Del 2
Mål, utgangspunkter mv.

3 Grunnhensyn

I NOU 2003: 24 foretok utvalget en gjennomgang av hensyn som tidligere har blitt tillagt vekt ved utformingen av bygningslovgivningen. I den utstrekning hensynene fortsatt har relevans for dagens forhold, er de i NOU 2003: 24 betegnet som grunnhensyn sammen med eventuelle nye hensyn som måtte ha kommet til og som samlet legger føringer for utformingen av byggesaksdelen i en ny og modernisert plan- og bygningslov.

Hensynene som ble trukket frem, er i hovedsak å betrakte som målsettinger for lovrevisjonsarbeidet. Enkelte av hensynene kan imidlertid også vurderes som virkemidler som skal nyttes som ledd i oppnåelsen av mer generelle mål. Utvalget har i denne sammenheng ikke funnet det nødvendig eller hensiktsmessig å skille mellom mål og virkemidler eller på annen måte angi en generell definisjon av begrepet ”grunnhensyn”. I det følgende gjengis hovedpunktene i fremstillingen fra NOU 2003: 24.

Sikre gjennomføringen av vedtatte planer

Det er et viktig formål med plansystemet å legge til rette for verdiskaping og private tiltak. Plansystemet skal imidlertid også sikre at de private interessene utfolder seg innenfor rammer trukket opp av folkevalgte organer, slik at overordnede hensyn og allmenne interesser kan ivaretas. Den overordnede historiske målsettingen med reglene om arealplanlegging har således vært å gi myndighetene kontroll med arealbruken, og å kunne legge fysiske rammer for en hensiktsmessig utforming av byer, tettsteder, bygningsmiljøer og det fysiske rom. Et av virkemidlene for å nå denne målsettingen, er at det etableres regler om byggesaksbehandlingen som sikrer myndighetene muligheten til å gjennomføre vedtatte planer i forbindelse med konkrete utbyggingstiltak.

Ivareta hensynet til bygnings- og brannsikkerhet, helse, miljø, estetikk, økonomi og behovet for tilgjengelighet

Allmenne hensyn krever at bebyggelsen utføres forsvarlig ut fra bygnings- og branntekniske, helsemessige, miljømessige, estetiske og økonomiske hensyn, samt behovet for tilgjengelighet. Dette har vært en vesentlig del av grunnlaget for bygningslovgivningen i lang tid, og har i prinsippet stått stort sett uendret siden 1800-tallet. Det er derfor viktig at en moderne bygningslovgivning sikrer at slike hensyn blir ivaretatt.

Sikre effektiv kontroll, tilsyn og oppfølging

For å sikre gjennomføringen av de hensyn som ligger bak de offentlige kvalitetskrav til byggeforetak og bestemmelser og intensjoner i vedtatte planer, må bygningslovgivningen i tillegg til hovedprinsippet om søknadsplikt for byggetiltak inneholde bestemmelser om en reell og effektiv kontroll og/eller tilsyn. Myndighetenes kontrolloppgaver må dessuten koordineres med tilstrekkelige hjemler for å avslå søknader og bestemmelser om sanksjoner eller andre reaksjoner mot ulovligheter.

Samordning

Det forekommer en rekke sektorovergripende hensyn og oppgaver av betydning for byggesaksbehandlingen i dagens samfunn. Den teknologiske utviklingen kombinert med et generelt økende kunnskapsnivå og større kompleksitet på de forskjellige forvaltningsområder, vil antakelig også føre til økt spesialisering og sektorisering i tiden fremover. Ved byggesaksbehandlingen er det derfor av stor betydning både for den enkelte og samfunnet at samarbeidet mellom bygningsmyndighetene og sektormyndighetene er best mulig tilrettelagt, og at det dessuten er klare regler for løsning av tvister som måtte oppstå. Mangler ved regelverket på dette punkt vil lett føre til ineffektivitet i beslutningsprosessen og dermed unødvendig tids- og ressursbruk. Dette får betydning ikke bare for saksbehandlingsreglene, men også for utformingen av de materielle reglene: Disse må være slik at man i størst mulig grad unngår dobbeltbehandling av samme materielle spørsmål hos flere offentlige instanser.

Hensynet til rettssikkerheten

Rettssikkerhet i forvaltningen kan i korthet uttrykkes som et krav om at borgerne ikke blir utsatt for overgrep eller vilkårlighet fra forvaltningsmyndighetenes side. For å ivareta disse hensyn må det stilles visse krav både til de materielle reglene som forvaltningen skal anvende i byggesakene, og til saksbehandlingen.

Effektiv byggesaksbehandling. Proporsjonalitet

Saksbehandlingsregler berører flere av de grunnleggende demokratiske rettigheter og behovet for gode saksbehandlingsregler er alene i lys av dette udiskutabelt. Et annet viktig hensyn som også må ivaretas i denne sammenheng, er hensynet til en effektiv byggesaksbehandling. I forvaltningsrettslig teori har det vært reist spørsmål om dette hensyn og hensynet til rettssikkerheten lar seg forene, eller om de representerer motsetninger som trekker i hver sin retning. Forsvarlighet i denne sammenheng knytter seg til målet om å nå frem til materielt riktige avgjørelser ved byggesaksbehandlingen slik at de grunnleggende hensyn bak den offentlige regulering og de offentlige krav samt hensynet til borgernes rettssikkerhet ivaretas. Problemstillingen er nærmere behandlet og knyttet opp mot hensynet til proporsjonalitet i NOU 2003: 24 punkt 4.3.

Oversiktlig og brukervennlig regelverk: Struktur og forenkling

Plan- og bygningsloven har vært gjenstand for en rekke endringer opp gjennom årene. Det er imidlertid ikke foretatt noen samlet gjennomgang og revisjon av lovens byggesaksdel. Dette har ført til at bygningslovgivningen i dag av mange oppfattes som uoversiktlig, lite systematisk og vanskelig tilgjengelig. En slik situasjon er uheldig, både med henblikk på en tilfredsstillende oppnåelse av lovens sentrale formål, av hensyn til brukerne og deres rettssikkerhet, samt av hensyn til forvaltningen.

