Del 1
Oppdrag, historikk og sammendrag

1 Oppdrag og organisering

1.1 Oppdrag

Forsvarsdepartementet oppnevnte 20 februar 1997 et prosjekt som fikk følgende oppdrag: Prosjektet skal, for å sikre en helhetlig og effektiv ressursutnyttelse, utrede prinsipielle hovedalternativer for hvordan virksomheten som i dag ivaretas av forsyningskommandoene, Forsvarets tele- og datatjeneste og materiellforvaltningen i Forsvarets overkommando/Sanitetsstaben, i framtiden bør styres og organiseres. Utredningen skal baseres på hvilke oppgaver og funksjoner som skal ivaretas i framtiden, der Forsvarets behov og ressurser sees i sammenheng.1 Prosjektet fikk navnet STYFOR.

Virksomheten til disse organisasjonene betegnes som materiellforvaltning og omfatter planlegging og utøvende virksomhet i forbindelse med anskaffelse, forsyning, vedlikehold, kontroll, utfasing og avhending av materiell 2 og drift av sambandssystemer og operative- og administrative edb-systemer. Imidlertid omfatter begrepet materiellforvaltning også virksomhet i Hærens distriktskommandoer, Sjøforsvarsdistriktene og Luftforsvarets stasjoner. Det ble bestemt at også denne virksomheten skulle vurderes med henblikk på oppgaver og funksjoner i framtiden. Den virksomhet som oppdraget omfatter sysselsetter rundt 7 000 personer, av Forsvarets ca 22 000 ansatte, og omsetter årlig for omlag 60% av forsvarsbudsjettets 23,9 milliarder (1999).

1.2 Deloppdrag

En ytterligere spesifisering av oppdraget ble gitt i fem deloppdrag. Etter at prosjektet ble oppnevnt, fikk STYFOR også i oppdrag å utrede informasjonssystem-virksomheten (IS) – i relasjon til STYFORs overordnede mandat. Dette oppdraget ble organisert som deloppdrag 6. Prosjektet har arbeidet med følgende deloppdrag som er dokumentert i deloppdragsrapportene:

1. Prosjektet skal utrede framtidige virksomhetsområder og funksjoner og deres finansieringsform. I utredningen skal det tas hensyn til problemstillingene omkring oppdragsfinansiering, næringspolitiske forhold og fordeler og ulemper ved ekstern og intern ivaretagelse av oppgaver. 3

2. Prosjektet skal utrede eventuelle forbedringer ved endret styrings- og organisasjonsform (jf St meld 55 1992-93, pkt 2.5). Den anbefalte løsningen skal ivareta nødvendige krav til fleksibilitet og styrbarhet. 4

3. Prosjektet skal utrede eventuelle gevinster for de viktigste integrasjonsformene 5 mellom enhetenes virksomhetsområder og/eller funksjoner. 6

4. Prosjektet skal utrede tilknytningen til overordnet enhet, samt ansvars- og myndighetsforhold overfor brukere og oppdragsgivere. Det skal tas hensyn til eier-, kunde- og leverandørroller, samt kontroll- og rapporteringsfunksjoner. 7

5. Prosjektet skal utrede ansvars- og myndighetsforhold, eier-, kunde- og leverandørroller og styrings- og organisasjonsform for lager- og verkstedsorganisasjonen.

6. Prosjektet skal utrede ansvars- og myndighetsforhold, eier- kunde- og leverandørroller og styrings- og organisasjonsform for IS-virksomheten i Forsvaret. Prosjektet skal se på IS-virksomhetens resultater i relasjon til ressursbruk og etablerte mål, hvordan IS-virksomheten er organisert i dag, og beskrive alternativer for hvordan den bør organiseres i framtiden i lys av de forslag STYFOR-prosjektet presenterer for organisering og styring av materiellvirksomheten. 8

Samtlige deloppdragsrapporter er godkjent av styringsgruppen til STYFOR som grunnlag for NOU-rapporten.

1.3 Forutsetninger for prosjektet

Prosjektet skal bidra til å oppfylle målsettingene i St meld nr 16 (1992-93). 9 Retningslinjene i St meld nr 55 (1992-93) skal legges til grunn og utdypes gjennom utredningen. Krav til operative og beredskapsmessige ytelser skal ivaretas.

1.4 Organisering

Prosjektet ble organisert med styringsgruppe, prosjektgruppe og prosjektadministrasjon. Styringsgruppens funksjon har vært å sikre at oppdraget ble gjennomført i henhold til mandatet, og å påse at rapporten belyser hovedalternativer som er gjennomførbare og relevante i forhold til oppdraget. Rapporten skal danne et godt grunnlag for høring og for de forslag som departementet vil fremme for regjeringen og Stortinget.

Viseadmiral Leonhard Revang, stabssjef i Forsvarets overkommando inntil 1 oktober 1998, har ledet styringsgruppen gjennom hele prosjektfasen. Styringsgruppen har for øvrig bestått av representanter fra Forsvarsdepartementet (FD), Forsvarets overkommando (FO), Forsvarets tele- og datatjeneste (FTD), forsyningskommandoene og representanter fra de ansattes organisasjoner (LO-Stat, YS-Stat, AF og Fellesforbundet). Styringsgruppen har bestått av:

• Viseadmiral Leonhard Revang (STSJ/FO), leder for styringsgruppen

• Avdelingsdirektør Svend Lilleby, (FD)

• Avdelingsdirektør Erling H Wang (FD), (avdelingsdirektør Tor-Egil Haakestad til juni 1997)

• Avdelingsdirektør Svein Styrvold (FD), (avdelingsdirektør John Ivar Laugerud til november 1997)

• Brigader Torgeir Hagen (FO/HST), (generalmajor Sverre Økland til desember 1997, brigader Jan Blom til september 1998)

• Oberst Arne Dahlberg (FO/F), (generalmajor A Grønheim til november 1997, brigader Svein Ivar Hansen til oktober 1998)

• Avdelingsdirektør Owe Ellingsen (FO/I)

• Generalmajor Steinar Jøssund (sjef HFK)

• Flaggkommandør Bjørn Ingebregtsen (NK/SFK)

• Brigader Arne K Skogstad (NK/LFK), (brigader Øistein Vinje til mars 1998)

• Administrerende direktør Walther Langrud (FTD)

• Tor Hultmann (LO Stat)

• Liv Brørby (YS Stat)

• Jarle Bjørløw (AF-F), (Kjell-Asbjørn Zahl til september 1998)

• Jakob Eitrheim (Fellesforbundet)

Tidligerere administrerende ditektør i FTD, nå spesialrådgiver i Forsvarsdepartementet Kjell T Høgberg, har ledet prosjektgruppen. Prosjektgruppens medlemmer ble fordelt på de ulike deloppdragene som denne rapporten bygger på. Samtidig har flere av medlemmene i prosjektgruppen fungert som styringsgruppens permanente representanter i prosjektet. Prosjektadministrasjonen har vært sekretariat for styringsgruppen, og har vært sammensatt av prosjektleder og delprosjektlederne. Utarbeidelsen av selve NOU-rapporten har vært prosjektadministrasjonens ansvar. Prosjektgruppen/deloppdragsgruppene har bestått av representanter fra FD, FO, FTD og forsyningskommandoene:

• Spesialrådgiver Kjell T Høgberg, prosjektleder (FD) – leder deloppdrag 1, 4 og 6.

• Rådgiver Nils Vingdal, prosjektadministrasjonen (FD) – leder deloppdrag 3

• Rådgiver Espen Christiansen, prosjektadministrasjonen (FD) – leder for deloppdrag 2

• Oberst Arnold Schytte Blix, prosjektadministrasjonen (FO) – leder for deloppdrag 5

• Rådgiver Jahn Åge Breivik (FD), til februar 1998.

• Oberstløytnant Asbjørn Schjølberg (FD), til oktober 1997.

• Oberst Arne Dahlberg (FO/F)

• Oberst Magne Husum (FO/SAN)

• Oberstløytnant Jens Peter Sørensen (FO/F)

• Oberstløytnant Jan Bjurgren (FO/F), til mai 1998.

• Oberstløytnant Jarl Petersen (FO/HST)

• Major Jan Erik Kulsvehagen (FO/I), fra mai 1998. (Senior ingeniør Bent Vangli til april 1998).

• Oberst Arne Bentz Sollie (FTD)

• Oberstløytnant Terje Antonsen (HFK) (Oberstløytnant Sverre Sørvåg til januar 1998).

• Oberstløytnant Petter Gjersem (HFK), fra mars 1998.

• Sivilingeniør Jørgen Galtestad (HFK)

• Kommandørkaptein Richard Olsen (SFK) (Kommandørkaptein Kjell Furuberg til januar 1998).

• Brigader Birger Padøy (LFK)

I tillegg har organisasjonene som har vært representert i prosjektgruppen, bidratt med ekstra personell ved behov. Prosjekt STYFOR har forøvrig hatt støtte fra konsulentselskapet Andersen Consulting ANS.

1.5 Inndeling av rapporten

Rapporten er delt i to hoveddeler.

Del 1 omfatter bakgrunn for prosjektet og den generelle oversikt over de vurderinger som er gjort. Denne delen avsluttes med Generelle anbefalinger og vurderinger.

Del 2 omfatter den detaljerte beskrivelse av kartlegging og vurderinger. For å etablere en forståelse av sammendraget i del 1 og de generelle anbefalinger og vurderinger som er reflektert der, ligger grunnlaget i del 2.

I tillegg har prosjektet utarbeidet rapporter fra hvert deloppdrag unntatt deloppdrag 5. De er ikke en del av denne NOU, men kan gjøres tilgjengelig ved behov. Disse rapportene utdyper ytterligere og danner grunnlaget for beskrivelsene i del 2.

2 Historikk

2.1 Organiseringen av den militære ledelse og materiellforvaltningen

Fra andre verdenskrig og fram til 1970 var Forsvarets militære ledelse organisert i fem fagmilitære sentralstaber; Forsvarsstaben, Hærens-, Sjøforsvarets- og Luftforsvarets overkommando, og generalinspektøren for Heimevernets stab. Materiellforvaltningen i Forsvaret var underlagt forsvarsgrenssjefene i overkommandoene.

2.2 Hauge I-utvalget

I 1963 ble Hauge I-utvalget oppnevnt. 10 Utvalget la i 1965 fram forslag om mulig omorganisering av Forsvarets ledelse. 11 Det ble foreslått at forsvarssjefen og hans stab skulle bli integrert i Forsvarsdepartementet. I tillegg gikk utvalget inn for at en forvaltningsråd skulle få ansvaret for materiellforvaltningen i Forsvaret og at en vitenskapsråd skulle lede Forsvarets forsknings- og utviklingsapparat. Disse tre fagsjefene skulle være forsvarsministerens hovedrådgivere innenfor sine fagområder. Utvalget hevdet at en tredeling av forsvarsledelsen etter en fagmilitær, en forvaltningsmessig og en teknisk-vitenskapelig linje, ville gi store muligheter for forenkling og rasjonalisering av virksomheten. Materiellforvaltningene ble foreslått direkte underlagt departementet, med forvaltningsråden som faglig sjef. Forsvarsgrensjefene skulle bestå med selvstendige staber utenfor departementet, med styrkeproduksjon som hovedoppgave.

Utvalgets innstilling ble behandlet av Forsvarsdepartementet i St meld nr 80 (1965-66). Departementet ønsket ikke å integrere forsvarssjefen og hans stab i departementets organisasjon. Dette hadde sammenheng med at departementet fortsatt ønsket mulighet til overprøving av faginstansenes syn og tilrådinger i saker hvor faglige hensyn krysses av konstitusjonelle, politiske eller økonomiske hensyn. Forsvarsdepartementet gikk inn for at avgjørelse i saker av ren faglig natur burde delegeres til organer utenfor departementet. Departementet ønsket i stedet å slå sammen de fem fagmilitære sentralstabene til en organisasjon ledet av forsvarssjefen. Forsvarsdepartementet ønsket heller ikke at en forvaltningsråd skulle lede materiellforvaltningen i Forsvaret. Departementet mente at en felles ledelse for materiellforvaltningene kunne være aktuell på lengre sikt, men at det i første omgang burde opprettes en nemnd som skulle arbeide for samordning av materiellforvaltningen. 12 Imidlertid gikk departemenet inn for å skille ut materiellforvaltningen fra den ordinære militære virksomhet. I likhet med Hauge I-utvalget mente departementet at forsvarssjefen og forsvarsgrenssjefene ikke behøvde å være overordnet forvaltningsmyndighet for å øve fagmilitær innflytelse på forvaltningen. Departementet gikk derfor inn for å legge forsyningskommandoene direkte under departementet. Ved Stortingets behandling av St meld nr 80 (1965-66) fikk departementet klarsignal til å utrede opprettelsen av en nasjonal overkommando nærmere. 13

2.3 Opprettelsen av Forsvarets overkommando

I St prp nr 125 (1968-69) foreslo departementet å opprette Forsvarets overkommando (FO). 14 Forslaget fulgte i all hovedsak de prinsipper som ble lagt fram for Stortinget i St meld nr 80 (1965-66). Det ble foreslått å etablere FO som et integrert organ for ledelse av den fagmilitære virksomhet i Forsvaret. Hovedoppgavene skulle være operativ virksomhet, styrkeproduksjon og planlegging av Forsvarets utvikling på kort og lang sikt. Forsvarsgrenssjefene skulle bli erstattet av generalinspektører med egne staber med ansvar for styrkeproduksjon.

Departementets forslag fikk også konsekvenser for materiellforvaltningen. Forsyningskommandoene ble skilt ut fra forsvarsgrenene og lagt direkte under Forsvarsdepartementet. Den fagmilitære innflytelse overfor forvaltningene skulle sikres ved at forsvarssjefen fikk instruksfestet myndighet til å gi direktiver, retningslinjer og prioriteringer til materiellforvaltningene. Stortinget sluttet seg til departementets forslag, 15 og i 1970 ble FO opprettet i nye lokaler på Huseby i Oslo.

2.4 Samordning av ulike fellesinstitusjoner og forvaltninger

Hauge I-utvalget hadde påpekt at det var et rasjonaliseringspotensiale ved samordning i Forsvaret. Flere koordinerings- og samordningstiltak fulgte etter innstillingen. Forsvarets regnskapssentral ble etablert direkte under departementet i 1969. 16 Hensikten var å frita den fagmilitære forsvarsledelse for deler av penge- og regnskapstjenesten. I 1973 ble Forsvarets felles materielltjeneste opprettet ved å samle fem mindre virksomheter som utførte spesielle fellesfunksjoner for Forsvaret. 17 Dette ble gjort som første ledd i organisasjonsmessig overbygning for den sentrale materiellforvaltning. 18 Forsvaret tele- og datatjeneste (FTD) ble opprettet i 1986 ved sammenslåing av Forsvarets fellessamband og Forsvarets datasentral. 19 Den nye forvaltningen ble underlagt Forsvarsdepartementet.

2.5 Leine-utvalget

Utvalget som fikk navn etter sin leder, ekspedisjonssjef Johs Leine, FD, vurderte en eventuell overføring av forvaltninger og fellesinstitusjoner fra Forsvarsdepartementet til forsvarssjefen. 20 Flertallet anbefalte at det ble etablert en felles ledelse for materiellforvaltningene (Hærens forsyningskommando, Sjøforsvarets forsyningskommando, Luftforsvarets forsyningskommando, Forsvarets tele- og datatjeneste og Forsvarets sanitet). Videre ble det foreslått at det skulle etableres et Forsvarets materiellråd med representanter fra Forsvarets materielltjeneste, Forsvarets overkommando, Forsvarets forskningsinstitutt, industrien og arbeidstakerorganisasjonene. Leine-utvalget beskrev resultatet av opprettelsen Forsvarets tekniske nemnd og Forsvarets felles materielltjeneste slik:

«Etableringen av Forsvarets tekniske nemnd (FTN) i 1967 og av Forsvarets felles materielltjeneste (FFMT ) i 1973 har i beskjeden grad bidratt til utviklingen av en felles ledelse eller til gjennomføring av hovedforvaltningsprinsippet. Dette har bl a sammenheng med at det innenfor hver enkelt forsvarsgren er utviklet EDB-baserte forsyningssystemer som ikke kan samarbeide og som derfor stenger for en videre utvikling av hovedforvaltningsprinsippet. Forsvarsgrensvise særinteresser og forutsetningen om total enighet for gjennomføring av felles tiltak har også vært sterkt medvirkende til at målsettingene om samordning ikke er blitt nådd.»

