3 Sentrale hensyn ved utforming av folketrygdens ytelser

3.1 Innledning

Folketrygdens stønadsordninger har som et grunnleggende formål å gi økonomisk og sosial trygghet. Stønadssystemet skal også bidra til utjevning av inntekt og levekår. Samtidig er det et mål at folketrygden skal kunne bidra til at den enkelte skal kunne forsørge seg selv, jf. § 1-1 i folketrygdloven:

«Folketrygdens formål er å gi økonomisk trygghet ved å sikre inntekt og kompensere for særlige utgifter ved arbeidsløshet, svangerskap og fødsel, aleneomsorg for barn, sykdom og skade, uførhet, alderdom og dødsfall.

Folketrygden skal bidra til utjevning av inntekt og levekår over den enkeltes livsløp og mellom grupper av personer.

Folketrygden skal bidra til hjelp til selvhjelp med sikte på at den enkelte skal kunne forsørge seg selv og klare seg selv best mulig til daglig.»

Folketrygdlovens formålsparagraf illustrerer en spenning som ligger i alle offentlige inntektssikringssystemer mellom hensynet til fordeling og hensynet til økonomisk effektivitet. De som har behov for å få støtte til livsopphold fra staten skal få det, men samtidig tilsier hensynet til økonomisk effektivitet at trygdene ikke skal legge til rette for å velge bort inntektsgivende arbeid til fordel for trygd. Hva som oppfattes som en god balanse mellom hensynet til fordeling og hensynet til effektivitet kan endres med samfunnsutviklingen. Den økonomiske og demografiske utviklingen påvirker andelen av yrkesaktive i befolkningen og dermed trygdesystemets bæreevne. De samlete ytelsene og forpliktelsene i trygdeordningene bør også være rimelig jevnt fordelt mellom generasjoner. Trygdesystemet må følgelig utformes ut fra et langsiktig perspektiv. Samtidig vil både muligheter og holdninger til yrkesdeltaking og selvforsørgelse avhenge av forhold som befolkningens helsetilstand og utdanningsnivå, samfunnets omsorgstilbud for barn og pleietrengende, rådende idealer for arbeidsdeling mellom kvinner og menn mv.

Formålet med dette kapitlet er for det første å trekke opp sentrale prinsipielle avveininger knyttet til utformingen av et offentlig stønadssystem som folketrygden. For det andre skal vi peke på utviklingstrekk ved samfunnet og velferdspolitikken som er særlig relevante for utformingen av et framtidig trygdesystem.

3.2 Behov for reform

Etterlatteytelsene ble utformet med sikte på å beskytte mot risikoen for å stå uten forsørger. Ytelsene skriver seg fra en tid da dødeligheten på de ulike alderstrinn var høyere enn i dag, kvinner hadde svak yrkestilknytning og barnekullene var i regelen store. De første lovbestemte overføringene til barn av enslige mødre kom allerede i 1915. I 1964 ble lov om enke- og morstrygd vedtatt. Ordningen ble inkorporert i folketrygden da den ble innført i 1967. Da fikk også enkemenn rett til pensjon og hovedytelsen ble omdøpt fra enkepensjon til etterlattepensjon. Etterlatteytelsene retter seg i dag mot følgende grupper:

• Etterlatte under 67 år (herunder enkelte fraskilte).

• Etterlatte alderspensjonister som kan få beregnet alderspensjonen etter særskilte regler hvor tilleggspensjonen beregnes som en kombinasjon av avdødes og gjenlevendes opptjening.

• Etterlatte som er uføre kan ha rett til gjenlevendetillegg til uføretrygden.

• Barn under 18 år som har mistet én av foreldrene.

• Barn under 20 år som er under utdanning og har mistet begge foreldrene.

• Barn under 21 år som er under utdanning og har mistet en forelder ved dødsfall som skyldes yrkesskade.

• Tidligere familiepleiere

Gjennom reformen av alderspensjonen i 2011 og innføringen av uføretrygden i 2015 er disse ordningene tilpasset viktige endringer i samfunnet siden 1967. De nye ordningene er utformet slik at de fremmer arbeidslinjen. Ny alderspensjon ble innført ved lov 5. juni 2009 nr. 32 om endringer i folketrygdloven. Sentrale elementer i ny alderspensjon er alleårsopptjening, fleksibelt uttak av alderpensjon, levealdersjustering og nye regler for regulering av pensjon under utbetaling. Nye opptjeningsregler ble gjort gjeldende fra 1. januar 2010, mens mulighet for fleksibelt uttak fra 62 år, ble gjort gjeldende fra 1. januar 2011. En kort oversikt over noen hovedtrekk og begrep i folketrygdens alderspensjon før og etter pensjonsreformen er gitt i boks 3.1.

Hovedprinsippene i regelverket for etterlatteytelsene er derimot ikke endret siden folketrygden ble innført. Tidligere var både alders-, uføre- og etterlattepensjon beregnet med de samme grunnelementene. Den nye uføretrygden innfører et nytt prinsipp ved at den mer direkte tar sikte på å erstatte faktiske inntekter som har falt bort på grunn av den reduserte inntektsevnen. Elementene som ligger til grunn for beregning av etterlatteytelsene, bygger således på et regelsett som er i ferd med å fases ut.

