1 Retorikk og realitet

1.1 Innledning

Utvalget har lagt vekt på å bygge sine anbefalinger om fremtiden på en overordnet forståelse av dagens virkelighet. Norsk sikkerhet har gjennom 90-tallet hvilt på fire gjensidig forsterkende pilarer: et nasjonalt balansert forsvar, alliert militært samvirke og internasjonalt samarbeid, den alminnelige verneplikten og totalforsvaret. Bærekraften i disse pilarene påvirkes av mange forhold og er avgjørende for innrettingen av fremtidens forsvarspolitikk.

1.2 Forsvarsbevilgninger og ambisjonsnivå

Fra 70-tallet var det en sammenhengende, om enn ujevn, vekst i de norske forsvarsbudsjettene frem til 1990, jf figur 1.1. Etter 1990 endret trenden seg til en gradvis reduksjon der forsvarsbudsjettet for 1999 var om lag 8 prosent lavere enn i 1990, målt i reell kroneverdi. Forsvarsbudsjettets andel av Norges brutto nasjonalprodukt har imidlertid utviklet seg betydelig mer dramatisk med et fall fra 3,1 til 2,2 prosent fra 1990 til 1999. Dette henger sammen med en sterk økonomisk vekst i samme periode. Sammenlignet med andre NATO-land ligger budsjettutviklingen nokså nær gjennomsnittet i alliansen, jf figur 1.2.

En vesentlig mer bekymringsfull utvikling enn svekkelsen av budsjettnivået etter avslutningen av den kalde krigen, har vært de betydelige og gjennomgående negative avvikene mellom planlagte forsvarsbudsjetter og de faktiske forsvarsbevilgningene i Norge, jf figur 1.1. De økonomiske forutsetningene som har ligget til grunn for forsvarsplanleggingen, er bare unntaksvis blitt oppfylt.

1.3 Forsvarsplanleggingen

Manglende bevilgninger er ikke den eneste årsak til at de norske forsvarsplanene ikke har latt seg oppfylle. Anslagene over hva planene ville koste, har systematisk vært for lave. Beregninger i ettertid over hva strukturene anbefalt i henholdsvis Forsvarskommisjonen av 1990 og St meld nr 22 (1997–98) ville ha kostet, viser at de opprinnelige kostnadsanslagene lå minst hhv 20 og 30 prosent for lavt. Dette henger sammen med flere forhold, både i grunnlagsarbeidene for og i oppfølgingen av politikken.

Det tosidige gapet på hhv finansieringssiden, jf kapittel 1.2, og kostnadssiden, har blitt håndtert på ulike måter. Dels har Forsvaret måttet foreta kutt på investeringssiden ved å utsette materiellprosjekter og redusere prosjektene i omfang og/eller ytelse. Dels har Forsvaret måttet gjøre kutt på driftssiden, dvs innenfor utdanningen av soldater, repetisjonsøvelser, seilingsdøgn, flytimer osv. Begge kategorier tiltak har det til felles at de ikke var planlagt i en langsiktig og helhetlig ramme.

1.4 Forsvarets virksomhet – driftsmessige aspekter

På 90-tallet har Forsvaret gjennomgått store endringer i styrkestruktur, fredsorganisasjon og virksomhet. Hovedmålene med endringene har vært dels å gjenspeile nye oppgaver og ambisjoner for Forsvaret, og dels å redusere driftsutgiftene. Både Hæren og Sjøforsvaret har gjennomgått store strukturendringer, og Hærens mobiliseringsstyrke er omtrent halvert fra ca 180.000 til 100.000 mann. Forandringene i Luftforsvarets og Heimevernets organisasjon er noe mindre. Totalt sett fremstår likevel ikke de tallmessige endringene i Forsvarets krigs- og fredsorganisasjon fra 70-tallet frem til i dag som spesielt dramatiske, jf figur 1.3.

