3 Hovedformål bak regelverket om karantene og saksforbud

3.1 Innledning

I dette kapitlet vil utvalget redegjøre for hvilke hensyn som taler for å ha ordninger med karantene eller saksforbud ved overgang fra politiske og andre stillinger i statsforvaltningen. De regelverk i form av retningslinjer som ble innført i 2005, er presentert helt kort i kapittel 2, og det blir redegjort mer inngående for dem i kap. 7.1, 8.1 og 9.1.

Uansett hvilke formål ordningene har, kan de ha funksjoner eller virkninger som i større eller mindre grad svarer til formålet. De umiddelbare virkningene er enkle å måle: Så langt regelverket blir fulgt i praksis, gjør det at vedkommende i en periode etter fratredelsen ikke får tiltre en ny stilling eller virksomhet, eller behandle visse saker i en ny stilling eller virksomhet. Særlig når det gjelder tiltredelse må man kunne regne med at den faktiske atferd er i samsvar med det som følger av eller blir bestemt i medhold av karanteneregelverket. I kap. 7.2, 8.2 og 9.2 redegjør utvalget for hvordan hvert av de tre regelverkene er blitt praktisert gjennom beslutninger truffet i medhold av dem.

Hvilke hensyn har vært bestemmende for regelverket om karantene eller saksforbud ved overgang fra politiske og andre stillinger i statsforvaltningen? Utvalget legger her til grunn det som fremgår av de to stortingsmeldingene som har tatt opp spørsmålet, St.meld. nr. 11 (2000-2001) Om forholdet mellom embetsverket, departementenes politiske ledelse og andre samfunnsaktører og St.meld. nr. 23 (2004-2005) Om bruk av karantene for politisk leiing i departementa ved overgang til stilling utanfor staten, og Stortingets behandling av dem, jf. Innst. S. nr. 175 (2000-2001) og Innst. S. nr. 170 (2004-2005). St.meld. nr. 11 (2000-2001) gjelder overgang fra politisk stilling til departementsstilling, og fra stillinger i embetsverket til stillinger utenfor statsforvaltningen. St.meld. nr. 23 (2004-2005) gjelder overgang fra stilling i departementenes politiske ledelse til stilling utenfor statsforvaltningen. De to stortingsmeldingene og behandlingen av dem dannet grunnlaget for de tre någjeldende retningslinjene. De fastsatte retningslinjene for bruk av karantene ved overgang fra politisk stilling til departementsstilling og for karantene og saksforbud for embets- og tjenestemenn ved overgang til ny stilling ble inntatt i St.meld. nr. 23 (2004-2005) som vedlegg 1 og 2.

3.2 Oversikt over hovedformålene

Det overordnete formålet bak de tre regelverkene om karantene og saksforbud er å styrke grunnlaget for tillit til offentlig forvaltning og til det politiske systemet.1 En slik tillit blir også påvirket av mange andre forhold, og forskjellige former for overganger kan tenkes å påvirke tilliten på forskjellige måter. Overganger til privat sektor kan være med på å utbre kunnskap om det politiske system og statsforvaltningen og på den måten fremme tillit. Men overganger betyr også at vedkommende går over i en ny rolle og skaper behov for å sikre at han eller hun ikke tar med seg deler av den tidligere rollen. Et utslag av dette er behov for å beskytte intern informasjon i statsforvaltningen og behov for å beskytte andre virksomheters forretningshemmeligheter mv. som statsforvaltningen har fått adgang til. Det overordnete hensynet om allmennhetens tillit til offentlig forvaltning og til det politiske systemet gjør seg gjeldende for alle de tre regelverkene. Men fordi de gjelder forskjellige former for overgang, er det forskjeller i hvilke nærmere hensyn som ligger bak dem. Særlig er det et skille mellom de to regelverkene som gjelder overgang til stillinger utenfor statsforvaltningen, og regelverket om overgang fra politisk stilling til departementsstilling – se om det siste kap. 8.3.1.