Selv om hovedprinsippene har vært uendret, har behovet for etterlatteytelser imidlertid blitt vurdert ved flere anledninger. I NOU 1990: 20, side 411, heter det:

«Stadig flere kvinner tar seg utdanning, og yrkesfrekvensen er økende. Det blir derfor i framtiden mindre behov for forsørgelsesordninger for kvinner som baserer seg på tidligere ekteskap. Det ville være ønskelig å se ethvert voksent menneske som selvforsørgende. Stønad etter folketrygdloven burde være aktuelt bare når en person ikke kan skaffe seg arbeidsinntekt på grunn av sykdom, skade eller lyte, svangerskap ved fødsel, aleneomsorg for barn, arbeidsløshet, uførhet eller alderdom.»

Også Pensjonskommisjonen (NOU 2004: 1), side 36, vurderte behovet for pensjon til etterlatte:

«Utviklingen i familie- og forsørgingsmønsteret taler for at det kan bli vanskeligere å bygge en pensjonspolitikk basert på at selvforsørgelse gjennom ekteskap er den dominerende familietypen. Utviklingen går heller i retning av at hver enkelt voksen forutsettes å forsørge seg selv, og at kvinner og menn har individuelle rettigheter, med mindre hensyn til ekteskapsstatus. Alternativet til familie eller husholdsenheten er et mer individualisert pensjonssystem. I en rendyrket form vil et slikt system behandle alle likt, uten hensyn til familiesituasjonen. Enslige, gifte og samboere vil da ha de samme pensjonsrettighetene. En slik løsning vil kreve vidtgående endringer.»

I Stortingets vedtak 26. mai 2005 (pensjonsforliket) er det forutsatt at folketrygdens ytelser til etterlatte skal utredes som en del av pensjonsreformen. Dette utvalget har fått mandat til å gjøre en slik utredning.

3.3 Prinsipper for tildeling av ytelser

3.3.1 Innledning

Den iboende spenningen i folketrygden mellom fordeling og økonomisk effektivitet innebærer at hensynet til balansen mellom inntektssikring ved tap av forsørger og det å stimulere til arbeid og selvforsørgelse har veid tungt også ved utforming av dagens etterlatteordninger. Inntektssikring for personer som blir etterlatt bør innrettes slik at den i minst mulig grad reduserer insentivet til å skaffe seg egen inntekt og pensjonsopptjening. I Ot.prp. nr. 17 (1965–66), side 45, er det referert til følgende uttalelse i St. Meld. nr. 75 (1963–64):

«Når det gjelder stønad til enker uttalte departementet at det prinsipielle utgangspunkt bør være at pensjon bare skal ytes i de tilfelle hvor enken ikke kan forsørge seg ved eget arbeid. De enker som har reelle muligheter for å bli selvforsørgende, må gis nødvendig hjelp så de kan oppnå tilfredsstillende ervervsmuligheter.»

Sosialkomiteen sluttet seg i Innst. S. nr. 247 til synet om at man i første rekke må legge forholdene til rette slik at enkene får muligheter for å bygge opp en fullgod tilværelse med deltakelse i arbeidslivet, og med best mulig inntektsnivå og kontakt utad.

I utvalgets arbeid er prinsippet om inntektssikring ved tap av forsørger vurdert opp mot prinsippet om å stimulere til egen opptjening gjennom inntektsgivende arbeid. Prinsippet om avledete rettigheter er vurdert opp mot prinsippet om individuelle rettigheter. Betydning av stordriftsfordeler ved å bo flere sammen er vurdert opp mot et inntektssikringssystem som i større grad er nøytralt i forhold til husholdningens størrelse. Implikasjonene av disse prinsippene og hensynene blir i de etterfølgende underavsnittene diskutert i lys av viktige endringer i samfunnet og i velferdspolitikken.

3.3.2 Offentlig inntektssikring versus forsørgelse gjennom inntektsgivende arbeid

Insentiver til arbeid

Viktigheten av at det skal lønne seg å arbeide framfor passivt å motta ytelser, har blitt tillagt stor vekt i senere års trygdepolitiske reformer. Trygde- og pensjonsordninger innrettes i større grad mot å få personer som har stått utenfor arbeidsstyrken inn i arbeidslivet, alternativt å få yrkesaktive til å bli stående lenger i arbeid. Gjennom pensjonsreformen har insentivet til arbeid blitt forsterket ved at alle år med pensjonsopptjening bidrar til høyere pensjon, og det har blitt enklere å kombinere alderspensjon og uføretrygd med arbeidsinntekt. I tillegg er det et mål å forkorte de passive periodene i sykepenge- og AAP-ordningene. Mottakere av overgangsstønad for enslige forsørgere må som hovedregel være i en aktivitet som utgjør minst halvparten av full tid fra barnet fyller ett år, for eksempel halvtidsarbeid eller utdanning som utgjør halvparten av fullt studium. Dersom vedkommende ikke har arbeid eller skoleplass, må han eller hun være registrert hos NAV som reell arbeidssøker. I etterlattepensjonen legges det som hovedregel til grunn at mottakere under 55 år har en inntekt på minst to ganger grunnbeløpet etter en skjermingsperiode på ett år. Etterlattepensjonen skal også avkortes mot faktisk og forventet inntekt for personer over 55 år. Det er imidlertid ikke noe eksplisitt aktivitetskrav i ordningen.