Departementet mente imidlertid at en best ville oppnå en helhetlig ledelse og bedre utnyttelse av de samlede ressurser ved å legge forsyningskommandoene, Forsvarets sanitet og Forsvarets felles materielltjeneste under forsvarssjefen. 21 Stortinget sluttet seg til departementets tilråding. Siden dette har Forsvarets materiellnemnd (FMN) blitt opprettet.

3 Metode, framgangsmåte og resultater

Figur 3.1 illustrerer den framgangsmåten som ble valgt for å gjennomføre prosjekt STYFOR.

Prosjektet ble inndelt i tre faser:

1. I kartleggingsfasen ble føringer i grunnlagsdokumentasjon identifisert og nåsituasjonen i forsyningskommandoene, FTD og materiellforvaltningen i FO/SAN kartlagt. Dette ble gjort ved å gjennomføre intervjuer og besøk i forvaltningene og Forsvarets overkommando. Videre er studieturer gjennomført for å få innsikt i hvordan sammenlignbare land organiserer og utfører tilsvarende virksomhet.

2. I deloppdragsfasen ble alternativer for framtidig utøvelse av virksomheten identifisert og vurdert mot resultatene fra kartleggingsfasen.

3. Basert på resultatet fra deloppdragsfasen oppsummerte man i hovedalternativfasen vurderingene og beskrev de hovedalternativene som prosjektgruppen identifiserte.

Resultater fra kartleggingen var:

• identifisering av føringer i grunnlagsdokumenter

• en presisering av Forsvarets styringskonsept i forhold til STYFORs oppdrag

• virksomhetsmodell, i prosess- og i bedriftsperspektiv

• oversikt over styrings- og organisasjonsformer i offentlig forvaltning

• målsettinger og kjennetegn for framtidig virksomhet

• observasjoner fra materiellforvaltningen i Forsvaret

• erfaringer og observasjoner fra andre land.

4 Sammendrag

4.1 Materiellforvaltningen – dagens situasjon og rammebetingelser for framtiden

4.1.1 Materiellforvaltningen – det store bildet

Materiellforvaltning i Forsvaret er: Virksomhet som omfatter planlegging og utøvende virksomhet i forbindelse med anskaffelse, forsyning, vedlikehold, kontroll, utfasing og avhending av materiell.22 samt drift av sambandssystemer og operative- og administrative edb-systemer.

Materiellforvaltning utføres ved:

• de sentrale forvaltningene, Hærens forsyningskommando (HFK), Sjøforsvarets forsyningskommando (SFK), Luftforsvarets forsyningskommando (LFK), Forsvarets tele- og datatjeneste (FTD), materiellforvaltningen i Forsvarets overkommando/sanitetsstaben (FO/SAN), med underlagte ledd

• verksteder og lagre underlagt Hærens distriktskommandoer

• sjøforsvarsdistrikter og orlogsstasjoner

• Luftforsvarets stasjoner.

Figur 4.1 viser den geografiske spredningen av deler av materiellforvaltningen.

Av Forsvarets omlag 22 000 ansatte er det rundt 7 000 som arbeider innenfor materiellforvaltningsområdet, og de omsetter årlig for omlag 60% av forsvarsbudsjettets 23,9 milliarder for 1999. Substansverdi av materiellet som forvaltes ligger mellom 150 og 200 milliarder kroner. Forsvaret lagerfører i størrelsesorden 600 000 forskjellige artikler til en verdi av 10 – 12 milliarder kroner. Ammunisjon og drivstoff er ikke inkludert i disse tall. 23

Forsvarets totale virksomhet er konstitusjonelt underlagt forsvarsministeren. De ulike virksomhetene er tilknyttet departementet på forskjellige måter. Figur 4.2 viser Forsvarets organisasjon uten ØKN og ØKS. STYFORs oppdrag omfatter enheter med sentral materiellforvaltning merket i grått, og dessuten materiellforvaltning i avdelinger i Forsvarets militære organisasjon.

Forsvarssjefen leder Forsvarets militære organisasjon (FMO) som er den klart største etaten i Forsvaret. Etaten er organisert som et ordinært forvaltningsorgan, jf kapittel 4.1.5. Størsteparten av materiellforvaltningen er også underlagt forsvarssjefen. Som det framgår av organisasjonskartet, er sanitetsstaben (FO/SAN) en integrert del av FO, mens de tre forsyningskommandoene (HFK, SFK og LFK) er selvstendige administrative enheter underlagt forsvarssjefen. Forsvarets boligtjeneste (FBOT) og Forsvarets tele- og datatjeneste (FTD) er ordinære forvaltningsorganer. Forsvarets bygningstjeneste (FBT) og Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) er organisert som forvaltningsorganer med særskilte fullmakter. 24 Selv om virksomhetene har ulike tilknytningsformer er alle statlige forvaltningsorganer. Dette gjelder imidlertid ikke for Statens kantiner (SK), som er et selvstendig rettssubjekt organisert som et statsforetak.

4.1.2 Grunnlagsdokumenter

I STYFORs mandat er det i forbindelse med forutsetninger beskrevet at Prosjektet skal bidra til å oppfylle målsettingen i St meld nr 16 (1992-93). I løpet av STYFORs arbeid er St meld nr 16 (1992-93) blitt erstattet av en ny langtidsmelding for Forsvaret, St meld nr 22 (1997-98). Denne langtidsmeldingen har blant annet Forsvarsstudien 1996 (FS96) som bakgrunnsdokument. For å vurdere i hvor stor grad STYFORs hovedalternativer vil bidra til å oppfylle målsettingen i Langtidsmeldingen har STYFOR vurdert hovedalternativene opp mot St meld nr 22 (1997-98).

4.1.2.1 Hovedpunkter for vurdering av hovedalternativer opp mot St meld nr 22 (1997-98)

De etterfølgende utdrag gir et bilde på hva som vektlegges i langtidsmeldingen for Forsvaret:

«Følgende prinsipper skal legges til grunn for logistikkprosessene:

• konsentrasjon av logistikkressurser, men med evne til spredning og omdisponering

• samordning av forsvarsgrenenes innkjøp, lager, distribusjon og vedlikehold

• kjøp av sivile tjenester når dette er mer lønnsomt enn egen produksjon, salg av tjenester når Forsvaret har kompetanse og er konkurransedyktig

• felles forsyningsbaser som utfører vedlikeholdsvirksomhet for avdelinger fra alle forsvarsgrener

• redusert feilfrekvenser og responstider gjennom bruk/valg av teknologi og forenkling av reparasjoner

• endret og mer sentralisert lagerstruktur

• inntektsfinansiering av verksteder og lagerfunksjoner.» 25

Videre heter det:

« [....] Det er et mål å utføre logistikkfunksjonene i Forsvaret både bedre og billigere. Forsvaret må legge opp til ytterligere konsentrasjon av ressursene på forsyningssiden, men med planer og fleksible distribusjonsløsninger som sikrer spredning av ressursene om nødvendig. De viktigste forbedringene synes å ligge på det styringsmessige og organisatoriske nivå. Det vil bli lagt vekt på felles løsninger og rasjonell arbeidsdeling på tvers av organisasjonsgrensene. Slike tiltak innenfor forsyningssiden vil ha betydning også for andre deler av Forsvaret. Dette gjelder ikke minst samspillet mellom Forsvarets operative side og styrkeproduksjon. Et tettere samarbeid mellom Forsvarets operative side og forsyningssiden vil bli utredet. Et slikt samarbeid er nødvendig for å kunne utnytte ressurser på tvers av forsvarsgrenene, standardisere materiellanskaffelser og etablere felles rutiner. [....] Materiell som er i daglig bruk eller som inngår i styrkestrukturen, skal sammen med nærhet og støtte til utdanning, være dimensjonerende for støttevirksomheten. I fireårsperioden vil det bli lagt vekt på økt samordning både innenfor og mellom forsvarsgrenene, og dagens virksomhet vil bli vurdert nærmere.» 26

I arbeidet med å vurdere IS-virksomheten i Forsvaret har STYFOR lagt til grunn forsvarssjefens IS-direktiv og Forsvarets langsiktige systemplan (FLSP). Sammendrag av disse er presentert i Del 2 kapittel 1.6.

En annen forutsetning i mandatet var at Retningslinjene i St meld nr 55 (1992-93) skal legges til grunn og utdypes. Det er gjort i omtalen og presiseringen av Forsvarets styringskonsept.

4.1.3 Styring av Forsvaret i fred – Forsvarets styringskonsept

Figur 4.3 illustrerer hovedtrekkene hvordan virksomheten i fredstid kan betraktes. Stortinget fastsetter Forsvarets mål og oppgaver og tildeler ressurser. Regjeringen ved Forsvarsdepartementet utformer oppdrag og fordeler tilhørende bevilgninger med mål og resultatkrav. Forsvarets fredsvirksomhet, inkludert materiellforvaltningen, omsetter innsatsfaktorene til produkter. Materiellforvaltningens bidrag til Effekter er materiell stridsevne. Materiellforvaltningens produksjonsprosesser inngår i den virksomhetsmodellen som er omtalt i kapittel 4.1.4 hvor også materiell stridsevne er definert.

Stortinget har gitt sin tilslutning til Forsvarets styringskonsept basert på St meld nr 55 (1992-93). Det framgår av meldingen at styringsmodellen mht produksjon- og ressursstyring er myntet på Forsvarets fredsvirksomhet. I følge kortversjonen av styringskonseptet er styringskonseptet todelt, og det består av styringsprinsipper og styringsmodell.

De fire styringsprinsipper konstaterer at ansvar og myndighet må sees i sammenheng:

• klargjør ansvar og myndighet

• deleger oppgaver og myndighet så langt det er hensiktsmessig

• ansvar og myndighet følges ad

• ansvar gjøres gjeldende.

Styringsmodellen utdyper disse prinsippene. Den grunnleggende filosofien er at ressurstildelingen må følge oppdragene. Dette vil synliggjøre ansvaret for ressursbruken der den kan påvirkes. Samtidig må oppfølgingssystemene struktureres slik at de gir den ønskede informasjon til rett tid, tilpasset det enkelte nivås behov.

Figur 4.4 illustrerer styringsmodellen, dvs styring av produksjon og tildeling av ressurser slik det opprinnelig var beskrevet.

Styringsmodellen skiller mellom primær- og støttevirksomhet. Med primærvirksomhet forstås den delen av Forsvaret som utøver styrkeproduksjon og operativ virksomhet. Materiellforvaltningen er en del av støttevirksomheten som skal bidra til at primærvirksomheten når sine mål..

Styrkeproduksjon innebærer at styrkeprodusenten (generalinspektør/tilsvarende) innenfor sitt ansvarsområde skal:

• Produsere stridsklare styrker, herunder skal han forestå organisering, bemanning, utrustning og bevæpning, utdannelse og trening, og oppsetting av styrkene.

Styring av produksjon vil prinsipielt foregå på to måter. De to styringsmetodene er:

• Vertikal styring knytter seg til forholdet mellom foresatt og undergitt. Denne styringen reguleres gjennom styringsdialogen. Foresatt gir oppdrag med tilhørende resultatmål som gjennom utarbeidelse av virksomhetsplan og budsjett blir en forpliktende avtale for begge parter.

• Horisontal samhandel beskriver forholdet mellom oppdragsgiver og interne leverandører av varer og tjenester. Oppdragsgiver bestiller og mottar varer og tjenester som belastes eget budsjett. Gjennom dette synliggjøres ressursbruken for begge parter.

Tildeling av ressurser vil skje på to måter:

• I den vertikale styringen (primærvirksomheten) vil ressurstildelingen skje gjennom styringsdialogen. Ressursene dimensjoneres i forhold til oppdragene.

• I den horisontale samhandel vil Forsvarets enheter kjøpe varer og tjenester fra støttevirksomheter som Forsvarets forvaltninger og fellesinstitusjoner. Disse institusjonene vil som hovedregel ikke få tildelt ressurser utover en grunnbevilgning, men motta betaling/oppgjør fra oppdragsgiverne (bl a ved økonomiske midler og/eller personellressurser som i et ordinært kunde- og leverandørforhold).

Figuren illustrerer videre et fundamentalt aspekt av styringsmodellen/-konseptet, nemlig at all støttevirksomhet i prinsipp bør ligge utenfor primærvirksomheten. For å synliggjøre at FMIN og FSJ som institusjon er overordnet både primær- og støttevirksomheten (FSJ i dag overordnet deler av støttevirksomheten) er modellen nå som illustrert i Figur 4.5.

Figur 4.5 reflekterer at forsyningskommandoene i dag ligger under FSJ og FTD under FMIN. Figuren gjelder kun for styrkeproduksjon og støttevirksomhet og dekker dermed ikke den del av primærvirksomheten som omfatter operativ virksomhet.

Fordi styringskonseptet stipulerer at alle oppdrag og ressurser tilflyter støttevirksomheten som følge av oppdrags- og ressursdialog i horisontal samhandel, har STYFOR introdusert eierdialogen som begrep. Eierdialogen dreier seg i liten grad om oppdrag og ressurser, men tar for seg eierrelaterte problemstillinger, som f eks strategi og mål for virksomheten, organisering, økonomi m v, jf kapittel 4.4.1.

4.1.4 Virksomhetsmodell for materiellforvaltningen

Materiellforvaltningen som støttevirksomhet produserer varer og tjenester til primærvirksomheten i de prosessene som inngår i virksomhetsmodellen. Virksomhetsmodellen til materiellforvaltningen kan sees i et prosessperspektiv og et bedriftsperspektiv.

4.1.4.1 Virksomhetsmodell i prosessperspektiv

Hovedprosessene for materiellforvaltningen i prosessperspektiv er illustrert i Figur 4.6.

Den omforente prosessbaserte virksomhetsmodellen har vært en viktig forutsetning og utgangspunkt for arbeidet i STYFOR. Virksomhetsmodellen har gitt et rammeverk for å forstå dagens virksomhet og har vært sentral ved identifiseringen av hovedalternativene.

Basert på den prosessbaserte virksomhetsmodellen ble målsettingen for materiellforvaltningen definert:

Materiellforvaltningen skal kostnadseffektivt produsere troverdig materiell stridsevne til Forsvaret gjennom:

• et tilstrekkelig og kvalitetssikret vedlikehold av eksisterende materiell, tjenester og systemer

• anskaffelse av framtidig materiell og systemer

• etablering og bibehold av en nødvendig beredskaps- og mobiliseringsevne for materiell, forsyninger og systemer.

• etablering og operativ/teknisk drift av Forsvarets sambands- og informasjonssystemer.

Med materiell stridsevne menes systemytelse, -tilgjengelighet og -pålitelighet iht gitte oppdrag og fastlagte krav.

4.1.4.2 Virksomhetsmodell i bedriftsperspektiv

Materiellforvaltningen kan sees på som en produksjonsbedrift med et produktspekter som skal dekke kundens behov. Med utgangspunkt i produktspekteret må materiellforvaltningen dimensjoneres og organiseres for fred, krise og krig. Primærvirksomhetens (kundens) behov vil være knyttet til beredskapsmessige krav, til antall og tilgjengelighet (over tid), av kampklare våpensystemer for antatte beredskaps- og konfliktsituasjoner og til øving og operasjoner i fredstid. Tilgjengelighet vil si hvor og hvor lenge ( servicability/sustainability).