I stortingsmeldingene om karanteneregelverket er hovedhensynene drøftet særskilt for hvert enkelt sett retningslinjer. Utvalget finner det likevel hensiktsmessig å ta utgangspunkt i en felles drøfting av det overordnete hensynet om allmennhetens tillit til forvaltningen og det politiske system. Allmennhetens tillit er et spørsmål om tillit til at det politiske system og statsforvaltningen fungerer på ønsket måte og oppfyller visse krav. For å sikre tilliten er det behov for at dette faktisk er tilfellet, men og for at det er synlig for allmennheten. Organisatoriske og prosessuelle løsninger – som karantenereglene kan betraktes som – er et grep som kan bidra til slik synlighet.

Hensynet til allmennhetens tillit gjør at en interesse knyttet til overgang til privat sektor – f.eks. utsikten til en karriere i privat sektor – ikke må få innflytelse på avgjørelser i statsforvaltningen. En side ved dette hensynet som særlig gjør seg gjeldende ved overgang fra politisk stilling til ordinær departementsstilling, er å sikre at embetsverket fungerer partipolitisk uavhengig og nøytralt, noe som i St.meld. nr. 11 (2000-2001) og Innst. S. nr. 175 (2000-2001) er ansett som en grunnleggende forutsetning for det norske parlamentariske demokratiet.2

Behovet for å beskytte informasjon i samband med overganger knytter seg særlig til at kunnskap og innsikt som en person har fått i en stilling i politisk ledelse eller embetsverket i statsforvaltningen, ikke skal kunne utnyttes i en stilling utenfor til uakseptabel skade for offentlige eller private interesser, eller til å sikre en bestemt privat aktør en urimelig fordel sammenlignet med andre aktører. Hensynet til å beskytte det offentliges interne informasjon gjelder særlig å unngå at særinteresser utenfor forvaltningen får innsikt som kan brukes til å motvirke offentlig politikk fastsatt ut fra mer allmenne hensyn eller på annen måte ivareta sine særlige hensyn. Beskyttelse av forretningshemmeligheter og annen privat informasjon i samband med overganger, kan ses under den synsvinkel at det har betydning for tilliten til offentlig forvaltning at spredning av slik informasjon ikke fører til konkurransevridninger i privat sektor. Dessuten kan beskyttelse ha betydning for hvilken mulighet det offentlige i praksis har til å få sensitiv informasjon fra private aktører når det trengs for å ivareta allmenne interesser eller sikre en forsvarlig saksbehandling av private parter.

Før overgangen finner sted, kan utsiktene til en overgang – eller til å skape muligheter for en bestemt overgang – tenkes å påvirke vedkommende til å treffe avgjørelser som i sitt innhold eller sin begrunnelse kan oppfattes som gunstige sett for den nye arbeidsgiveren. Dette forholdet kan trolig lettest gjøre seg gjeldende for en ansatt i ordinær departementsstilling. Det kan også melde seg for en som er med i departementets politiske ledelse, f.eks. ved avgjørelser om fristilling eller privatisering av offentlig virksomhet. I enkelte tilfelle kan avgjørelser som treffes før overgangen, virke direkte inn på arbeidsvilkårene for den nye stillingen som skal tiltres, slik at det kan fremtre som en form for tilrettelegging av egen karriere utenfor statsforvaltningen.

Etter overgangen blir det spørsmål om kunnskap, innsikt og kontaktnett som vedkommende har fått i sin stilling i statsforvaltningen, kan utnyttes til fordel for den nye arbeidsgiveren på en uakseptabel måte. I mange tilfelle er dette uproblematisk – offentlig forvaltning er en kunnskapsbank der kunnskapen i stor grad må kunne utnyttes fritt. Men noe informasjon er underlagt taushetsplikt av hensyn til private interesser (f.eks. når det gjelder forretningshemmeligheter) eller av hensyn til offentlige interesser (f.eks. sikkerhetsgradert informasjon), eller den kan unntas offentlighet og er forutsatt å bli behandlet med diskresjon (f.eks. foreløpige eller interne planer og strategier). Bruk av et kontaktnett som ikke er allment kjent kan gi muligheter for å plassere informasjon og argumentasjon på nivåer i det offentliges beslutningsprosess som andre private aktører ikke har tilgang til.