Når en mottaker av folketrygdytelser øker sin arbeidsinntekt, øker også muligheten til selvforsørgelse, og behovet for offentlig inntektssikring reduseres. Samtidig kan avkortning av folketrygdytelser når inntekten øker, ha tilsvarende effekter på yrkesdeltakelsen som det beskatning har. Når nettolønnen reduseres, som følge av økt skatt eller avkortning, må en bruke mer tid på lønnet arbeid for å oppnå samme inntekt som før. Samtidig vil lavere nettolønn innebære at tapet av inntekt ved å la være å jobbe reduseres. Hvordan den enkelte tilpasser seg, vil avhenge av vedkommendes preferanser når det gjelder fordeling mellom fritid og forbruk, og vil typisk variere med inntektsnivå, grad av tilknytning til arbeidsmarkedet og andre mulige kilder til livsopphold.

Det antas likevel at den samlede yrkesdeltakelsen er økende med lønn, altså at det er flere som ønsker å være yrkesaktive og/eller jobbe mer hvis lønn etter skatt øker, og at avkortning og skatt dermed virker negativt på totalt antall arbeidede timer. I hvilken grad det samlede arbeidstilbudet påvirkes negativt av skatt og avkortning, vil avhenge av hvor følsom yrkesdeltakelsen er overfor endringer i den ytelsen mottakeren får utbetalt. Hvor sterk denne effekten faktisk er, er usikker. Empirisk forskning viser likevel at kvinners yrkesdeltaking påvirkes sterkere av endringer i nettolønn enn menns yrkesdeltaking. Barn i Norge vil normalt være i utdanning, og barnepensjonen vil derfor neppe ha vesentlig betydning for deres yrkesdeltakelse. Hvis nivået på barnepensjonen settes svært høyt, kan det likevel bidra negativt til gjenlevende forelders yrkesdeltaking.

Reglene for hvordan folketrygdytelser og arbeidsinntekt kan kombineres, varierer en del mellom ytelsene. Men i reformer i de senere årene er det lagt vekt på å forenkle muligheten til å kombinere arbeid og mottak av folketrygdytelser, og at den enkelte skal ha en økonomisk fordel av å jobbe. Alderspensjon kan fritt kombineres med arbeidsinntekt uten noen avkortning av pensjonen. I den nye uføretrygden er det lagt vekt på å forenkle muligheten til å utnytte restarbeidsevne. Det vil ta noe tid før disse reformene vil ha full effekt på sysselsettingen. En evaluering som er gjort, tyder imidlertid på at økt avkastning på arbeid har økt arbeidstilbudet vesentlig for 63- og 64-åringene (Hernæs et al, 2016). Kostøl og Mogstad (2013) finner at økte arbeidsinsentiver for mottakere av uføretrygd bidrar til økt disponibel inntekt.

Etterlattepensjon til gjenlevende under 67 år avkortes med 40 prosent mot faktisk og forventet inntekt over 0,5 ganger grunnbeløpet. Alderspensjonen har særregler for beregning av alderspensjon til gjenlevende, som avhenger av begge ektefellenes inntekt og pensjonsopptjening. Særreglene favoriserer gjenlevende fra par som har skjevfordelt inntekt seg imellom, noe som kan påvirke tilpasningene i arbeidslivet.

Kvinner har i dag en vesentlig høyere arbeidsinntekt og egen pensjonsopptjening enn det som var tilfellet for 50 år siden. Kvinner som gruppe har fortsatt lavere lønn enn menn, men det er elementer i pensjonssystemet som særlig tilgodeser dem med lave og middels inntekter. Dette gjelder for eksempel pensjonsopptjening for perioder med omsorg for små barn som kompenserer for tap av pensjonsopptjening i perioder med hjemmearbeid. Kvinner har i dag gode forutsetninger for å etablere seg i yrkeslivet, og forsørge seg ved hjelp av egen inntekt. Det er viktig at offentlige ordninger støtter opp under kvinners muligheter og insentiver til å etablere seg og å forbli i arbeidsmarkedet. Yrkesaktivitet og forsørgelse gjennom egen inntekt kan for noen være en vesentlig del av en omstilling til en ny tilværelse etter ektefelles/samboers død, i tillegg til at det offentlige trygde- og pensjonssystemet kan influere på individers tilpasninger til arbeidslivet på et tidlig stadium i livsløpet.

En stor andel av de etterlatte under 67 år er allerede i full eller delvis yrkesaktivitet, og en del av dem har så høy inntekt at de ikke mottar noen etterlatteytelse. Andre igjen står utenfor arbeidslivet. I de eldre aldersgruppene mottar mange uføretrygd. Gruppen av etterlatte er således sammensatt. Mens noen vil tilpasse seg en situasjon som selvforsørgende uten store problemer, vil andre trenge særskilt bistand for å komme seg ut i arbeid eller øke sin arbeidsinntekt slik at de blir selvforsørgende.

En ytelse som i nivå og utforming likner en del på etterlattepensjonen og som har vært endret en rekke ganger, er overgangsstønad til enslige foreldre. I NOU 2012: 15 Politikk for likestilling er gjengitt hovedresultater fra en del kvantitative og kvalitative studier som er gjort av hvilke effekter 1998-reformen har hatt på enslige forsørgeres deltakelse i utdanning og arbeid. Fra 1998 ble den perioden en kunne motta stønad redusert fra ti til tre år som hovedregel. Disse evalueringene av reformen viser at den bidro til å styrke arbeidslinjen. Reformen bidro til at flere enslige forsørgere er i arbeid og har høyere inntekter enn tidligere. I tillegg tar flere utdanning og færre får sosialhjelp. Samtidig vises det til at de svakest stilte er i en presset situasjon etter at overgangsstønaden faller bort, og at risikoen for lavinntekt har økt.

