1 Mot en mer inkluderende barnehage, skole og SFO

1.1 Innledning

Alle barn fortjener en god start. Barn og unge skal oppleve å lære, leke, utvikle seg og mestre. Trygge rammer er viktig. Trygge barn som trives, lærer bedre.

Kunnskap gir den enkelte muligheter til å utvikle sine evner på best mulig måte og til å kunne leve et selvstendig liv. Kunnskap er også avgjørende for samfunnsutviklingen, og det er selve grunnlaget for demokrati, verdiskaping og velferd. Gode barnehager og skoler som løfter alle barn uavhengig av bakgrunn, er de viktigste bidragene for å skape et samfunn med små forskjeller og like muligheter for alle.

Et bærekraftig velferdssamfunn forutsetter at flere deltar i arbeidslivet, og at flere står lenger i arbeid. Derfor satser regjeringen på utdanning og kunnskap for alle. Tidlig innsats og inkluderende fellesskap er avgjørende for å sikre at alle barn og unge kan nå sine drømmer og ambisjoner. Regjeringen har som mål at alle barn og unge skal ha like muligheter til allsidig utvikling og læring, uavhengig av bakgrunn og forutsetninger. Vi skal ha et utdanningssystem som bidrar til at alle kan oppleve mestring og verdien av kunnskap og fellesskap.

Barnehagen og skolen skal tenne gnisten som trengs for at barn og unge skal utvikle seg og lære, få et godt liv og bli godt rustet til utdanning og jobb. Læreplanverket definerer fem grunnleggende ferdigheter: lesing, skriving, regning, muntlige ferdigheter og digitale ferdigheter. Målet er at alle elever skal mestre de grunnleggende ferdighetene når de går ut av grunnskolen. Vi vet at dette har stor betydning for om de gjennomfører videregående opplæring. Regjeringen har som mål at innen 2030 skal 90 prosent av elevene som begynner i videregående opplæring, fullføre og bestå.1 For å nå dette målet er et viktig skritt på veien at 5 000 flere skal fullføre videregående opplæring hvert år innen 2025.

Barnehagen og skolen skal bidra til at barn og unge blir trygge og trives. Barn og unge tilbringer en stor del av oppveksten i barnehage, skole og skolefritidsordning (SFO). Der erfarer de oppturer og nedturer. De faller og slår seg, krangler og strever. De lærer seg å klatre øverst i treet, knekker lesekoden, opplever mestring og får venner for livet. Barnehagen, skolen og SFO skal gi en god ramme for allsidig utvikling. Barna og elevene skal møte tydelige forventninger og få hjelp til å takle både medgang og motgang. Barna og elevene må ha voksne rundt seg som gir støtte og omsorg, enten de må ha hjelp til å finne seg en venn, delta i lek eller lære seg å lese, skrive og regne og forstå samfunnet vi lever i. Barn og elever får det beste grunnlaget for å utvikle seg sosialt og faglig, hvis de opplever at de er en verdifull del av fellesskapet og blir godtatt som de er. De skal føle at de hører hjemme i samfunnet, og at det er bruk for dem og de perspektivene og meningene de har.

Staten har særlige forpliktelser til å trygge samiske barns oppvekstsvilkår og deres religiøse, kulturelle og språklige rettigheter. Samisk og norsk er likeverdige språk. Opplæringsloven regulerer retten til samisk opplæring. Loven gir rettigheter til opplæring i lulesamisk, sørsamisk og nordsamisk.2

Barn som har behov for det, har rett til å få spesialpedagogisk hjelp, uavhengig av om de går i barnehage eller ikke. Elever som ikke har eller som ikke kan få tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet, har rett til spesialundervisning. Elever som har tegnspråk som førstespråk eller som etter sakkyndig vurdering har behov for slik opplæring, har rett til opplæring i og på tegnspråk. I tillegg er det egne rettigheter for barn og elever fra nasjonale minoriteter, minoritetsspråklige barn og elever, og barn og elever som trenger alternativ og supplerende kommunikasjon.

Ansatte med god kompetanse og nære relasjoner til barna og elevene er avgjørende for at vi får et inkluderende og godt utdanningsløp for alle. Barnehager og skoler skal, i samarbeid med det lokale støttesystemet, være rustet til å møte mangfoldet blant barn og elever. Et lokalt støttesystem kan bestå av for eksempel pedagogisk-psykologisk tjeneste (PP-tjenesten) og helsestasjons- og skolehelsetjenesten. Barnehage, skole og støttesystemet skal samarbeide om å yte tjenester til barn og unge med ulike behov. Et fellestrekk for de viktigste tiltakene i meldingen er å bringe kompetansen nærmere barna og elevene. For å få til dette vil regjeringen blant annet satse på kompetanseutvikling i barnehager og skoler og i PP-tjenesten, og på å bedre samarbeidet mellom barnehager, skoler, SFO og det lokale støttesystemet.