I fred må materiellforvaltningen gjennom horisontal samhandel produsere de produkter (varer og tjenester) som primærvirksomheten (kunden) etterspør. Innsatsfaktorene er personell, materiell og infrastruktur (lagre og verksteder). Disse omsettes i virksomhetens prosesser. Innsatskostnadene, inkl avskrivning og administrative kostnader, belastes kunden når et avtalt oppdrag er avsluttet og en vare/tjeneste er levert. Når virksomhetens fredsorganisasjon er ulik krise/krigsorganisasjonen, må den ha omstillingsevne (danne kadre) til å møte kundens behov også i krise og krig. Materiellforvaltningen produserer til et internt marked, men må også forholde seg til et eksternt marked gjennom kjøp av varer og tjenester. Forsvarets mål og oppgaver skaper etterspørsel etter materiellforvaltningens produkter og definerer dermed dens interne marked og produktspekter. Materiellforvaltningen må derfor ha omstillingsevne til å møte med et skiftende internt og eksternt marked. Når materiellforvaltningen dekker kundens behov, produserer den materiell stridsevne. Dette er en viktig effekt av Forsvarets fredsvirksomhet. Dimensjonering, sammensetting og posisjonering av innsatsfaktorene for å produsere materiell stridsevne til en lavest mulig pris, er en kontinuerlig planleggings- og kontrollprosess. Dette arbeid må gjennomføres i et langsiktig perspektiv, årsperspektiv og kortidsperspektiv som illustrert i Figur 4-7.

Figuren viser i høyre kant kontrollsløyfene mot etablerte planer og mål og i venstre kant kunden (primærvirksomheten) i oppdrags- og ressursdialog med leverandøren (materiellforvaltningen) i langtids-, års- og korttidsperspektiv. Den horisontale samhandel er illustrert nederst i figuren, men horisontal samhandel kan avtales på alle nivåer avhengig av type avtale (f eks enkeltstående avtale eller rammeavtale) eller type vare/tjeneste (f eks strategiske anskaffelser eller driftsrelaterte varer og tjenester).

Planleggings- og kontrollprosessen må omfatte samtlige produksjonsprosesser (primærprosesser, jf virksomhetsmodellen i prosessperspektiv). For hver av disse prosessene må det identifiseres styringsobjekter med tilhørende mål- og resultatindikatorer. Disse er materiellsystemer (hovedgjenstander), verksteder, lagre (lagerbeholdninger) og ressurser (økonomi).

Avhengig av tidshorisonten og innholdet i den sykliske planleggings- og kontrollaktivitet, kan en med fordel dele planleggings- og kontrollsystemet inn i strategisk planlegging, ressursstyring, målstyring og direkte styring og gjennomføring av produksjonsoppdrag. Styringsobjektene vil være sammensatt av delobjekter i hierarkiske strukturer som styres med tiltagende detaljgrad fra ressursstyring til produksjonsstyring.

Planleggings- og kontrollsystemet må ta hensyn til samvirke mellom styringsnivåene og produksjonsprosessene. Med støtte i virksomhetsmodellens støtteprosesser må planleggings- og kontrollsystemet sørge for vertikal integrasjon 27 mellom styringsnivåene innenfor hver enkelt prosess og horisontal integrasjon 28 mellom prosessene innenfor ett og samme styringsnivå. Forsvarets sentrale planlegging (representert ved DOK 1 og DOK 2) 29 etablerer de langsiktige rammebetingelsene for primærvirksomheten (markedet/produktene/kundene) og dermed også for materiellforvaltningen (leverandører). På basis av slik informasjon og de ytre rammevilkårene må materiellforvaltningen utarbeide og vedlikeholde en langsiktig oppdrags- og ressursplan (LORP). Denne beskriver bl a virksomhetens formål, visjon, verdigrunnlag, oppdragsstruktur og kompetanse- og organisasjonsstruktur. Den langsiktige oppdrags- og ressursplan er virksomhetens forretningsplan og legges til grunn for årlige eierdialoger, ressursstyring, målstyring og produksjonsstyring.

Det enkelte oppdrag styres gjennom utferdigelse av arbeidsordre og kontroll med at den blir utført effektivt til riktig tid og riktig kostnad.

I bedriftsperspektiv må det være en ubrutt ansvarslinje fra utarbeidelsen av den strategiske plan (LORP for materiellforvaltningen) til ferdigstillelse av det enkelte oppdrag inkl betaling. Slik er det ikke idag for HFKs og LFKs vedkommmende. Sjef HFK og sjef LFK deler ansvaret for å produsere materiell stridsevne med henholdsvis flere DK- og flystasjonssjefer, jf utdyping av observasjon 13 i kapittel 4.2. Det er i dette perspektiv, men også med basis i styringskonseptet, at STYFOR argumenterer for en større grad av vertikal integrasjon i Hærens og Luftforsvarets materiellforvaltning enn tilfellet er i dag.

4.1.5 Generell beskrivelse av styrings- og organisasjonsformer

Staten organiserer sin virksomhet i to hovedformer, nemlig som statlige forvaltningsorganer og statseide selskaper. Forvaltningsorganene er statlige rettssubjekter mens de statseide selskapene er selvstendige rettssubjekter. Innenfor hver av de to hovedformene finnes det flere mulige tilknytningsformer. Fire ulike tilknytningsformer er vurdert for materiellforvaltningen i Forsvaret.

4.1.5.1 Ordinære forvaltningsorganer

Ordinære forvaltningsorganer er kjerneformen for statlig virksomhet. Hoveddelen av Forsvarets virksomhet er organisert slik, inkludert materiellforvaltningen. Denne tilknytningsformen er egnet for områder der staten vil ha direkte myndighetsutøvelse, noe som bl a gjelder for Forsvarets operative virksomhet. Generelt kan man si at den ordinære forvaltningsorganformen brukes hvis ikke oppgavens art og formål tilsier at det bør gjøres mer systematiske unntak fra enkelte av de grunnleggende bestemmelsene. Da bør andre tilknytningsformer vurderes.

4.1.5.2 Forvaltningsbedrifter

Forvaltningsbedriftsformen har særlig vært nyttet når det statlige engasjementet gjelder forretningsmessig orientert tjenesteyting, som vanskelig kan ivaretas på en effektiv og fordelingsmessig akseptabel måte i markedet. En forvaltningsbedrift er et statlig forvaltningsorgan, men er tillagt forholdsmessig stor selvstendighet. Forvaltningsbedriftene kan inndeles i to grupper:

1. Virksomheter som står for utbygging og drift av offentlig infrastruktur og forretningsbasert tjenesteproduksjon i samband med denne infrastrukturen.

2. En uensartet gruppe virksomheter som til dels driver monopolbasert tjenesteyting, som kan være rettet mot private bedrifter eller enkeltpersoner. Dette kan også være tjenesteyting overfor andre statlige virksomheter.

Forvaltningsbedriftsformen skiller seg fra den ordinære forvaltningsorganformen først og fremst ved at forvaltningsbedriftene:

• er unntatt fra sentrale bestemmelser i Stortingets bevilgningsreglement

• har mulighet til å opprette reguleringsfond/kapitalfond

• har mulighet til å opprette datterselskap (A/S)

• vanligvis har eget styre

En forvaltningsbedrift er normalt direkte underlagt vedkommende departement.

4.1.5.3 Statsforetak

Statsforetaksformen ble etablert gjennom lov om statsforetak 30 august 1991. Formålet med opprettelsen var å skape en form for organisering av statlig forretningsvirksomhet der både krav til effektiv og rasjonell drift og sektorpolitiske hensyn gjør seg gjeldende. Statsforetaksformen nyttes særlig når statens forretningsmessige engasjement også er et virkemiddel for å realisere sektorpolitiske mål.

I et statsforetak er statens styringsinteresser mindre enn i en forvaltningsbedrift, men mer omfattende enn i et statsaksjeselskap. Statsforetaksformen er styrings- og ansvarsmessig en form som ligger mellom forvaltningsbedriftsformen og statsaksjeselskapsmodellen. Et statsforetak er et selvstendig rettssubjekt. Staten er eneeier, og kan ikke eie foretaket sammen med andre interessenter. Statsforetakets formue og inntekter er ikke en del av statsbudsjettet, og foretaket hefter selv for sin gjeld. Foretaket er ikke underlagt Stortingets finansmyndighet, og vil derfor selv disponere sine inntekter og formue. Innenfor visse, begrensede rammer kan foretaket ta opp lån. Foretaksmøtet er statsforetakets høyeste organ, der eier (departementet) utøver eiermyndighet i foretaket (kan sammenliknes med generalforsamling i et A/S). Gjennom foretaksmøtet kan departementet vedta, gi retningslinjer og instruere i forhold i alle saker som gjelder foretaket og som er bindende for styret og administrerende direktør. Statsråden har et konstitusjonelt og parlamentarisk ansvar for at statens eierinteresser i et statsforetak blir forvaltet på forsvarlig måte, og innenfor rammene av Stortingets forutsetninger og lovgivning.

4.1.5.4 Statsaksjeselskap

Statsaksjeselskapsformen benyttes i hovedsak for statlig engasjement i næringsvirksomhet der det ikke foreligger spesielle sektorpolitiske hensyn. Et statsaksjeselskap er et selvstendig rettssubjekt. Staten kan eie alle aksjene, eller dele eierskapet sammen med private. Vanligvis er ikke et statsaksjeselskap i en monopolsituasjon på sitt område.

Statens styringsinteresser i et statsaksjeselskap vil vanligvis være knyttet til verdiskapning, økonomisk avkastning, selskapets virkefelt, konstituering og sammensetning av selskapets organer, distriktspolitiske og sysselsettingsmessige sider ved virksomheten, og evt tilskudd for å kunne realisere ikke-bedriftsøkonomiske goder. Når hovedlinjene for virksomheten er trukket opp, er det imidlertid styrets og den daglige ledelsens oppgave å stå for den forretningsmessige driften. Statsaksjeselskapene reguleres av aksjeloven eller allmennaksjeloven. Utøvelse av eierrollen i statsaksjeselskap vil normalt følge ordinære selskapsrettslige regler. I et statsaksjeselskap har staten et begrenset økonomisk ansvar, dvs at staten ikke er rettslig forpliktet til å dekke restgjeld ved nedleggelse.

4.1.5.5 Tilknytningsformer for materiellforvaltningen i Forsvaret

Figur 4.8 illustrerer mulige tilknytningsformer med eksempler på statlige virksomheter. Prosjekt STYFOR mener det er særlig to tilknytningsformer som er aktuelle for Forsvarets materiellforvaltning.

Forvaltningsbedriftsformen er en tilknytningsform som egner seg for hele Forsvarets materiellforvaltning. Denne tilknytningsformen gir en god balanse mellom hensynet til overordnet politisk styring og ønsket om en markedsrettet og effektiv drift ved at fullmakter og handlefrihet legges til bedriften selv. Forvaltningsbedriften vil imidlertid fortsatt være et statlig forvaltningsorgan, og dermed være underlagt direkte instruksjonsmyndighet fra departement og regjering. De ansatte som i dag er statstjenestemenn, vil fortsatt være statstjenestemenn, og statens lov- og avtaleverk vil gjelde i denne tilknytningsformen.

Statsforetaksformen er en tilknytningsform som kan egne seg for deler av materiellforvaltningen, der det i hovedsak vil ligge bedriftsøkonomiske effektivitetshensyn til grunn for driften. Denne tilknytningsformen gir bedriftsledelsen annen, og på visse områder større, handlefrihet samtidig som staten kan utøve eierstyring. Statsforetaket vil imidlertid være et selvstendig rettssubjekt og kan ikke utøve myndighetsoppgaver. Staten vil fortsatt være økonomisk ansvarlig for virksomheten. De ansatte som i dag er statstjenestemenn, vil ikke være statstjenestemenn ved denne tilknytningsformen. Arbeidsmiljølov og regnskapslov vil gjelde for statsforetaket.

I enkelte tilfeller kan tilknytningsformene ordinært forvaltningsorgan og statsaksjeselskap også være aktuelle for mindre deler av materiellforvaltningen.

4.2 Observasjoner fra STYFORs kartlegging

Kundene (generalinspektør/tilsvarende) er godt fornøyd med forsyningskommandoene og FTD som leverandører. Men forvaltningene har selv i kartleggingen pekt på en del forbedringsområder. I tillegg har STYFOR, bl a etter innspill fra andre prosjekter som LOGSTRAT og PIFO, identifisert forbedringsområder. Årsaken til at hovedobservasjonene som blir presentert her har fått en negativ vinkling er at fokus i kartleggingen har vært å identifisere forbedringsområder. Kartleggingen fra forvaltningene resulterte i 15 hovedobservasjoner som er med å danne utgangspunkt for de hovedalternativer som STYFOR fremmer. Hovedobservasjonene var som følger:

1. Det er behov for oppdatering av sentrale bestemmelser og reglementer for å utnytte mulighetene i virksomheten bedre.

2. Over 50 statlige virksomheter har de siste årene fått endret sin tilknytningsform til staten. Den generelle omstillingsprosessen og moderniseringen i staten har bare i liten grad påvirket styrings- og organisasjonsformer for de organisasjoner som er involvert i materiellforvaltningen.

3. Forvaltningene har store problemer med å rekruttere og beholde personell.

4. Forholdet mellom oppgaver og kompetanse for å løse oppgavene er i en del tilfeller ikke tilfredsstillende.

5. Det er rom for forbedringer knyttet til gjennomføring av anskaffelsesprosjekter – dagens situasjon innebærer overskridelser og forsinkelser.

6. LOGSTRAT har identifisert forbedringsområder knyttet til gjennomføring av materiellforvaltningens prosesser. Forbedringer vil kunne medfører lavere ressursbruk og økt måloppnåelse.

7. En annen organisering av forvaltningene kan ivareta Forsvarets helhetlige behov bedre. I dag er forsyningskommandoene organisert for å ivareta dagens oppgaver innenfor egen forsvarsgren.

8. Forvaltningene har begrenset mulighet til å påvirke utviklingen av eiendommer, bygg og anlegg (EBA).

9. FSJ IS-direktiv og Forsvarets langsiktige systemplan (FLSP) danner et godt utgangspunkt for den fremtidige IS-virksomheten men har ikke vært fulgt.

10. Totalmålsettingen for IS-virksomheten (i FLSP) er bare nådd i begrenset grad. Dette skyldes at tidsplaner har vært for optimistiske, at knappe personellressurser ikke har vært utnyttet effektivt og at ledelsen for IS-virksomheten ikke har utøvet den myndighet og ikke hatt de virkemidler som skal til for å styre utviklingen. Utviklingen av FIS har da ikke vært styrt fra toppen, men nedenfra av de lokale enheter som gjennom styrkeprodusentene (GIene) har fått pengene og personellressursene. I det nye DOK 1 som ble etablert ultimo 1998, er imidlertid grunnlaget for å snu utviklingen lagt. Tiltakene som skisseres samsvarer i stor grad med STYFORs anbefalinger.

11. Målsettingen om fellesløsninger er ikke realisert. Dette skyldes bl a en svakt utviklet fellesskapskultur og manglende styring fra OKA. Her er utviklingen i ferd med å snu (FIBASIS, FIS/P, FIS/Ø). 30

12. Som anskaffere av IS, med spesifikasjoner som avtalt med brukerne, har materiellforvaltningene skjøttet sin rolle bra. Utvikling og drift av IT-systemer har imidlertid i stor grad vært utført pr forvaltning/forsvarsgren på lokalkundenes egne premisser, jf pkt 11. IT-arven inneholder derfor en rekke forsvarsgrenvise systemer innenfor hvert av funksjonsområdene. Også innenfor hver forsvarsgren er det systemer med overlappende funksjonalitet. I tillegg har systemene mangelfull tilrettelegging for utveksling av data. Dette gjør det vanskelig med kostnadseffektiv drift i hver enkelt forsvarsgren/forvaltning og for Forsvaret som helhet. Antallet systemer gjør det vanskelig å drifte FIS som et helhetlig system.