Tidsbegrenset eller varig ytelse

Folketrygden gir tidsbegrenset inntektssikring for personer i yrkesaktiv alder som er midlertidig ute av arbeidslivet på grunn av sykdom eller arbeidsledighet eller som er i foreldrepermisjon. Folketrygden gir varig inntektssikring for dem som ikke vil ha mulighet til å forsørge seg ved eget arbeid på grunn av høy alder eller uførhet. Dagens etterlatteytelser kan sies å komme i en mellomstilling. Barnepensjonene kan gis til barnet fyller 18 år, eller til 20 år hvis begge foreldrene er døde og barnet er under utdanning. Mottakere av etterlattepensjon blir overført til alderspensjon ved fylte 67 år, men ellers er det ingen eksplisitte tidsbegrensninger i dagens ytelser. Det legges imidlertid til grunn at etterlatte under 55 år har en faktisk eller forventet inntekt på minst to ganger grunnbeløpet i folketrygden. Det forutsettes at inntekten opprettholdes på tidligere nivå, også etter fylte 55 år. Vel 80 prosent av mottakerne har en ytelse som er avkortet mot faktisk eller forventet inntekt. Overgang til alderspensjon, uføretrygd og AFP er de vanligste årsakene til fullt opphør av ytelsen. Om lag 15 prosent av avgangen i 2015 skyldtes overgang til arbeid med så høy inntekt at vedkommende ikke lenger mottar noen ytelse.

Spørsmålet om etterlattepensjonen bør være tidsbegrenset, har vært til vurdering. Ved stortingsbehandlingen av St.meld. nr. 35 (1994–95) Velferdsmeldingen uttalte flertallet i Sosialkomiteen (A og H) i Innst. S. nr. 180 (1995–96) at:

«Det bør vurderes en form for aldersgradering av etterlattepensjon slik at etterlattepensjon til yngre etterlatte kun kan ytes i et tidsbegrenset antall år.»

En tidsbegrensning av etterlattepensjonen, eksemplifisert til 15 eller 20 års maksimal varighet, ble vurdert i Ot.prp. nr. 4 (2001–2002). Det ble lagt vekt på at et slikt alternativ kunne motivere til selvforsørging gjennom inntektsgivende arbeid, at yngre etterlatte ikke kan forvente å kunne leve resten av livet på offentlige overføringer og at stønadsmottakerne får rimelig tid til å forberede seg på en yrkesaktiv tilværelse gjennom utdanning eller deltidsarbeid. Begrunnelsen for at dette alternativet likevel ikke ble fremmet som forslag for Stortinget, var at det kunne oppfattes som rigid og lite fleksibelt, i mindre grad ta hensyn til den enkeltes livssituasjon og kunne føre til at gjenlevende uten særlige forutsetninger for inntektsgivende arbeid, risikerte å bli stående uten stønad til livsopphold. Selv om det ikke ble fremmet forslag om tidsbegrensning av etterlattepensjonen, ble det med virkning fra 1. januar 2002 innført skjerpede regler for inntektsprøving for yngre ektefeller under 55 år.

Muligheter for selvforsørgelse er et viktig element i vurdering av varighetskriterier for ulike ytelser. Ytelser til personer som med stor sannsynlighet skal inn i eller tilbake til arbeidslivet, vil som regel ha klare tidsbegrensninger. Flere forhold er endret siden spørsmålet om en mulig tidsbegrensning av etterlattepensjonen ble vurdert i 2001. Eldre årskull av kvinner med liten tilknytning til arbeidslivet har i mellomtiden i stor grad gått av med alderspensjon. I den senere tid legges det i velferdspolitikken også økt vekt på å hindre innlåsing på passive ytelser. Hensynet til selvforsørgelse er viktig.

Bistand til å komme i arbeid

Norge har en lang tradisjon for såkalt aktiv arbeidsmarkedspolitikk. Formålet er å styrke arbeidsmarkedsposisjonen for personer som har problemer med å finne arbeid på grunn av svak eller feil kompetanse eller manglende erfaring. Slik bistand kan bestå i ulike arbeidsmarkedstiltak eller utdanning. Det at gruppen av etterlatte er svært sammensatt, tilsier at virkemiddelbruken må være tilpasset den enkeltes behov. Erfaringsmessig vil yngre deltakere på arbeidsrettede tiltak ofte motta tilbud om opplæring og arbeidspraksis, mens mottakere i de eldste aldersgruppene i større grad mottar lønnstilskudd eller deltar i tilrettelagt arbeid.

Deltakelse i aktivisering og tiltak kan være frivillig eller være et krav for å motta stønad. Frivillige tiltak stiller ikke spesielle krav til stønadsmottakerne, men nødvendiggjør at det eksisterer et tilbud om bistand som kan øke kompetansen hos personer som har problemer med å skaffe seg arbeid på egen hånd. Obligatorisk jobbsøking eller deltakelse i kvalifiseringstiltak kan bidra til å få flere ut i ordinært arbeid, enten ved at de selv blir overbevist om at det er best for dem eller ved at de blir møtt med sanksjoner hvis de ikke gjør den jobbrettede innsatsen som er forventet av dem.

