1 Hovedinnholdet i proposisjonen

1.1 Innledning

I denne proposisjonen legger Arbeidsdepartementet fram forslag til endringer i lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd (folketrygdloven). Forslagene gjelder nye regler for uføretrygd (kapittel 12 i loven) og nye regler for alderspensjon til personer som har mottatt uførepensjon eller ny uføretrygd (kapitlene 19 og 20 i loven).

Forslagene i denne proposisjonen er dels en nødvendig tilpasning til pensjonsreformen av folketrygdens ytelser til uføre. Men uførereformen er også et ledd i en fornyelse av folketrygdens stønadsordninger for personer med helseproblemer: sykepenger, arbeidsavklaringspenger og uførepensjon.

Arbeid for alle er et hovedmål for Regjeringen. For den enkelte er arbeid en kilde til inntekt, økonomisk trygghet, selvrespekt og selvrealisering. Samtidig bidrar høy sysselsetting til å forebygge fattigdom, redusere sosiale forskjeller og trygge det økonomiske grunnlaget for velferdsstaten. Verdiskaping og velferd avhenger av hvor godt vi klarer å ta i bruk oss arbeidskraftsressursene. Den gradvise aldringen av befolkningen innebærer at bærekraften i de fellesfinansierte velferdsordningene avhenger av at vi lykkes med arbeidslinja.

Det overordnede målet for arbeidslinja er å sikre høy sysselsetting, lav ledighet og lavt sykefravær. Arbeidslinja i velferdspolitikken bygger på at arbeid er et gode, og at det er best for den enkelte å forsørge seg selv ved innsats i arbeidslivet. Alle som kan, skal ha en jobb som gir en inntekt de kan leve av. For de aller fleste gir arbeid økt livskvalitet, og arbeid forebygger fattigdom.

Målet med de offentlige trygde- og stønadsordningene er å gi økonomisk trygghet, utjevne inntekt og bidra til hjelp til selvhjelp. Etter alderspensjon er uførepensjonen den trygdeytelsen som flest mottar. Regjeringens forslag i denne proposisjonen vil styrke folketrygdens ytelser til uføre.

Regjeringen foreslår en bedre uføreordning enn dagens. Samfunnet skal ta vare på dem som av ulike grunner ikke kan delta i arbeidslivet. Regjeringen vil satse på bedre oppfølging av den enkelte og en enklere og mer fleksibel uføretrygd. Det betyr:

• Uføretrygden skal fortsatt gi en varig inntektssikring. Det gir den enkelte verdighet og trygghet. De som mottar uføretrygd skal gjøre det med god samvittighet.

• Uføretrygden får nye beregningsregler. Gjennomsnittlig uføretrygd blir noe høyere etter skatt enn ved en videreføring av dagens ordning.

• Dagens uførepensjonister går ikke over på ny beregningsmodell. De vil omfattes av nye skatteregler, men vil likevel beholde tilnærmet samme ytelse etter skatt som tidligere. Når reformen trer i kraft, vil de få en høyere brutto uføretrygd, som vil motsvares av tilsvarende høyere skatt. Dagens uførepensjonister vil i praksis dermed i liten grad påvirkes av reformen, utover at mulighetene til å prøve seg i arbeid blir enklere og bedre.

Regjeringens forslag innebærer at uføreytelsen i folketrygden ikke lenger skal beregnes som en pensjon. For å markere dette forslår Regjeringen at den nye uføreytelsen kalles uføretrygd. Navneendringen skal ikke ha betydning for uføres rettigheter, for eksempel til «honnørrabatter».

Regjeringens forslag innebærer vesentlige endringer i reglene for uføretrygd. For å sikre en betryggende saksbehandling, er det avgjørende at Arbeids- og velferdsetaten får nødvendig tid til å forberede innføringen av de nye reglene. Det tas derfor sikte på at lovendringene skal tre i kraft i 2015.

Hovedgrepene i uførereformen er:

1. Framtidas uføretrygd skal være en kompensasjon for tap av inntekt målt ved inntekten de siste årene før uførheten oppstår. I dag beregnes uførepensjonen etter samme prinsipp som alderspensjon, det vil si at den bygger på inntekt i hele yrkeskarrieren og dermed også inntekt langt tilbake i tid. Det foreslås konkret at uføretrygden skal avhenge av inntekten i de tre beste av de fem siste årene før uførheten oppsto. Det medregnes inntekt opp til 6 G.

2. Uføretrygden skal skattlegges som lønn, og bruttonivået på uføretrygden økes for å kompensere for dette. Konkret legges det opp til en gjennomsnittlig økning i brutto uføretrygd på om lag 15 prosent for å kompensere for økt skatt. Også minsteytelsene justeres opp for å kompensere for endret skattlegging. Endringen i skattlegging og bruttoytelse påvirker i seg selv ikke hvor mye den enkelte sitter igjen med, men det bidrar til at vi får et gjennomgående og likeartet system for inntektssikring for alle i yrkesaktiv alder. Dette vil være enklere for den enkelte.

3. Uføretrygden foreslås satt til 66 prosent av tidligere inntekt, det samme som for arbeidsavklaringspenger. Uføretrygden avviker imidlertid fra arbeidsavklaringspengene blant annet ved at beregningsgrunnlaget er ulikt på enkelte områder. Minsteytelsen i uføretrygden er høyere, fordi uføretrygden fortsatt skal være en varig ytelse. Uføretrygden skal årlig reguleres i takt med økningen i folketrygdens grunnbeløp.

4. Regjeringen endrer ikke dagens behovsprøvde barnetillegg, men vil vurdere innretningen av barnetillegget på nytt i tilknytning til behandlingen av innstillingen fra Velferds- og migrasjonsutvalget. Vurderingen vil også ses i lys av fordelingsutvalgets innstilling.