En bedre lovstruktur er derfor nå et vesentlig siktemål for utvalget. Strukturen gjennomgås særlig med sikte på forenkling og brukervennlighet for alle aktuelle brukere, både utbyggere og forvaltningsmyndigheter. Strukturen vil selvsagt til en viss grad avhenge av hvilke konkrete endringsforslag utvalget ellers kommer med forslag om. Hensynet til et oversiktlig og brukervennlig regelverk er likevel av helt grunnleggende art, og kan et stykke på vei også analyseres uavhengig av dette.

4 Evaluering av regelverksendringer. Verktøy i byggesaksbehandling (IKT)

4.1 Kort om resultater fra ”Evaluering av plan- og bygningsloven” (byggesaksreformen)

4.1.1 Evalueringsprogrammet

Parallelt med Bygningslovutvalgets arbeid har byggesaksreformen vedtatt 1995 blitt evaluert i regi av Norges forskningsråd, jf. Norges forskningsråds evalueringsprogram 2000-2004 ”Evaluering av plan- og bygningsloven”. Evalueringen har funnet sted på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet. I dette kapittel gjengis i korte trekk hva forskningen viser, og funn som utvalget har kunnet bygge på.

4.1.2 Utvikling innenfor byggesaks­behandlingen

Reformens hovedintensjon var å bedre kvaliteten på det som bygges. Regelverket ble endret for å oppnå større sikkerhet for at de byggverk som oppføres blir utført i samsvar med krav i bygningslovgivningen. Ansvaret for at regelverket følges ble som hovedprinsipp lagt på den som faktisk utfører arbeidet. Reformen har her flere virkemidler, som

• krav til oversiktlige og effektive ansvarsforhold, som plasserer ansvaret der feilen eventuelt oppstår

• etablering av en sentral godkjenningsordning, med krav til kvalifikasjoner hos de som søker, prosjekterer, utfører og kontrollerer

• et nytt system for kontroll av byggevirksomhet, som ble lagt til de private aktørene.

Effekten av de ulike virkemidlene, slik disse er påvist gjennom evalueringen, gjennomgås nedenfor.

4.1.2.1 Kommunale forutsetninger og politikk for iverksettingen

Gjennom byggesaksreformen har kommunene fått endrede roller og nye arbeidsoppgaver. Reformen blir sett på som både en faglig og en administrativ reform. Evalueringen viser at det har vært liten kommunal politisk oppmerksomhet rundt reformens rammevilkår, men noe større administrativ oppmerksomhet i store kommuner. Dette har hatt konsekvenser for ressurstildelingen til byggesaksadministrasjonen og har ikke gitt gunstige rammevilkår for utvikling av saksbehandling og tilsyn.

Det ligger stor lokalpolitisk interesse i vedtaket om rammetillatelse der tilpasning av tiltaket til lokale forhold er av betydning. Interessen er særlig knyttet til tema som dispensasjon og estetiske krav, dvs. saker som berører både plan- og byggesak. Også saksbehandlingstid har høy politisk prioritet. Korte saksbehandlingstider er sett som en del av kommunenes service og bidrar til god næringsutvikling. En undersøkelse viser hvordan byggesaksavdelingene prioriterer sine oppgaver. Saksbehandlingen har høyest prioritet (i 93 % av kommunene), men også forhåndskonferanser (40 %), søknadsmottaket (44 %) og service til publikum (41 %) er høyt prioritert. Bare 4 % av kommunene legger prioritet i tilsynet (Nørve 2005).

Flere prosjekter viser at mange kommuner har klart å stabilisere saksbehandlingstidene ned mot det de hadde før reformen. Den sterke prioriteringen (og innskjerpingen) av saksbehandlingen må antas å ha fått konsekvenser for utvikling av andre sider av tjenesten, som utviklingen av tilsyn og av virkemidler i plan- og byggesaksbehandlingen (Nørve 2005, Flyen Øyen, Jerkø og Ovesen 2005).

4.1.2.2 Fokus på saksbehandling

Plan som virkemiddel

Generelt er kommunene kommet kort i sin utvikling av planverket knyttet til estetikk. Dette kan føre til at estetikk faller ut av for eksempel private reguleringsforslag. Liten grad av estetikk i planverket preger også byggesaksarbeidet negativt. Det fører til at saksbehandlerne har lite å forholde seg til i selve saksbehandlingen. Klare mål i planverket gir også god forutsigbarhet for foretakene (Flyen Øyen, Jerkø og Ovesen 2005).

Evalueringen viser at kommunene i større grad enn tidligere ser ut til å samkjøre holdninger til og forståelse av planverket og utøvelsen av byggesaksbehandlingen med sikte på en mer helhetlig praktisering. Men evalueringen finner at selv om dette skjer, kan en få situasjoner der politikerne fatter vedtak i enkeltsaker i strid med vedtatte estetiske retningslinjer og administrasjonens innstilling. Overprøvingen kan tyde på at for eksempel. estetikkbestemmelsene ikke er tydelig nok for­mulert eller er klare nok i planstrategien, og at planverket som styringsredskap ikke er tilstrekkelig forankret blant lokalpolitikerne. Politikerne gjør også vedtak i enkeltsaker som kan oppleves som konserverende på byggeskikken (Flyen Øyen, Jerkø og Ovesen 2005).

Forhåndskonferanser

Evalueringen viser at mange av kommunene praktiserte ulike ”forhåndskonferanser” eller småmøter tidlig i prosessen også før reformen. Det at forhåndskonferanser ble formalisert gjennom reformen har resultert i at denne tidlige dialogen mellom foretak og kommuner benyttes oftere. Flere prosjekter viser at forhåndskonferansen er blitt kommunenes viktigste verktøy for å spre informasjon på en uformell og mer utdypende måte i forhold til skriftlig informasjon, veiledere etc.

Resultatene viser også felles trekk i forhold til innhold av forhåndskonferansen. Kommunene prioriterer i hovedsak tema som planbestemmelser og estetikk, da disse oppfattes som vesentlige for tiltakets rammer og har politisk interesse. Forhåndskonferansen brukes også til spørsmål knyttet til tiltaksklasse og kompetanse i tiltakene. Ett av arbeidene tar opp en problemstilling som berører dialogen med små foretak, som i enkelte tilfeller synes så omfattende at dette grenser opp til prosjekteringsbistand og kommunene strekker sin veiledningsplikt litt langt(Flyen Øyen, Jerkø og Ovesen 2005).

