1 Innledning og sammendrag

Regjeringen legger i denne meldingen frem sine vurderinger av hvordan Norges Bank og forvaltningen av Statens pensjonsfond utland (SPU) bør organiseres og styres. I tillegg redegjøres det for regjeringens syn på formålet for sentralbankvirksomheten, forholdet til statsmyndighetene og enkelte endringer i lov om Statens pensjonsfond. I meldingen drøftes sentrale deler av sentralbanklovutvalgets utredning NOU 2017: 13 «Ny sentralbanklov. Organisering av Norges Bank og forvaltningen av Statens pensjonsfond utland» og de høringsuttalelsene som har kommet til denne. Som del av arbeidet er det også innhentet ytterligere vurderinger fra Utenriksdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet og Norges Bank.

Regjeringen ser det som viktig med bred enighet om hvordan Norges Bank og forvaltningen av SPU organiseres og styres. Regjeringen ønsker på denne bakgrunn å legge til rette for at viktige veivalg er grundig forankret i Stortinget gjennom fremleggelsen av denne meldingen, før regjeringen fremmer en lovproposisjon.

Et sentralt spørsmål som drøftes i meldingen er om Norges Bank også fremover skal ha ansvaret for den operative gjennomføringen av forvaltningen av SPU, eller om dette bør legges til et eget særlovselskap utenfor Norges Bank. Skal forvaltningen av SPU forbli i Norges Bank, er en viktig problemstilling hvordan banken i så fall bør organiseres, herunder om det bør være et eget styre for forvaltningen av SPU og en komité for pengepolitikk og finansiell stabilitet. Videre er det viktig at den styringsmodellen som velges, har en god kontroll- og tilsynsordning for både Norges Bank som landets sentralbank og operativ forvalter av SPU.

Vurderingene i denne meldingen av aktuelle styringsmodeller er avgrenset til gjeldende styringsmodell og de modellene som er omtalt i sentralbanklovutvalgets utredning. I tillegg drøftes en modell med et eget styre for forvaltningen av SPU innenfor Norges Bank, i tillegg til eller i stedet for en fagkomité for pengepolitikk og finansiell stabilitet, men hvor representantskapet videreføres.

Finansdepartementets vurderinger i årlige meldinger til Stortinget har vært at Norges Bank har håndtert sine oppgaver på en god måte, noe også Stortinget har sluttet seg til. Med dette som utgangspunkt har Regjeringen i sin vurdering av hvordan Norges Bank og forvaltningen av SPU bør organiseres, lagt vekt på at det er bred tillit til Norges Bank som institusjon. Det gjelder både sentralbankvirksomheten og kapitalforvaltningen. Regjeringen mener at dagens styringsstruktur samlet sett har fungert godt.

Regjeringen legger etter en samlet vurdering opp til at den operative forvaltningen av SPU forblir i Norges Bank. Det foreslås samtidig at det opprettes en komité for pengepolitikk og finansiell stabilitet. Etablering av en egen fagkomité vil styrke styrets kapasitet til å følge opp øvrige deler av bankens virksomhet, særlig kapitalforvaltningen. Det vil legge til rette for at kompetansen i styret i større grad kan innrettes mot disse delene av bankens virksomhet. En fagkomité vil dessuten styrke den faglige innretningen av det organet som beslutter virkemiddelbruken i pengepolitikken og finansiell stabilitet. Representantskapet bør etter regjeringens vurdering videreføres som kontroll- og tilsynsorgan for Norges Bank. Regjeringen fraråder at det opprettes et eget styre for SPU i Norges Bank.

Regjeringens forslag til organisering av Norges Bank og den operative forvaltningen av SPU bygger i stor grad på det sentralbanklovutvalgets utredning omtaler som modell C. I motsetning til utvalget legger imidlertid regjeringen ikke opp til å redusere antallet medlemmer i representantskapet.