13. Styringskonseptet er ikke gjennomført. Styringsmodellen er ikke operasjonalisert. Klargjøring av roller og ansvar ved å skille mellom primær- og støttevirksomhet er ikke gjennomført fullt ut (forvaltningssjefene har det administrative ansvaret kun for deler av materiellforvaltningspersonellet) og horisontal samhandel er kun innført i begrenset grad. En av grunnene til at konseptets styringsmodell ikke er realisert er at de mekanismer, prosedyrer og systemer som er nødvendige for bl a horisontal samhandel ikke har vært på plass. Dette er nå i ferd med å bli realisert. Eierrollen til FSJ overfor forsyningskommandoene har ikke vært tilstrekkelig vektlagt og er derfor ikke tilfredsstillende ivaretatt.

14. Forsvaret mangler helhetlig styrings- og ledelsesinformasjon.

15. Det er rom for større grad av samordning på tvers av forsvarsgrenene.

STYFOR besøkte Storbritannia, Tyskland, Sverige og Nederland for å vurdere hvordan materiellforvaltningen ble utført i disse land. En del av utviklingstrekkene fra disse landene er benyttet i forbindelse med identifisering av hovedalternativene:

• Hovedtrekk fra Storbritannia er særlig knyttet til etablering av en felles investerings- og utviklingsorganisasjon og hvorledes beslutningsprosessen i anskaffelsesprosjekter er arrangert. Ved senere besøk ble det informert om to hovedområder av det britiske Strategic Defence Review. Disse områder omfatter en justering av anskaffelsesprosessen og etableringen av en felles logistikkorganisasjon.

• Hovedtrekk fra Sverige omfatter deres spesielle metoder for oppdragsfinansiering av den felles investerings- og utviklingsorganisasjonen og hvorledes denne organisasjonen er grossist hva gjelder reservedeler.

• Tysklands arbeid knyttet til forankring av organisasjonsutvikling og deres kostnads- og ansvarsinitiativ ga grunnlag for verdifulle observasjoner. Tyskland har også etablert en felles investerings- og utviklingsorganisasjon.

• Nederland har en ren forsvarsgrenstruktur. De har imidlertid en del felles organisasjoner på transport-/distribusjonssiden og flere fellesforvalterløsninger som er interessante.

Utdyping av observasjon 13 – Styringskonseptets styringsmodell

Et viktig aspekt av gjennomføringen av styringskonseptet er i hvilken grad forvaltningssjefene er ansvarlig for produktivitet og produksjonsresultater innenfor materiellforvaltningen. Status i gjennomføringen av styringskonseptet i dette henseende pr forsvarsgren/forvaltning er som illustrert i Figur 4.9.

• Hæren: Hærens tekniske verksteder og forsyningslagre inngår i HFKs organisasjonsstruktur, men er inntil videre underlagt DK-sjefene. DK-sjefene har et regionalt ansvar for at materiellforvaltningen skjer iht fagmyndighetens direktiver.

• Sjøforsvaret: Størstedelen av vedlikeholds- og forsyningstjenesten inngår i SFKs organisasjonsstruktur.

• Luftforsvaret: Sentrallager og det tyngste vedlikeholdet inngår i LFKs organisasjon, men størstedelen av virksomheten er underlagt stasjonssjefene. Stasjonssjefene har ansvar for at materiellforvaltningen skjer iht fagmyndighetens direktiver.

• FTD har alle sine materiellforvaltningsressurser i egen organisasjon, unntatt ressurser for drift av Forsvarets digitale nett nivå II (lokale spredenett).

Sammenholdt med Figur 4.5 viser Figur 4.9 og punktene over at styringskonseptets forutsetning om skille mellom primær- og støttevirksomhet i liten grad er gjennomført på regionalt og lokalt nivå. Det er store forskjeller mellom forsvarsgrenene. I dag inngår deler av materiellforvaltningen, bl a i Hæren og Luftforsvaret, som en del av primærvirksomheten (på henholdsvis DK- og stasjonsnivå). Dette betyr at DK-sjefen og stasjonssjefen handler med seg selv. I Sjøforsvaret er omlag 85% av materiellforvaltningen samlet i støttevirksomheten (SFK og Ramsund orlogsstasjon), mens det for Hærens og Luftforsvarets del kun er omlag 30%. Sjøforsvaret er også den eneste forsvarsgren/forvaltning som har innført horisontal samhandel for driftsrelaterte varer og tjenester på avdelingsnivå i tråd med styringskonseptet. Dette innebærer at sjef HFK og sjef LFK deler ansvaret for å produsere materiell stridsevne med henholdsvis flere DK- og flystasjonssjefer.

Forsyningskommandoene er underlagt forsvarssjefen. I forsyningskommandoene oppfattes forsvarssjefen som eier av virksomhetene og materiellet. Det er en samstemt oppfatning av at rollen som eier ikke løses på tilfredsstillende måte av forsvarssjefen i dag. Selv med felles eierskap evner en kun i begrenset grad å samordne, samarbeide og lære av hverandre slik at den totale ressursinnsatsen blir lavest mulig. I intervjuene i FO var det enighet om at selv om FO/F er gitt i oppgave å utøve eierskapet på vegne av forsvarssjefen, er det i praksis generalinspektørene som utøver eierskapet i forbindelse med oppdrags- og ressursdialogene.

4.3 Rammer og ambisjonsnivå for den framtidige materiellforvaltning

St meld nr 22 (1997-98) trekker opp rammene for utviklingen av Forsvarets styrkestruktur for perioden 1999 til 2006 og antyder konturene av en utvikling etter år 2006.

I Figur 4.10 er utviklingen av Forsvarets struktur forsøkt illustrert. Figuren gir en grov status ved Berlinmurens fall og avslutningen av samarbeidet i Warzawa-pakten, videre hva status er i dag og hva man kan lese om utviklingen framover av beskrivelsene i St meld nr 22 (1997-98).

I tiden fram til 1989, da Berlin-muren falt og Warzawapakten etter hvert ble oppløst, var Forsvarets styrkestruktur tildels betydelig større enn den er i dag. Luftforsvaret gjennomgikk sin store reduksjon i 1960-årene, men arbeider nå for å konsentrere virksomheten om færre stasjoner. Hæren og Sjøforsvaret er blitt sterkt redusert gjennom 1990-årene. Utfordringene for materiellforvaltningen er imidlertid ikke redusert tilsvarende som reduksjonen i styrkestruktur. Dette har sammenheng med den teknologiske utvikling og kompleksiteten i det materiell og de systemer som i dag innføres. Den styrkestruktur som St meld nr 22 legger opp til, vil i de ti nærmeste år ikke forandre seg vesentlig fra dagens.

Forsvarsbudsjettets utvikling, jf Figur 4.11 som gir en grov framstilling, viser et relativt stabilt forhold mellom det totale budsjett og materiellinvesteringenes andel av dette. De økonomiske rammer for Forsvaret har i de siste årene vært synkende. I 1990 var Forsvarsbudsjettet på 26,1 milliarder kroner, mens budsjettet for 1999 er på 23,9 milliarder kroner. 31 Det innebærer en reduksjon på i størrelsesorden 0,5-1%. I forhold til det totale statsbudsjett har Forsvarets andel i perioden blitt redusert fra 7,4% til 5,5%. Investeringsandelen av budsjettet har også vist en synkende tendens. I følge St meld nr 22 (1997-98) har investeringsnivået sunket fra 7 milliarder kroner i 1994 til 5,9 milliarder kroner i 1998. Budsjettutviklingen og de økonomiske utsikter som er gitt i St meld nr 22 (1997-98), gir ikke grunn til å tro at nivået vil endre seg noe vesentlig. For å ivareta en styrkestruktur og kvalitet på det materiell som Forsvaret skal benytte (investering og drift), innebærer utviklingen en enorm utfordring i forhold til å utnytte budsjettet best mulig, bl a gjennom realisering av de forhåpninger som lå til grunn for innføringen av Forsvarets styringskonsept. St meld nr 23 (1998-99) legger opp til vedlikehold og en viss stigning i investeringsprofilen i den kommende periode.

Informasjonssystemer (IS) er kritiske ressurser, særlig i forhold til:

• styrkeproduksjon der IS bidrar til nødvendig beslutningsunderlag for strategiske beslutninger og til effektiv mål- og resultatstyring og produksjonsstyring

• kommando og kontroll av Forsvarets krigsstruktur, der effektiv utnyttelse av IS er en absolutt forutsetning for et troverdig forsvar.

Anskaffelse og drift av sambands- og informasjonssystemer utgjør årlig omlag 10% av forsvarsbudsjettet.

Vurderingen av disse faktorer leder opp til den konklusjon at materiellforvaltningens oppgaver og aktivitetsnivå i de nærmeste ti år ikke vil bli vesentlig redusert. De økonomiske rammebetingelser for Forsvaret, slik de beskrives foran, tilsier at Forsvaret må gjennomføre endringer for å oppnå den ønskede styrkestruktur. Enten må aktivitetsnivået i forhold til bruk av materiellet endres, eller det må gjennomføres organisatoriske tiltak for å bedre den totale effektivitet av materiellforvaltningen. Ambisjonsnivået for materiellforvaltningen i framtiden må også tilpasses de overordnede mål for Forsvaret. Figur 4.12 kan illustrere de valg en vil stå overfor. I dag ligger ambisjonsnivået innenfor ellipsen.

Det kan leses av St meld nr 22 (1997-98) at Forsvaret må framstå som en profesjonell anskaffer av materiell og sikre en forsvarlig drift gjennom materiellets levetid. I St meld nr 22 uttrykkes det konkret at det er nødvendig, både i forhold til investering, materielldrift og logistikk, å tilstrebe maksimal samordning på tvers av grenser mellom forsvarsgrenene. Selv om ambisjonen er å være profesjonell og verdiskapende og å ha et livstidsansvar for materiell og systemer, vil det være nødvendig å foreta bevisste valg. I disse valg må det tas hensyn til:

• materiellsystemets egenart

• næringspolitiske retningslinjer

• samarbeidspartnere på leverandør- og kundeside

• tilgang på kompetanse

• virksomhetskritiske forhold for Forsvaret.

Etter en vurdering av disse forhold, må en velge ambisjonsnivå i forhold til det enkelte system.

4.4 Utfordringer og kjennetegn for den framtidige materiellforvaltning

Det vil være mange utfordringer for materiellforvaltningen i framtiden. Ambisjonsnivået vil variere for de ulike prosessene som materiellforvaltningen har ansvaret for. Følgende kjennetegn er identifisert for den framtidige materiellforvaltningen:

• Rammebetingelser som muliggjør en effektiv virksomhet.

• Verdiskapende prosesser som enkeltvis og i samspill med hverandre effektivt representerer definerte oppgaver og funksjoner som er rettet mot systemer som dekker kundens behov.

• Prosesser som gir produkter og tjenester med høyt nytte/kost forhold.

• Prosesser som bidrar til samsvar mellom målstyrt planlegging og resultatorientert og målbar utførelse.

• Klargjorte roller og ansvar basert på styringskonseptet. 32

• Styringsmodell som legger vekt på resultatoppfølging og målstyring.

• En helhetlig styring av personell, materiell og systemer for å oppnå fleksibilitet og styrbarhet.

• En hensiktsmessig organisering av forvaltningene i Forsvaret tilpasset ressurser, oppdrag og krav.

• En hensiktsmessig understøttelse av utvikling, bruk og drift av sambands- og informasjonssystemer og infrastruktur i et helhetlig perspektiv.

• Kritisk virksomhetsvolum styrende for virksomheten.

• Evne til å rekruttere og beholde personell med et høyt faglig kompetansenivå.

• Styrt kompetanseutvikling.

• Arbeidsmiljø som preges av respekt, omsorg og ansvar, basert på likeverd og fundamental tillit.

4.4.1 Materiellforvaltningen og eierskap – en utfordring for framtiden

STYFOR mener at en klart definert eier og et fungerende eierskap er en viktig forutsetning for styringskonseptet. Hvem skal være eier av materiellforvaltningen i framtiden, er et sentralt spørsmål i STYFORs vurderinger. Eierens viktigste oppgave er å bidra til at forvaltningen stadig blir bedre i stand til å fylle sin rolle ved blant annet å sørge for at samspillet mellom eier og materiellforvaltningens ledelse foregår på en forutsigbar og hensiktsmessig måte. Det skal finne sted en direkte eierdialog mellom materiellforvaltningen og dens eier om strategi, mål, organisering, økonomi, produkt- og kompetanseutvikling m v.

Figur 4.13 viser en prinsippskisse for eierdialog og oppdrags- ressursdialog. Det må være et klart skille mellom disse. Materiellforvaltningens virksomhetsplan er bindeleddet mellom forvaltning og eier.

4.4.2 Styringskonseptet – en ubenyttet mulighet for effektivisering av materiellforvaltningen

Forsvarssjefen fikk ansvar for gjennomføring av styringskonseptet i Forsvarets militære organisasjon. Etter noe tid med begrenset grad av gjennomføring fant forsvarssjefen det nødvendig å presisere enkelte konsekvenser av Regjeringens beslutning om å innføre styringskonseptet. Forsvarsdepartementet har gitt forsvarssjefen forvaltningsmyndighet for materiell i Forsvaret (unntatt materiell til FTD). Ved skriv av 15 februar 1995 har forsvarssjefen gitt denne fullmakt videre til forsyningskommandosjefene. I dette skrivet heter det:

«Forsyningskommandoenes forankring i linjeorganisasjonen har etter at Generalinspektørene fikk disposisjonsrett og koordineringsansvar for forsvarsgrenenes driftsmidler blitt fortolket forskjellig. Disposisjonsretten over driftsmidler ble gitt med utgangspunkt i Styringskonseptets prinsipp om horisontal samhandel mellom Primærvirksomheten og Støttevirksomheten. Det er i denne sammenheng ikke grunnlag for en fortolkning hvor forsyningskommandoens organisasjonsmessige opphenging under FSJ endres. Jeg ønsker derfor å klargjøre dette slik at implementering og utvikling av Styringskonseptet kan fortsette. Følgende organisasjonsmessige avklaringer besluttes:

• Sjefene for Forsyningskommandoene er direkte underlagt FSJ

• FSJ fører styringsdialog med Forsyningskommandosjefene med støtte av GIene.

• GIene fører horisontal samhandel med- og kjøper tjenester av Forsyningskommandoene hva angår drift.

• Sjef Forsyningskommando er FSJs instrument for kontroll, forvaltning og rapportering av materiellstatus. Han har det faglige ansvar for drift av verksteder, lager mv som GIene trenger for å drive sin virksomhet. Verksteder, lagre og arsenaler inngår i forsyningskommandoenes organisasjonsstruktur. [...]

Forsyningskommandoene tildeles ressurser for drift av egen organisasjon, materiellanskaffelser og ved endring av materiellberedskapsbeholdninger. Verksteder og lager tilsvarende skal i prinsippet være selvfinansiert gjennom den horisontale samhandelen.»