Søknadsmottaket og krav til dokumentasjon

De fleste kommunene gjør en førstehåndsvurdering av søknaden i mottakskontrollen. Primært sjekkes forholdet til omgivelsene og om kommunale rammebetingelser for øvrig er oppfylt. Noen kommuner kontrollerer eksempelvis konkrete høyder i tiltaket, men det forekommer også ofte kun en søknads- og dokumentkontroll, dvs. kontroll med at rette dokumenter følger søknaden og at søknadsskjema er korrekt utfylt. Evalueringen viser ellers at enkelte foretak dokumenterer mer enn tidligere, både om selve tiltaket, forholdet til omgivelsene og i forhold til kommunale mål. Foretakene viser en klar endring i praksis, spesielt de større foretakene, som direkte følge av byggesaksreformen vedtatt 1995. Foretakene produserer dokumentasjon tilpasset de kommunene som har de strengeste kravene, og bruker dette som rettesnor også i andre kommuner.

30–35 % av total søknadsmengde hadde mangelfull dokumentasjon, med store variasjoner mellom kommunene. Det antydes at forskjellig praktisering av mottakskontroll kan være grunnen. Manglende dokumentasjon begrunnes med manglende kompetanse hos søkerforetak kombinert med skjerpet mottakskontroll i kommunene. Det vises til at foretakene bruker 2,5 uker i snitt på feilretting av søknader, noe som utgjør 25 % av den totale saksbehandlingstiden (Næspe 2003).

Saksbehandling og søkerrollen

Flere av evalueringsprosjektene bekrefter at søkerens rolle som ”bindeledd” og ”den bygningsmyndigheten kjenner i tiltaket” er godt etablert. Både arkitekter, andre rådgivere, ferdighusforhandlere, tiltakshaver selv eller hans prosjektadministrative tar søkerrollen. Byggesaksreformen har profesjonalisert søkerrollen. En undersøkelse viser at små private tiltakshavere blir mer passive i egen byggesak, enten de ønsker det eller ikke (Mordal, Lorentzen 2004). En annen undersøkelse viser at i de fleste prosjektene fortsatte ansvarlig søker å ha ”postkassefunksjonen” og oppgaven som bindeledd mellom prosjektet og kommunen i hele byggeprosessen. Søker var imidlertid lite involvert i og hadde liten påvirkning på planleggingen, styringen og koordineringen av aktørene, hvor kontraktene og de privatrettslige avtaler råder. Foretakene mente at det ville være vanskelig å oppnå særlig forbedringer i kvalitet eller klargjøring av ansvar, dersom det ikke ble samsvar mellom kontraktskravene og kravene i regelverket. Det konkluderes med at det er kanskje her avstanden er størst mellom målsettingene i forarbeidene til reformen og dagens praksis. Etter mange av informantenes mening er det et tilbakeskritt at samordnerrollen ble fjernet (Berg 2005).

Kriterier for saksbehandlingen

Kommunene synes å legge størst vekt på å vurdere omsøkte tiltak opp mot gjeldende plangrunnlag. Kommunene krever sjelden eller aldri endring i foreslått tiltaksklasse, påpeker sjelden feil og mang­ler ved ansvarsoppgaven og godkjenner nesten alltid foreslått kontrollform (som er egenkontroll) og kontrollplanen. Det kan se ut til at uavhengig kontroll brukes mindre enn det som var intensjonen med reformen. I hovedsak setter kommunene krav om uavhengig kontroll der de er i sterk tvil om kompetansen. Det kommunene oftest vurderer er om det er foreslått rett tiltaksklasse i forhold til brann og estetiske utfordringer i tiltaket. Hovedårsaken synes å være at verken søker eller kommunen ønsker å pålegge prosjektene ekstrakostnader.

Kompetanse og tildeling av ansvarsrett

Evalueringen av den sentrale godkjenningsordningen gir utydelige svar. En rapport hevder at den sentrale godkjenningsordningen har bidratt til en lettelse i den kommunale saksbehandlingen og at endring av Godkjenningskatalogen fra koder til en mer generell beskrivelse har bidratt til en ytterligere forenkling. På den annen side har dette gitt problemer med å vurdere overlappende og manglende ansvarsområder. Dette kan innebære en økt arbeidsmengde med oppdeling av ansvarsretter underveis i byggesaken. Ved søknadstidspunktet kan foretakene ta på seg et overordnet ansvar, mens de senere i prosessen ønsker å dele opp ansvaret, og fordele det på underentreprenører og samarbeidspartnere (Støa, Knudsen og Jensø 2004). NIBRs undersøkelse underbygger ikke dette generelt. De finner at bare 39 % av kommunene mener at sentral godkjenning betyr en tidsbesparelse for kommunene. Mange av disse er kommuner med mange byggesaker (Edvardsen, Guttu og Kann 2004).

Sett fra søkerens side, er en godt fornøyd med behandling av byggesøknader generelt og søknad om ansvarsrett spesielt. 85 % har gode eller svært gode erfaringer med søknad om ansvarsrett. Det er sjelden at kommunene korrigerer feil eller påpeker mangler i ansvarsoppgavene (Stenstad og Næss Rolstad 2004). Er det tvil om de formelle kvalifikasjonene, vil 79 % av kommunene i slike tilfeller foreslå uavhengig kontroll, 23 % avslår tiltaket og 8 % regulerer tiltaksklassen. Selv om noen regulerer tiltaksklassen, er dette så få at det er vanskelig å si at dette er noen omfattende praksis (Nørve 2004).

Praktisering av § 74 nr. 2 ”skjønnhetsparagrafen”

Resultater viser at skjerpingen av § 74 nr. 2 har ført til flere avslag på søknader med begrunnelse i en estetisk skjønnsutøvelse. Med dette har estetikk fått en markant styrket posisjon som tema i byggesaker. Klagesaker på avslag eller krav om omarbeiding har ikke økt. Det kan derfor tyde på at tiltakshaverne godtar avslag etter ”skjønnhetsparagrafen” og at det er lettere for kommunen å begrunne avslaget. Strategier for estetikk blir etterprøvd ved befaring i mer enn hver tredje kommune. Så mange som 36 % av kommunene sier at de har gjennomført befaringer av tiltak for å verifisere om den strategien kommunen har valgt når det gjelder estetikk, eller det skjønnet som er utvist gjennom byggesaksbehandlingen, er godt.