5. For nye uføre innføres en ny, fleksibel og «sømløs» ordning for å kombinere uføretrygd og arbeid. Dagens system med automatisk revurdering av uføregraden og ett års venteperiode før man kan ta arbeid faller bort. Konkret foreslås det at dagens system erstattes av en ordning uten ventetid, med en beløpsgrense på 0,4 G for arbeidsinntekt som ikke skal føre til reduksjon i uføretrygden og uten automatisk revurdering. Innvilget uføregrad skal dermed ikke endres selv om arbeidsinntekten overstiger beløpsgrensen. Personer med varierende arbeidskapasitet kan da tilpasse seg sin egen arbeidsevne og ikke til terskler i regelverket, og de risikerer ikke varig reduksjon i uføregraden dersom de «arbeider for mye». Forslaget vil også gi en mer rettferdig ordning mellom helt og delvis uføre, hvor dagens fastsetting av uføregrad og høye friinntekt kan gi ubegrunnede inntektsforskjeller på flere titusen kroner. Dagens uførepensjonister får en høyere beløpsgrense på 60 000 kroner fram til 2019.

6. Kravet til uføregrad for å komme inn i uføreordningen reduseres fra dagens 50 til 40 prosent for de som kommer fra arbeidsavklaringspenger.

7. Dagens krav om 40 års botid i Norge for å få full uføretrygd videreføres. Personer med kortere botid får, som i dag, en forholdsmessig avkorting av uføretrygden. Tilsvarende videreføres dagens regler for utbetaling av uføretrygd i utlandet (eksport).

8. Innsatsen for å kunne tilby unge under 30 år tilrettelegging for å komme i arbeid forsterkes. Nivået på inntektssikringen for unge uføre videreføres, men slik at bruttonivåene økes for å kompensere for økt skatt.

9. Ny opptjeningsmodell for alderspensjon fases inn for uføre med årskullene fra 1954 til 1962, på samme måte som for yrkesaktive. Overgangen fra uføretrygd til alderspensjon skal fortsatt skje ved 67 år.

10. Uføre skal årlig tjene opp pensjonsrettigheter som om de hadde fortsatt i jobb: Opptjeningen skal skje på grunnlag av den inntekten som har falt bort, og med samme opptjeningsprosent som for yrkesaktive. De som omfattes av ny opptjeningsmodell for alderspensjon skal tjene opp pensjonsrettigheter fram til 62 år, som også er grensen for opptjening i den nye AFP-ordningen i privat sektor.

11. Uføres alderspensjon levealdersjusteres i utgangspunktet etter samme regler som yrkesaktives alderspensjon. Regjeringen foreslår at uføre allerede fra 2011 får en delvis skjerming for virkningen av levealdersjustering, ved at uføre årlig skjermes for 0,25 prosentpoeng av virkningen. Skjermingsregelen gjelder årskullene 1944–1951.

12. I 2018 skal det vurderes hvordan uføres alderspensjon videre skal skjermes for virkningen av levealdersjustering. Vurderingen skal skje ut fra en helhetlig vurdering der observasjoner av arbeidsføres tilpasning og utviklingen i antall uføre vektlegges. Uføres alderspensjon skal stå i et rimelig forhold til arbeidsføres alderspensjon.

13. Omleggingen av uføreytelsen i folketrygden innebærer en vekst i brutto uføreytelse kombinert med økt skatt. Uten endringer i tjenestepensjonsordningene, vil offentlig ansatte kunne få en klart dårligere uføreordning enn tidligere. Regjeringen legger til grunn at offentlig ansattes uføretrygd skal økes så mye at skatteomleggingen ikke fører til redusert kjøpekraft. Regjeringen vil invitere organisasjonene til en prosess om utformingen av uføreytelsen i de offentlige ordningene. Utgangspunktet for tilpasningen bør, etter Regjeringens syn, være at uføreytelsen fra tjenestepensjonsordningen utformes som et direkte tillegg til uføretrygden fra folketrygden.

Regjeringens forslag til nye beregningsregler og nye og mer forutsigbare muligheter for å kombinere uføretrygd og arbeid, vil motivere til arbeid for uføre som har mulighet til å forsøke seg i arbeid eller å øke stillingsandelen. Regjeringen vil også stimulere til økt bruk av gradert uføretrygd, i tråd med tankegangen bak graderte sykmeldinger – det beste for den enkelte er å opprettholde en tilknytning til arbeidslivet. I dag er fire av fem 100 prosent uføre. En god del av disse har en viss arbeidsevne i hvert fall deler av tiden. Den høye andelen 100 prosent uføre skyldes delvis svakheter ved dagens ordning.

Nye regler for å kombinere uføretrygd og arbeid vil gi et langt mer fleksibelt system enn i dag. Det blir mulig for den enkelte å jobbe helt opp mot full stilling uten å risikere at retten til uføretrygd blir redusert eller faller bort. Særlig for personer som har sterkt varierende arbeidsevne vil det være en stor fordel å vite at de kan jobbe og samtidig falle tilbake på uføretrygden hvis de ikke makter å jobbe videre. Ordningen vil altså gi den enkelte en trygghet til å prøve seg i arbeidslivet.

Med ny fleksibel alderspensjon i folketrygden er det mulig å gå av med alderspensjon ved 62 år. Økonomisk vil det kunne lønne seg for den enkelte å bli uføretrygdet framfor å ta ut alderspensjon, blant annet fordi den årlige alderspensjonen blir høyere når den tas ut senere. Dette reiser spørsmål om rammene for samtidig arbeid og mottak av trygdeytelser for de eldste arbeidstakerne. Regjeringen vil komme tilbake til dette i tilknytning til den brede gjennomgangen som er varslet knyttet opp mot korttidsytelsene i folketrygden.

1.2 Fornyet arbeidslinje og uføreordningen

1.2.1 Innledning

Den norske arbeidslivsmodellen har gitt gode resultater. I internasjonalt perspektiv er sysselsettingen høy og arbeidsledigheten lav. Samtidig er den gjennomsnittlige arbeidstida relativt lav. Likevel er produktiviteten høy, slik at norsk verdiskaping og velferd er blant de høyeste i verden. Dette er et resultat av samspillet mellom politikken på mange områder, men arbeids- og velferdspolitikken har bidratt til de gode resultatene. Arbeidslinja understøtter målet om arbeid til alle, mens gode inntektssikringsordninger reduserer inntektsrisikoen for den enkelte og øker omstillingsevnen i økonomien.