3.3.3 Avledede eller individuelle rettigheter

Om rett til ytelser fra folketrygden

Dagens etterlatteytelser er avledede ytelser. Det vil si at retten er knyttet til familieforhold, og ikke hovedsakelig til gjenlevendes egen opptjening gjennom botid eller egen inntekt. Eksempel på andre avledede ytelser er at mottaker av pensjon eller stønad, og som forsørger ektefelle eller barn, kan ha krav på forsørgertillegg.

Retten til de fleste ytelser i folketrygden har helt siden starten vært knyttet til det enkelte individs medlemskap i folketrygden og til pensjonsgivende inntekt. Enkelte ytelser, som overgangsstønad for enslige forsørgere og minsteytelser i uføretrygd og alderspensjon, er likevel uavhengig av inntekt, men knyttet til vedkommendes forutgående medlemskap i folketrygden. Folketrygden omfatter størsteparten av befolkningen i Norge. I mange andre land er tidligere arbeidsinntekt, eller tette familierelasjoner med en som har slik inntekt, ofte en forutsetning for å få trygder. I så fall kan man si at det foreligger en avledet rettighet.

Hovedregelen er etter gjeldende regler at det kreves 3 års botid i Norge for å ha rett til ytelser fra folketrygden, mens det kreves 40 års trygdetid for rett til fulle ytelser. EØS-forordning 883/04 og bilaterale avtaler Norge har med en del andre land, er førende for håndtering av saker der avdøde og/eller gjenlevende ektefelle og barn har tilknytning til flere land. Særlige regler gjør at personer med flyktningstatus etter gjeldende bestemmelser får rett til fulle minsteytelser uavhengig av botiden.

Etterlatteytelser regnes ikke som pensjonsgivende inntekt. Dette er en forskjell fra folketrygdytelser som sykepenger, omsorgs- og pleiepenger, foreldrepenger og arbeidsavklaringspenger. Mottakere av dagpenger og uføretrygd får etter visse særregler pensjonsopptjening basert på tidligere inntekt. For særlig å bedre kvinners pensjonsvilkår, ble det i 1992 innført pensjonsopptjening for ubetalte omsorgsoppgaver. Ordningen ble utvidet ved innføringen av pensjonsreformen i 2011. Med pensjonsreformen har personer født i 1954 og senere, og som har hatt omsorg for barn under sju år i perioder før 1992, fått godskrevet omsorgsopptjening bakover i tid. Denne ordningen ble innført uten at det ble gjort justeringer i reglene for beregning av alderspensjon til gjenlevende ektefelle. Slik sett kan dagens regelverk hevdes å dobbeltkompensere for ubetalt omsorgsarbeid.

Barn har rett til barnepensjon dersom én av eller begge foreldrene er døde. Reglene for beregning av nivået på og varigheten av ytelsene avhenger av om den ene av eller begge foreldrene er døde. Dersom avdøde etterlater seg mange barn, kan barnepensjonen bidra til å opprettholde en forholdsvis høy samlet husholdningsinntekt.

Etterlattepensjonen er en livsoppholdsytelse som gjenlevende som ikke mottar egen alderspensjon, kan være berettiget til å motta. Denne ytelsen beregnes på grunnlag av avdødes pensjonsopptjening.

Gjenlevende som mottar alderspensjon, kan få beregnet tilleggspensjonen som en kombinasjon av egne og avdødes rettigheter dersom dette gir høyere pensjon. I tillegg gis det økt grunnpensjon dersom avdøde hadde lengre trygdetid enn gjenlevende. Dette betyr at en gjenlevende ektefelle som har vært gift med en person med vesentlig høyere pensjonsopptjening, vil kunne ende opp med høyere pensjon enn andre personer med tilsvarende pensjonsopptjening. Tilsvarende kan uføretrygdede ha krav på gjenlevendetillegg hvis ektefellen faller fra. Dette gjelder både de som har ytelse som ble konvertert fra det gamle regelverket og de som har fått innvilget ny uføretrygd etter 2015.

Om særreglene om alderspensjon til gjenlevende ektefelle, skriver Pensjonskommisjonen (NOU 2004: 1, side 291):

«Etter hvert som stadig flere kvinner har opptjent egne tilleggspensjoner av en viss størrelse, kan det hevdes at ordningen virker fordelingsmessig uheldig. I framtiden vil regelen medføre at en stadig større gruppe pensjonister (kvinner og menn med avdød ektefelle/samboer) får et eget «påslag» og dermed høyere tilleggspensjoner enn ugifte pensjonister, selv om arbeidsinntekten har ligget på samme nivå.»