4.1.2.3 Kommunens kompetanse og kapasitet

Byggesaksreformen vedtatt 1995 inneholdt underforstått en forutsetning om at kommunene hadde en viss kapasitet til å behandle sakene, både hva angikk bemanning og kompetanse.

Et av evalueringsprosjektene viser at opp mot 80 % av kommunene har kurset sine medarbeidere for å styrke kompetansen. I enkelte kommuner er også kompetansen endret ved nytilsettinger. Jurister knyttes i mange tilfeller til oppfølging av ulovligheter og tilsyn, arkitekter til tidlige avklaringer og oppfølgende saksbehandling. Også departementet har drevet opplæring av kommunale saksbehandlere.

Teknisk kompetanse

Som en følge av endring i roller og krav til dokumentasjon går ikke saksbehandlere lenger igjennom de tekniske forhold ved søknadene. Samtidig som tidligere byggeplasskontroll er opphørt hos noen kommuner, går saksbehandlere glipp av en erfaring og oversikt over hva som går galt. Dette vil på sikt føre til en endring i type teknisk kompetanse blant byggesaksbehandlere.

Estetisk kompetanse

Andre resultater viser at den kommunale kompetansen på estetikk er meget viktig. Dette synet deles av både kommuner og foretak. Likevel ser det ikke ut til at kompetanse på estetikk i kommunene øker. Kommunene mener at fylket har en viktig rolle gjennom veiledning både på plan- og byggesakssiden. Det er i større grad mindre kommuner som ikke selv har spesialkompetanse på estetikk, som bruker veiledningen.

4.1.3 Tilsyn, ulovlighetsoppfølging og bruk av sanksjoner

4.1.3.1 Tilsyn

Resultater fra de fleste prosjektene i evalueringen viser at omfanget av det kommunale tilsynet varierer. De ansvarlige aktørene savner en omfattende, operativ tilsynsordning med sanksjoner slik at det ”svir” for dem som ikke følger regelverket, både for å avdekke foretak som ikke bruker sine styringssystemer, og for å avdekke manglende kontroll. Det forventes at neste steg i oppfyllelse av reformens intensjoner ligger i mer omfattende tilsyn og oppfølging fra myndighetens side.

Mange kommuner hadde i utgangspunket en oppfatning om tilsyn som noe meget omfattende som skulle gjennomføres etter gitte metoder. Flere av evalueringsprosjektene viser imidlertid at kommunene foretar stikkprøvekontroller av ulik art, men de kaller ikke dette alltid tilsyn. Denne forståelsen fører til en viss underrapportering av utviklingen av tilsynsaktiviteter. Flertallet av kommunene i undersøkelsen utførte bare tilsyn helt sporadisk og eventuelt på forespørsel. Det er relativt få kommuner som har etablert et systematisk tilsyn, selv om det er stadig flere kommuner som igangsetter tilsynsordninger på fast basis. Ser en derimot på gjennomførte aktiviteter, viser evalueringen at 55 % av kommunene har gjennomført tilsyn knyttet til prosjektering, 89 % av kommunene fører tilsyn med utførelsen (Nørve 2005).

Generelt viser evalueringen at kommunene har store variasjoner mht. omfang og innhold av tilsyn. I kommuner der tilsynstjenesten var etablert hadde omfanget på antall tilsyn økt betydelig (Edvardsen, Guttu og Kann 2004). Imidlertid rettet tilsynet seg mot de største tiltakene med ofte store foretak (bygger flest antall kvadratmeter), mens næringen desidert består av flest mindre foretak.

Hva kan forklare den svake utviklingen av tilsynet?

Kommunene har ikke prioritert denne tjenesten ut fra manglende kapasitet. Slik er det i kommuner med både mange og få saker. Det ser imidlertid ikke ut til at kommunene generelt mangler kompetanse. Ca. 60 % av kommunene, så vel store som små, mente seg kompetente til å gjennomføre tilsyn (Edvardsen, Guttu og Kann 2004).

En undersøkelse peker også mot kommunenes motivasjon for å gjennomføre tilsyn. Loven pålegger kommunene å følge opp to ulike kvalitetsfokus:

• Teknisk kvalitet definert gjennom tekniske forskrifter og veiledninger

• Estetiske kvaliteter bestemt gjennom reguleringsplaner og andre kommunale bestemmelser

Dersom kontroll av teknisk kvalitet hadde lav legitimitet som kommunal oppgave, og dette var en del av kvalitetsproblemet under ”gammel lov”, kan det synes som den nye loven har ”flyttet med nissen på lasset”. Dersom kontroll av teknisk kvalitet hadde lav legitimitet som kommunal oppgave, vil det fortsatt være vanskelig å få kommunene til å gjennomføre nye oppgaver som skal sikre den tekniske kvaliteten i tiltak, selv om oppgavene nå er andre. Noe av problemet kan handle om å få kommunene motivert for å følge opp arbeidet rettet mot teknisk kvalitet. Loven mangler incitamenter og en strategi (Nørve 2005).

4.1.3.2 Ulovlighetsoppfølging og bruk av sanksjoner

Resultatene fra evalueringsprosjektene sier lite om ulovlighetsoppfølging og bruk av sanksjoner, men ett prosjekt viser til at kommunene sjelden bruker sine sanksjonsmuligheter. Oppdager kommunene feil/ulovligheter i byggeprosessen, går de i hovedsak i dialog med ansvarshavende. Pålegg om retting eller en kort henvendelse om utbedringer eller forbedringer er i de aller fleste saker tilstrekkelig (Edvardsen, Guttu og Kann 2004).

I flere kommuner er opprydding i ulovligheter politisk prioritert. Reaksjonsformene fra kommunene varierer. Noen gir tillatelse i ettertid. Flere kommuner griper inn med sanksjoner og krav om riving ved ulovlig bygging, som anses som alvorlige brudd på kommunale planer og bestemmelser. Det er på dette området at kommunene har savnet juridisk kompetanse, da oppfølgingen av slike saker er meget ressurskrevende og ”stjeler” mye av vanlig saksbehandlingskapasitet (Nørve 2004).

4.1.4 Hva rapportene sier om kvalitets­utvikling

Reformens hovedintensjon var å bedre kvaliteten på det som bygges. Evalueringen er entydig på at dersom man skal oppnå den ønskede kvalitetsutviklingen, må tilsynet både være mer tydelig og mye mer omfattende.