Resultatene er gode, men Regjeringen mener Norge bør og kan bli enda bedre til å bruke de ressursene som mange i yrkesaktiv alder har. For mange personer er utenfor arbeidslivet, og mange mottar midlertidige eller varige trygdeytelser. Regjeringen har en ambisjon om at alle skal kunne delta i arbeidslivet ut fra sine egne forutsetninger og evner. Tiltak som øker arbeidstilbudet og gir færre nye uføre, vil være viktige for å sikre god økonomisk styring og gi grunnlag for å opprettholde gode velferdsordninger. Bærekraften i modellen er avhengig av at den høye arbeidsinnsatsen opprettholdes, ikke minst på grunn av den aldrende befolkningen. I motsatt fall vil både skattegrunnlagene og evnen til å finansiere velferdsordningene undergraves.

Det er usikkert hvor mange flere det er realistisk å kunne få i arbeid i Norge, og hva som i tilfellet er de viktigste hindringene. For den enkelte er det en forutsetning at det finnes arbeid. Dette er blant annet avhengig av helsetilstanden og real- og formalkompetansen, men også av hvorvidt arbeidslivet kan tilby egnede arbeidsplasser. Det siste kan for eksempel være knyttet til om det finnes tilgjengelige stillinger lokalt som er tilpasset personer med redusert arbeidsevne.

Mange endringer de senere årene har hatt som mål at flere i større grad skal ta del i arbeidslivet ut fra sine evner. Det gjelder blant annet ny IA-avtale, innføring av arbeidsevnevurderinger og aktivitetsplan, arbeidsavklaringspenger, forsøk med tidsubestemt lønnstilskudd og kvalifiseringsprogrammet. Det er for tidlig å konkludere om de langsiktige effektene av disse endringene, men det er etter Regjeringens vurdering nødvendig å gå kritisk gjennom og vurdere den virkemiddelbruken som skal støtte opp om arbeidslinja. Formålet vil både være å vurdere behovet for å justere bruken av de eksisterende virkemidlene og vurdere om det er hensiktsmessig å etablere nye eller supplerende virkemidler.

1.2.2 En fornyet og forsterket arbeidslinje

Regjeringen vil legge større vekt på tidlig innsats og forebygging. Regjeringen vil også legge vekt på sammenhengen mellom helse og arbeid. Langvarig sykefravær øker betraktelig sannsynligheten for å bli ufør. Tiltak som bidrar til å redusere langtidsfraværet er derfor avgjørende for å redusere uførepensjoneringen og styrke arbeidslinja. Forebyggende helsearbeid, godt lokalt samarbeid med fokus på arbeidets betydning for helse og helsas betydning for et godt arbeidsliv, er avgjørende. Det er også viktig å fokusere på at personer får rett, rask og kompetent oppfølging, da det har store kostnader både for den enkelte og for samfunnet, dersom mange faller permanent utenfor arbeidslivet fordi de ikke raskt nok får nødvendig behandling og oppfølging.

Det skal lønne seg å arbeide. Som en del av en fornyet arbeidslinje er det nødvendig å se både på regelverket og på hvordan dette praktiseres for uføretrygden og kortidsytelsene i sammenheng. I tillegg til oppfølgingen av den enkelte, er det viktig å gi økonomisk motivasjon for å delta i arbeidslivet. Nivået i inntektssikringsordningene er i dag slik at de aller fleste vil få høyere inntekt dersom de får jobb. En del har imidlertid, blant annet som følge av ulike tillegg, en kompensasjonsgrad som ligger nær den inntekten de ville fått gjennom ordinært arbeid. Tiltak som gjør stønadsordningene mer målrettede, sammen med tidlig innsats og bedre oppfølging av den enkelte, kan bidra til å redusere antallet som står utenfor arbeidslivet.

For å målrette stønadsordningene er det blant annet viktig å vurdere om plikter, aktivitetskrav og bruken av sanksjoner er hensiktsmessig utformet. En konsekvent bruk av aktivitetskrav bringer erfaringsmessig flere i arbeid og gir i tillegg legitimitet til stønadsordningene. Aktivitetskrav må gå sammen med økt innsats på kompetansebyggende og forebyggende tiltak. Det synes klart at enkelte grupper, for eksempel mange unge med psykiske lidelser, bør følges opp mer systematisk gjennom oppmuntring og krav om å ta i bruk arbeidsevnen. For de aller fleste vil denne oppfølgingen skje før uførepensjonering, mens de går på arbeidsavklaringspenger.

Målet med det samlede oppfølgingsløpet er blant annet å sikre at de som etter noe tid får evne til å bidra i arbeidslivet og bedre sin livssituasjon, ikke permanent blir varig uføre. Det er derfor viktig jevnlig å vurdere om det finnes tiltak som kan bidra til å få flere til å være i arbeidslivet framfor å motta trygd, herunder tiltak som kan gjøre stønadsordningene mer målrettede, med fokus på tidlig innsats og bedre oppfølging av den enkelte.

Legene har en avgjørende rolle i å vurdere hvilke helseproblemer som kvalifiserer for de helserelaterte trygdeytelsene. Legenes helsemessige vurderinger bør imidlertid ikke få for ensidig innflytelse på Arbeids- og velferdsetatens vurdering av arbeidsevnen. Det kan derfor være relevant å se nærmere på både legens og Arbeids- og velferdsetatens rolle i uføresaker. Arbeidet kan, der det er hensiktsmessig, bygge videre på det som nå gjøres med oppfølging av sykmeldte gjennom IA-avtalen.

Det er viktig å vurdere om etaten har de rette virkemidlene og tilstrekkelige ressurser til å følge opp den enkelte slik at de kan komme inn i eller forbli i arbeidslivet. Det er også kjent at kvaliteten i etatens saksbehandling og oppfølging varierer. For å sikre en bedre praktisering av regelverket, kan det blant annet være aktuelt å se nærmere på forholdet mellom regelverket (lov/forskrift) og rundskrivene. Det kan videre være aktuelt å vurdere om kriteriene for å få uførepensjon kan gjøres klarere. Også mer systematisk bruk av uavhengige legeuttalelser kan være aktuelt å vurdere på nytt.

