8 Omtale av særskilte saker
8.1 Korreksjon i overføringen fra Statens pensjonsfond utland
Statsbudsjettets oljekorrigerte underskudd dekkes av en overføring fra Statens pensjonsfond utland (SPU) til statsbudsjettets inntektsside på kap. 5800.
Over tid har det faktiske oljekorrigerte underskuddet, slik det fremkommer i statsregnskapet, i gjennomsnitt blitt mindre enn det som har vært anslått i budsjettene, jf. også omtale i kapittel 3 i Prop. 104 S (2023–2024). Det har ført til at det er blitt overført mer midler fra SPU enn det som er nødvendig for å dekke det oljekorrigert underskuddet. Fordi det ikke er noen mekanisme som korrigerer for slike avvik, har disse midlene blitt stående på statens konto i Norges Bank. Det har ført til en økning i statens kontantbeholdning og en tilsvarende reduksjon i likviditeten i banksystemet. Siden 1996 har dette akkumulert seg til 82,1 mrd. kroner. Det er da tatt hensyn til endelig regnskap for 2023 og til at deler av det akkumulerte beløpet (70 mrd. kroner) ble tilbakeført til SPU i 2022.
Det anses ikke som hensiktsmessig at midler som skulle vært avsatt til SPU for sparing til fremtidige generasjoner, bygger seg opp på statens konto. Dessuten er det uheldig om avvik fra likviditetsnøytralitet i statens transaksjoner bidrar til usikkerhet for bankene i deres likviditetsstyring.
Det foreslås derfor at disse midlene tilbakeføres fra statens konto til SPU i statsbudsjettet for 2025 over kap. 2800 Statens pensjonsfond utland, post 96 Finansposter overført til fondet.
Videre legges det opp til å innføre en ny, årlig korreksjonsmekanisme i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett. For 2025 vil det da bli foreslått et korrigert bevilgningsvedtak på kap. 2800, post 96, tilsvarende avviket mellom faktisk og anslått oljekorrigert underskudd i statsregnskapet for 2024.
8.2 Ny regel for årlig uttak fra Statens pensjonsfond Norge
I Meld. St. 22 (2023–2024) Statens pensjonsfond 2024 varslet regjeringen at den legger opp til at det fra og med statsbudsjettet for 2025 innføres en regel for årlige uttak fra Statens pensjonsfond Norge (SPN) for å løse utfordringen med SPNs høye eierandeler på Oslo Børs. Et flertall i finanskomiteen stilte seg positive til regjeringens forslag, se Innst. 421 S (2023–2024).
Regjeringen legger opp til at de årlige uttakene fra SPN skal utgjøre 3 pst. av SPNs verdi ved inngangen til budsjettåret. Dette er i tråd med Folketrygdfondets anslag på hvilken uttaksprosent som vil være tilstrekkelig til å håndtere eierandelsutfordringen over tid. Et årlig uttak på 3 pst. tilsier en overføring på 11,7 mrd. kroner i statsbudsjettet for 2025, jf. omtale kap. 5600, post 85 Overføring fra Statens pensjonsfond Norge i Prop. 1 S (2024–2025) for Finansdepartementet.
Regjeringen legger vekt på at uttakene skal følge en enkel, mekanisk regel, der en fast prosentandel (3 pst.) av kapitalen i SPN årlig overføres til statsbudsjettet. Regelen legger opp til at realverdien av fondet opprettholdes, ved at uttaksprosenten settes lavere enn forventet realavkastning av SPN, som av Folketrygdfondet er anslått til 3,4 pst. årlig.
Beregningsteknisk vil verdien av SPN ved inngangen til budsjettåret anslås ved å fremskrive verdien av SPN ved utgangen av andre kvartal året før med Folketrygdfondets anslag på forventet realavkastning (3,4 pst.) av SPN og forventet inflasjon i tråd med inflasjonsmålet (2 pst.). Verdien ved utgangen av andre kvartal må justeres for planlagte uttak resten av året. Regjeringen legger ikke opp til å justere uttaksbeløpet gjennom budsjettåret, selv om fondsverdien skulle vise seg å avvike fra anslaget som er brukt i statsbudsjettet. At overføringsbeløpet er kjent ved begynnelsen av budsjettåret og ikke endres, sikrer forutsigbarhet både for Folketrygdfondet i planleggingen av overføringene og for statsbudsjettets inntektsside.