4.1.4.1 Dokumenterte styringssystemer og foretakenes bruk av disse

Reformens krav om dokumenterte systemer i foretakene forårsaket mye diskusjon. Evalueringen bekrefter at det fortsatt er stor skepsis til at dokumenterte systemer er noen garanti for at den operative praksisen er god. I prosjekteringsforetak er erfaringene at tilpassing av systemer til et praktisk og operativt nivå er nødvendig for å oppnå god kvalitet i arbeidet. Foretakene mener selv at systemene gir grunnlaget for en effektiv, lønnsom og ikke minst planlagt og forutsigbar byggeprosess. Evalueringen bekrefter at flere foretak har gode og effektive systemer, men fortsatt er det mange foretak som har systemer som ikke er operative.

4.1.4.2 Faglig ledelse i foretakene og sentral godkjenning for ansvarsrett

Mange prosjekterende foretak var positive til innføring av krav til faglig ledelse. Dette ble oppfattet som en sikring av rett kompetanse i tiltakene. Oppfatningen endret seg da ordningen ble endret til at det kun kreves en faglig leder i foretaket og ikke direkte lenke til arbeidet som blir utført i hvert enkelt tiltak. Samsvaret skulle sikres gjennom praktiseringen av relevante rutiner i foretaket, men erfaringene så langt viser at dette ikke er en innarbeidet praksis.

Både kommunene og Statens bygningstekniske etat (BE) er enige om at sentral godkjenning ikke er noe faglig kvalitetsstempel for foretakene. Erfaringene fra utførte tilsyn viser at det ikke er noen sammenheng mellom sentralt godkjente foretak og kvaliteten i tilhørende tiltak (Støa, Knudsen og Jensø 2004). Uten at evalueringsprosjektet har undersøkt kvaliteten i det som bygges, tyder resultatene på at godkjenningsordningen på dette området ikke fungerer helt etter intensjonen.

4.1.4.3 Forventning om at tilsyn skal være pådriver av kvalitetsutviklingen

Evalueringen viser en klar forventning om at et økt omfang av tilsyn ved revisjoner og stikkprøver skal kunne sette fingeren på viktige svakheter og feil, eller forbedringsmuligheter. Dette vil i følge foretakene gjøre at en ikke lenger slipper unna med ”hyllesystemer” eller systemer som ikke oppdateres og brukes i det daglige. Dette gjelder både søker, prosjekterende, utførende og kontrollerende foretak.

4.1.5 Kvalitetsutvikling i tiltak

Parallelt med byggesaksreformen kom ny teknisk forskrift med funksjonsbaserte krav. Hensikten var å gi rom for nye løsninger tilpasset det enkelte tiltaket. Erfaringene gjennom evalueringen er at det i hovedsak blir valgt løsninger fra veiledningen til forskriften eller annet veiledningsmateriale. Analyser av bruksmessige forhold og tekniske kvaliteter blir sjelden eller aldri lagt til grunn for valg av løsninger eller utvikling av nye løsninger.

4.1.5.1 Spesialkompetanse og tverrfaglig ansvar for å sikre kvalitet i tiltaket

Det benyttes i liten grad spesialkompetanse på viktige fagområder. Dette gjelder både små, og større og kompliserte prosjekter. Spesialkompetanse brukes i hovedsak på områder som brann- og energiprosjektering. De øvrige områdene dekkes som før av den generelle fagkompetansen. Flere av informantene nevnte for eksempel at kommunene ikke lenger kunne rådspørres om branntekniske forhold, og at en derfor måtte ta inn spesialister på brannprosjektering (Stenstad og Næss Rolstad 2004).

Det er ofte uklart hvem som har ansvaret for de typiske tverrfaglige grensesnittområdene. To fremgangsmåter peker seg ut. Ansvaret kan være plassert, men ikke kombinert med spesialkompetanse. Ansvaret for kompliserte faglige forhold ligger mao. i et foretak som kan mangle den nødvendige kompetansen. Det knyttes heller ikke ”uformell” spesialkompetanse til prosjektet. Alternativt bemannes tiltaket med spesialkompetanse, men uten at det er synliggjort noe ansvar, verken i forhold til bygningslovgivningen eller i kontraktsforholdet mellom de involverte foretakene. Begge disse formene må sies å være i strid med reformens intensjon om å sikre kvalitet i tiltak.

4.1.5.2 Tilgjengelighet til tiltak

Kommunene mener at bedring i tilgjengelighet har en klar sammenheng med reformen, nå når ansvaret er klarere plassert enn tidligere. Foretakene mener likevel at reformen ikke representerer endret praksis. Evalueringen viser at det faktisk har skjedd en arkitektonisk og funksjonell forbedring for bevegelseshemmede, mens det for orienteringshemmede og miljøhemmede knapt har skjedd noen bedring. For hørsels- og synshemmede og kognitive funksjonshemminger er det like liten oppmerksomhet som før reformen trådte i kraft (Christophersen 2002).

4.1.5.3 Estetikk

Evalueringen viser en økt bevissthet om estetikk. Stadig flere kommuner velger å ta i bruk lovverket mer aktivt. Dette gir byggverk med estetiske kvaliteter og en bedre tilpasning til omgivelsene. Dette er en klart positiv effekt som vanskelig kan relateres til byggesaksreformen alene, men som en generell samfunnsutvikling med økt fokus på design, form og arkitektur (Edvardsen, Guttu og Kann 2004, Flyen Øyen, Jerkø og Ovesen 2005). Debatter om strategiske mål for estetisk utvikling aktualiserer problemer knyttet til tradisjonell byggestil kontra moderne formspråk. Mål som styrker en av disse to retningene kan ha negative effekter. Det er derfor viktig at målene gjenspeiler politiske verdivalg, er strategiske og gir kommunen rom for å styre den estetiske utviklingen i den ønskede retningen(Flyen Øyen, Jerkø og Ovesen 2005).

4.1.5.4 Bedre kvalitet i tiltaket målt som effekt for samfunnet

Et av evalueringsprosjektene har forsøkt å si noe om å kunne verifisere effekt eller nytte for samfunnet ved endring av kvaliteter i tiltak. Det vises til at nytten (bedre byggesøknader, og muligens bedre kvalitet på de ferdige byggverk) må vurderes i forhold til kostnaden (økt ressursbruk). Dette vil bare kunne avklares på lengre sikt, ettersom de ferdige byggverkenes kvalitet avdekkes, og bare dersom man starter opp med systematiske målinger av kvalitet i byggverk over tid (Edvardsen, Guttu og Kann 2004).