Regjeringen er i hovedsak enig i utvalgets vurderinger av fordeling av oppgaver mellom styret og fagkomiteen. Regjeringen foreslår at sentralbanksjefen leder både styret og komiteen. Regjeringen foreslår å videreføre en styringsstruktur med to visesentralbanksjefer og at begge sitter i styret og komiteen. Regjeringen mener at samtlige medlemmer av både styret og komiteen bør oppnevnes av Kongen i statsråd.

Regjeringen støtter utvalgets forslag til formålsbestemmelse for sentralbankvirksomheten, som er å opprettholde en stabil pengeverdi og fremme stabilitet i det finansielle systemet og et effektivt og sikkert betalingssystem, og at banken ellers skal bidra til høy og stabil produksjon og sysselsetting. Videre er regjeringen enig i utvalgets forslag til hvordan forholdet til statsmyndighetene bør presiseres og tydeliggjøres i ny lov. Det bør, etter regjeringens syn, fremkomme av loven at regjeringen kan presisere operative mål for de ulike delene av sentralbankens virksomhet innenfor de rammene sentralbankloven setter opp. Regjeringen deler også sentralbanklovutvalgets syn om at Norges Bank fortsatt bør ha stor grad av uavhengighet i bruken av virkemidler for å oppfylle sine mål. I gjeldende lov har banken plikt til å forelegge saker av særlig viktighet for departementet før vedtak fattes. Regjeringen er enig med utvalget i at plikten til å forelegge saker av særlig viktighet for Finansdepartementet ikke bør videreføres, men at det i stedet bør lovfestes at banken har en plikt til å informere om saker av viktighet. Regjeringen støtter utvalget i at terskelen for instruksjon av banken bør være høy, slik praksis har vært, og at det bør innføres en slik terskel i loven.

Ifølge formålsbestemmelsen i lov om Statens pensjonsfond, skal fondet støtte opp under statlig sparing for finansiering av folketrygdens pensjonsutgifter og andre langsiktige hensyn ved anvendelsen av statens petroleumsinntekter. Uavhengig av organiseringen av den operative forvaltningen av SPU, er det et vesentlig hensyn at målet med fondskonstruksjonen ligger fast. Målet med forvaltningen av SPU, som er høyest mulig avkastning etter kostnader til et risikonivå som skal være akseptabelt, må også stå fast, herunder størst mulig grad av åpenhet og en ansvarlig og kostnadseffektiv forvaltning. Regjeringen legger opp til å styrke dette rammeverket ved å tydeliggjøre formålet for Statens pensjonsfond i loven og lovfeste at SPU kan plasseres kun utenlands.

Regjeringen tar sikte på å fremme en lovproposisjon med forslag til ny sentralbanklov våren 2019. Lovproposisjonen vil, i tillegg til bestemmelser om styring og organisering, formålet for Norges Banks sentralbankvirksomhet og bankens forhold til statsmyndighetene, også omhandle bankens oppgaver og ansvar for øvrig samt forslag til enkelte endringer i lov om Statens pensjonsfond.

Bakgrunnen for arbeidet med en ny sentralbanklov er omtalt i kapittel 2. Organiseringen av Norges Bank og forvaltningen av SPU er omtalt i kapittel 3. I kapitlet inngår gjeldende organisering (avsnitt 3.1), sentralbanklovutvalgets forslag for organiseringen (avsnitt 3.2), høringsuttalelser om organiseringen (avsnitt 3.3) og omtale av Lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementets vurdering av Grunnloven § 75 bokstav c og Stortingets kontroll med Norges Bank og forvaltningen av SPU (avsnitt 3.4). Finansdepartementets vurderinger av hva som fremover vil være den mest egnede organiseringen av Norges Bank og den operative forvaltningen av SPU, følger i avsnittene 3.5.2 og 3.5.3, mens det i avsnitt 3.5.4 er gitt en omtale av tilsynet med sentralbankvirksomheten. Norges Banks budsjett er omtalt i avsnitt 3.5.5. Sentralbankens formål er omtalt i kapittel 4. Forholdet til statsmyndighetene er omtalt i kapittel 5. Endringer i lov om Statens pensjonsfond er omtalt i kapittel 6. Kapittel 7 omhandler økonomiske og administrative konsekvenser.