I tillegg er det på 90-tallet også iverksatt en rekke tiltak for omlegging av styringssystemer og organisasjonsformer. Likevel ligger resultatene langt fra målsettingen om 1 prosent årlig reduksjon i driftsutgiftene. Som det fremgår av figur 1.4, har en foreløpig bare klart å redusere antall årsverk med knappe 2.000 av målsettingen på 6.140 beskrevet i St meld nr 16 (1992-93). Reduksjonen i årsverk har stanset opp, mens lønnsutgiftene stiger og er faktisk høyere nå enn i 1992.

Til tross for økende lønns- og driftskostnader, har aktiviteten i Forsvaret – med unntak av internasjonale operasjoner – gått ned på 90-tallet. Dette er illustrert i figurene 1.5, 1.6 og 1.7. Årsakene er flere, men henger særlig sammen med det tosidige gapet på finansieringssiden og kostnadssiden, jf kapittel 1.2 og 1.3.

For Forsvarets eiendommer, bygg og anlegg (EBA) er målsettingen om en kraftig reduksjon av utgiftene til drift og vedlikehold blitt oppfylt, jf figur 1.8. Imidlertid har ikke det samlede areal av Forsvarets infrastruktur vist noen tilsvarende nedgang. Dette er en sterk indikasjon på at vedlikeholdet forsømmes.

1.5 Materiellinvesteringer

Materiellinvesteringene, målt som andel av forsvarsbudsjettet, økte gradvis fra 70-tallet og frem til 1994, men har deretter blitt redusert betydelig, jf figur 1.9. Figuren viser også at det gjennomgående har vært betydelig avstand mellom de faktiske materiellinvesteringene og de målsettingene som har vært lagt til grunn i Forsvarsdepartementets langtidsmeldinger og Forsvarskommisjonenes anbefalinger. Dette spriket mellom ambisjoner og faktisk utvikling har vært sterkt medvirkende til dagens skjevheter i Forsvaret.

Sammenlignet med våre allierte har likevel Norge avsatt en meget stor andel av forsvarsutgiftene til investeringer i materiell. Eksempelvis lå Norge i 99 blant de fire NATO-landene som hadde størst investeringsandel, jf figur 1.10.

Den største andelen av materiellinvesteringene på 90-tallet gikk til Hæren (38 prosent), jf figur 1.11. Sjø- og Luftforsvaret har fått om lag en fjerdedel hver i perioden, mens investeringer i fellesprosjekter og i Heimevernet utgjorde 11 prosent til sammen.

1.6 NATO i Norge

Norge, med sin strategiske beliggenhet på NATOs nordflanke, har ofte noe enkelt vært beskrevet som en netto importør av sikkerhet. Målt i økonomiske overføringer har dette bl a blitt reflektert i de betydelige investeringene NATO har gjort i infrastruktur i Norge, f eks radarer, flyplasser, ammunisjonslagre og kaianlegg. Men i en bredere sammenheng kan det hevdes at Norge gjennom den kalde krigen bidro mer enn landet mottok. Ved sin unike strategiske posisjon spilte Norge en meget viktig rolle i alliansens samlede forsvarsplaner og i etterretningssammenheng. Videre hadde Norges skipsfartsberedskap stor strategisk betydning for NATO under store deler av den kalde krigen.

Omfanget av NATOs infrastruktur-investeringer i Norge har avtatt betydelig mot slutten av 90-tallet, jf figur 1.12. Dette reflekterer dels synkende budsjetter generelt, dels mindre vektlegging av investeringer i faste installasjoner, men også en forskyvning av fokus mot NATOs sydflanke i Middelhavsområdet som følge av et endret trusselbilde.

Forhåndslagring av alliert materiell i Norge er noe redusert de senere årene. USA har imidlertid opprettholdt lagring av materiell til en brigade marineinfanteri (NALMEB) i Trøndelagsområdet, og har også bilaterale avtaler med Norge på sjø- og luftforsvarssiden.