4.1.5.5 Utvikling av byggskader som mål på ­kvalitet

En samlet vurdering av resultatene fra evalueringen (Stenstad og Næss Rolstad 2004, Mehus m.fl. 2004) er at omfanget av prosessforårsakede byggskader trolig er redusert som følge av byggesaksreformen. Byggesaksreformen har derfor, i tråd med intensjonene, trolig også ført til en positiv endring i byggekvaliteten, der byggekvalitet er målt som omfang av prosessforårsakede byggskader. Usikkerheter og begrensninger i datagrunnlaget gjør at det ikke er mulig å tallfeste den relative reduksjonen. En studie viser at det er overraskende hvor tilfeldig oppfølgingen er i garanti- og reklamasjonsperioden og hvor lite som er gjort for å utnytte erfaringsdata fra overtagelses- og garantibefaringer til kvalitetsforbedringsarbeid. Med gjennomsnittlig aktivitetsnivå i Norge på ca. 6 millioner m2 bare i nybygg, representerer dette store verdier.

4.1.6 Hvordan kompetanse- og kontroll­regimet kan bidra til forbedret kvalitet

4.1.6.1 Godkjenningsordningen

Frivillig sentral godkjenningsordning og lokal godkjenningsordning for ansvarsrett

Erfaringen med den sentrale godkjenningsordningen varierer fra kommune til kommune. Nytteverdien synes å være størst i de store kommunene hvor det forekommer en relativt stor andel sentralt godkjente foretak. De små kommunene har en større andel lokale godkjenninger (Støa, Knudsen og Jensø 2004). En av undersøkelsene har avdekket at det også utføres lite tilsyn fra BEs side. BE baserer imidlertid mye av sin tilsynsvirksomhet på innrapportering av merknader fra kommunene, mens kommunene har manglende ressurser og kompetanse til å utføre et tilstrekkelig tilsyn.

Praktisering av sentral godkjenning og veiledning til kommunene

En rapport som har sett eksplisitt på godkjenningsordningen (Støa, Knudsen og Jensø 2004) viser at ansatte i BE har ulike synspunkter og meninger om godkjenningsordningen, noe som er en utfordring for ordningen. Kommunene kan få ulike svar og råd når de henvender seg til etaten. Dette gjør at nytteverdien for kommunene reduseres, og BEs rolle som kompetanseinstans og veileder for kommunene svekkes. Dersom saksbehandlingen av den sentrale godkjenningsordningen også praktiseres ulikt av saksbehandlere i BE, oppnår man ikke likebehandling av foretak som søker å oppnå godkjenning.

Administrative krav og egenerklæringer

I flere prosjekter vises det til klare svakheter i godkjenningsordningen, og en brist i forutsetningene om at egenerklæringer skal fungere på en tilstrekkelig måte. Egendokumentasjon viser at personell i foretakene har formell utdanning og praksis, men den viser ikke organisering, myndighet og bruk av kvalitetssikringssystemer. Ordningen baserer seg på et tillitsforhold mellom offentlige myndigheter og de private foretakene. Den forutsetter at myndighetene gjennom tilsyn er i stand til å fange opp de tilfeller der tilliten brytes. Hvis dette ikke skjer, svekkes ordningens troverdighet og kvalitet.

Godkjenningsområder og ansvarsplassering

Reformen har vært endret flere ganger siden den trådte i kraft i 1997. Resultater fra flere prosjekter nevner at dette har medført et merarbeid for aktørene, som må holde seg oppdatert og tilpasse seg endringene. Evalueringen viser at ansvarsforholdene i prosjektering i mange tilfeller er uklare. Det er ofte uklart hvem som har ansvaret for tverrfaglige grensesnittsområder. Det er også slik at undersøkte fagområder ikke er definert som egne ansvarsområder og det blir dermed uklart om området er dekket med tilfredsstillende kompetanse. Et klart flertall av de prosjekterende mener imidlertid at reformen har bidratt til å tydeliggjøre ansvaret i byggesaker. Spesielt mener de at brannteknisk prosjektering er bedre ivaretatt enn tidligere (Stenstad og Næss Rolstad 2004).

4.1.6.2 Kontrollregimet

Foretakenes dokumenterte kontrollvirksomhet (egenkontroll og sidemannskontroll) har økt, og de nye ansvars- og kontrollrollene begynner å finne sin plass. Det er flere foretak enn før som har egne kvalitetsstyringssystemer. Det antas å skulle bidra til færre feil og mangler ved at flere feil oppdages så raskt som mulig i byggeprosessen.

Praktiseringen av kontroll

Generelt planlegges og gjennomføres kontroll som forutsatt i regelverket. Flere aktører føler sterkere enn før at kontrollansvaret er blitt tydeligere. Dette kan forklares med krav til signatur på kontrollerklæringen og at det stilles formelle krav til å dokumentere kontrollen (Stenstad og Næss Rolstad 2004).

Kontroll av prosjektering før utførelse er under stort press. Startidspunktet for utførelsen er oftest bundet opp i kontrakt. Dette legger et selvpålagt og/eller ytre press på den prosjekterende om å underskrive og sende kontrollerklæringen før prosjektering og kontroll er ferdig. Situasjonen kan beskrives slik: ”Prosjektets egen tyngde, representert ved byggherren, men også at entreprenørene, presser på med tid og økonomi som argument. De prosjekterende har (kun) kravene i regelverket som (mot)argument for å ta eller kreve nødvendig tid til ferdigstilling og kontroll av prosjekteringen” (Berg 2005). BE har dessuten uttrykt at kommunen må vise større fleksibilitet og forståelse og sikre at detaljer er tegnet og kontrollert før de blir satt i utførelse i stedet for å kreve at kontrollerklæring for all prosjektering må foreligge før igangsettingssøknaden blir behandlet.

Kontrollplanen

Det er delte oppfatninger om kontrollplanens betydning og funksjon. I evalueringsperioden har det skjedd store endringer knyttet til både godkjenning av kontrollplaner, planens innhold (fra detaljert til overordnet) og planens funksjon og status i kontrollarbeidet. Kommunene har også forskjellig praksis og fokus i forhold til å sikre at fysiske og estetiske kvaliteter blir ivaretatt i kontrollplanen. I de fleste tiltak er planen imidlertid for generell og overordnet til at den har noen praktisk betydning for prosjekterings- og utførelseskontrollen. Kontrollplanen og kontroll av prosjekteringen dokumenteres ofte for å vise at ”papirene er i orden ovenfor bygningsmyndighetene”. (Flyen Øyen, Jerkø og Ovesen 2005).