Antallet nye unge uføre har økt de siste ti årene, særlig har veksten vært sterk blant de aller yngste under 20 år. Veksten er bekymringsfull fordi den betyr at en økende andel unge mennesker ikke får anledning til å prøve seg i arbeidslivet. Både for den enkelte og for samfunnet er dette et stort velferdstap. Regjeringen foreslår en målrettet strategi som i tillegg til Arbeidsdepartementets virkemidler, også vil omfatte Kunnskapsdepartementets og Helse- og omsorgsdepartementets virkemidler. Følgende elementer bør inngå i en strategi for bedre oppfølging av unge som står i fare for å bli værende varig utenfor arbeidslivet:

• Tidligere og bedre oppfølging.

• Bedre samarbeid og koordinering mellom sektorer – styrking av den arbeidsrettede innsatsen.

• Skaffe bedre kunnskap om unge uføre og jevnlig vurdere innsatsen mot denne gruppen.

IA-avtalen med tilhørende protokoll, ble undertegnet i februar 2010. Avtalen skisserer en rekke tiltak for raskere og tettere oppfølging av sykmeldte. Hovedprinsippet skal være gradert sykmelding, siden deltagelse i arbeidslivet i de fleste tilfeller er sykdomshemmende i seg selv. Lovforslag om endringer i arbeidsmiljøloven og folketrygdloven ble lagt fram 8. april, med sikte på iverksettelse 1. juli 2011. Dette, sammen med de andre oppfølgingstiltakene i avtalen og protokollen, skal bidra til en tettere og bedre oppfølging av sykmeldte.

Sysselsettingsstrategien for personer med nedsatt funksjonsevne vil rettes inn mot mennesker med både fysiske og psykiske funksjonsnedsettelser som ikke er i arbeidslivet. Det vurderes ulike virkemidler som kan lette deltagelsen i arbeidslivet, og derigjennom også redusere antallet som blir uføretrygdet. Regjeringen vil prioritere unge under 30 år og de særskilte utfordringene i overgangen fra utdanning til arbeid. Det tas sikte på å legge fram sysselsettingsstrategien sammen med budsjettforslaget for 2012.

1.2.3 Jobbmuligheter for den enkelte

Kvalifiseringstiltak er det dominerende virkemidlet i arbeidsmarkedspolitikken. Formålet er å gi den enkelte de nødvendige kvalifikasjonene som trengs for å få en ordinær jobb på ordinære vilkår.

For personer med lav eller ustabil arbeidsevne har det blitt benyttet ulike varianter av lønnstilskudd. Lønnstilskudd skal dekke opp forskjellen mellom den enkeltes arbeidsevne og det arbeidsmarkedet krever for å kunne tilby ordinær lønn. Det er samtidig avgjørende at dette virkemidlet ikke bidrar til uønsket fortrenging av annen arbeidskraft, spenninger mellom ordinært ansatte og subsidierte ansatte, samt uønsket subsidiering av arbeidsgivere. I Danmark har evalueringer vist at deres ordning har skapt problemer på flere av disse områdene. Av den grunn har danskene foreslått å endre sin ordning betydelig. De danske erfaringene understreker behovet for et robust og målrettet rammeverk rundt lønnstilskuddsordningene. Regjeringen ser derfor behov for å gjennomgå grundig erfaringene med både forsøksordningen som vi har i Norge og de internasjonale erfaringene. Regjeringen vil komme nærmere tilbake til Stortinget med en vurdering av dette spørsmålet.

Det er en viktig målsetting for Regjeringen å bidra til at flere får tatt i bruk sin arbeidsevne framfor å motta uføretrygd. Det er også et mål å understøtte at en større andel enn i dag kan kombinere en gradert uføretrygd med arbeid, både overfor den enkelte og overfor mulige arbeidsgivere. Samtidig må vi erkjenne at det er enkelte som selv etter gjennomførte kvalifiseringstiltak, har en arbeidsevne som er for lav eller for ustabil til at vedkommende vil få jobb i det ordinære arbeidslivet på ordinære vilkår. Det kan være mange årsaker til dette, eksempelvis at det lokale arbeidsmarkedet ikke alltid er fleksibelt nok til at personer med lav eller ustabil arbeidsevne kommer i arbeid. Det stilles i dag krav til geografisk og yrkesmessig mobilitet for å få uførepensjon (og arbeidsavklaringspenger) fra folketrygden. Samtidig skal det tas hensyn til alder, utdanning, arbeidsmuligheter på hjemstedet. Det er derfor grunn til å tro at arbeidsmulighetene på søkerens hjemsted vil ha betydning når legene gir anbefaling om og Arbeids- og velferdsetaten innvilger, uførepensjon. Det er derfor, etter Regjeringens vurdering, behov for å vurdere nærmere fordeler og ulemper ved ulike løsninger som kan bidra til å nå disse målene på en best mulig måte. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget om denne problemstillingen på en egnet måte.

1.2.4 Kvalifiseringstiltakene

Kvalifiseringstiltakene skal være tilpasset den enkeltes behov, øke kompetansen, styrke motivasjonen og gi økte ferdigheter. Tiltakene spenner i dag over et vidt register, fra kortvarig hjelp til jobbsøking til flerårig utdanning. Nye virkemidler, som kvalifiseringsprogrammet og arbeidsevnevurderinger, støtter opp under kvalifiseringslinja.

En stor del av tiltaksbruken skjer i dag utenfor det ordinære arbeidslivet, i arbeidsmarkedsbedriftene og vekstbedriftene (skjermet sektor). Et offentlig utvalg, Brofoss-utvalget, vurderer nå disse tiltakene og skal komme med forslag til endringer i innretningen av disse. Utvalget skal avgi innstilling i desember.

Som ledd i oppfølgingen av Brofoss-utvalget, vil Regjeringen gjennomgå nåværende tiltak som bedrer den enkeltes kvalifikasjoner i arbeidsmarkedet og også se på arbeidsdelingen mellom etat og leverandører for enkelte tiltak. Dette vil også ses i lys av den nye IA-avtalen, av at NAV-reformen nå er gjennomført, de nye virkemidlene i arbeids- og velferdsforvaltningen og sysselsettingsstrategien for personer med redusert funksjonsevne.