Alliert øvings- og treningsaktivitet på norsk territorium har ligget på et relativt høyt nivå på hele 90-tallet, med større NATO-øvelser nesten hvert år. NATOs videre øvingsplaner ser imidlertid ut til å vektlegge nordområdene stadig mindre. Dette kan svekke våre alliertes kompetanse på operasjoner under de spesielle geografiske og klimatiske forhold i nordområdene. Et annet aspekt er at norske offiserer får mindre mulighet til å øve i samvirke med og ledelse av allierte styrker på norsk territorium.

1.7 Internasjonalt militært samarbeid

På 90-tallet er Norges internasjonale militære samarbeid blitt utvidet både i omfang og karakter. Deltakelsen i internasjonale militære operasjoner har vokst betydelig, både i volum og som andel av forsvarsbudsjettet, jf figur 1.13. Internasjonale operasjoner og de krav disse stiller til mobilitet, beskyttelse, beredskap og interoperabilitet, legger derfor i stadig økende grad premissene for utviklingen av det norske forsvaret, ikke minst for Hæren. Dette har i stor grad påvirket utviklingen av materiellstruktur og utdannings- og øvingsmønstre. Tiltakene har ofte blitt gjennomført med kort forvarsel, men med betydelige konsekvenser for de langsiktige planene.

Norge bidrar med betydelige ressurser til NATOs faste aktiviteter. Eksempelvis utgjorde de norske bidragene til NATOs militærbudsjett og investeringsprogram til sammen 280 mill kr i år 2000. Norge bidrar også med militært personell i NATOs strukturer (189 personer i 2000). Videre har Norge meldt inn betydelige styrker til NATOs reaksjonsstyrker. Vårt bidrag til de umiddelbare reaksjonsstyrkene (IRF) utgjør 1 infanteribataljon, 1 fregatt, 1 undervannsbåt, 1 mineryddingsfartøy, 1 mine-kommandofartøy, 1 F-16 skvadron samt 1 maritimt patruljefly. Dessuten har vi meldt inn 1 fregatt, 8 MTBer, 4 mineryddingsfartøyer og 1 undervannsbåt til de hurtige reaksjonsstyrkene (RRF).

NATOs nye strategiske konsept som ble vedtatt på Washington-toppmøtet i april 1999, markerer at alliansen er på vei bort fra tradisjonelle, statiske forsvarskonsepter. I stedet vektlegges en oppbygging av mer fleksible militære strukturer, med større vekt på multinasjonalitet og videreutvikling av utvalgte militære kjernekapasiteter. Dette er mer utførlig beskrevet i kapitlene 2 og 3.

1.8 Verneplikten

Den alminnelige verneplikten har på 90-tallet vært gjenstand for diskusjon både i Norge og i en rekke andre land, jf figur 1.14. I USA, Canada og Storbritannia har de militære styrkene i lang tid vært basert på yrkessoldater. Belgia gikk bort fra verneplikten i 1995, mens Frankrike, Nederland, Italia og Spania er i ferd med å avvikle verneplikten som rekrutteringsgrunnlag til de væpnede styrkene. Sverige, Danmark og Tyskland opprettholder verneplikten, men med en betydelig lavere gjennomføringsandel enn det som praktiseres i Norge. Finland og Polen er de nære land hvor verneplikten ser ut til å ha størst betydning.

For tiden utgjør den mannlige delen av en årsklasse 18-åringer i Norge om lag 27.000. Av disse fullfører om lag 15.000, eller 55 prosent, militær førstegangstjeneste. Andelen har i hovedsak vært synkende på siste halvdel av 90-tallet, jf figur 1.15. Søknadsprosedyrene for fritak fra militærtjeneste er lagt om og forenklet fra årsskiftet 1999/2000. Dette kan få konsekvenser for hvor stor andel av årsklassene som avtjener førstegangstjenesten. Søkningen til siviltjeneste har gått noe ned i de første månedene med den nye ordningen, men det er for tidlig å trekke konklusjoner om hvordan dette vil påvirke den militære førstegangstjenesten over tid. I tillegg til vernepliktige menn gjennomfører også 150–200 kvinner frivillig førstegangstjeneste hvert år.