Kontrollformer

Foretakene praktiserer kontroll svært varierende. De er også splittet i synet på egenkontrollsystemet. Dokumentert egenkontroll dominerer. Noen mener egenkontroll fungerer bra, mens andre mener dette er ”å sette bukken til å passe havresekken”. I små foretak og tiltak utføres egenkontrollen som operatørkontroll, dvs. av samme person som også utfører prosjekteringen. Sidemannskontroll av prosjekteringen er vanlig i større tiltak og hos større foretak.

Uavhengig kontroll og egenkontroll er likestilt i loven. For å innfri intensjonen med egenkontrollsystemet, bør det likevel vurderes å sette krav til sidemanns-/overordnet kontroll i prosjekter (Stenstad og Næss Rolstad 2004)

• som involverer flere foretak,

• har utradisjonelle løsninger og/eller ikke tidligere utprøvde løsninger,

• der arbeidsstokken har varierende kompetanse og er tilfeldig sammensatt.

Foretakene benytter seg i liten grad av uavhengig kontroll, og kommunene setter sjelden krav til denne kontrollformen. Grunnen kan være at denne kontrollen synes å være kostnadsdrivende for prosjektet. Når kommunene setter krav til uavhengig kontroll, gjøres dette oftest overfor foretak som de har dårlige erfaringer med, når den formelle kompetansen er for svak, eller når det er tvil om at tiltaksklassen er for lav.

Kontrollaktiviteter i forhold til regelverk og kontrakter

Reformens ansvarsregler var forutsatt å tilrettelegge for et bedre samsvar med de privatrettslige og offentligrettslige forutsetningene. Evalueringen viser at dette skjer i liten grad. Ved å trekke de som er ansvarlige etter det offentlige regelverket inn som ansvarlige i forhold til byggherrens styringsfunksjon, vil en oppnå en bedre faglig og styringsmessig rolleutnyttelse. Rapporten anbefaler at enten kontraktsstandardene eller regelverket revideres i tråd med dette. Det siste medfører at en legger inn byggherrens styringsroller som ansvarlige ut fra plan- og bygningsloven, på samme måte som det er gjort i arbeidsmiljøloven og byggherreforskriften (Berg 2005).

Tilsyn med kontrollen

Resultater fra evalueringen viser en samlet oppfatning om at kontrollen vil bli bedre når det igangsettes et mer operativt tilsyn fra kommunenes side.

4.2 Informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT), rettsregler og byggesaksbehandling

4.2.1 Innledning

Bygningslovutvalget har i delutredning I side 77-79, foretatt en analyse av IKT i byggesaksbehandlingen, og redegjort for daværende faktiske situasjon og antatte muligheter fremover.

Søknadssystemer og saksbehandlingsregler som muliggjør utnyttelse av IKT-verktøy er egnet til å gi effektivitetsgevinster både i forbindelse med myndighetenes byggesaksbehandling og på brukersiden – så vel for de profesjonelle aktører som for andre. Rask identifisering, gjenfinning og gjenbruk av relevant informasjon står sentralt i datastøttede beslutningsprosesser, saksbehandlingssystemer og søkesystemer. Materielle regler og saksbehandlingsregler, som ikke unødig hindrer utstrakt bruk av IKT-verktøy, utgjør viktige forutsetninger for effektiv saksflyt både tidsmessig og kostnadsmessig.

IKT- tilpasning av regelverk og saksbehandlingssystemer må imidlertid avveies mot andre hensyn, som for eksempel behovet for å ha enkelte skjønnsmessige kriterier i loven og å ha rettssikkerhetsgarantier innebygd i saksbehandlings­reglene.

4.2.2 Muligheter og utfordringer fremover – regelutvikling og teknologisk utvikling som grunnlag for effektivisering og forenkling

4.2.2.1 Utviklingen etter Bygningslovutvalgets første delutredning – utviklingstrekk og rammebetingelser

I Bygningslovutvalgets første delutredning, NOU 2003: 24, er historikken bak utvikling av IKT innen bygg- og anleggssektoren nærmere beskrevet, herunder fremveksten av de ulike IKT-prosjekter av betydning for plan- og byggesaker.

Forløperne for ByggSøk har vært en gradvis utvikling av databaserte arbeidsverktøy og metoder. Prosjektet ByggSøk ble startet i 2000. I juli 2003 ble den første elektroniske byggesaken sendt fra systemet. Hovedmålet for ByggSøk er å utvikle standardiserte utvekslingsformater og beskrivelse av systemer for elektronisk behandling av og kommunikasjon i plan- og byggesaker. ByggSøk betjener både plan- og byggesak, og dets funksjonalitet forutsetter forenklinger og forbedringer både i plan- og byggesaksprosessen. ByggSøk består av tre ulike datasystemer; et søkesystem for byggesaker, et system for utforming av planforslag og en informasjonsbase med informasjon om plan- og byggesak, med fokus på kommunens brukere.

Per april 2005 er det mulig å sende byggesøknader elektronisk gjennom ByggSøk-bygning til i alt 13 kommuner. Flere kommuner ønsker å tilby denne tjenesten, og målet for 2005 er at 50 kommuner skal tilby elektronisk mottak. På brukersiden har antall brukere og saker økt jevnt, og det er per april 2005 registrert ca 5.000 brukere og litt flere søknader. Det omfatter både testbrukere og testsaker, noe som innebærer at det reelle antallet er noe lavere.

Erfaringer, blant annet fra Singapore, viser at implementering av nye systemer ikke skjer raskt uten stimulerende tiltak. Implementeringstempoet henger etter det man kjenner til nært sammen med eksisterende rammebetingelser, og den innsatsen som settes inn i forhold til ”markedsføring” og andre tiltak, både overfor kommunene og næringen. Rammebetingelser kan i denne sammenheng for eksempel være regelstrukturer hierarkisk og artsmessig, rolleryddighet, saksflytsystemer og kvalitets-, tids- eller kostnadsgevinster for brukerne. Brukerkompetanse og tilgjengelig datakraft vil også ha betydning for implementeringshastighet og samfunnsmessig nytteverdi.