1.3 Oversikt over lovforslaget

1.3.1 Innledning

Proposisjonen omfatter forslag til endringer i lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd (folketrygdloven). Forslagene gjelder særlig nye regler for uføretrygd (kapittel 12) og nye regler for alderspensjon til personer som har mottatt uførepensjon eller uføretrygd (kapitlene 19 og 20). I tillegg foreslås det at reglene om beregning av uførepensjon i kapittel 3 oppheves som følge av at beregningsreglene for uføretrygd nå samles i kapittel 12.

Under gis en oversikt over forslagene. Framstillingen følger kapittelinndelingen i proposisjonen, der forslag til nye regler for uføretrygd finnes i kapitlene 7 og 8, mens forslag til nye regler for alderspensjon til uføre finnes i kapitlene 10 og 11. For en beskrivelse av overgangsreglene for ny uføretrygd vises det til kapittel 9 i proposisjonen. Departementet vil, i god tid før det nye regelverket skal tre i kraft, komme tilbake til Stortinget med forslag om tilpasninger i tilstøtende regelverk i og utenfor folketrygdloven, herunder bestemmelsen om uføretrygd under institusjonsopphold.

1.3.2 Ny uføretrygd (kapittel 7)

Departementet foreslår i denne proposisjonen at uføreordningen i folketrygden legges om. Dagens uførepensjon beregnes i det vesentlige som en alderspensjon (etter gamle opptjeningsregler). Departementet mener uføreytelsen i større grad bør erstatte den inntekten som har falt bort på grunn av uførheten, i stedet for at den – som den nye alderspensjonen – skal gjenspeile den inntekten man har hatt i løpet av hele yrkeskarrieren. For å tydeliggjøre at uføretrygden skal kompensere for inntektstap, foreslås det at den nye uføretrygden beregnes på grunnlag av pensjonsgivende inntekt i en relativt kort periode før uføretidspunktet. Med en slik «inntektserstatningsmodell» blir det enklere for mottakeren å forstå prinsippene for beregning av ytelsen.

Den enkeltes inntekt vil i mange tilfeller kunne variere fra år til år, og tilfeldige inntektssvingninger bør i liten grad påvirke en ytelse en skal motta i lang tid. Det er derfor rimelig å legge til grunn gjennomsnittet av inntekten de tre beste av de fem siste årene når uføretrygden skal beregnes.

Hensikten med uføretrygd er å sikre inntekt når arbeidsinntekt har falt bort. Samtidig er det viktig at også reglene for uføretrygden bygger opp under arbeidslinja. Det må legges til rette for at alle som kan arbeide i størst mulig grad stimuleres og gis muligheter til å arbeide. Departementet mener at en uføretrygd på 66 prosent av bortfalt arbeidsinntekt gir en god avveining mellom disse hensynene.

Det foreslås at den nye uføretrygden skattlegges etter tilsvarende regler som for lønnsinntekt. Dette blir oversiktlig for den enkelte. Når uføretrygden samtidig settes til 66 prosent av bortfalt inntekt, blir den gjennomsnittlige uføreytelsen etter skatt noe høyere enn i dag.

Det foreslås at de nye beregningsreglene bare skal gjelde fullt ut for nye uføretilfeller. De som har uførepensjon når de nye reglene trer i kraft, skal overføres til nytt regelverk på en slik måte at den enkelte får tilnærmet samme uføreytelse etter skatt som tidligere. Se kapittel 9.

Inntekten i de tre beste av de fem siste årene vil kunne gi et lite representativt bilde av den inntekten som reelt sett har falt bort, dersom man kort tid før uførheten har utført ulønnet omsorgsarbeid eller avtjent førstegangstjeneste. I dag gjelder egne beregningsregler i slike tilfeller. Departementet foreslår at disse reglene videreføres med nødvendige tekniske tilpasninger. Videre foreslås det at den nye uføretrygden bare skal avhenge av egen inntekt, og ikke lenger kunne påvirkes av den opptjeningen som en eventuell avdød ektefelle har hatt.

Minsteytelsene i den nye uføretrygden videreføres på samme nivå etter skatt som i dag. Det betyr at satsene må økes noe for å kompensere for økt skatt. Det foreslås at minsteytelsen fortsatt skal differensieres etter sivilstand, fordi minsteytelsen ikke er basert på egen opptjening og enslige har større levekostnader enn gifte pr. person. Departementet foreslår at gifte/samboende gis en minsteytelse etter en ordinær sats, fastsatt til 2,28 G, og enslige etter en høy sats, fastsatt til 2,48 G. Videre foreslås det å forenkle sivilstandsdifferensieringen sammenliknet med dagens regler, slik at det bare blir to minstesatser.

«Unge uføre» – personer som er født uføre eller blir uføre i ung alder – har i liten eller ingen grad mulighet til å ha en arbeidsinntekt før de blir uføre. Etter særlige regler, og på nærmere vilkår, er disse i dag garantert en høyere ytelse enn minstepensjon. Departementet foreslår at de særskilte beregningsreglene for unge uføre videreføres i ny uføretrygd med tekniske tilpasninger, ved at unge uføre sikres en høyere minsteytelse enn andre. Det foreslås at dagens ytelsesnivå etter skatt videreføres, men bruttonivået justeres opp for å kompensere for endret skattlegging. Det gir en minsteytelse for gifte/samboende unge uføre på 2,66 G og for enslige unge uføre på 2,91 G.

Det er et vilkår for å få rett til uførepensjon at inntektsevnen/arbeidsevnen er nedsatt med minst halvparten. Departementet foreslår å videreføre dagens vilkår som hovedregel. For personer som har kommet inn på arbeidsavklaringspenger med 50 prosent redusert arbeidsevne og som har klart å øke arbeidsinnsatsen til 60 prosent, kan det framstå som urimelig at den økte arbeidsinnsatsen skal kunne medføre at de ikke kan få uføretrygd for den delen av inntektsevnen/arbeidsevnen som er varig nedsatt. Departementet foreslår derfor at personer som mottar arbeidsavklaringspenger og har 40 prosent nedsatt inntektsevne også skal ha rett til uføretrygd.

For å få full uførepensjon kreves det minst 40 års opptjening og trygdetid. Trygdetid svarer i hovedsak til den tiden man har bodd i Norge, medregnet framtidig botid til 67 år. Dersom opptjeningen og/eller trygdetiden er mindre enn 40 år, avkortes uførepensjonen forholdsmessig. Departementet foreslår å videreføre dagens hovedprinsipp om å ta hensyn til trygdetid når uføretrygden beregnes, men foreslår enkelte tekniske tilpasninger.