Tidlig innsats, inkludering og et godt tilpasset pedagogisk tilbud er bærende prinsipper for regjeringens arbeid med å forbedre utdanningssystemet vårt. Regjeringen har de siste årene tatt betydelige grep for å legge til rette for at vi skal ha barnehager og skoler som gir muligheter for alle, jf. blant annet Meld. St. 19 (2015–2016) Tid for lek og læring – Bedre innhold i barnehagen og Meld. St. 21 (2016–2017) Lærelyst – tidlig innsats og kvalitet i skolen:

• Ny rammeplan for barnehagen tydeliggjør barnehagenes forpliktelser, ansvar og roller og foreldres rettigheter.

• Ny bemanningsnorm for barnehager stiller et minimumskrav om at barnehagene har en bemanning som tilsvarer minimum én voksen per tre barn under tre år og én voksen per seks barn over tre år.

• Skjerpet pedagognorm for barnehagene innebærer at det skal være minst én pedagogisk leder per syv barn under tre år og minst én pedagogisk leder per fjorten barn over tre år. Barn skal regnes som tre år fra 1. august det året de fyller tre år.

• Moderasjonsordninger og ordninger med gratis kjernetid gir flere mulighet til å sende barna i barnehagen.

• Regional ordning for kompetanseutvikling i barnehagen og desentralisert ordning for kompetanseutvikling i skolen bidrar til å styrke det lokale arbeidet med kvalitetsutvikling.

• Oppfølgingsordningen sørger for at kommuner som over tid har svake resultater på sentrale områder i opplæringen, får tilbud om støtte og veiledning.

• Forskningsrådet har fått i oppgave å lyse ut midler til forskning på effekter av tiltak for økt kvalitet i barnehage og skole.

• Kommunene har fått plikt til å tilby intensiv opplæring til elever som henger etter i lesing, skriving eller regning på 1.–4. trinn.

• Flere lærerspesialiststillinger bidrar til flere karriereveier i skoler og styrker det profesjonelle læringsfellesskapet.

• Plikt til samarbeid mellom barnehager og skoler og plikt til samarbeid mellom skoler og andre kommunale tjenester gir bedre sammenheng mellom tilbudene.

• Grunnskolelærerutdanningene har blitt femårige masterutdanninger.

• Det har blitt satset stort på å videreutdanne lærere.

• Lærernormen fastsetter at det maksimalt skal være 15 elever per lærer på 1.–4. trinn og maksimalt 20 elever per lærer på 5.–10. trinn.

Regjeringen mener at disse, og en rekke andre igangsatte tiltak, vil bidra til å forsterke den positive utviklingen i barnehager og skoler. Denne meldingen bygger videre på og forsterker den politikken som regjeringen har ført. Den bygger også videre på kunnskapsgrunnlaget i de nevnte stortingsmeldingene. Derfor er det i hovedsak kunnskapsgrunnlaget fra nye rapporter som omtales i denne meldingen. Det gjelder særlig rapportene Inkluderende fellesskap for barn og unge fra ekspertgruppen for barn og unge med behov for særskilt tilrettelegging (Nordahl-rapporten) og NOU 2019: 3 Nye sjanser – bedre læring. Kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner og utdanningsløp fra Stoltenberg-utvalget. I arbeidet med meldingen har vi vurdert Nordahl-rapporten i sin helhet og enkelte av forslagene i Stoltenberg-utvalgets rapport. Øvrige forslag fra Stoltenberg-utvalget følges opp i andre prosesser. Den nasjonale evalueringen av SFO Lek, læring og ikke-pedagogikk for alle, er også et viktig grunnlag, særlig for delen om SFO. Rapporten fra FN-komiteen for rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD)3, fra første evaluering av Norges samlede innsats på inkluderingsområdet, er også et kunnskapsgrunnlag for meldingen, se boks 1.2.

Denne meldingen handler først og fremst om barnehager, grunnskoler og SFO, men flere tiltak gjelder også videregående opplæring. Støttesystemene som samarbeider med barnehager og skoler, er også omfattet av meldingen. Flere tiltak i meldingen vil dessuten ha betydning for voksne med rett til opplæring. Meldingen omhandler barnehage- og opplæringstilbudet til alle barn og unge, uavhengig av bakgrunn og forutsetninger for å lære.

1.2 For store kvalitetsforskjeller

Mange barnehager og skoler har inkluderende fellesskap og følger opp barn og elever på en god måte. Mye har gått riktig vei i barnehager og skoler de siste årene. Vi har likevel store utfordringer å ta tak i. Ikke alle barn og elever får den hjelpen de trenger. Mange får hjelp for sent og møtes med for lave forventninger. Det betyr at mange barn og elever har en hverdag der de ikke blir sett og forstått, og der de utvikler seg og lærer mindre enn de kunne gjort med et bedre tilrettelagt pedagogisk tilbud. Det er alvorlig. Disse barna og elevene kan oppleve at de ikke har det godt og trygt i barnehagen eller på skolen, og at de ikke er en verdifull del av fellesskapet.