Som det framgår av Figur 4.9 er store deler av lager- og verkstedsvirksomheten fremdeles del av primærvirksomheten i Hæren og Luftforsvaret. Forsvarssjefens beslutning er derfor reelt sett ennå ikke gjennomført. Med bevilgningsfinansiering av støttevirksomheten har det vært et argument mot vertikal integrasjon at sjef i primærvirksomheten må ha materiellforvaltningspersonellet underlagt for å kunne budsjettere, planlegge og utøve sin virksomhet i et helhetlig perspektiv. Ved kundefinansiering av støttevirksomheten og horisontal samhandel mottar sjef i primærvirksomheten pengene uansett, og han vil dermed kunne planlegge og budsjettere for hele sitt ansvarsområde og utøve sin virksomhet uavhengig av hvor materiellforvaltningspersonellet er organisatorisk tilknyttet. Styringskonseptet vektlegger kunde- og leverandørrollene. Virksomhetsmodellen beskrives både i et prosess- og bedriftsperspektiv. Sammen angir disse et forbedringspotensiale ved en større grad av vertikal integrasjon. Dette tilsier at lager- og verkstedvirksomheten på regionalt og lokalt nivå i større grad må inngå i materiellforvaltningens organisasjon (helhetlig faglig og produksjonsansvar plasseres hos forvaltningssjefen) for å realisere effektiviseringspotensialet. Dette er også i samsvar med forsvarssjefens skriv av 15 februar 1995. Derfor står anbefalingen om vertikal integrasjon sentralt i alle hovedalternativer.

Basert på det ovenstående mener STYFOR at prinsippene i styringskonseptet og en operasjonalisering av styringsmodellen som beskrevet, er gjennomførbare i praksis. I tillegg mener STYFOR at de bakenforliggende forhåpninger om styringskonseptets effektiviseringspotensiale er realiserbare. Forsvararssjefens de facto beslutning om gjennomføring av ende til ende integrasjon bør derfor iverksettes omgående.

Hæren og Luftforsvaret har store betenkeligheter med STYFORs forslag til vertikal integrasjon. 33 STYFOR har beskrevet hvordan dette kan gjennomføres uten at det medfører negative konsekvenser for de operative og beredskapsmessige ytelsene i del 2, kapittel 4.4.2 og 4.6. En av grunnene for at forsvarssjefens beslutning ikke er iverksatt, er at de mekanismer, prosedyrer og systemer som er nødvendig for å realisere styringskonseptet (bl a horisontal samhandel) ikke har vært på plass. Dette er nå i ferd med å bli realisert. Derfor bør nå forsvarssjefens beslutning iverksettes i henhold til styringskonseptets intensjoner som foreslått av STYFOR.

4.5 Hovedalternativer for den framtidige materiellforvaltning

4.5.1 Illustrasjon av hovedalternativene

Figur 4.14 skisserer hovedalternativ 1 til 5 (HA1-HA5). Alternativenes særpreg framgår i figuren ved tekst under henholdsvis hovedalternativ 1, hovedalternativ 2, osv. Hovedalternativene bygger på STYFORs observasjoner fra utenlandsbesøkene og kartleggingen forøvrig og de antagelsene STYFOR har gjort om framtidens utfordringer for materiellforvaltningen.

Hovedalternativ 1 (HA1) til hovedalternativ 4 (HA4):

• Varierende grad av horisontal integrasjon av prosesser. Med horisontal integrasjon menes samarbeids-, samordnings- og sammenslåingsformer mellom de involverte organisasjoner. I HA1 er fokus på samordningsformer mens det i HA2-HA4 vurderes sterkere grad av horisontal integrasjon ved at prosesser skjer i felles organisasjoner, dvs sammenslåing av virksomhet.

• A-C gir varierende grad av gjenkjennelse i fht eksisterende organisasjoner.

• Forutsetter samordnings- og koordineringsorgan(er).

Hovedalternativ 5 (HA5):

• Felles ledelse med konsernstab, stiplede bokser angir mulige alternativer.

• A-C gir varierende intern organisasjon med varierende grad av gjenkjennelse ift eksisterende organisasjoner og HA1 til HA4.

4.5.2 Hovedalternativ 1 – Effektivisering innenfor dagens struktur

Et av de viktigste gapene mellom dagens situasjon og de forutsetningene/rammebetingelsene som skal ligge til grunn for utøvelse av virksomheten ved forsyningskommandoene, FTD og materiellforvaltningen i FO/SAN, er den mangelfulle gjennomføringen av styringskonseptet. Et annet område det er viktig å få vurdert, er ønsket fra forvaltningene om utvidede fullmakter innenfor økonomi, personell og eiendommer-, bygg- og anlegg (EBA), for at de skal kunne utøve virksomheten på en mer helhetlig måte. Det siste punktet som danner basis for hovedalternativ 1, er muligheten for økt samordning. Disse tre gapene/forbedringsområdene er utgangspunktet for hovedalternativ 1. Forsyningskommandoene, FTD og materiellforvaltningen i FO/SAN beholdes som egne organisatoriske enheter. De nevnte forvaltningene vil utføre de samme prosesser som i dag, men det vurderes endringer knyttet til vertikal og horisontal integrasjon, gjennomføring av styringskonseptet og valg av tilknytningsform. Organisasjonsstrukturen er illustrert i Figur 4.15.

Følgende elementer inngår i hovedalternativ 1:

1. Forsvarets overkommando/informatikkstaben (FO/I) omdannes til en spesialstab for bedre å kunne ivareta sine roller innenfor IS-området spesielt knyttet til produksjonslederansvaret for FDN og fellesdelen av Forsvarets informasjonssystem (FIS). Ressursene for å realisere fellesdelen av FIS fordeles til FO/I som produksjonsansvarlig og ikke som i dag til generalinspektørene.

2. Vertikal integrasjon:

   1. vedlikehold og forsyning i Hæren – det etableres to forsyningssentre som underlegges sjef HFK. Forsyningssentrene vil få seg underlagt tekniske verksteder og forsyningslagre som i dag er underlagt distriktskommandoene

   2. vedlikehold og forsyning i Sjøforsvaret – personell som har stillingsbeskrivelse øremerket for forsynings- og vedlikeholdstjeneste og tilhørende infrastruktur ved Sjøforsvarsdistriktene underlegges sjef SFK

   3. vedlikehold og forsyning i Luftforsvaret – forsynings- og vedlikeholdspersonell ved alle flystasjonene underlegges sjef LFK

   4. forsyning av sanitetsmateriell – Sanitetsmagasinet i Nord-Norge (SMNN) underlegges sjef FO/SAN

   5. forestå drift – Ende til ende-ansvaret for drift av Forsvarets digitale nett (FDN) legges under AD/FTD. Dette innebærer at Forsvarets tele- og datatjeneste (FTD) får ansvaret for de lokale områdesystemene (FDN II) i Forsvarets digitale nett, i tillegg til driftsansvaret for stamnettet (FDN I).

3. Horisontal integrasjon:

   1. Sjef HFK gis fellesforvalteransvaret for:

      1. ammunisjon og våpen som brukes av Hæren og en eller flere av de andre forsvarsgrenene

      2. håndvåpen, avdelingsvåpen og håndgranater

      3. alle administrative kjøretøy og alle standard chassis for feltkjøretøyer (unntatt spesial kjøretøyer)

      4. all bekledning og felles utrustning, for proviant og for fredsmessig kjøkkendrift, unntatt på fartøyer

      5. ABC-vernmateriell som nyttes av Hæren og en eller flere av de andre forsvarsgrener

      6. alt RB70-materiell i Forsvaret.

   2. Sjef LFK gis fellesforvalteransvaret for de systemer og det materiell som inngår i myndighetsområdet til Forsvarets overkommando/Informatikkstaben (FO/I), samt fjernskrivere og chiffermateriell, felles mobil- og radiosystemer, osv.

   3. STYFOR anbefaler at det som en del av HA1 etableres:

      1. fellesorgan for transport, spedisjons- og tollaktiviteter i Forsvaret

      2. forsvarets programvaresenter (FPS)

      3. forsvarets driftsstøttesenter (FDSS).

   4. Styrings- og organisasjonsform (tilknytningsform) – materiellforvaltningen som helhet får tilknytningsform som forvaltningsbedrift. Transport, spedisjons- og tollaktiviteter kan organiseres som en egen ny organisasjon. En slik type forretningsdrift bør organiseres som statsaksjeselskap.

4. Endring av styringsmodell

   1. Styringskonseptet gjennomføres i henhold til intensjonene om skille mellom primær- og støttevirksomhet og innføring av horisontal samhandel.

5. Felles utdannelse av materiellforvaltningspersonell.

6. Etablering av et eget OU-organ som bidrar ved gjennomføring av OU-prosesser.

På kritiske områder er styringskonseptet ikke gjennomført. Det foreslås at det gjennomføres vertikal integrasjon innenfor forsyning og vedlikehold. Dette gir forvaltningssjefene utvidet ansvar og tilhørende ressurser. Forvaltningene vil på denne måte bli oppdragsfinansiert gjennom horisontal samhandel i stedet for bevilgningsfinansiert. Løsningen er en forutsetning for at styringskonseptet skal kunne gjennomføres fullt ut, og for å realisere forutsatt forbedringspotensiale. Gjennomføringen av styringskonseptet vil klargjøre ansvar- og myndighetsforhold. I tillegg vil det bidra til å øke forståelsen av eier-, kunde- og leverandørrollen og profesjonalisere utøvelsen av disse rollene. Introduksjon av utvidet ansvar for forvaltningssjefen gjennom vertikal integrasjon og gjennomføring av styringskonseptet med horisontal samhandel, og med holdepunkt i virksomhetsmodellens prosess- og bedriftsperspektiv, vil føre til at forvaltningene på en bedre måte blir i stand til å nå materiellforvaltningens målsetting, kostnadseffektivt å produsere materiell stridsevne til Forsvaret.

Hvis man skal oppnå den beskrevne effekt av utvidet bruk av fellesforvalterordningen, kreves det at de forutsetninger som STYFOR har identifisert blir tilfredsstilt. Blant disse forutsetningene er kompatibelt regnskapssystem. Med det mener STYFOR at det skal være mulig å benytte regnskapssystem(er) på tvers av forvaltningene/forsvarsgrenene slik at horisontal samhandel kan gjennomføres uten at det medfører registrering av de samme opplysningene flere ganger. Blant de områdene som STYFOR mener det bør være mulig å etablere fellesforvalter er proviant og felles ammunisjon. Dette er områder som også blir nevnt i FS96 som områder hvor det bør være aktuelt med fellesforvalter. I HA1 er også andre områder identifisert som mulige for fellesforvalter, dette er også i tråd med FS96 hvor det sies:

«Fellesløsninger kan realiseres ved felles organisering, eller ved at forsvarsgrenene samhandler ut i fra lokale forhold, eller hoved- eller fellesforvalterprinsipp.»

Et annet element i HA1 er felles transportorganisasjon, dette er også omtalt i FS96.

«Høyere ambisjoner mht transportoppgaver må ivaretas ved en felles utnyttelse av Forsvarets egne ressurser, og ved bruk av rekvirerte transportmidler eller – ytelser fra sivil sektor. En vel utbygget transportkontrollorganisasjon med tilhørende informasjonssystemer er en forutsetning for å utføre denne tjenesten effektivt. Det blir fortsatt viktig å balansere Forsvarets egne transportmidler i forhold til en realistisk, sivil transportstøtte.»

Gitt de begrensninger som forvaltningenes virksomhetsområder medfører, bl a å ivareta fagmyndighet og personellets status som statstjenestemenn, vil forvaltningene bli gitt de beste rammebetingelser for å muliggjøre en effektiv virksomhet ved å bli organisert som forvaltningsbedrifter (verkstedene ved LFK og SFK kan organiseres som statseide selskaper). En tilknytningsform som forvaltningsbedrift åpner også for å organisere deler av underlagt virksomhet som statseide selskaper. Bl a kan det være mulig å organisere distribusjon/spedisjon samt større investerings-/ utviklingsprosjekter som selvstendige rettssubjekter under forvaltningssjefene.

Utførelsen og forbedringer av prosessene vil fremdeles være et ansvar for forvaltningene selv. Med den økte profesjonaliseringen som vertikal integrasjon og gjennomføring av styringskonseptet medfører, vil forholdene legges til rette for at forbedringspotensialet (bl a identifisert av LOGSTRAT) for framtidig virksomhet knyttet til prosesser vil bli oppfylt. Forvaltningenes helhetlige ( vertikale) prosessansvar vil legge forholdene godt til rette for målstyrt planlegging og resultatorientert og målbar utførelse.

Endringen i den øverste ledelse for IS-virksomheten med styrkingen av OKA-rollen og opprettelse av Forsvarets driftsstøttesenter og Forsvarets programvaresenter vil medføre bedre mulighet for samordning ved utvikling og anskaffelse av IS. En kraftsamling med sentral styring vil være helt avgjørende for å sikre kvaliteten på kommando og kontroll informasjonssystemer (KKIS). Hvis kvaliteten ikke blir tilfredsstillende, vil det få dramatiske konsekvenser for landet i en krise-/krigssituasjon. FS96 går også sterkt inn for løsninger av den art som her anbefales for IS-virksomheten. FSJ har i sin nye perspektivplan (DOK 1) etablert den styringsordning som er anbefalt.

For å få full uttelling av STYFORs anbefalinger vedrørende IS-virksomheten bør:

• FLSP 1995-2000 viderføres basert på Forsvarets strategiske plan for FIS 1998 – 2003 og legges til grunn for realisering av FIS 1998 – 2006, jf del 2 kapittel 1.6.1.

• Systemkonseptet for FIS, jf del 2 kapittel 1.6.1 videreføres under hensyntagen til utviklingstrender og det operative fremtidsbildet, jf del 2 kapittel 3.1.5.

• En felles referansemodell, jf del 2 kapittel 3.1.5, legges til grunn for utviklingen og etableringen av FIS, og at det vurderes å reflektere referansemodellen i Forsvarets strategiske plan for Forsvarets informasjonssystem (FIS).

• Etablering av et Ledelsesinformasjonssystem, jf del 2 kapittel 3.1.5, for å realisere styringskonseptet gis prioritet og at akselerert gjennomføring av Økonomisystemet av samme grunn vurderes, f eks ved inkrementell innføring.

Det foreslås en felles utdannelse for forvaltningspersonell, dette vil gjøre det letter å oppnå følgende fra FS96:

«Som bidrag til bedre fellesløsninger bør forvaltningspersonell i større grad enn i dag kunne disponeres på tvers av forsvarsgrenene. Former for utlån bør bli mer vanlig.»

Hovedalternativ 1 har et betydelig potensiale for mer effektiv ressursbruk. 34 HA1 er relativt lik dagens situasjon organisasjonsmessig, og dette bør medføre at gjennomføringen av hovedalternativet blir uproblematisk. Hvis dette alternativet blir valgt, må det defineres klare gevinstrealiseringsplaner slik at forbedringspotensialet tas ut. Resultatene av denne type samordning har fram til i dag gitt begrensede resultater.

STYFOR anbefaler at det opprettes et samordnings- og koordineringsorgan med tilstrekkelige virkemidler for den myndighetsutøvelse som er nødvendig for å sikre at samordningsgevinster oppnås. Det er likevel et spørsmål om dette er tilstrekkelig.

4.5.3 Hovedalternativ 2a – Felles investerings- og utviklingsorganisasjon (IUO)

HA1 inneholder ingen spesielle tiltak for å utnytte forbedringspotensialene ifm gjennomføringen av investeringsprosjekter og utviklingsoppgaver som er identifisert av STYFOR. Identifisert forbedringspotensiale ifm gjennomføringen av investeringsprosjekter og utviklingsoppgaver er bl a knyttet til økt tidsbruk og ressursinnsats ift planer, problemer med prosjektbemanning og kontinuitet i bemanningen og manglende kompetanse innenfor prosjektledelse. I hovedalternativ 2 fant STYFOR det naturlig å vurdere en felles investerings- og utviklingsorganisasjon for Forsvaret.