Førstegangstjenesten er i utgangspunktet 12 måneder for de fleste av mannskapene. Virkeligheten er imidlertid annerledes. Eksempelvis har dagens soldater i 6. Divisjon, med 12 måneders gjennomgående førstegangstjeneste, kun 190–200 effektive tjenestedager, jf figur 1.16. Store og økende sesongvise variasjoner i innkallingen til førstegangstjenesten bidrar også til store svingninger i den operative yteevnen og anvendeligheten av Forsvarets avdelinger over året. Variasjonen i utdanningsvolumene gjør det også vanskelig å utnytte kapasiteten i utdanningsapparatet fullt ut.

Utdanning av om lag 15.000 vernepliktige årlig krever store ressurser. Med dagens vernepliktsordning, hvor mannskapene er mobiliseringsdisponert til fylte 44 år, utdannes langt flere vernepliktige hvert år enn hva Forsvaret behøver for å fylle opp mobiliseringsoppsetningene. Ved repetisjonsøvelser har Forsvaret like fullt store problemer med å kalle inn avdelingene; 50–60 prosent av mannskapene i Hæren søker om fritak eller utsettelse. Andelen synes økende, noe figur 1.17 indikerer. Dette betyr at personsammensetningen i brigadene varierer mye fra øvelse til øvelse. Også ved repetisjonstjeneste i Heimevernet søker et stort antall vernepliktige om utsettelse eller fritak fra øvelser. Likevel møter flere til disse øvelsene, som er vesentlig kortere og finner sted i hjemtraktene til mannskapene.

Ut fra Forsvarets vurderinger har den fysiske formen blant mannskaper på førstegangstjeneste generelt vært tilfredsstillende. Forsvarets fysiske tester viser forholdsvis stabile resultater siden testene ble innført omkring 1980. En tilsynelatende negativ utvikling på slutten av 90-tallet gir grunn til en viss bekymring. Det samme gjør nyere statistikk som beskriver utviklingen i nordmenns fysiske form når de blir eldre. Disiplinærsituasjonen i Forsvaret har vist en meget positiv utvikling de siste årene, med en reduksjon på 70 prosent i antall refselser på 90-tallet.

1.9 Totalforsvaret

Totalforsvarskonseptet bygger på prinsippet om at samfunnets samlede ressurser om nødvendig kan mobiliseres til forsvar av Norge. Dette har vært ansett som en hensiktsmessig løsning som sikrer god ressursutnyttelse og bred samfunnsmessig forankring av forsvarsoppgaven.

En rekke dyptgripende endringer i samfunnet har imidlertid endret rammebetingelsene for totalforsvarskonseptet og skapt behov for fornyelse. Det har skjedd en viss dreining av Forsvarets behov for sivil støtte, fra objekter til tjenester. Privatisering, internasjonalisering og skiftende eierstrukturer innen bl a skips- og luftfart og viktige deler av industrien gjør det vanskeligere å rekvirere materiell, infrastruktur og tjenester. Lovgivning og konsesjonsvilkår har ikke vært godt nok fulgt opp på dette feltet. Videre medfører rasjonalisering av bl a varehandelen at detaljist- og grossistleddene sitter inne med betydelig mindre varebeholdninger enn før. Et tredje forhold er at sivile ressurser, med visse unntak, ikke kan rekvireres i forbindelse med deltakelse i internasjonale operasjoner med hjemmel i dagens lovverk. Samtidig er Forsvarets endrede behov for sivil støtte fra samfunnet ikke oppdatert systematisk. Dette gjør at sivile aktører vanskelig kan tilpasse seg de endrede behovene.