Personer som forsørger ektefelle og/eller barn kan i dag ha rett til behovsprøvde tillegg til pensjonen (forsørgingstillegg). Dagens forsørgingstillegg i folketrygden er basert på et annet familie- og forsørgingsmønster enn det som er vanlig i dag. Utviklingen tilsier at det ikke lenger bør være ektefelletillegg til uføretrygden, og departementet foreslår derfor at dette ikke videreføres. De som allerede mottar ektefelletillegg, skal få beholde dette i en overgangsperiode.

Når det gjelder barnetillegg, er situasjonen annerledes. Bortfall av inntekt som følge av uførhet kan få særlig store konsekvenser for personer med forsørgingsansvar for barn. Dagens behovsprøvde barnetillegg er målrettet mot barnefamilier med lav inntekt. Departementet foreslår at dagens behovsprøvde barnetillegg videreføres. Reglene for behovsprøving tilpasses at nivået på uføretrygden før skatt blir høyere enn i dag. Regjeringen vil vurdere innretningen av barnetillegget på nytt i tilknytning til behandlingen av Velferds- og migrasjonsutvalget, og vurderingen vil ses i lys av fordelingsutvalgets innstilling.

Det er i dag et vilkår for å få uførepensjon at man har vært medlem i folketrygden (det vil normalt si har bodd i Norge) de tre siste årene før uføretidspunktet. Ved sterk tidligere tilknytning til Norge, kan det i visse tilfeller likevel innvilges uførepensjon selv om treårskravet ikke er oppfylt. Det foreslås at unntakene videreføres med nødvendige tilpasninger til de nye beregningsreglene.

Videre er det i dag i utgangspunktet et vilkår om at man fortsatt må være medlem i folketrygden for å få utbetalt uførepensjon, det vil i hovedsak si at man må bo i Norge. Dersom man har 20 års tidligere botid i Norge, kan uførepensjon likevel utbetales fullt ut uavhengig av bosted. Ved kortere botid, kan deler av pensjonen betales ut etter nærmere regler. Departementet foreslår tekniske tilpasninger til nye beregningsregler som i hovedsak viderefører gjeldende prinsipper.

De særskilte reglene for uførepensjon når uførheten skyldes en yrkesskade eller yrkessykdom, videreføres og tilpasses ny uføretrygd.

1.3.3 Fastsetting av uføregrad og reduksjon av uføretrygd mot arbeidsinntekt (kapittel 8)

Departementet foreslår å videreføre dagens hovedprinsipper for å fastsette uføregraden. Uføregraden fastsettes ved å sammenligne inntektsmulighetene før uførheten inntraff (inntekt før uførhet) med de inntektsmulighetene man har etter uførheten (inntekt etter uførhet). Inntekt før uførhet foreslås fortsatt å settes lik den inntekten man hadde rett før uføretidspunktet, justert til en årsinntekt i full stilling. Inntekt før uførhet er dermed ikke nødvendigvis lik beregningsgrunnlaget for uføretrygden, men er et inntektsmål som ligger nærmere uførheten i tid.

Tidspunktet for når uførheten anses å ha inntrådt (uføretidspunktet) er i dag det kalenderåret inntektsevnen/arbeidsevnen blir nedsatt med minst halvparten. Som hovedregel vil dette tilsvare første sykmeldingsdag. Forslaget til ny uføretrygd krever ikke endringer i reglene for hvordan uføretidspunktet skal fastsettes. Dagens regler foreslås videreført, med enkelte tekniske tilpasninger.

I dag kan man ett år etter at uførepensjon er innvilget eller uføregraden forhøyet, ha en arbeidsinntekt ved siden av uførepensjonen opptil folketrygdens grunnbeløp (75 641 kroner fra 1. mai 2010) uten at uførepensjonen reduseres (friinntekt). Når arbeidsinntekten overstiger friinntekten, skal uføregraden settes ned (revurderes) og uførepensjonen reduseres. Begrunnelsen er at man da har en inntektsevne som overstiger det som ble lagt til grunn da uførepensjonen ble fastsatt. Når ny uføregrad fastsettes medregnes hele inntekten, også den delen som i utgangspunktet var en friinntekt.

Dagens friinntekt stimulerer uførepensjonister til å ha en arbeidsinntekt opp til friinntektsgrensen, fordi de da får beholde hele pensjonen. Det at uføregraden skal settes ned (revurderes) når arbeidsinntekten overskrider friinntektsgrensen, kan imidlertid føre til at mange ikke bruker den arbeidsevnen de faktisk har. En liten økning i arbeidsinntekt ut over friinntekten, vil føre til at uførepensjonen reduseres langt mer enn inntektsøkningen isolert sett tilsier. Det blir en terskeleffekt fordi samlet inntekt faller når arbeidsinntekten øker ut over friinntekten. Dagens regler stimulerer dermed ikke til å ha arbeidsinntekt ut over friinntektsgrensen. Friinntekten gjør videre at to personer med lik arbeidsinntekt, kan få forskjellig samlet inntekt, avhengig av hvilken uføregrad de har fått fastsatt.

Uføretrygden bør normalt reduseres når man har arbeidsinntekt og denne øker. Departementet foreslår at uføretrygden reduseres med utgangspunkt i den andelen en hel uføretrygd utgjør av mottakerens inntekt før uførhet (kompensasjonsgraden).

Det bør likevel være en beløpsgrense, slik at arbeidsinntekt lavere enn beløpsgrensen ikke fører til at uføretrygden reduseres. For å unngå en terskeleffekt når arbeidsinntekten er høyere enn beløpsgrensen, foreslår departementet at bare arbeidsinntekt utover beløpsgrensen skal gi reduksjon av uføretrygden. Dermed blir det en gradvis reduksjon av uføretrygden når arbeidsinntekten øker.