De områdene som i HA1 ble anbefalt for fellesforvalter inngår i dette hovedalternativet som hovedforvalter for alle prosessene med unntak av prosessene Gjennomføre investeringsprosjekter og utviklingsoppgaver som ivaretas av en felles Investerings- og utviklingsorganisasjon (IUO). Innholdet i HA1 knyttet til omdannelsen av FO/I til spesialstab, utvidet ansvar for forvaltningssjefene knyttet til vedlikehold, forsyning og forestå drift, etablering av fellesorganisasjoner for distribusjon og etablering av Forsvarets Driftsstøttesenter videreføres i dette hovedalternativet. Forsvarets Programvaresenter vil inngå i IUO.

Den eneste forskjellen ift HA1 er at en felles organisasjon for gjennomføring av investeringsprosjekter og utviklingsoppgaver opprettes. Forsyningskommandoene, FTD og FO/SAN inngår i dette alternativet, men uten direkte/selvstendig ansvar for Gjennomføring av investeringsprosjekter og utviklingsoppgaver. Vurderingen av i hvilken grad all nødvendig teknisk fagkompetanse skal være en integrert del av Investerings- og utviklingsorganisasjonen resulterte i splitting av hovedalternativet i to. Hovedalternativ 2-a – som hovedalternativ 1, men med felles Investerings- og utviklingsorganisasjon (IUO). Denne organisasjon kjøper deler av nødvendig teknisk kompetanse av den øvrige forvaltningsorganisasjon. Hovedalternativ 2-b – som hovedalternativ 2-a, men fellesorganisasjonen er selvhjulpen med teknisk kompetanse. Hovedalternativ 2 a er illustrert i Figur 4.16.

4.5.3.1 Etablering av en felles IUO

En felles investerings- og utviklingsorganisasjon (IUO) vil være inndelt i nivåene; sjef for IUO med stab, programområder og totalprosjekter. Programområder som IUO består av, vil være relativt stabile over tid. Programområdene kan være landsystemer, sjøsystemer, luftsystemer, personell, system og organisasjon (PSO) og informasjonskrig (IK) og kommando- og kontrollinformasjon (KKI). Totalprosjektene vil kun eksistere under prosjektgjennomføringen. Organiseringen av IUO er illustrert i Figur 4.17.

Sjef for IUO, stab IUO og ledelse- og stab programområde vil ha fast ansatt personell. Det vil være fast personell i IUO som bemanner stillingen som totalprosjektleder og stillinger i totalprosjekt administrasjonen. Det vil bli opprettet et anskaffelsessenter i Fellesavdelingen i IUO som yter støtte til prosjektene knyttet til merkantil og juridisk kompetanse. I tillegg vil personell fra Fellesavdelingen i IUO yte støtte til delprosjekter knyttet til usikkerhetshåndtering og metodekunnskap. 35 Forøvrig vil personell som skal bemanne delprosjektene kjøpes fra forvaltninger/tilsvarende, grenstab/tilsvarende eller være sivilt personell som er ansatt på åremål. Det er spesielt viktig at tyngden av teknisk personell kommer fra forvaltningene slik at det er mulig med erfaringsutveksling mellom investerings- og driftspersonell.

Figur 4.18 illustrerer de kompetanseområdene som er nødvendige for å kunne gjennomføre prosjekter. Til de kompetanseområdene som er merket med stjerne, vil det være nødvendig å få tilført teknisk kompetanse pr prosjekt. Personell som trengs for å løse disse oppgavene, vil i stor grad komme fra forvaltningene i dette hovedalternativet.

IUO vil få oppdrag med ressurser fra grenstab/tilsvarende i horisontal samhandel. Ressursene kan være økonomiske midler, personell og infrastruktur. Støtte av personell fra forvaltningene vil bli avtalt gjennom horisontal samhandel mellom IUO og den enkelte forvaltning.

Totalprosjektene vil bli fysisk lokalisert utfra hensiktsmessighetsbetraktninger basert på tilgang til prosjektfasiliteter, eksisterende fagmiljø, mulighet for å få tak i og beholde prosjektpersonell, etc. Den overordnede forvaltningen av Forsvarets prosjektportefølje vil bli utført av et sentralt ledelseselement i IUO. Lokaliseringen av programområdene kan enten være sentral, sammen med sjef og stab IUO, eller lokal, der hvor tyngden av totalprosjekter gjennomføres. STYFOR mener at en slik lokalisering ikke vil medføre for stort geografisk kontrollspenn blant annet siden hovedtyngden av prosjektene vil bli gjennomført i to områder, Oslo området og ved Haakonsvern.

Virksomhetsstrukturen som omfatter restforvaltningene og en prosessbasert IUO vil medføre et koordineringsbehov spesielt knyttet til utnyttelse av teknisk personell. Personell med teknisk kompetanse benyttes i alle materiellforvaltningenes prosesser, men hovedtyngden er knyttet til prosessene Ivareta fagmyndighet og Gjennomføre investeringsprosjekter og utviklingsoppgaver. Det betyr at en organisering som beskrevet i dette hovedalternativet, vil medføre utstrakt grad av samhandling mellom IUO og restforvaltningen. Det er beskrevet samhandlingsmekanismer som gjør dette mulig, men i HA 2b reduseres samhandlingsbehovet mellom fellesorganisasjonen og restforvaltningen ved at IUO og teknisk fagkompetanse ligger i samme organisasjon.

STYFOR mener at en slik virksomhet som IUO kan bli organisert som forvaltningsbedrift, men også som statsforetak. Hvis IUO skal være statsforetak, forutsettes det at virksomheten kun har sivile stillinger og ikke utfører myndighetsoppgaver.

Opprettelse av en felles IUO vil, under forutsetning av at samhandlingsmekanismer er etablert, medføre tilnærmet uendret ressursbruk, men siden anbefalingene fra HA1 også gjelder for HA 2a vil også dette hovedalternativet gi betydelige muligheter for mer effektiv ressursbruk. 36 Profesjonalisering av anskaffelsene ved opprettelse av IUO vil gjøre at forvaltningene på en bedre måte blir i stand til kostnadseffektivt å produsere troverdig materiell stridsevne til Forsvaret. Selv om man samler prosjektrelatert kompetanse i en organisasjon, kan selve gjennomføringen av prosjektene i stor grad geografisk skje på de samme steder som i dag. Dette sammen med den beskrevne rollefordelingen mellom aktørene gjøre at dette hovedalternativet er gjennomførbart.

I forhold til FS 96 og St meld nr 22 (1997-98) følger forslaget om felles IUO opp vesentlige momenter i disse dokumenter, særlig gjelder det Stortingsmeldingens krav om å framstå som en profesjonell innkjøper holdt opp mot vanskelig kompetansetilgang innenfor visse, kritiske områder. FS 96 framhever også at Skal en fremtidig krigsstruktur ha mening, må materiellinvesteringer prioriteres.

4.5.3.2 Endring av beslutningsprosessen for investeringsprosjekter og utviklingsoppgaver

Endringen knyttet til beslutningsprosessen består i at man istedenfor dagens sekvensielle beslutningsprosess forsøker å gjennomføre mer i parallell. Dette oppnås ved at beslutningsorganene er styringsgruppe og godkjennelseskomite sammensatt av ledere fra de organisasjoner som i dag er involvert i beslutningsprosessen. Sammensetningen av og oppgavene til styringsgruppe og godkjennelseskomite vil variere avhengig av hva slags kategori prosjektet tilhører. Vurdering av beslutningsprosessen er lagt inn i HA 2a da det er her vi gjør en grundig drøfting av alle aspekter for prosessen Gjennomføre investeringsprosjekter og utviklingsoppgaver. En endring av beslutningsprosessen kan også gjennomføres i HA1.

4.5.4 Hovedalternativ 2b – Fellesorganisasjon med IUO og teknisk fagkompetanse

HA 2a medfører et stort behov for samhandling mellom IUO og restforvaltningen knyttet til utnyttelse av teknisk kompetanse. For å redusere samhandlingsbehovet blir den tekniske kompetanse i HA 2b inkludert i en felles organisasjon sammen med IUO. I dette kapitlet vil vi drøfte en slik variant av felles IUO(IUO tung). Anbefalingene i HA 2a videreføres i HA 2b med unntak av prosessen Ivareta fagmyndighet og organisering av teknisk fagkompetanse, som i HA 2b ivaretas av en felles organisasjon sammen IUO.

4.5.4.1 Etablering av en felles organisasjon for teknisk fagkompetanse og IUO

Hovedforskjellen mellom HA 2a og HA 2b er at den tekniske fagkompetanse og IUO er en del av samme organisasjon i HA 2b. Dette betyr at forvaltningene må kjøpe tjenester fra fellesorganisasjonen gjennom horisontal samhandel når de trenger teknisk bistand til vedlikehold og forsyning. Når det gjelder fagmyndighet, vil den operere som et direktivgivende og kontrollerende organ. Dette er illustrert i Figur 4.19.

I HA 2b vil fellesorganisasjonen av IUO og teknisk fagkompetanse ivareta eierskapet til materiell på vegne av eieren. Restforvaltningene HFK, SFK, LFK, FTD og Sanitet ivaretar i dette hovedalternativet prosessene Forsyne varer og materiell, Utføre vedlikeholdstjenester og Forestå drift.

STYFOR mener at en felles organisasjon for teknisk fagkompetanse bør bygges opp som vist i Figur 4.20.

Oppgavene til den tekniske organisasjonen vil være Ivareta fagmyndighet og yte støtte til de organisasjoner som utfører de andre materiellforvaltningsprosessene. Hovedvekten av støtte vil gå til IUO som Gjennomfører investeringsprosjekter og utviklingsoppgaver.

STYFOR mener at fellesorganisasjonen med tekniske fagkompetanse og IUO bør bli organisert som forvaltningsbedrift. Dette har sammenheng med at den tekniske organisasjonen vil utøve fagmyndighet, mens IUO vil ha et mer forretningsmessig og tjenesteytende preg. Kombinasjonen av disse to virksomhetsområdene lar seg best løse i en tilknytningsform som forvaltningsbedrift.

Ivareta fagmyndighet utføres av det tekniske personalet uavhengig av organisatorisk tilknytning. STYFOR mener at utførelsen av denne prosessen vil bli styrket i dette alternativet da man skiller organisatorisk de som utfører kontroll (fagmyndigheten i teknisk organisasjon) fra de som vedlikeholder (restforvaltningen) og bruker materiellet. Livstidsansvaret for alt materiell i Forsvaret vil i dette HA ligge i en organisasjon siden denne organisasjonen ivaretar eierskapet av materiellet. Behovet for samhandlingen knyttet til tekniske personell reduseres ift HA 2a, fordi IUO har større behov for denne type kompetanse enn restforvaltningen. HA 2b bibeholder samstemte prosjektmiljøer som for investeringsaktiviteten er en god løsning. Men HA 2b øker, i forhold til HA 2a, avstanden mellom det tekniske personellet og restforvaltningen som utfører forsyning og vedlikehold. Opprettelse av en felles organisasjon med teknisk fagkompetanse og IUO vil medføre en begrenset reduksjon i ressursbruk, men siden anbefalingene fra HA1 også gjelder for HA 2b vil også dette hovedalternativet gi betydelige muligheter for mer effektiv ressursbruk. 37

Hovedalternativ 2-b er forskjellig fra dagens situasjon. Men dagens organisering av forvaltningene bør gjøre dette hovedalternativet gjennomførbart. Etableringen av HA 2b vil innebære at forvaltningenes nåværende prosjektdivisjoner og/eller de divisjonene som har samlet den tekniske kompetansen overføres til en felles organsisasjon med IUO. Konsekvensene for lagre og verksteder vil være uforandret i forhold til HA1.

4.5.5 Hovedalternativ 3 – Felles IUO og felles forsyningsorganisasjon

I HA1 og HA2 er det ikke tatt ut forbedringspotensiale i prosessen Forsyne varer og materiell. Det har, i flere år, vært et mål å få til økt grad av samordning på forsyningssiden. De initiativ som hittil er tatt har i liten grad ført til ønsket resultat. En mulighet for å få gjennomført samordning er å legge forsyning av varer og materiell inn i en felles organisasjon under en sjef. Om et slikt alternativ vil bidra til å bedre samordningen og ressursutnyttelsen, vil bli vurdert i Hovedalternativ 3 (HA3). De områdene som i HA1 ble anbefalt for fellesforvalter inngår i dette hovedalternativet som hovedforvalter for alle prosessene med unntak av prosessene Gjennomføre investeringsprosjekter og utviklingsoppgaver og Forsyne varer og materiell. Disse ivaretas av en felles Investerings- og utviklingsorganisasjon (IUO) og en felles forsyningsorganisasjon. Innholdet i HA1 knyttet til omdannelsen av FO/I til spesialstab, utvidet ansvar for forvaltningssjefene knyttet til vedlikehold, forsyning og forestå drift og etablering av Forsvarets Driftsstøttesenter, videreføres i dette hovedalternativet. Forsvarets Programvaresenter vil inngå i IUO. Etablering av fellesorganisasjoner for distribusjon fra HA1 vil inngå i felles forsyningsorganisasjon. Fra HA 2a vil felles IUO inngå i dette hovedalternativet. Vi vurderer i denne sammenhengen kun felles forsyningsorganisasjon sammen med HA 2a, fordi HA 2b og felles forsyningsorganisasjon vil være svært lik HA4.

4.5.5.1 Etablering av en felles forsyningsorganisasjon

Felles IUO ble utførlig drøftet i HA2. Skal HA3 være et reelt alternativ til HA4 har en forutsatt at IUO er slank, dvs at IUO ikke er selvhjulpen med teknisk fagkompetanse, men at denne ligger i restforvaltningen (IUO som i HA 2a). Figur 4.21 illustrerer hovedalternativet på et overordnet nivå:

Restforvaltningene vil ivareta prosessene Utføre vedlikeholdstjenester, Ivareta fagmyndighet og Forestå drift. I tillegg vil personell med teknisk fagkompetanse til støtte for andre prosesser enn Ivareta fagmyndighet, Utføre vedlikeholdstjenester og Forestå drift også være en del av restforvaltningene. Gitt at man har en sanitetsstab i FO, bør denne inkludere fagmyndighet.

Figur 4.22 viser divisjons- og avdelingsoppbygging av forsyningsorganisasjonen.

Forsyningsorganisasjonene vil bestå av tre divisjoner. Divisjon for inngående materiellflyt har ansvaret for at lagrene får tilført forsyninger slik at de blir i stand til å betjene sine kunder. Divisjon for lagerdrift har som ansvar å optimalisere selve lagerdriften. Denne er inndelt i to regioner som har ansvar for å følge opp lagrene i regionen. Dette inkluderer å utnytte lagerkapasitet på best mulig måte for alle lagrene sett under ett. I tillegg er det avdelinger for spesielle materielltyper som har det samme ansvaret for landet under ett. Disse spesielle materielltypene er f eks ammunisjon, drivstoff og sanitet. Divisjon for Distribusjon er det som i Hovedalternativ 1 ble betegnet som fellesorganisasjon for transport, spedisjon og tollaktiviteter.

STYFOR mener at en slik virksomhet som en felles forsyningsorganisasjon, kan bli organisert som forvaltningsbedrift, men også som statsforetak. Hvis forsyningsorganisasjonen skal være statsforetak, forutsettes det at virksomheten kun har sivile stillinger og ikke utfører myndighetsoppgaver.