Den sikkerhetspolitiske og samfunnsmessige utviklingen skaper også nye former for sårbarhet og risiko for vårt lands sikkerhet. Dette er nærmere beskrevet i kapittel 2. Det har imidlertid vært påfallende liten forandring i antallet personer som fritas for mobilisering i en beredskapssituasjon, jf figur 1.18. Til tross for gradvis økende spesialisering og avhengighet i samfunnet, vil det med dagens planer ikke være flere som er fritatt i dag enn for 10 år siden. En mulig forklaring kan være liten bevissthet og oppmerksomhet i samfunnet om hva mobilisering vil innebære. Aldersfordelingen blant dem som er fritatt, skaper imidlertid færrest problemer i forhold til Forsvarets behov for de yngste årsklassene, jf figur 1.19.

Ovennevnte utviklingstrekk peker på nye og mer krevende rammebetingelser i samarbeidet mellom sivil og militær side. Dette betyr imidlertid ikke at tiden har løpt fra selve totalforsvarsprinsippet. Under den store NATO-øvelsen BATTLE GRIFFIN i 1999 ble potensialet i deler av konseptet klart demonstrert. Øvelsen involverte til sammen 20.000 soldater på norsk jord og var transportmessig sett den mest krevende militærøvelse som noen gang har foregått i Norge. Øvelsen involverte bl a over 1.000 sivile busser og 1.000 vognlaster på jernbane, og transportopplegget fungerte i hovedsak meget godt.

1.10 Forsvarets regionalpolitiske betydning

Forsvarets landsomfattende virksomhet har stor betydning for sysselsetting, bosetting og annen aktivitet i store deler av landet, særlig i Nord-Norge. Forsvarets andel av sysselsettingen i landet har avtatt noe i løpet av 1990-tallet, ettersom antall ansatte i Forsvaret har gått ned og den totale sysselsettingen har gått opp. Likevel spiller Forsvaret fortsatt en svært viktig rolle for sysselsettingen i en rekke kommuner og lokalsamfunn. Figur 1.20 gir et bilde av Forsvarets betydning for de ulike regionene. Figuren illustrerer kun den direkte sysselsettingen i Forsvaret, mens den reelle økonomiske betydning som regel vil være betydelig større som følge av de ringvirkninger Forsvarets avdelinger, personell og deres familier skaper i lokalmiljøene.

1.11 Den forsvarspolitiske virkelighet og Forsvaret i fremtiden – en kontrollert eller ukontrollert utvikling?

Trendene som er beskrevet hittil i dette kapittelet, gir et bilde av hvordan Forsvaret og viktige rammefaktorer har utviklet seg. Selv om ikke alle utviklingstrekk er negative, viser hovedtrekkene i bildet et forsvar i dyp krise. Gjennom en rekke år har det utviklet seg et alvorlig misforhold mellom retorikk og realitet.

Den brede enigheten om norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk har gitt relativt stabile – om enn gradvis synkende – forsvarsbudsjetter på 90-tallet. Samtidig har det vært et gjennomgående og betydelig misforhold mellom planer og ressurser. For enhver virksomhet, ikke minst innenfor offentlig sektor, vil dette uvegerlig skape akselererende ubalanser. Et slikt misforhold øker også faren for at man får mindre ut av de bevilgede ressurser enn man ellers kunne ha fått.

Det tosidige gapet på finansieringssiden og kostnadssiden har blitt håndtert ved kortsiktige kutt og tilpasninger år for år. Dette har ført til en forsvarsstruktur og et aktivitetsmønster i uforutsett og delvis tilfeldig ubalanse i forhold til de overordnede forutsetningene. Derfor er Forsvaret alt annet enn balansert i dag – idéen om et nasjonalt balansert forsvar finnes bare i retorikken.

Verneplikten som prinsipp er sterkt forankret i Norge, både i det politiske miljø, innad i Forsvaret og i samfunnet for øvrig. Imidlertid gjennomfører stadig færre førstegangstjenesten, tjenesten blir stadig kortere, og svakhetene i Hærens konsept for repetisjonstjeneste og mobilisering blir stadig mer synlige. Den alminnelige verneplikten er ikke lenger ensbetydende med at alle tjenestedyktige innkalles til førstegangstjeneste. Videre betyr 12 måneders førstegangstjeneste i realiteten ca 200 effektive tjenestedager.