System for utarbeidelse av planforslag, ByggSøk-plan, ble satt i drift i januar 2005. Via ByggSøk-plan kan brukeren få hjelp til å finne relevant informasjon og få støtte underveis i utarbeidelsen av plansaken. Planforslaget utformes slik at det tilfredsstiller lovens krav, og er i henhold til veiledninger og retningslinjer fra Miljøverndepartementet. Som en naturlig konsekvens av at systemet nylig har blitt satt i drift er arbeidet med å implementere denne delen av ByggSøk ennå i startfasen. Målet for 2005 er at 10 kommuner knytter seg til systemet.

Informasjonssystemet, ByggSøk-informasjon, er en felles portal for kommunene med informasjon om plan- og byggesak. Målet er størst mulig grad av standardisering av informasjon på tvers av kommunegrenser. Denne delen av ByggSøk vil ikke påvirkes av regelverkets utforming på samme måte som ByggSøk-plan og ByggSøk-bygning.

Alle ByggSøk-systemene er under kontinuerlig forbedring og utvikling. I dette arbeidet vil den løpende regelverksutvikling og utvikling av søknads- og saksbehandlingssystemer være viktige premisser.

4.2.2.2 Fremtidsmuligheter ved bruk av IKT basert på erfaringer og beslutninger så langt

Bygningslovutvalget legger til grunn at ByggSøk fortsatt vil være i kontinuerlig utvikling, og at dets potensial innenfor plan- og byggesaker ikke vil være tatt ut på flere år. Utviklingen i både maskin- og programvare, samt grensesnitt og forvalternes implementeringskompetanse, går meget raskt. Nye funksjonaliteter i forhold til de omtalte i utvalgets første delutredning er definert, og forventes å komme i relativt nær fremtid. Bygningslovutvalget konstaterer likevel at ikke alle muligheter som er omtalt i første delutredning, side 78 andre spalte, synes umiddelbart nært forestående. Uavhengig av dette har Bygningslovutvalget lagt vekt på å unngå regelvalg som vil kunne vanskeliggjøre innovative anvendelsesformer og moduler som ligger lengre inn i fremtiden.

4.2.2.3 Regelverksutvikling i plan- og bygningsretten og IKT-systemer, for eksempel ByggSøk – synergi og harmonisering, avveining av ulike hensyn

Regelverket – særlig om søknadssystemet og saksbehandlingen - er utgangspunktet for utviklingen av elektroniske søknadssystemer for plan- og byggesak. De materielle rettsregler i lov, forskrift og planbestemmelser, danner utgangspunktet for kommunens avgjørelse i realitetsspørsmålet i sakene, og er gjenstand for søkere, tiltakshavere, naboer og andres søk med hensyn til hva som er tillatt på et bestemt areal. Dersom IKT skal støtte en materiell avgjørelsesprosess kvalitativt og kvantitativt, bør for eksempel flertydighet i betydningen at et og samme begrep har flere betydninger, eller at samme faktiske forhold dekkes av forskjellige begreper, unngås. Flertydighet og vide skjønnsrammer gjør datastøtte mer komplisert. Arbeidet med å utvikle elektroniske systemer forutsetter en tolking av ord og begreper i regelverket. Forenkling og fjerning av uklarheter er derfor viktig for å skape synergi mellom alle typer rettsregler og elektroniske støttesystemer, både for saksflyten og de materielle avgjørelser. Elektroniske systemers nytteverdi stiger med økt grad av standardisering, for eksempel med hensyn til felles grunnleggende saksflyt og bruk av elektroniske blanketter. I tillegg til tekniske standarder er det viktig at regelverket utformes slik at det er forholdsvis kvantifiserbart.

Ved utforming av ByggSøk er det tatt utgangspunkt i prosesser for ulike søknadstyper, og hvilken informasjon som kommunen må ha for å behandle ulike typer søknader. Hvis for eksempel grensene mellom ulike typer søknader og dokumentasjonskravene som følger disse blir uklare, vil det således kunne innebære et kompliserende element. Bygningslovutvalget har derfor vurdert nøye om man kan redusere antallet og arten av rettslige normer som skal anvendes ved materielle avgjørelser. I den forbindelse finner utvalget at det er hensiktsmessig å fjerne vedtekter, og å erstatte vedtektsreglene med enten forskrift eller planbestemmelser. Vedtektene er i dag i utilstrekkelig grad oppdatert, og i vekslende grad anvendt i enkeltsaker. De er også lite elektronisk søkbare sett under ett, blant annet som følge av at kunngjøringen og innmeldingen til for eksempel Lovdata og Ea§yfind synes noe tilfeldig. Planbestemmelser kan lenkes mot plankartet og den enkelte eiendom, og forskrifter kan lenkes mot lovteksten og gjøres lett søkbare i de fleste baser. Det vil lette bygningsmyndighetenes rettsanvendelse, og skape et bedre informasjonsgrunnlag hos eiere, søkere, tiltakshavere, naboer, tredjemenn mv. Bygningslovutvalget har også søkt å skape en tydeligere oppgave- og rollefordeling mellom myndighetsorganer og mellom myndighetsorganer og private. Det legges videre opp til en ryddigere lovstruktur, færre prosessløp og klargjøring av sentrale begreper.

Bygningslovutvalget antar at summen av strukturelle regelverksgrep og endringer i søknadssystem og saksbehandlingsregler vil kunne medvirke til økt implementering av IKT-støttede systemer i byggesaksbehandlingen og gi gevinster for myndigheter, brukere og samfunnet.

Både regelverksutvikling og utviklingen av IKT-systemer og søkeverktøy er imidlertid dynamisk, og krever løpende innbyrdes harmonisering for å kunne medføre forenkling og effektivisering. Reglene må avspeile samfunnets behov for å ha både faste og fleksible styringsnormer, muligheter for konkret og individuelt (eventuelt lokalt) skjønn, kvalitet og rettssikkerhet. IKT-systemene må underordne seg dette og være tjenende i forhold til å nå målet med rettsreglene. Utvalget har søkt å foreta en balansert og samlet avveining av de ulike hensyn, herunder hatt for øye behovet for å kunne utnytte IKT-verktøy i størst mulig grad i alle berørtes arbeidsprosesser.