Selv om det faktisk ikke skjer misbruk, kan muligheten for misbruk og begrensete muligheter for kontroll med at det ikke skjer, gi grobunn for en mistanke som kan svekke tilliten til offentlig forvaltning og styresettet i det hele.

Karantene eller saksforbud kan minske eller fjerne foranledningen til at avgjørelser blir påvirket eller informasjon brukt som nevnt. Motivet til å legge til rette for en overgang fra statsforvaltningen kan bli mindre hvis det må gå en tid før overgangen kan gjennomføres, noe som også kan gjøre en fremtidig arbeidsgiver mindre interessert i vedkommende. Når det etter fratreden fra statsforvaltningen må gå en viss ventetid før vedkommende kan tiltre sin nye stilling eller arbeide med visse saker, kan det gjøre at informasjonen fra statsforvaltningen blir foreldet eller mindre relevant. Jo lengre tid som går mellom stillingen i statsforvaltningen og en (profilert) stilling utenfor, jo mindre grobunn vil overgangen i praksis gi for mistanker som kan svekke den allmenne tilliten til offentlig forvaltning.

3.3 Mothensyn mot begrensninger ved overgang til ny stilling

De viktigste mothensyn ligger i hensynet til den enkeltes frihet til å søke arbeid og i rekrutterings- og mobilitetshensynet.

For den enkelte kan det være en stor ulempe å bli utsatt for restriksjoner på valg av arbeid eller å bli hindret i å tiltre stillinger som vedkommende er særlig kvalifisert for. Slike restriksjoner kan også medføre en slags «innlåsing» i stillingen – at vedkommende blir værende i en stilling som hun eller han ønsker å komme fra.

Når de særlige kvalifikasjonene knytter seg til vedkommendes erfaring fra en stilling i statsforvaltningen, kan det likevel spørres hvor tungt hensynet til den enkelte veier. Tilsetting i offentlig forvaltning har jo ikke som sitt formål å gi vedkommende bedre kvalifikasjoner for senere tilsetting i privat sektor. Men det må også has for øye at den generelle innsikt i offentlig forvaltning som man får ved å arbeide der, kan være relevant ved tilsetting i privat sektor. Arbeid i politiske og høyere stillinger i offentlig sektor kan gi lederkompetanse og administrativ kompetanse. Etter omstendighetene kan både enkelte politiske stillinger og stillinger i embetsverket gi en klar realkompetanse på fagområdet, og rent faktisk er det som nevnt i 2.2 en ganske betydelig overgang fra statsforvaltningen til privat sektor, særlig blant yngre arbeidstakere.

Rekrutterings- og mobilitetshensynet knytter seg dels til et generelt ønske om utveksling av arbeidskraft mellom offentlig og privat sektor. For avgjørelser i offentlig sektor og for samfunnet som helhet kan det være nyttig at rådgivere og beslutningstakere i offentlig sektor også har erfaring fra og innsikt i privat sektor. At beslutningstakere i privat sektor har kjennskap til og erfaring fra offentlig sektor, kan være med på å skape større forståelse for offentlige beslutningsprosesser og for avgjørelser som treffes i det offentlige, og lette tilpasningen mellom privat og offentlig sektor. Jo mer omfattende restriksjoner som legges på overgang fra stillinger i statsforvaltningen, desto vanskeligere kan det bli å rekruttere til offentlige stillinger, siden det er mange søkere som nødig vil begrense sin mulighet for senere tilsetting i privat sektor. En slik effekt kan gjøre seg gjeldende for stillinger både i politisk ledelse og i embetsverket.