Ytelser som er avledet av husholdnings- eller forsørgerstatus, hadde som formål å forhindre fattigdom blant personer som hadde problemer med å forsørge seg ved egen inntekt. Samtidig kan det være vanskelig å sikre at slike avledede ordninger har gode insentiv- og fordelingsvirkninger. For eksempel innebærer særreglene om beregning av alderspensjon til gjenlevende en subsidiering av pensjon for ektepar. Fordelingseffekten i befolkningen totalt sett er usikker, og virkningen på yrkesdeltaking kan være negativ. Prognoser viser at en stadig større del av de samlede utgiftene til etterlatteytelsene vil gå til alderspensjonister – som i stadig større grad har opptjent egne tilleggspensjoner. Større omfang av egenopptjente rettigheter og bedre minsteytelser har bidratt til bedre inntektssikring for det enkelte individ. Pensjonsopptjening for mange folketrygdytelser og for ubetalt omsorgsopptjening er innført for å dekke opp for perioder uten ordinær inntekt. Avledede rettigheter for voksne representerer derfor i dag et avvik fra hovedregelen i trygde- og pensjonspolitikken om at rettigheter baseres på det enkelte individs rettigheter og behov.

Kilde: NAV og Statistisk sentralbyrå

Minstesikring eller sikring av tilvant levestandard

Folketrygdens mål om økonomisk trygghet omfatter for de fleste ytelser både minstesikring og sikring av tilvant levestandard. Minstesikring innebærer en garantert minsteinntekt som pensjonist eller stønadsmottaker, mens sikring av tilvant levestandard innebærer at ytelsen skal stå i forhold til inntekten som yrkesaktiv. Dette prinsippet er videreført i den nye alderspensjonen i folketrygden. Fordelingsfunksjonen er ivaretatt gjennom garantipensjonen, som sikrer alle en minsteinntekt som pensjonist uavhengig av tidligere inntekt. Også taket for årlig inntekt som gir opptjening av inntektspensjon og den gradvise avkortningen av garantipensjonen mot inntektspensjonen, bidrar til at lavtlønte (og personer med kort yrkeskarrière eller mange år med deltidsarbeid, hvor kvinner er overrepresentert) sikres en høyere kompensasjonsgrad enn høytlønte. Det er en klarere sammenheng mellom årlig opptjening og utbetalinger i det nye alderspensjonssystemet, samtidig som den nye opptjeningsmodellen fortsatt har stor grad av omfordelende elementer (garantipensjon, opptjeningstak).

Minste pensjonsnivå i Norge både for enslige og ektepar har i perioden fra folketrygden ble innført i 1967 og fram til i dag økt vesentlig sterkere enn reallønnsveksten og veksten i pensjonene utover minstenivået, jf. figur 3.1. Realverdien av minstepensjonen er godt over tre-doblet for enslige og over firedoblet for ektepar. For en enslig pensjonist som har sin opptjening etter det gamle alderspensjonssystemet, tilsvarer minste pensjonsnivå 1,9848 ganger grunnbeløpet fra 1. september 2016. Særskilte skatteregler for pensjonister sikrer at de som mottar pensjon på minstenivå ikke betaler skatt. Minste pensjonsnivå i Norge utgjør over 30 prosent av gjennomsnittslønnen (OECD Pension at a Glance 2015). Dette er blant de høyeste universelle minsteytelsene innenfor OECD-området.

Minsteytelsen for etterlatte under 67 år før avkortning mot faktisk/forventet inntekt tilsvarer to ganger grunnbeløpet i folketrygden (G), det vil si om lag 185 000 kroner med gjeldende grunnbeløp, mens den maksimale ytelsen er 2,6 ganger grunnbeløpet, det vil si om lag 240 000 kroner før skatt. Etterlatteytelsen er fullt ut avkortet når den etterlatte har en arbeidsinntekt som overstiger 5,5 ganger grunnbeløpet, det vil si i overkant av 500 000 kroner.

Økningen i minstepensjonen som er vist i figur 3.1, har delvis skjedd ved at særtillegget har vært økt ved flere anledninger siden 1967. Særtillegget avkortes mot tilleggspensjon (egenopptjent eller beregnet etter de særlige reglene for gjenlevende). Selv om beregningen av etterlattepensjonen for personer under 67 år tar utgangspunkt i avdødes pensjonsopptjening, blir sikringen av tilvant levestandard målt i forhold til avdødes inntekt i de fleste tilfeller svak for etterlatte under 67 år. Økt særtillegg medfører at særreglene om beregning av alderspensjon til gjenlevende gir liten eller ingen økning i pensjonen til gjenlevende med relativt lav tilleggspensjon.

Forskjellene i yrkesdeltaking mellom menn og kvinner er som tidligere beskrevet, vesentlig redusert siden 1967. Kjønnsnøytrale delingstall ved beregning av alderspensjonen, der det ikke tas hensyn til at kvinner har høyere forventet levealder enn menn, pensjonsopptjening for ubetalte omsorgsoppgaver og taket på inntekt som gir pensjonsopptjening, virker til å rette opp skjevheter mellom menns og kvinners pensjonsopptjening. Høye ytelser, uavhengig av egen opptjening, virker negativt på yrkesdeltakelsen. Samlet sett kan disse forholdene tilsi at i dagens samfunn bør ytelser til etterlatte innrettes med sikte på å være en minstesikring. På denne måten ville en også få et klarere skille mellom ytelser som er beregnet ut fra individuelt opptjente rettigheter og universelle rettigheter med det formål å gi inntektssikring til personer som ikke har tilstrekkelig egen opptjening.