Totalforsvarskonseptet har vært et bærende prinsipp i norsk forsvarsplanlegging gjennom hele etterkrigstiden. På 90-tallet er imidlertid både Forsvarets behov og rammebetingelsene for militær rekvisisjon av sivile ytelser betydelig endret. Dette er ikke gjenspeilet i dagens planverk. Det må derfor stilles spørsmål ved troverdigheten av dagens Totalforsvar.

Norges allierte og internasjonale militære samarbeid er utvidet både i omfang og karakter. Dette internasjonale engasjementet har i økende grad lagt premissene for utviklingen av Forsvaret. Samtidig stiller utviklingen av det internasjonale sikkerhets- og forsvarspolitiske samarbeidet Norge overfor nye utfordringer. Dette er mer utførlig beskrevet i kapitlene 2 og 3.

Omstillingen på 90-tallet har langt på vei vært mislykket til tross for gode intensjoner og høye ambisjoner. Både lønnsutgiftene og omfanget av militær infrastruktur er på samme nivå som ved avslutningen av den kalde krigen. Forsvarets organisasjon er for stor og sluker en stadig større del av tilgjengelige midler i daglig drift. Det sterke presset på investeringsmidlene, kombinert med overdreven optimisme i planleggingen, har gjort at Forsvarets, og dermed forsvarsgrenenes, investeringsplaner har måttet justeres og utsettes gang på gang. Dette har skapt skjevheter, både i materiellparken innen hver forsvarsgren og i balansen mellom grenene. Problemet forsterkes av at prisene på moderne militært materiell øker raskere enn det generelle kostnadsnivået i samfunnet.

En sentral problemstilling er hvordan Forsvaret vil utvikle seg i de kommende år dersom utviklingen fortsetter som hittil. Norsk forsvarspolitikk inneholder selvforsterkende, negative utviklingsspiraler, jf figur 1.21. Forsvarets økonomiske ubalanser fører til kutt i volumet av, og en uthuling av innholdet i, utdannings- og øvingsvirksomheten. Dette skaper ubalanse i Forsvarets operative evne og undergraver samtidig verneplikten. Denne utviklingen kan bli satt på spissen av at det nå i praksis er valgfritt om man vil gjennomføre sivil eller militær verneplikt. Ubalansen i operativ evne gjør at Forsvaret må improvisere akutt nødvendige kapasiteter til uforholdsmessig høye kostnader, noe som i neste omgang ytterligere forsterker de økonomiske ubalansene. Tiltagende ubalanser tvinger frem nedskalering og omstrukturering av Forsvarets styrker og investeringsprogrammer. Sammen med endrede og mer krevende rammevilkår for sivil støtte til Forsvaret, bidrar dette til at planleggingen av slik støtte forsømmes. Dette medfører i neste omgang et mer rendyrket fokus på fredstidskriser i beredskapsarbeidet på sivil side. Forsømt støtteplanlegging skaper i sin tur nye operative ubalanser i Forsvaret. Økende ubalanser kan også svekke motivasjonen i og rekrutteringen til Forsvaret, samt viljen til å opprettholde forsvarsbudsjettene i nærheten av de nivåene vi er vant til i Norge. Over tid vil en slik akselererende utvikling lede til et sammenbrudd i norsk forsvarspolitikk, hvor det eneste som fungerer i Forsvaret er det som er improvisert. I så fall vil Norge bli helt prisgitt våre allierte for å møte større utfordringer mot norsk sikkerhet. Dette er etter utvalgets syn ikke akseptabelt.

Å motvirke Forsvarets voksende ubalanser og utvikle et Forsvar som er tilpasset dagens virkelighet og fremtidens krav, er ikke et spørsmål om justering og rasjonalisering. Det kreves radikal omlegging. Utvalget har sett det som sin hovedoppgave å trekke opp målene og rammene for denne helt nødvendige forandringen av Forsvaret.