STYFOR mener at den anbefalte løsningen vil bidra til å nå målsettingen for framtidig virksomhet. I tillegg til de vurderinger som er gjort for HA1 og HA 2a, vil det at man ser forsyning for Forsvaret under ett, gjøre at forvaltningene på en bedre måte blir i stand til kostnadseffektivt å produsere troverdig materiell stridsevne til Forsvaret. Ved en felles forsyningsorganisasjon vil det være mulig å utnytte eksisterende infrastruktur bedre, samtidig som ny infrastruktur kan vurderes ut fra et helhetlig behov for hele Forsvaret. Dimensjonering ut fra betraktninger knyttet til kritiske virksomhetsvolum vil bli enklere for forsyningstjenesten. Opprettelse av en felles forsyningsorganisasjon vil kunne medføre en betydelig reduksjon i ressursbruk. Sammen med anbefalingene fra HA1 som også gjelder for HA3, vil dette hovedalternativet gi betydelige muligheter for mer effektiv ressursbruk. 38

Ulempen med dette hovedalternativet er at materiellforvaltningen vil bestå av mange organisasjoner. Hensiktsmessigheten med denne type hybrid organisasjon mellom prosessbasert (IUO og Forsyning) og systembasert (restvirksomheten ved HFK, SFK, LFK og FTD), kan det stilles spørsmålstegn ved. Dette er ikke en optimal organisering sett i en slik sammenheng.

Fra FS96 kan det siteres:

«[...] logistikkressursene [må] utnyttes på tvers av forsvarsgrenene [...] Hele landet inngår i Forsvarets logiske lager, dvs at lagerstedet er bestemt ut fra hvor behovet er størst, men leveransene skal dekke hele landet, uavhengig av lagringssted. [...]

Dette bør lede til en konsentrasjon av forsyninger for å utnytte de beste anlegg, og for å oppnå bedriftsøkonomiske fordeler. Slike muligheter må utnyttes på tvers av forsvarsgrenene.»

I St meld nr 22 (1997-98) heter det:

«Følgende prinsipper legges til grunn for logistikkprosessene:

• Konsentrasjon av logistikkressurser, men med evne til spredning og omdisponering

• Samordning av forsvarsgrenenes innkjøp, lager, distribusjon og vedlikehold.»

Forslag om felles forsyningsorganisasjon er klart i tråd med intensjonen i disse utsagn. Hovedalternativ 3 er gjennomførbart. Isolert sett vil alle forslag kunne føre til forbedringer, men materiellforvaltningen vil bestå av en rekke organisasjoner, og koordineringsbehovet vil være stort. Muligheten for å oppnå de fordeler som er beskrevet vil avhenge av at det blir mulig å finne hensiktsmessige koordineringsmekanismer. Vurderes dette som problematisk kan løsningen bli å samle virksomheten under en sjef (hovedalternativ 5).

4.5.6 Hovedalternativ 4 – fullstendig prosessbaserte organisasjoner

HA2 og HA3 har vist at prosessbaserte organisasjoner har et potensiale for forbedringer ved å gi et helhetlig prosessansvar til en sjef. De prosesser som utføres av restforvaltningene i HA2 og HA3, vurderes i HA4 for fellesorganisasjoner. Samtlige organisasjoner i HA4 er basert på organisering rundt felles prosesser. Alternativet består av 5 frittstående prosessorienterte fellesorganisasjoner, men uten felles sjef. Hvis det er en felles eier, vil denne måtte tverrprioritere mellom organisasjonene. Dette kan være en vanskelig oppgave for eier, jf dagens situasjon. De områdene som i HA1 ble anbefalt for fellesforvalter, inngår ikke i dette hovedalternativet da ansvaret for prosessene er i hver sin organisasjon. Innholdet i HA1 knyttet til omdannelsen av FO/I til spesialstab, utvidet ansvar for forvaltningssjefene knyttet til vedlikehold, forsyning og forestå drift, videreføres i dette hovedalternativet. Forsvarets Programvaresenter vil inngå i IUO. Etablering av fellesorganisasjon for distribusjon fra HA1 vil inngå i felles forsyningsorganisasjon. Etablering av Forsvarets Driftsstøttesenter vil inngå i organisasjonen for IS-drift. Fra HA 2a vil felles IUO inngå i dette hovedalternativet. For HA 2b vil fellesorganisasjon for teknisk fagkompetanse inngå i dette hovedalternativet. Fra HA3 vil felles forsyningsorganisasjon inngå i dette hovedalternativet. I Hovedalternativ 4 er samtlige organisasjonselementer basert på felles prosesser (med f eks Forsvarets verksteder, Forsvarets investerings- og utviklingsorganisasjon, Forsvarets forsyning). Figur 4.23 illustrerer hovedalternativet på et overordnet nivå.

I dette alternativet vil de faglige funksjoner knyttet til sanitetsmateriell som i dag utføres ved sanitetsmagasinene, bli integrert i den nye prosessbaserte organisasjonsstruktur. Den resterende del av materiellforvaltningen som da vil bli utført i FO/SAN vil være fagmyndighetsutøvelse. Denne er nært knyttet til det medisinske og veterinærmedisinske fagmiljø. Den må enten beholdes i FO/SAN eller man må bygge opp en tilfredsstillende medisinsk/veterinærmedisinsk fagkompetanse i Forsvarets organisasjon for teknisk fagkompetanse.

Forsvarets vedlikeholdsorganisasjon er beskrevet i dette underkapittel, IS-drift inkluderer både FDN og annen drift av IS (se HA1). En felles vedlikeholdsorganisasjon bør bygges opp som vist i Figur 4.24. Vedlikeholdsorganisasjonen er organisert etter systemer. Dette er i tråd med verkstedstrukturen i dag.

I hovedalternativ 4 er ansvaret for prosessene rendyrket. Dette bør legge forholdene godt til rette for en effektiv utførelse av prosessene. Med selvstendige prosessbaserte organisasjoner vil koordineringsbehovet bli stort. Sett for Forsvaret under ett, er dette neppe den mest hensiktsmessige organiseringen. Kundene til materiellforvaltningene vil bl a måtte forholde seg til en rekke selvstendige leverandører. Opprettelse av en felles vedlikeholdsorganisasjon vil medføre en betydelig reduksjon i ressursbruk. Sammen med anbefalingene fra HA1, HA 2a, HA 2b og HA3, som også gjelder for HA4, vil dette hovedalternativet gi betydelige muligheter for mer effektiv ressursbruk. 39

Tilknytningsform for en felles vedlikeholdsorganisasjon vil være avhengig av i hvilken grad militært personell er integrert i organisasjonen. Imidlertid kan en felles vedlikeholdsorganisasjon organiseres som forvaltningsbedrift – også med offiserer ansatt i virksomheten. En forvaltningsbedrift er underlagt instruksjon fra statsmyndighetene og må rette seg etter det lov- og avtaleverk som gjelder for statlige forvaltningsorganer. Hvis det derimot ikke er ansatt offiserer i organisasjonen, kan den få en tilknytningsform som statsforetak.

Alle de prosessbaserte organisasjonene kan organiseres som forvaltningsbedrifter eller som statsforetak, bortsett fra Forsvarets tekniske organisasjon. Denne virksomheten vil i hovedsak utøve fagmyndighet, og bør derfor organiseres som et ordinært forvaltningsorgan.

Vurdering av hovedalternativets forhold til målsettinger som kan leses av FS 96 og St meld nr 22 (1997-98) er i tråd med det som uttales under HA 3 forsterket av at her er også vedlikeholdsvirksomheten samordnet.

Hovedalternativ 4 er en radikal endring i forhold til dagens situasjon. Koordineringsbehovet mellom de selvstendige organisasjonene blir omfattende og det kan bli vanskelig å oppnå de fordeler som er beskrevet for hver enkelt av de prosessbaserte organisasjonene. En felles ledelse (HA5) synes å være nødvendig for å realisere det samlede forbedringspotensialet som ligger i dette alternativet.

4.5.7 Hovedalternativ 5 – En felles ledelse for hele materiellforvaltningen

I HA5 er Forsvarets materiellforvaltning samlet under en felles materiellforvaltningsledelse med en sjef og konsernstab. Organisasjonen fremstår som et konsern – Forsvarets Materielltjeneste (FMT). Denne kan etableres med en intern struktur som beskrevet i hovedalternativene 1 til 4.

STYFOR har valgt å skille ut denne vurderingen som et eget hovedalternativ da hovedalternativ 1 til 4 har fokusert på effektivisering/integrering av utførende prosesser, mens en felles ledelse vil kunne styrke samordningen og tverrprioriteringen mellom organisasjonene/prosessene innenfor det enkelte hovedalternativ. STYFOR har vurdert internorganisasjon som i HA2 eller som i HA4 som de to alternativene en bør vurdere. Av disse to peker internorganisasjon som i HA4 seg ut som den organisering som vil gi de største fordelene. Den videre beskrivelsen forutsetter internorganisasjon som i HA4 der dette har betydning for vurderingen. I hovedalternativ 5 er ansvaret for prosessene rendyrket. Dette bør legge forholdene godt til rette for en effektiv utførelse av prosessene. Med en felles ledelse vil koordineringsbehovet mellom virksomhetsområdene bli løst innenfor en organisasjon. Kunden vil dermed kunne forholde seg til en organisasjon i stedet for fem. Opprettelse av en felles ledelse med en internorganisasjon som i HA4 viser betydelige muligheter for mer effektiv ressursbruk. 40 Dette gjelder både isolert sett for forslaget om felles ledelse og totalt med de forbedringspotensialer som er vist for endringene i hvert av hovedalternativene. Hovedalternativ 5 er en radikal omlegging i forhold til dagens situasjon. For at alternativet skal være gjennomførbart, kreves en sterk ledelse av gjennomføringen.

Følgende mål fra FS96 vil være mulig å nå med en organisasjon som beskrevet i HA5:

«Det er en forutsetning at organisasjonen skal samordne logistikkressurser under én sjef. [...]

Forsvaret må se hele verdiskapningskjeden under ett for å finne best mulige løsninger. Hensikten er å etablere logistikkfunksjoner hvor man kan oppnå klare ansvars- og myndighetsforhold eller klare kunde-/leverandørforhold både i fred, krise og krig.»

For å oppnå alle krav som er beskrevet i FS96 og St meld nr 22 (1997-98) knyttet til materiellforvaltning peker Hovedalternativ 5 med en internorganisering som i hovedalternativ 4 seg ut som den beste organisasjonen. Som for de andre hovedalternativene er det en forutsetning at det stilles krav om at organisasjonen skal, om den ikke er lik krigsorganisasjonen, ha den nødvendige omstillingsevnen både i tid, lokalisering og struktur. Slik omstillingsevne for overgang fra fred til krig må forberedes. Forberedelsene må omfatte både planlegging og trening av omstilling.

STYFOR foreslår at en felles materiellforvaltning får en tilknytningsform som forvaltningsbedrift. Forsvarets materielltjeneste vil være en del av staten som juridisk person, og underlagt direkte instruksjon fra departementet. De ansatte vil i hovedsak være statstjenestemenn, offiserer kan arbeide i forvaltningsbedriften, og dagens lov- og avtaleverk vil fortsatt gjelde. Forsvarets materielltjeneste vil i hovedsak drive tjenesteytende virksomhet, men også utføre myndighetsoppgaver. Disse virksomhetsområdene lar seg greit kombinere i en tilknytningsform som forvaltningsbedrift.

Som forvaltningsbedrift vil Forsvarets materielltjeneste bli unntatt fra sentrale bestemmelser i Stortingets bevilgningsreglement. Gjennom utvidete økonomiske fullmakter vil virksomheten få økt handlefrihet til å styre egen økonomi utfra de overordnede krav som er gitt. Bl a har forvaltningsbedrifter mulighet til å opprette reguleringsfond og datterselskaper (A/S). Samtidig vil statsmyndighetene ha god mulighet til styring og kontroll av virksomheten. STYFOR mener at dette er en ryddig tilknytningsform som har klare retningslinjer for hvordan virksomheten i bedriften skal utøves. 41

4.5.8 Vurdering av behov for geografisk samling

HA1 legger ingen føringer for geografisk omlegging i forhold til i dag, med unntak av for Hærens forsyningsorganisasjon.

I forbindelse med vurderingen av den enkelte fellesorganisasjon er det beskrevet i hvilken grad en geografisk samling er nødvendig. I HA 2a er det beskrevet at ledelsen av IUO vil være samlet, mens prosjektene vil bli gjennomført der det er hensiktsmessig ut fra en rekke betraktninger blant annet knyttet til ledige prosjektlokaler og tilgjengelighet til personell. For den tekniske organisasjonen (HA 2b) er det beskrevet at denne kan være geografisk spredt, men at det over tid kan være hensiktsmessig å samle deler eller all denne kompetansen på ett sted. For forsyningsorganisasjonen (HA3) og vedlikeholdsorganisasjonen (HA4) vil det være en sentral ledelse, mens de utførende ledd i utgangspunktet vil være fysisk lokalisert på samme måte som i dag. På lang sikt kan det skje en spesialisering som medfører en bedre utnyttelse av eksisterende og fremtidig infrastruktur. Det er foretatt og planlagt geografisk samling av en del av materiellforvaltningen, uavhengig av STYFOR. FTD har flyttet sitt landsdelssenter/vedlikeholdssenter i Sør-Norge til Kjeller hvor LFK i dag ligger. I tillegg skal HFK og FTD flytte til Kolsås. Det vil være mulig å ha et tett samvirke i den sentrale materiellforvaltningen selv om ikke alle organisasjonene/divisjonene (med organisasjon/divisjon menes her f eks forsyning, vedlikehold eller IUO) nødvendigvis sitter i samme bygning. En stor andel av den sentrale materiellforvaltning er i dag i Oslo området, dette vil sannsynligvis også være tilfellet i framtiden.

Uavhengig av hvilket hovedalternativ som velges vil de ulike organisasjonene/divisjonene operere relativt autonomt i den daglige virksomhet. Dette betyr at full geografisk samlokalisering ikke er kritisk for hovedalternativenes gjennomførbarhet og hensiktsmessighet.

5 Generelle anbefalinger og vurderinger

5.1 Eier til materiellforvaltningen

STYFOR har beskrevet de aspekter i forholdet mellom eier og materiellforvaltning som må vurderes for å komme frem til den beste eierkandidaten av forsvarsminister (FMIN), forsvarssjef (FSJ) eller generalinspektør (GI). Ut fra oppdragets formulering vedrørende å sikre en helhetlig og effektiv ressursutnyttelse [...] der Forsvarets behov og ressurser sees i sammenheng. er eierkandidatene FMIN og FSJ om enn på ulike premisser vurdert som likeverdige mens GI er mindre egnet som eier. 42 Tatt i betraktning anbefalingen om forvaltningsbedrift som styrings- og organisasjonsform (tilknytningsform), jf kapittel 4.1.5 og 4.5.2 – 4.5.7, og at det ikke er statlig praksis for å legge en forvaltningsbedrift under et forvaltningsorgan (FSJ), konkluderte STYFOR med at FMIN peker seg ut til å være eier for materiellforvaltningen, uavhengig av hovedalternativ.

5.2 Konsekvenser for arbeidstakerne av STYFORs hovedalternativer 43

Konsekvensene av hovedalternativene for arbeidstakerne er i utgangspunktet få. I alle hovedalternativene foreslås vertikal integrasjon. STYFOR foreslår en tilknytningsform som forvaltningsbedrift for hele materiellforvaltningen i Forsvaret. For de ansatte i virksomhetene vil hverken forvaltningsbedriftformen eller vertikal integrasjon innebære store endringer, fordi dagens lov- og avtaleverk fortsatt vil gjelde. Forslagene vil imidlertid kunne medføre noen endringer i hvordan de lokale personell- og andre administrative oppgaver løses rent praktisk.

De kvantitative vurderinger som er foretatt indikerer mulige reduksjoner av årsverk. I HA 1 vil reduksjonene være i størrelsesorden 150 årsverk, dette tall vil stige til i størrelsesorden 370 i HA5. Reduksjoner og andre konsekvenser som vil følge av de organisasjonsutviklingsprosesser (OU-prosesser) som må gjennomføres ved implementering av det alternativ som velges for materiellforvaltningen kommer i tillegg til det som kan beskrives i denne overordnede vurdering. Disse OU-prosesser må gjennomføres i samarbeid mellom eier, arbeidsgiver og arbeidstaker. Horisontal og vertikal integrasjon vil medføre nye karriereveier for personell innenfor materiellforvaltningen.