Praktiseringen av regelen må ta hensyn til likviditeten i SPN, som kan legge begrensninger på Folketrygdfondets mulighet til å overføre midler i enkelte perioder. Dersom likviditetssituasjonen i SPN er særlig svak, vil uttaksbeløpet i enkelte år kunne være lavere enn regelen om 3 pst. skulle tilsi. Dette kan for eksempel være aktuelt ved et større tilbakeslag for norsk økonomi, når likviditeten i markedene er begrenset og kontantstrømmen fra renter og utbytter er lavere enn fastsatt uttaksbeløp. Det legges ikke opp til at uttaket i slike tilfeller oppjusteres året etter, men at uttaket da fastsettes i tråd med beregningsmåten med mindre likviditetssituasjonen fortsatt legger begrensninger.
Målet med uttakene er å løse utfordringen med SPNs høye eierandeler på Oslo Børs. Dersom det viser seg at overføringene over tid ikke har den ønskede effekten på eierandelene i SPN, kan det bli behov for å endre regelen.
Finansdepartementet ba i brev 4. september 2024 Folketrygdfondet om vurderinger av hvordan uttaksbeløpet bør fordeles gjennom året, med svarfrist 13. desember. Det legges deretter opp til at Finansdepartementet fastsetter en plan for de årlige overføringene.
8.3 Budsjettprosessen – arbeid med endringer
Budsjettprosessen er den viktigste prioriterings- og samordningsmekanismen for regjeringen, før forslag om statsbudsjett sendes til Stortinget. Budsjettprosessen skal gi et godt opplyst grunnlag for politiske prioriteringer og beslutninger om fordeling av knappe ressurser. Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) har på oppdrag fra Finansdepartementet kartlagt hvordan den norske budsjettprosessen oppfattes av ulike interessenter, og sammenlignet vår prosess med løsninger i andre land, jf. omtale i avsnitt 8.2 i Gul bok 2024.
DFØs evaluering viser at det er mye i dagens budsjettprosess som fungerer godt, men også at det er rom for forbedringer. Finansdepartementet har satt i gang et arbeid med mål om at budsjettprosessen skal gi et bedre grunnlag for å vurdere samlet offentlig ressursbruk og bedre tilrettelegge for politikkutvikling og prioriteringer over flere år. I arbeidet med endringer ser Finansdepartementet hen til hvordan andre land arbeider med og presenterer sine budsjetter og OECDs standarder for beste praksis. OECD har anbefalt Norge å se på hvordan man i budsjettarbeidet kan vektlegge flerårige konsekvenser og utviklingstrekk bedre, slik andre land har gode erfaringer med. De aller fleste OECD-land har i dag et rammeverk på mellomlang sikt.
Forutsigbar styring og budsjettkontroll fordrer god forståelse for strukturelle utfordringer i økonomien, bærekraften i offentlige finanser og langsiktige konsekvenser av enkeltbeslutninger. I tillegg er det behov for informasjon om resultatene av eksisterende ressursbruk, og hvordan ulike virkemidler samspiller på tvers av budsjettområder. Dagens budsjettprosess handler i hovedsak om enkeltbevilgninger i det enkelte budsjettår, og det kan være vanskelig å få oversikt over samlede budsjettkonsekvenser på tvers av sektorer og for påfølgende år. Finansdepartementet arbeider med å utvikle mer realistiske fremskrivinger av utgifter og inntekter på mellomlang sikt og knytte det enkelte budsjett til de langsiktige linjene som beskrives i perspektivmeldingene. Det vil gi et bedre informasjonsgrunnlag for budsjettvedtak og politikkutvikling, og for arbeidet med ulike flerårige planer som behandles i Stortinget. Det vurderes også hvordan informasjon om resultater og utvikling på viktige enkeltområder kan benyttes bedre i utarbeidelsen og presentasjonen av budsjettfremleggene.