Alternativer for fordeling av parets pensjonsrettigheter

Ulike måter å fordele parets samlede pensjonsrettigheter mellom dem har vært foreslått som alternativ til tradisjonelle avledede rettigheter. Deling av pensjonsrettigheter i folketrygden har vært vurdert som en slik måte å kompensere kvinner på for at de som regel tar større ansvar for omsorgs- og husholdningsoppgaver enn mennene. En slik løsning ville omfordele pensjonsopptjening mellom ektefeller som har skjevfordelt betalt og ubetalt arbeid seg imellom. Om husholdet vil være tjent med slik deling, avhenger av forhold som partenes inntekt og opptjening, uttaksalder, aldersforskjellen mellom dem og deres levealder. Den gradvise avkortningen av garantipensjonen vil bidra til mindre totale utbetalinger av alderspensjon fra folketrygden hvis rettighetene deles. Forhold som samlivsbrudd, inngåelse av nye ekteskap og behandling av garantipensjon i alderspensjonen kan være kompliserende.

Det har også vært skissert et alternativ som vil betrakte paret mer som en enhet ved at en del av partenes pensjonsopptjening i folketrygden omdannes til en felles pensjon som løper videre når den ene dør, en såkalt «joint annuity» (for eksempel James, 2009). Det vil si at paret får en noe lavere samlet pensjon mens begge lever. Til gjengjeld vil inntektsbortfallet når den ene faller fra, være mindre. På samme måte som deling av pensjonsrettigheter, vil dette være en omfordeling mellom ektefellene, og i motsetning til dagens løsning med egne beregningsregler for alderspensjon til gjenlevende, ikke finansiert gjennom statlige midler. En slik løsning vil særlig være til fordel for gjenlevende som lever lenge som enke/enkemann, og har mye lavere egen pensjon enn avdøde. En slik fellespensjon gir likevel ingen beskyttelse i tilfeller hvor ektefellen dør før pensjonsalder.

Løsninger som deling av pensjonsrettigheter og «joint annuity» i folketrygden vil kreve grundig utredning av sivilrettslige forhold og av grunnleggende trekk ved folketrygdens alderspensjon, som for eksempel hvordan levealdersjustering kan tilpasses slike ordninger. Dette vurderes å ligge utenfor utvalgets mandat. Spørsmålet må også vurderes i forhold til andre elementer i pensjonsreformen som særlig kommer kvinner til gode. Slik omfordeling av pensjon mellom ektefeller vil dessuten kunne påvirke deres insentiver til selv å delta i arbeidslivet. Slike løsninger må derfor også vurderes på bakgrunn av effekter på yrkesdeltakingen.

3.3.4 Stordriftsfordeler i husholdet

Dagens ordninger for etterlatte bygger til en viss grad på at det er stordriftsfordeler ved å bo flere i samme husholdning. Utgiftene per person i husholdningen øker dersom det blir færre som deler utgiften. Ved at etterlatte mottar overføringer fra det offentlige, blir noe av effekten av at den ene faller fra kompensert.

Et slikt prinsipp om stordriftsfordeler i husholdningen synes å ligge til grunn for at sivilstand har betydning blant annet ved beregning av alderspensjoner. Minste pensjonsnivå er høyere for enslige pensjonister enn for gifte og samboende pensjonister (minste pensjonsnivå erstatter fra 2011 det tidligere begrepet minstepensjon for alderspensjonister). For gifte og samboende avhenger minste pensjonsnivå i tillegg av ektefelles/samboers inntekt og pensjon. Etter visse regler kan det videre ytes forsørgingstillegg og minste pensjonsnivå etter særskilt sats til alderspensjonister som har fylt 67 år og forsørger ektefelle over 60 år. Reglene for dem som ble alderspensjonister i 2010 eller tidligere er noe annerledes, men sivilstand har fortsatt betydning for pensjonsberegningen.

Fra 1967 var full grunnpensjon for enslige lik grunnbeløpet, mens full grunnpensjon for ektefeller var 75 prosent av grunnbeløpet for hver. Fra 1999 beregnes grunnpensjon for samboere på samme måte som for ektepar. Satsene for grunnpensjon er økt over tid, og med virkning fra 1. september 2016 ble grunnpensjon for gifte og samboende pensjonister økt fra 85 til 90 prosent av fullt grunnbeløp. Dette er et signal om at stordriftsfordeler i husholdningen tillegges mindre vekt i pensjonssystemet enn tidligere.

Tap av stordriftsfordeler kan belyses med et tenkt tilfelle hvor begge ektefellene har omtrent samme inntekt. Dør den ene, faller husholdningsinntekten med 50 prosent. Husholdningens totale utgifter vil imidlertid normalt sett falle med mindre enn 50 prosent på grunn av stordriftsfordeler i husholdninger. EUs ekvivalensskala legger til grunn at husholdninger med to voksne i gjennomsnitt har 75 prosent av levekostnadene for personer som bor alene. OECD legger tilsvarende til grunn 85 prosent. Reduksjon i levestandard forsterkes av at kvinner (som oftest er den etterlatte) fortsatt i gjennomsnitt har vesentlig lavere inntekt enn menn.

Man kan likevel diskutere om det er en offentlig oppgave å kompensere for bortfallet av slike stordriftsfordeler. Husholdninger kan dessuten oppløses, og stordriftsfordeler tapes, av andre årsaker enn dødsfall, og uten at dette kompenseres gjennom en offentlig ytelse. Det er påregnelig at én i et parforhold vil overleve den andre. Alternativt kunne en derfor si at det var opp til husholdningene å forsikre seg for å kunne opprettholde en levestandard som går utover de garanterte minstestandardene, for eksempel ved å tegne livsforsikring eller gjeldsforsikring.

