1 Proposisjonens hovedinnhold

1.1 Innledning

Et bærekraftig velferdssystem må bygge på et verdiskapende samfunn. Verdier skapes først og fremst gjennom arbeid. Høy arbeidsinnsats i samfunnet som helhet er derfor avgjørende for verdiskapingen. Verdien av vår samlede arbeidsinnsats, nå og i framtiden, utgjør om lag 80 prosent av vår nasjonalformue. Det er derfor viktig å ta godt vare på arbeidskraften. I den forbindelse er det av vesentlig betydning å forebygge og redusere sykefraværet, samt styrke inkluderingen.

Sykefraværet i Norge er høyt sammenlignet med andre land. Bortsett fra en reduksjon i 2004, har det vært en jevn økning i sykefraværet siden midten av 1990-tallet. Samlet sett økte sykefraværet utover ”arbeidsgiverperioden” med 23 prosent fra 1989 til 2009 – fra 8,5 til 10,5 dager per lønnstaker per år (justert for sykepengegrad). Økningen dreide seg først og fremst om lengden på hvert fravær, ikke om antallet fravær. Gjennom 2009 var det en økning i sykefraværet, mens det i 2010 var en reduksjon i sykefraværet. Etter fjerde kvartal 2010 var sykefraværet på 7,0 prosent. Sykefraværet i fjerde kvartal 2010 er på samme nivå som i fjerde kvartal 2008.

Sykefravær er uheldig både for den enkelte, for virksomhetene og for samfunnet. Ved langtidsfravær vil mange sykmeldte miste kontakt med arbeidsplassen, noe som igjen øker risikoen for varig utstøting fra arbeidslivet. For virksomhetene medfører sykefravær både direkte kostnader ved utbetaling av sykepenger, og indirekte gjennom økte utgifter til for eksempel vikarer og overtid. For samfunnet medfører et høyt sykefravær store kostnader gjennom sykepengeutbetalinger. Med langvarig sykefravær øker dessuten risikoen for overgang til varige trygdeytelser direkte eller via andre midlertidige trygdeordninger. Dette bidrar til å legge ytterligere press på offentlige finanser.

Årsakene til et høyt sykefravær er mange og sammensatte, og lover og regler er ikke alene nok til å styre sykefraværsutviklingen. Det er likevel av stor betydning at sykefraværsoppfølgingen reguleres av rettferdige regler som balanserer hensynene mellom ulike aktører. For noen arbeidstakere vil det ikke være mulig å jobbe under sykdom. For mange vil imidlertid det å være i arbeid, helt eller delvis, være mer helsefremmende enn passiv sykmelding. Det må stilles tydelige krav om at arbeidstaker gjør det som er rimelig for å komme tilbake til arbeid, at arbeidsgiver følger opp og tilrettelegger for den som blir syk eller skadet, og at sykmelder tar ansvar ved sine vurderinger av arbeidstakers arbeidsevne. Myndighetene må bidra gjennom en arbeids- og velferdsetat som er tilgjengelig, som følger opp de ulike aktørene og gir bistand og veiledning der dette er hensiktsmessig.

Sykefraværsreglene har vært endret og tilpasset flere ganger det siste tiåret. Generelt har tendensen gått mot stadig større grad av ansvarliggjøring og pliktig oppfølging fra alle aktører. Det stilles krav om aktivitet og medvirkning for at arbeidstaker skal ha rett til sykepenger, det stilles krav om oppfølging gjennom tilrettelegging, planer og møter fra arbeidsgiver, og det stilles krav om dokumentasjon fra sykmelder i forbindelse med vurderingen av arbeidstakers mulighet for aktivitet.

Arbeidsdepartementet foreslår i denne proposisjonen endringer i arbeidsmiljøloven og folketrygdlovens regler om oppfølging av sykmeldte. Endringene handler i første rekke om viktige ”stoppunkter” i sykefraværsløpet. Med stoppunkter menes de fasene i sykefraværsløpet hvor det er satt frister for arbeidsgivers og Arbeids- og velferdsetatens oppfølging av sykmeldte, herunder plikt til å avholde dialogmøter. I tillegg til selve lovreguleringen av dialogmøtene kan det opplyses at departementet sammen med partene i arbeidslivet har iverksatt et mer praktisk rettet arbeid med hensyn til hvordan dialogmøtene i dag fungerer. Det er derfor nedsatt en partssammensatt arbeidsgruppe som skal drøfte og beskrive problemstillinger rundt gjennomføring og oppfølging av oppfølgingsplaner og dialogmøter. Formålet er å sørge for at dialogmøtene fungerer best mulig i praksis.