Med et slikt system vil det alltid lønne seg å øke arbeidsinnsatsen, også ut over beløpsgrensen. Det gir gode insentiver til å arbeide opp til beløpsgrensen, noe som kan stimulere den enkelte til å prøve seg i arbeid. En høy beløpsgrense betyr at samlet inntekt kan bli høy sammenliknet med inntekten før uførhet og det kan skape urimelige forskjeller. Departementet mener en beløpsgrense på 0,4 G balanserer ulike hensyn på en god måte.

Med dagens regler må det gå ett år etter innvilgelsen (ventetid) før man kan ha en inntekt tilsvarende friinntekten uten at trygden reduseres. Ventetiden kan motvirke at noen prøver å komme seg tilbake i arbeid, og departementet foreslår derfor at det ikke lenger skal være ventetid slik at beløpsgrensen skal gjelde også det første året.

Deltakere i varig tilrettelagt arbeid (VTA) mottar uførepensjon. De fleste av disse får i tillegg en bonuslønn som normalt er veldig lav i forhold til den faktiske arbeidstiden. Departementet foreslår derfor at inntekter fra VTA ikke skal føre til reduksjon av uføretrygden.

For at uføre skal motiveres til å prøve seg i arbeid, er det viktig at retten til uføretrygd ikke svekkes dersom arbeidsforsøket ikke lykkes. Med en beløpsgrense på 0,4 G, er det ikke lenger nødvendig å redusere uføregraden ved arbeidsforsøk. Den enkelte skal altså beholde retten til den uføretrygden som er innvilget, selv om vedkommende arbeider ut over beløpsgrensen.

Uførepensjonen kan i dag graderes ned til 20 prosent for personer som øker arbeidsinnsatsen. Departementet foreslår å opprettholde denne nedre grensen for utbetaling av uføretrygd. Ettersom det ikke lenger skal fastsettes ny uføregrad når trygden reduseres pga. arbeidsinntekt, foreslår departementet at utbetalingen av uføretrygden skal opphøre når arbeidsinntekten utgjør over 80 prosent av inntektsnivået før uførhet.

I dag reduseres friinntekten dersom summen av uførepensjon og pensjonsgivende inntekt overstiger den inntekten mottakeren hadde før han eller hun ble ufør (inntektstak). Forslaget om en beløpsgrense på 0,4 G gjør at denne bestemmelsen vil få mindre betydning, og departementet foreslår derfor at den ikke videreføres. Departementet vil imidlertid vurdere denne endringen på nytt før de nye reglene skal tre i kraft.

Bestemmelsen om at det skal fastsettes et nytt uføretidspunkt hvis inntektsevnen blir ytterligere nedsatt og det er til fordel for pensjonisten, foreslås videreført. Som en følge av forslaget om uføregraden ikke skal endres selv om arbeidsinntekten overstiger inntektsgrensen, vil det imidlertid sjeldnere bli fastsatt nytt uføretidspunkt etter et kortvarig arbeidsforsøk.

Når uføretrygden ikke lenger utbetales fordi arbeidsinntekten er for høy, foreslår departementet at man fortsatt må kunne be om å beholde retten til tidligere uføregrad (hvilende rett). Departementet foreslår da at denne hvilende retten kan beholdes i inntil ti år etter samme regler som i dag.

1.3.4 Alderspensjon til uføre (kapittel 10)

Som et ledd i pensjonsreformen, er det gjort store endringer i folketrygdens alderspensjon fra 1. januar 2011. Det er blant annet åpnet for fleksibelt uttak av hel eller delvis pensjon fra 62 år. Ved lov 4. juni 2010 nr. 14, jf. Prop. 82 L (2009–2010), har Stortinget vedtatt nødvendige, midlertidige regler om forholdet mellom alderspensjon og dagens uførepensjon. Hensikten med disse reglene er at overgangen mellom dagens uførepensjon og fleksibel alderspensjon skal fungere godt fra 2011 og fram til ny uføretrygd iverksettes. I proposisjonen her fremmer departementet forslag om varige løsninger som er tilpasset den nye uføretrygden.

Departementet foreslår å videreføre dagens hovedprinsipper for hvordan uføre årlig skal tjene opp rett til alderspensjon. Uføre skal tjene opp rettigheter på grunnlag av den inntekten de antas å ville hatt dersom de ikke hadde blitt uføre. Det foreslås videre at personer som mottar uføretrygd skal ha den samme opptjeningsprosenten i den nye opptjeningsmodellen som yrkesaktive, altså 18,1 prosent. Reglene sikrer at opptjeningen da blir på linje med den opptjeningen uføre ville fått dersom de ikke ble uføre.

Uføre overføres i dag fra uførepensjon til alderspensjon når de fyller 67 år. Når arbeidsføre nå kan velge fleksibelt uttak av alderspensjon i alderen fra 62 til 75 år, er det ikke lenger en veldefinert pensjonsalder i folketrygden. Det må derfor tas stilling til når uføre skal gå over fra uføretrygd til alderspensjon. Overgang ved 62 år kan framstå som en logisk løsning i lys av den nye alderspensjonen. Samtidig ville dette innebære at alderspensjonen til uføre ble urimelig lav sammenlignet med arbeidsføres alderspensjon, noe som kunne løses ved at uføre får et eget uføretillegg til alderspensjonen. Et slikt tillegg ville imidlertid komplisere pensjonssystemet unødvendig. Det kan også ha en uheldig signaleffekt om overgangen skal skje ved 62 år, siden det kan oppfattes som et signal om at dette er den alderen det er naturlig å avslutte yrkeskarrieren. Departementet foreslår derfor at uføre skal overføres til alderspensjon ved fylte 67 år, som i dag.

I den nye alderspensjonen skal alle år med pensjonsopptjening regnes med. Det er derfor et spørsmål hvor lenge uføre skal tjene opp pensjonsrettigheter. Fordi alle år med pensjonsopptjening skal medregnes og opptjeningselementet i den nye alderspensjonen er gunstigere enn i dag, vil opptjening fram til 67 år – som er foreslått som alder for overgang til alderspensjon for uføre – kunne gi uføre en betydelig høyere alderspensjon enn det som følger av dagens regler. Blant annet for at det ikke skal innføres ytterligere aldersgrenser i pensjonssystemet, foreslår departementet at uføre skal gis opptjening fram til 62 år i den nye opptjeningsmodellen. Dette vil samlet sett gi uføre en god alderspensjon, sammenliknet både med uføres alderspensjon etter dagens regler og med den alderspensjonen arbeidsføre vil få etter de nye reglene. Departementet foreslår videre at uføre fortsatt skal tjene opp pensjonsrettigheter fram til 67 år i dagens opptjeningsmodell for alderspensjon.