5.3 Nærings- og distriktspolitiske konsekvenser av STYFORs hovedalternativer

STYFORs vurdering av nærings- og distriktspolitiske konsekvenser viser at alle hovedalternativene i utgangspunktet kun medfører begrensede konsekvenser.

5.4 Vurdering av hovedalternativene opp mot St meld nr 22 (1997-98), FS 96 og St meld 55 (1992-93)

St meld nr 22 (1997-98) og FS96 vektlegger økt samordning, fokus på investering og en felles ledelse for materiellforvaltningen. Alle STYFORs hovedalternativer har elementer av økt samordning. Hovedalternativ 1 inkluderer horisontal integrasjon innenfor identifiserte områder hvor slik er egnet (f eks fellesforvalter innenfor proviant og ammunisjon og felles transport organisasjon). HA2 viderefører den logistikkorganisasjon som er beskrevet i HA1, men her settes det fokus på en profesjonalisering av investeringsaktivitetene. HA3 etablerer en felles forsyningsorganisasjon. Denne fellesorganisasjonen vil være i stand til å yte full støtte til primærvirksomheten. Vedlikeholdsorganisasjonen beholdes som i HA1 og HA2. HA4 er en rent prosessrettet organisasjon. Den viderefører de prinsipper som er lagt til grunn i HA1 til HA3. Primærvirksomheten vil få oppfylt sine krav til logistikkstøtte. I HA5 er materiellforvaltningen satt under en felles ledelse med intern organisering som ett av de tidligere hovedalternativer. Det må kunne trekkes den konklusjon at i forhold til føringer fra St meld nr 22 (1997-98) og FS96, gir HA5 med internorganisering som i HA4 den beste løsning.

Det må videre kunne trekkes den konklusjon at i forhold til St meld 55 (1992-93), for såvidt angår gjennomføringen av styringskonseptet, gir HA5, Forsvarets materielltjeneste (1 sjef, konsernstab, kundefinansiert forvaltningsbedrift og FMIN som eier), den beste løsning.

5.5 Vurdering av beredskapsmessige og operative konsekvenser av STYFORs hovedalternativer

I mandatet til STYFOR er Krav til operative og beredskapsmessige ytelser skal ivaretas definert som en av flere forutsetninger for prosjektet. Beredskapsmessige og operative konsekvenser er drøftet i NOU del 2, kapittel 4.6.

Materiellforvaltningen yter i begrenset grad direkte støtte til operasjonelt nivå. Ytelsene er i dag i stor grad knyttet til anskaffelse og vedlikehold av sambands- og informasjonssystemer som inngår i statiske og mobile krigshovedkvarter. Noen av disse er kommandosentraler og operasjonssentra i fred. Disse ytelsene vil kunne ivaretas like godt eller bedre enn i dag. Øvrige bidrag fra materiellforvaltningen skjer indirekte gjennom støtte til styrkeprodusentene og FSJ. Generalinspektørene er som styrkeprodusent ansvarlig for å stille stridsklare enheter til disposisjon for ØK ved krise/krig, men også ved operasjoner i fred. Materiellforvaltningen skal støtte styrkeprodusenten ved å levere produkter som fører til materiell stridsevne. Materiellforvaltningen bidrar også i logistikkplanleggingen etter oppdrag fra FSJ. Klargjøring av roller og ansvar knyttet til materiell og mob forvaltning, deler av materiellforvaltningen som kadre til krigsorganisasjonen og øvelse for å sikre kvalitet og omstillingsevne gjør at STYFOR mener at den indirekte støtten til operasjonelt nivå bedres i alle hovedalternativer, men spesielt i HA3, HA4 og HA 5c som i tillegg inkluderer en felles forsyningsorganisasjon som ser Forsvaret under ett.

5.6 Antatt forbedringspotensiale

De kvantitative vurderingene knyttet til integrasjon har til formål å illustrere forbedringspotensialet knyttet til STYFORs integrasjonsforslag. Over 10 år med en diskonteringssats på 7% gir forslagene til vertikal og horisontal integrasjon, i et i hovedsak så begrenset område som ledelse og administrasjon av materiellforvaltningen, et antatt forbedringspotensiale på mellom 469 og 945 millioner kroner avhengig av hovedalternativ. I hvert hovedalternativ presenteres resultatet av de kvantitative vurderingene.

STYFORs hovedalternativer vil legge forholdene til rette for at også de utførende prosessene kan gjennomføres med lavere kostnader ved at materiellforvaltningsressursene sees under ett ved vertikal integrasjon og horisontal integrasjon. Dette vil kunne gi vesentlige gevinster ved mer effektiv og målrettet produksjon. Generelt vil integrasjon medføre bedre utnyttelse og gjenbruk av felles løsninger, dessuten økt fleksibilitet i bruken av innsatsfaktorene personell, materiell og infrastruktur. Dette er imidlertid kun kvalitativt og ikke kvantitativt vurdert og har sammenheng med utredningens omfang. For IS-virksomheten viser anslag, for ett av fem funksjonsområder, at forbedringspotensialet ved felles utvikling, drift og vedlikehold av systemer over en 10 års periode kan gi innsparinger på omlag 1 milliarder kroner for systemer knyttet til materiellforvaltningen. Styrking av den øverste ledelse av IS-virksomheten for en styrt videreutvikling av Forsvarets informasjonssystem er kritisk. Dette gjelder både i forhold til styrkeproduksjon i fred (bl a realisering av styringskonseptet) og operasjoner i krise og krig Manglende evne innenfor KKIS kan få dramatiske konsekvenser for landet i en konfliktsituasjon.

FSJ har i 1998 tatt tak i problemene på IS sektoren i Forsvaret. DOK 1 gir klare anvisninger på hvordan problemer skal løses.

STYFOR konkluderer ikke med at det identifiserte innsparingspotensialet skal tas ut fra virksomheten, men belyser at prinsippene om integrasjon vil kunne gi gevinster. En del av innsparingspotensialet som blir identifisert bør pløyes tilbake til virksomheten for å styrke områder som i dag mangler ressurser. Dette kan føre til økt kvalitet og på sikt lavere ressursforbruk. De kvantitative vurderingene er oppsummert i del 2, grunnlagsmaterialet foreligger i rapportene fra deloppdrag 3 og 6.

5.7 Samlet vurdering av STYFORs hovedalternativer

Dagens organisering med selvstendige forvaltninger har gitt begrensede samordingsgevinster og derfor neppe resultert i helhetlig ressursutnyttelse Forsvarets behov sett under ett. For å ta ut potensielle samordningsgevinster har STYFOR i hovedalternativene foreslått ulik grad av samordning og sammenslåing av virksomhet. Ved sammenslåing av virksomhet i felles prosessbaserte organisasjoner vil det være et koordinerings- og samhandlingsbehov på tvers av organisasjonene, både i de alternativene hvor det finnes restforvaltninger og i HA4 hvor alle organisasjoner er prosessbasert. For å sikre at denne samhandlingen fungerer foreslår STYFOR i HA1 til HA4 at det opprettes et samordnings- og koordineringsorgan. Det er, med de begrensede resultater en har oppnådd med Teknisk nemnd og i de senere år med Forsvarets materiellnemnd, likevel et spørsmål om et slikt samordings- og koordineringsorgan vil være tilstrekkelig til å sikre helhetlig og effektiv ressursutnyttelse i materiellforvaltningen. STYFOR har derfor i HA5 vurdert felles ledelse ( en sjef støttet av en konsernstab) med tre alternativer for intern organisering. En slik felles ledelse vil, i forhold til HA1-4, være i bedre stand til å sikre den samordning og koordinering som er nødvendig for å sikre helhetlig og effektiv ressursutnyttelse. HA5, Forsvarets materielltjeneste, organisert som kundefinansiert forvaltningsbedrift med FMIN som eier 44 gir de beste muligheter for gjennomføring av styringskonseptet og realisering av de føringer som ligger i St meld 55 (1992-93), St meld 22 (1997-98) og FS 96. Derved legges de overordnede forhold som er forutsetningen for den raskest mulige realisering av virksomhetens forbedringspotensiale på plass.

I alle hovedalternativer foreslår STYFOR å gi utvidet ansvar til forvaltningssjefen(e), dvs vertikal integrasjon. Dette er i tråd med styringskonseptet og virksomhetsmodellen i prosess- og bedriftsperspektiv. Anbefalingen er også i tråd med FSJs skriv av 15 feb 1995 om implementering av styringskonseptet.

Vertikal integrasjon gjør det mulig å se ressursene i et helhetlig perspektiv, og sammen med horisontal samhandel vil det bety at:

• Forvaltningssjefen(e) får resultatansvar for materiellforvaltning fra overordnet planlegging til og med utførelsen av lager- og verkstedstjenesten

• Sjefene i primærvirksomheten beholder ansvaret for å planlegge, prioritere, busjettere og utøve sin virksomhet i et helhetlig perspektiv.

Midlene gis til sjefene i primærvirksomheten. De kjøper varer og tjenester fra materiellforvaltningen gjennom horisontal samhandel. Som kunde er det de som setter premissene for leveransene og for omstilling fra fred til krise/krig.

Med vertikal integrasjon og FMIN som eier er det reist spørsmål om FSJs mulighet for en helhetlig styring av Forsvaret når en vesentlig del av virksomheten i fred ikke ligger under hans kommando. For at en slik løsning skal fungere tilfredsstillende, må særlig to forutsetninger være oppfylt. En viktig forutsetning er gjennomføring av styringskonseptet slik at støttevirksomheten oppdragsfinansieres. Det betyr at FSJ og underliggende ledd i primærvirksomheten er kunde og vil dermed sitte med alle pengene. FSJ og underliggende ledd i primærvirksomheten vil dermed planlegge og budsjettere hele Forsvarets virksomhet. På denne måten vil FSJs helhetlige ansvar bli ivaretatt. Den andre forutsetningen er knyttet til omstillingsevne ved overgangen fra fred til krise/krig. Primærvirksomheten vil i dette henseende måtte stille krav til materiellforvaltningen i fred. Dette innebærer at deler av materiellforvaltningen vil danne kadre til krigsorganisasjonen. På samme måte som i dag må det skje en planlegging og øving av disse elementene i fred for å sikre at overgangen til krigsorganisasjonen fungerer. I den grad dette innebærer kostnader i fred, må primærvirksomheten betale for denne omstillingsevnen, og derved synliggjøres beredskapskostnadene. Hvis disse forutsetningene er oppfylt vil iverksetting av STYFORs anbefaling om vertikal integrasjon medføre en helhetlig og effektiv ressursutnyttelse der Forsvarets behov og ressurser sees i sammenheng. Erfaringen med FTD som i dag er en fellesorganisasjon underlagt FMIN med FSJ som hovedkunde, viser også at anbefalingene knyttet til integrasjon og eierskap er gjennomførbare.

I vurderingen av hovedalternativene, både som selvstendige alternativer eller som internorganisasjon i HA5, er det fire til dels motstridende faktorer som må vurderes:

1. Materiellforvaltningens mulighet til å ta et livslangt ansvar for materiellsystemene. Dette blir best når alle prosessene ivaretas av samme forvaltning (organisasjon).

2. Utnyttelse av stordriftsfordeler innenfor en prosess ved at den får alle materiellsystemer som produktportefølje og hele Forsvaret som marked.

3. Behov for Samordning og helhetlig ressursutnyttelse.

4. Gjennomførbarhet.

Under HA1 anbefales det at dagens materiellforvaltninger får større forvalteransvar. Ved det oppnås, for det enkelte materiellsystem, at samme forvaltning får ansvar for alle prosessene og at prosessene får hele Forsvaret som marked. HA1 har et trygt og velprøvd utgangspunkt. Med stadig større grad av fellesforvaltning vil en se en utvikling der likeartede materiellsystemer (uavhengig av forsvarsgren) blir samlet på samme sted. Det gir rik anledning til faglig profesjonalisering på tvers av alle prosessene og utøvelse av livslangt ansvar med de utvalgte materiellsystemene og deres brukere i fokus. Dette er det alternativet som lettest lar seg gjennomføre, og det har stort potensiale for ytterligere forbedringer. Det en ikke oppnår er å samle hele materiellporteføljen i Forsvaret og viktige aspekter av faktorene 2 og 3.

Under HA 5 har en i tillegg til fordelene som er nevnt for HA 1 fått med seg stordriftsfordelen som ligger i at hele materiellporteføljen i Forsvaret samles organisatorisk. Hvis det på sikt også ville være mulig med ytterligere geografisk samling, så vil uttellingen bli optimal. HA 5 med internstruktur som HA4 gir, som HA1, rik anledning til faglig profesjonalisering på tvers av alle prosessene og utøvelse av livslangt ansvar med alle materiellsystemene og deres brukere i fokus. Dette alternativet etablerer en ny organisasjon løsrevet fra eksisterende bindinger. Det vil være krevende å implementere den, men den gir muligheter for å ivareta alle ankepunktene i dagens organisasjon. De mellomliggende hovedalternativene, HA 2–4, vil i varierende grad tilfredsstille de fire faktorene. Dette framgår av beskrivelsene i kapittel 4.5 og er ytterligere utdypet i del 2, kapittel 5–10.

Forvaltningsbedriftsformen og statsforetaksformen innebærer forskjellig grad og mulighet for statlig styring og kontroll, og økonomisk handlefrihet for virksomhetene. Myndighetenes mulighet til å utøve styring og kontroll er mindre i et statsforetak enn i en forvaltningsbedrift. En virksomhets handlefrihet er større i en tilknytningsform som statsforetak enn som forvaltningsbedrift. Valget av tilknytningsform bør baseres på kravet til statlig styring og kontroll i forhold til behovet for økonomisk handlefrihet for virksomhetene.

5.8 Utfordring

Forsvarets styrkestruktur er endret vesentlig gjennom de senere år. Det er gjort betydelige endringer i den lokale og regionale organisasjonen av Forsvaret. Det totale volum av den fredsmessige aktivitet forventes ikke vesentlig redusert i perioden 1999-2006. Deltagelsen i internasjonal virksomhet har vært, og forventes å bli, betydelig. Det er et sterkt behov for å holde et høyt nivå i investering i nytt materiell for å oppnå de styrkemål som er nødvendige for å opprettholde et troverdig Forsvar. Moderne materiell er i tiltagende grad teknisk komplisert, noe som medfører økende krav til kompetanse i materiellforvaltningen og høyere drifts- og forvaltningskostnader. Budsjettutviklingen støtter ikke denne utvikling. Det er derfor nødvendig å søke løsninger for den fredsmessige drift av Forsvaret som maksimaliserer mulighetene for økt produktivitet og derigjennom reduserte driftsutgifter.

STYFORs hovedalternativer sikter nettopp mot dette ved at de definerer endrede rammebetingelser. Disse skal, i varierende grad, gjøre det mulig for virksomhetens eier, ledelse og arbeidstakere å møte framtidens utfordringer i et meningsfylt samarbeid for å realisere virksomhetens målsetting og kjennetegn.

Framstillingen i kapittel 5.7 peker klart i retning av at HA5, Forsvarets materielltjeneste, organisert som forvaltningsbedrift med en sjef og med FMIN som eier, er det alternativet som best kan bidra til å løse Forsvarets framtidige utfordringer.

Valg av endelig intern organisasjon vil være avhengig av den relative vekt en tillegger de fire forhold som er nevnt i siste del av kapittel 5.7.

Gjennomføring av HA5, dvs etablering av Forsvarets materielltjeneste, med internstruktur som i HA1, vil være enkel å iverksette.

Det vil bli gradvis mer krevende å gjennomføre HA5 hvis en går videre fra en internstruktur som i HA1 til HA4. Velges en internstruktur som i HA4, kan en trinnvis og fasedelt gjennomføring med veldefinerte milepeler ha mye for seg.