I proposisjonen foreslås det videre regler om sanksjoner når pliktene ikke overholdes. Målet med endringene er å sørge for tidlig og relevant oppfølging av sykmeldte arbeidstakere, økt bruk av gradert sykmelding og en god oppfølgingskultur når arbeidstaker blir syk. Videre er målet at regelendringene skal bidra til å redusere sykefraværet og forhindre langvarige sykefraværsløp. Samtidig er det et viktig hensyn at reglene skal bidra til en god dialog mellom de ulike aktørene.

Det legges også fram forslag til oppretting av en hjemmel for å gi forskrifter om stønader til arbeidssøkere i arbeidsmarkedsloven.

1.2 Hovedlinjene i lovforslaget

1.2.1 Tidlig og tett oppfølging

Arbeidsgiver og arbeidstaker er hovedaktørene når det gjelder å få arbeidstaker tilbake til arbeid ved sykefravær. God dialog mellom arbeidstaker og arbeidsgiver og tidlig innsats og oppfølging er grunnleggende forutsetninger for å kunne iverksette vellykkede tilretteleggingstiltak. Dette kan forhindre og forebygge langtids sykefravær og varig utstøting fra arbeidslivet. Videre vil det i noen tilfeller være behov for bistand og oppfølging fra Arbeids- og velferdsetaten, for eksempel når bedriftsinterne tiltak ikke fører fram. I proposisjonen legges det fram forslag til endringer i reglene om arbeidsgivers og Arbeids- og velferdsetatens plikter i sykefraværsoppfølgingen. For å nå målet om å redusere sykefraværet og styrke inkluderingen foreslår departementet blant annet å framskynde fristene for arbeidsgivers oppfølging gjennom planer og dialogmøter i første del av sykefraværsløpet. Det foreslås videre å presisere at dialogmøter i regi av Arbeids- og velferdsetaten i større grad kan avholdes ved behov.

Arbeidsgivers plikt til å tilrettelegge arbeidet ved arbeidstakers sykdom og arbeidstakers plikt til å medvirke i denne forbindelse er grunnleggende forutsetninger for sykefraværsoppfølgingen. Det redegjøres derfor for disse pliktene i proposisjonen, men det foreslås ingen endringer i dette regelverket.

Også sykmelder har en sentral rolle i tilbakeføringsarbeidet ved sykefravær. Sykmelders medisinske vurderinger kan være av avgjørende betydning for arbeidstakers sykefraværsløp. For å sikre informasjonsflyt mellom arbeidsgiver og sykmelder og dermed et best mulig grunnlag for sykmelders medisinske vurderinger, foreslås det i proposisjonen enkelte endringer i reglene om sykmelders plikt til å delta i lovbestemte dialogmøter i regi av arbeidsgiver. Av samme grunn foreslås det også at sykmelder skal motta planen for oppfølging av den sykmeldte fra arbeidsgiver tidlig i sykefraværsløpet.

1.2.2 Kontroll og reaksjoner

Myndighetenes oppfølging av de ulike aktørene ved arbeidstakers sykdom bør som utgangspunkt bygge på dialog og positive insitamenter. Erfaringene viser imidlertid at det kan være behov for en tettere oppfølging av aktører som ikke gjennomfører lovens minstekrav til ”sykefraværsarbeid” når arbeidstaker blir syk. Departementet mener at hensiktsmessige og balanserte sanksjonsmidler er nødvendig for å støtte opp under dialog og positive insitamenter, samtidig som det understreker viktigheten av at de lovpålagte pliktene følges opp. Målet er ikke sanksjoner i seg selv, men å få innarbeidet en oppfølgingskultur hvor det tas som en selvfølge at de ulike aktørenes oppgaver i sykefraværsarbeidet løses som forutsatt. Det legges i proposisjonen fram forslag til sanksjonsregler overfor arbeidsgiver, arbeidstaker og sykmelder.