Betenkelighetene ved en overgang avhenger av stillingenes karakter, og særlig arbeidsoppgaver og beslutningsmyndighet er av betydning her. Det ble lagt til grunn at betenkelighetene øker ved overgang til virksomheter som er i et samhandlings- eller forhandlingsforhold til vedkommendes tidligere statlige arbeidsgiver.3 I forhandlingssammenheng kan en overgang som gir mulighet for at forhandlingsmotparten får intern informasjon, gjøre det vanskeligere å vareta statens interesser i forhandlingene. Med tanke på konsesjonstildeling kan overgang skape grobunn for mistanke om ubegrunnet fordelsbehandling av en søker eller konkurransevridning der flere konkurrerer om løyve. Får overgangen preg av «sidebytte», kan det utad oppstå mistanke om at det er skjedd et «bytte av tjenester» som innebærer at vedkommende i sin stilling i statsforvaltningen har tatt utilbørlig hensyn til sin nye arbeidsgivers eller tjenestemottakers interesser.4

Virkningene av reglene – iallfall av reglene om karantene – kan være noe forskjellige for politiske stillinger og embetsverket. Det skyldes ulikheter i avgangssituasjonen. En politiker kan sjelden – og iallfall vanskeligere enn en ansatt i embetsverket – åpent søke en ny stilling utenfor statsforvaltningen før vedkommende har sluttet. Den som sitter i en politisk stilling, må være forberedt på å måtte slutte når som helst og uten noen oppsigelsestid eller forvarsel overhodet.5 Spørsmålet om gjeninntreden i tidligere stilling eller verv kan lett melde seg for en politiker, særlig hvis vedkommende har sittet kort tid i en politisk stilling, men sjelden for en som har vært ansatt i embetsverket i mer enn ett års tid.

3.4 Avveiningen av hensyn og mothensyn

Hvor balansepunktet mellom hensyn og mothensyn blir lagt, kan avhenge av mer generelle strømninger og holdninger i samfunnet. Det vil trolig også bli påvirket av internasjonale strømninger. Oppbyggingen av demokrati, rettsstat og virksom konkurranse i regi av bl.a. Europarådet og OECD har bidradd til å understreke de hensyn som taler for visse regler om personellovergang fra offentlig til privat sektor. I internasjonalt perspektiv gjør nok dette at balansepunktet i de siste 10-15 år er blitt noe forskjøvet i retning av strengere regler enn tidligere. Utvalget kommer tilbake til sider ved den internasjonale utvikling i kap. 4.

Regler om karantene og saksforbud bygger på at de hensyn som disse reglene skal vareta, ikke kan sikres tilstrekkelig på annen måte, som ved regler om taushetsplikt, lojalitetsplikt og saklighetskrav. Utvalget gir en oversikt over slike regler i kap. 5. Når de ikke er ansett tilstrekkelige, henger det trolig sammen med at både brudd på taushetsplikt og usaklig motivering av avgjørelser kan være vanskelige å avdekke. Regler om karantene og saksforbud bidrar til å skape et tidsmessig skille mellom rollene i statsforvaltningen og privat sektor som kan redusere den faktiske muligheten eller sannsynligheten for brudd på taushetsplikt eller usaklige avgjørelser før overgangen. Det kan være med på å styrke allmennhetens tillit til statsforvaltningen og det politiske system.

Det er viktig at balansepunktet ligger slik at det fører til løsninger som har bred aksept blant folk. Det er likevel problematisk å legge avgjørende vekt på folks antatte oppfatning. Fordi det dreier seg om dilemmaer som består i avveining av kryssende hensyn, er det grunn til å regne med at det kan være delte oppfatninger om balansepunktet. Man må også regne med at folks umiddelbare oppfatning om spørsmålet kan bli påvirket av måten det blir presentert på.

Det norske politiske og administrative system bygger som nevnt på at det skjer overganger til privat sektor. Utvalget ser det derfor som lite rimelig å velge et balansepunkt som eliminerer enhver fordel av å ha innehatt en fremskutt offentlig posisjon, men det vil være uheldig om politiske stillinger får karakter av utdanning eller selvstendig grunnlag for videre karriere.