De endringene som er gjort, viser at dette hensynet tillegges mindre vekt enn før. Dersom det skal legges mindre vekt på slike stordriftsfordeler når begge lever, kan det også argumenteres for å legge mindre vekt på tap av stordriftsfordeler når den ene faller fra.

3.3.5 Andre relevante hensyn

Omtalen i dette kapitlet viser at endringer i samfunnet siden 1967 tilsier at vurderinger av behovet for etterlatteytelser framover bygger på litt andre prinsipielle avveininger enn den gangen. Også andre forhold ved samfunnsutviklingen kan ha betydning for behovet for og hva som er hensiktsmessige kriterier for tildeling av ytelser. Tidligere var langvarige ekteskap den dominerende samlivsformen. Nå er det vanlig å være samboere før en eventuell inngåelse av ekteskap. Et langvarig samboerskap kan være et like etablert forhold som et formelt ekteskap. Samlivsbrudd har blitt mer vanlig, og mange inngår nye samliv. Dette bidrar til et større mangfold av familieforhold med særkullsbarn og/eller omsorg for samlivspartnerens barn. Det å bruke sivilstand og formelle familierelasjoner som et tildelingskriterium for ytelser blir dermed mindre treffsikkert. Økt flytting over landegrenser gir også nye utfordringer med hensyn til å utforme ytelser som oppfattes å balansere inntektssikring for og bidrag fra den mobile og den permanente delen av befolkningen.

Selv om mange forhold ved det norske samfunn har endret seg mye siden folketrygden ble etablert, skjer disse endringene gradvis. For eksempel vil yngre årskull ofte lettere tilpasse seg endringer enn det eldre årskull gjør. Kombinasjonen av kontinuitet i og endring av holdninger og strukturer i samfunnet er et viktig bakteppe for utvalgets arbeid.

Det er også stor forskjell på voksnes og barns situasjon. Voksne i yrkesaktiv alder er i hovedsak i stand til å forsørge seg selv. For barn er situasjonen en annen. De er avhengig av å bli forsørget til de når en alder hvor de kan forsørge seg selv. De fleste barn blir forsørget av sine foreldre til de avslutter videregående skole, og mange mottar også økonomisk bistand fra foreldre etter denne fasen. Barn som mister én av eller begge foreldrene, er derfor sårbare. Både i Norge og en rekke andre europeiske land har investering i barn og i gode oppvekstvilkår for barn fått økt prioritet.

3.4 Samlet vurdering

Avveining mellom hensynet til effektivitet og fordeling er et grunnleggende dilemma i utforming av et offentlig inntektssikringssystem. Hva som oppfattes som en god balanse, vil avhenge av en rekke samfunnsforhold som endrer seg over tid. Det er slik sett ikke unaturlig at hensiktsmessige stønadsordninger for framtiden bør vektlegge litt andre hensyn enn det som var tilfellet i 1967. I dagens samfunn legges det stor vekt på at arbeidsføre i yrkesaktiv alder skal kunne forsørge seg selv ved egen inntekt. Forsørgere med egen inntekt er også viktig for å forhindre fattigdom blant barn. Høy yrkesdeltakelse er dessuten nødvendig for å kunne sikre gode velferdsordninger etter hvert som demografiske endringer og mindre inntekter fra petroleumsvirksomheten vil begrense handlingsrommet i offentlige finanser.

Over tid har det derfor skjedd en forskyvning i fra offentlig inntektssikring i retning av insentiver til arbeid og egen forsørgelse. Dette har, sammen med andre endringer i samfunnsutvikling og kvinners yrkesdeltaking, bidratt til at mer vekt legges på individuelle rettigheter og opptjening, mens avledede rettigheter blir mer å betrakte som et unntak. Stordriftsfordeler som følge av at flere bor sammen i en husholdning, har fått mindre betydning i trygdepolitikken, noe som kan tilsi at inntektssikringssystemet i stor grad bør være nøytralt i forhold til husholdningens størrelse.

I dagens samfunn oppløses husholdninger av mange ulike årsaker. Nedgang i husholdningsinntekt skjer derfor ikke bare ved dødsfall. Slike forhold svekker argumentene for å skille etterlatte som gruppe fra andre i samme alder, og som kan være i tilsvarende økonomisk situasjon og kanskje også ha opplevd lignende inntektsbortfall. Samlet sett er det derfor mange argumenter for at en reform av etterlatteytelsene må bygge på prinsipper og hensyn som har stått sentralt i reformer av andre folketrygdytelser de siste årene. Dette innebærer at arbeid, egen inntekt og opptjening av egne pensjonsrettigheter skal være førstevalget for så mange som mulig i yrkesaktiv alder. For dem som trenger det, skal det legges vekt på bistand til å komme i arbeid framfor langvarig mottak av passive ytelser. Arbeidsinntekt bidrar til egen pensjonsopptjening og til å styrke det finansielle grunnlaget for de kollektive velferdsordningene. Elementer i det nye pensjonssystemet for å ivareta særskilte forhold som særlig kan ha betydning for kvinners pensjonsopptjening, som for eksempel opptjening for ubetalt omsorgsarbeid, tilsier at sivilstatus i seg selv ikke bør gi grunnlag for folketrygdytelser.