1 Innledning

Hovedinnholdet i proposisjonen

Kommunal- og regionaldepartementet foreslår i denne proposisjonen å skjerpe habilitetsreglene for offentlige tjenestemenn og folkevalgte som også er leder eller medlem av styre eller bedriftsforsamling i offentlig heleide selskaper.

Etter gjeldende rett er en tjenestemann eller folkevalgt inhabil til å behandle saker hvis hun eller han er leder eller har ledende stilling, eller er medlem av styret eller bedriftsforsamlingen for et selskap som er part i saken. Dette gjelder likevel ikke hvis selskapet eies helt ut av stat eller kommune 1 (offentlig heleide selskaper).

Departementet foreslår å oppheve unntaket for offentlig heleide selskaper i forvaltningsloven § 6 første ledd bokstav e. Forslaget innebærer at inhabilitet automatisk vil inntre for tjenestemenn eller folkevalgte, som også er ledere eller medlemmer av styre eller bedriftsforsamling i offentlig heleide selskaper, når saker hvor selskapet er part skal behandles i folkevalgte organer eller administrasjonen i kommunen. Tilsvarende gjelder ved behandling i statlige forvaltningsorganer.

Lovforslaget er en del av departementets arbeid som skal legge til rette for en fortsatt tillitskapende forvaltning i kommuner og fylkeskommuner. Hovedbegrunnelsen for lovforslaget er at strengere habilitetsregler for ledere, styremedlemmer og medlemmer av bedriftsforsamlinger i offentlig heleide selskaper, vil bidra til større klarhet rundt hvilken eller hvilke roller personene ut­øver i en bestemt situasjon. Denne typen klarhet med hensyn til hvilke interesser en person representerer i en gitt situasjon, vil bidra til å redusere risikoen for uheldige rollekombinasjoner. Reglene skal ikke bare hindre interessekonflikter, men også bidra til å vise utad at det er ryddige og klare ansvarsforhold internt. Det er et mål med lovforslaget at det skal bidra til å opprettholde allmennhetens tillit til forvaltningen.

Bakgrunn for lovforslaget

I oktober 2007 sendte departementet ut et høringsnotat med forslag til endringer i kommuneloven, svalbardloven og forvaltningsloven med høringsfrist 31. desember 2007. Forslagene i høringsnotatet bygget på en rapport, lagt fram i mars 2007, fra en departementsoppnevnt arbeidsgruppe som skulle kartlegge regler av betydning for etiske forhold i kommunesektoren, samt diskusjoner i Forum for etikk i kommunesektoren. Forumet ble oppnevnt av departementet i august 2006 med mål om å være en møteplass for å dele erfaringer, synspunkter og forslag knyttet til etikk i kommunesektoren. Forumet besto av utvalgte eksperter og organisasjoner. Et av forslagene i høringsnotatet var å oppheve unntaket i forvaltningsloven § 6 første ledd bokstav e. Det redegjøres nærmere for høringsnotatets forslag samt høringsinstansenes syn nedenfor i kapittel 4.

En rekke av forslagene i høringsnotatet ble fulgt opp da departementet i desember 2008 fremmet Ot.prp. nr. 17 (2008-2009) Om lov om endringer i kommuneloven og svalbardloven (om tillitskapende forvaltning mv. i kommuner og fylkeskommuner) . På bakgrunn av enkelte høringsinnspill, fant departementet at det var behov for å gjøre nærmere utredninger av de praktiske konsekvensene av forslaget om å oppheve unntaket i forvaltningsloven § 6 første ledd bokstav e. Dette forslaget ble dermed ikke behandlet i Ot.prp. nr. 17 (2008-2009).

I innledningen til Ot.prp. nr. 17 (2008-2009) s. 5 beskriver departementet følgende rammer for lovforslagene som ble fremmet:

Kommunene er berørt av de allmenne, samfunnsmessige utfordringene knyttet til etikk og samfunnsansvar. Departementets arbeid med etikk i kommunesektoren og lovforslagene som fremmes her, har også sin bakgrunn i uheldige enkelthendelser i kommuner de siste årene. Departementet understreker at forslagene i denne proposisjonen ikke bygger på en forventning om at lovendringer alene kan hindre uheldige hendelser i framtiden, men gjennom hensiktsmessig regelverk kan staten legge til rette for etisk forsvarlig praksis i kommunal virksomhet. Det er et ansvar for regjering og Storting å påse at regelverket inneholder nødvendige og hensiktsmessige reguleringer i forhold til den forvaltningsetiske dimensjonen. Et hensiktsmessig regelverk kan bidra til at enkeltpersoner og organisasjoner lettere finner fram til hvor de etiske grensene går i visse situasjoner. Regler som sikrer kontroll, revisjon, åpenhet og rolleklarhet kan bidra til å øke oppdagelsesrisikoen ved misligheter. Staten har et generelt ansvar for å påse at de rammene som kommunene skal operere innenfor er hensiktsmessige, og at de fremmer både brukerretting, rettssikkerhet, effektivitet, kvalitet og etisk atferd.

Samtidig som en bør kunne ha forventninger til virkningene av eventuelle nye regler, er det grunn til å understreke at det viktigste arbeidet for å sikre høy etisk standard i kommunesektoren skjer i den enkelte kommune. Det er videre grunn til å understreke at holdningsskapende arbeid er viktig og at det krever langsiktighet, slik det blant annet ble understreket i NOU 1993: 15 Forvaltningsetikk. Nasjonale rettsregler utgjør rammeverket rundt kommunal virksomhet, men kan aldri i seg selv bli et tilstrekkelig virkemiddel i forhold til etisk atferd. God etisk praksis i kommunal virksomhet er kommunenes eget ansvar.

De siterte rammene ligger til grunn også for lovforslaget som fremmes i denne proposisjonen.

Spørsmålet om å oppheve eller endre den særskilte habilitetsregelen for selskaper som eies helt ut av stat eller kommune, har vært vurdert flere ganger tidligere. Noen forslag har gått i retning av å utvide rekkevidden av den absolutte inhabilitetsgrunnen, mens andre har gått i retning av en innskrenkning, se nærmere Ot.prp. nr. 38 (1964–65), Ot.prp. nr. 27 (1968–69), Innst. O. XXII (1968–69), Ot.prp. nr. 3 (1976–77), Ot.prp. nr. 42 (1991-92), Ot.prp. nr. 75 (1993–94), Innst. O. nr. 4 (1994–95), Dok.nr. 8:116 (1997-98) og Innst. O. nr. 34 (1998-99).