De som mottar dagens uførepensjon skal overføres til den nye uføretrygden. Mottakere av uføretrygd vil dermed bestå av to grupper, både dagens uførepensjonister som får omregnet uførepensjonen, og de som blir uføre etter at ny uføretrygd er innført. Fordi opptjeningsreglene i den nye alderspensjonen innføres gradvis, avhengig av fødselsår, vil det innenfor begge gruppene være noen som skal tjene opp alderspensjon etter dagens opptjeningsregler, og noen som er omfattet av de nye opptjeningsreglene. Departementet foreslår opptjeningsregler for de ulike gruppene som har til hensikt å sikre dem om lag lik opptjening. Det foreslås at opptjeningsgrunnlaget skal være det samme i dagens og ny alderspensjon både for dagens uførepensjonister og for nye uføre.

Personer som mottar uføretrygd kan ha pensjonsgivende inntekt i form av arbeidsinntekt eller annen pensjonsopptjening samtidig som de mottar uføretrygd. Særlig gjelder dette personer som har en lavere uføregrad enn 100 prosent. I dag legges disse opptjeningsgrunnlagene sammen, og begrenses som hovedregel til den opptjeningen man hadde før uførheten. Departementet foreslår at dagens regler videreføres i dagens alderspensjon. I ny alderspensjon foreslås det en teknisk omlegging som innebærer at opptjeningen som ufør blir subsidiær i forhold til opptjening på grunnlag av pensjonsgivende inntekt. Omleggingen innebærer en forenkling og gir i hovedsak samme resultat som i dag.

De midlertidige reglene, jf. lov 4. juni 2010 nr. 17, innebærer at gradert uførepensjon kan kombineres med fleksibel alderspensjon fra 1. januar 2011. Summen av uføregrad og uttaksgraden for alderspensjon kan maksimalt utgjøre 100 prosent: Mottar man 50 prosent uførepensjon, kan denne kombineres med 50 prosent alderspensjon. Uføre får dermed mulighet til å trappe ned yrkesaktiviteten på samme måte som arbeidsføre får. Departementet foreslår at de midlertidige reglene for kombinasjon av uførepensjon og alderspensjon videreføres som en varig løsning.

1.3.5 Uføres alderspensjon og utviklingen i befolkningens levealder – levealdersjustering (kapittel 11)

Levealdersjustering av alderspensjonen i folketrygden ble innført med virkning fra 2011, samtidig med muligheten til fleksibelt uttak. Den enkeltes alderspensjon avhenger dermed av to nye faktorer: utviklingen i befolkningens levealder og alderen for uttak av pensjon. Når befolkningens levealder øker, må den enkelte arbeide noe lenger enn tidligere årskull for å kompensere for virkningen av levealdersjustering. Alternativt kan man velge flere år som pensjonist med et noe lavere pensjonsnivå. Levealdersjusteringen er det viktigste tiltaket for å gjøre folketrygden økonomisk bærekraftig over tid.

Uføre kan ikke motvirke effekten av økt levealder ved å arbeide lenger slik arbeidsføre har mulighet til. Som en midlertidig løsning, er det vedtatt at uførepensjonister fra 2011 skal overføres til alderspensjon ved fylte 67 år og omfattes av reglene om levealdersjustering.

Departementet mener at uføres alderspensjon skal stå i et rimelig forhold til arbeidsføres alderspensjon. Arbeidsføres alderspensjon avhenger av hvordan de tilpasser seg utviklingen i befolkningens levealder. Dersom uføres alderspensjon skal avhenge av utviklingen i arbeidsføres alderspensjon, må derfor utviklingen i uføres alderspensjon knyttes til eventuelle endringer i arbeidsføres tilpasning. Det er usikkerhet, spesielt på kort sikt, om hvordan arbeidsføre vil tilpasse seg fleksibiliteten i pensjonssystemet og levealdersjusteringen.

En vurdering av om, og eventuelt hvordan, uføres alderspensjon skal skjermes mot virkninger av levealdersjusteringen må baseres på observasjoner av arbeidsføres tilpasning. Etter departementet syn, vil det gå noe tid før det foreligger et tilstrekkelig godt statistisk grunnlag for arbeidsføres tilpasning. Departementet mener at 2018 vil være et hensiktsmessig tidspunkt for å kunne ta stilling til hvordan en konkret skjermingsordning basert på arbeidsføres tilpasning bør utformes.

Utformingen av en skjermingsordning i 2018 bør skje ut fra en helhetlig vurdering der observasjoner av arbeidsføres tilpasning og utviklingen av antall uføre vektlegges. De t er ikke bare effekten av levealdersjustering som vil påvirke arbeidsføres tilpasning på kort sikt. De første årene vil spesielt muligheten for fleksible uttak fra 62 år kunne påvirke hvor lenge arbeidsføre arbeider og når de tar ut pensjon. Endringer i arbeidsføres tilpasning som skyldes andre forhold enn levealdersjustering skal ikke påvirke uføres alderspensjon.

Uføre som er født i årene 1944–1951 fyller 67 år i perioden 2011–2018 og blir dermed overført til alderspensjon før det foreligger et tilstrekkelig godt statistisk grunnlag. En eventuell skjerming for levealdersjustering for disse årskullene må derfor gjøres skjønnsmessig og uavhengig av hvordan arbeidsføre faktisk tilpasser seg.

For de første årskullene fra 2011 vil levealdersjusteringen innebære at alderspensjonen ved 67 år blir om lag 0,5 prosent lavere enn den ville blitt med samme regler som foregående årskull hadde. Som en midlertidig ordning, foreslår departementet at uføre født i årene 1944–1951 årlig skjermes for 0,25 prosentpoeng av virkningen av levealdersjustering. Ordningen innebærer at uføre i de aktuelle årskullene får en like høy alderspensjon som yrkesaktive som kompenserer for om lag halve effekten av levealdersjusteringen ved å jobbe noe lenger.