Nordahl-rapporten peker på at for mange barn og unge med behov for særskilt tilrettelegging ikke får den hjelpen de trenger, og at de for ofte blir tatt ut av barnegruppen og klassefellesskapet for å få et eget tilbud. Noen er alene med en voksen, mens andre er i mindre grupper. Nordahl-rapporten fremhever også at barn og elever med vedtak om spesialpedagogiske tiltak for ofte opplever at de møter voksne uten relevant kompetanse. Rapporten er klar på at PP-tjenesten bruker for lite tid sammen med barna og elevene. Nordahl-gruppen foreslår store endringer i utdanningssystemet for å oppnå at kompetansen kommer nærmere barna og elevene.4

Stoltenberg-utvalgets rapport viser at det er tydelige forskjeller mellom hvordan jenter og gutter presterer på alle nivåer i utdanningssystemet. Gutter er overrepresentert i statistikken over spesialpedagogiske tiltak, de har i gjennomsnitt færre grunnskolepoeng enn jenter, og flere gutter enn jenter fullfører ikke videregående opplæring. Stoltenberg-utvalget foreslår tiltak som skal forbedre tilbudet til alle, både gutter og jenter. De mener tiltak som rettes mot hele elevgruppen, vil gi bedre tilrettelegging for alle elevene.5

Samiske barn og elever med behov for særskilt tilrettelegging har ikke god nok tilgang til læremidler, læringsressurser og kartleggingsmateriell på samisk. I tillegg er det mye som tyder på at det er store variasjoner i støttesystemets (PP-tjenestens) kunnskap om samisk språk og kultur, noe som er viktig for å kunne gi samiske barn et godt tilrettelagt og spesialpedagogisk tilbud.

Det er for store kvalitetsforskjeller mellom barnehagene, mellom skolene og mellom SFO-ene. Vi har mange gode barnehager, men det er også for mange som ikke gir et godt nok tilbud.6 Hvilken kommune elevene bor i, og hvilken skole de går på, har betydning for hvor mye de lærer på skolen.7 Det er også store forskjeller mellom SFO-ene. En del SFO-er har klare pedagogiske planer og fyller ordningen med godt innhold for barna, mens andre har satset mindre på innhold. Mange SFO-er er for dårlige til å tilpasse tilbudet for barn med behov for særskilt tilrettelegging.8

For mange elever har et for høyt fravær fra grunnskolen, og det fortsetter for mange når de starter i videregående opplæring.9 Noen utvikler også skolevegring. Høyt fravær kan få store konsekvenser for elevene det gjelder, og det kan bli vanskelig å fullføre videregående opplæring.10 Selv om en stadig større andel av elevene fullfører videregående opplæring, er det fremdeles én av fire elever som ikke fullfører i løpet av fem år. Det er også store forskjeller mellom fylkene.11 Elever og lærlinger som fullfører videregående, får bedre muligheter i arbeidslivet senere i livet.

1.3 Tidlig innsats og inkluderende fellesskap

I denne meldingen presenterer regjeringen konkrete tiltak for å bedre utdanningssystemet. Regjeringens tiltak vil ikke i seg selv være nok for å lykkes med tidlig innsats og en mer inkluderende praksis i barnehager og skoler. Kunnskapsgrunnlaget for meldingen viser at praksis ikke er tråd med regelverket alle steder. Vi er helt avhengige av at kommuner og fylkeskommuner arbeider målbevisst for inkludering og tidlig innsats, og at de innfrir kravene som ligger i regelverket. Til slutt i hvert kapittel har meldingen derfor en liste over forventninger til kommuner, fylkeskommuner og andre aktører som viser hva regjeringen mener er særlig viktig for at vi sammen skal nå målet om tidlig innsats og et inkluderende tilbud til alle. Kommuner og fylkeskommuner styres gjennom lov og forskrift slik det fremgår av kommuneloven § 2-1. Forventningspunktene som er rettet mot kommuner og fylkeskommuner, innebærer dermed i seg selv ingen nye rettslige forpliktelser.

Nøkkelord for innholdet i meldingen er:

• kvalitet

• kultur

• kunnskap

• kompetanse

• kapasitet

Det er et overordnet mål å videreutvikle kvaliteten i barnehager og skoler, slik at alle barn og elever får lære, mestre og utvikle seg i inkluderende fellesskap. Bedre kvalitet på det ordinære tilbudet kan gi mindre behov for særskilte ordninger for enkeltbarn. Samtidig kan bedre kvalitet på den spesialpedagogiske innsatsen sikre at barn og unge får en bedre utvikling og lærer mer. Skal kvaliteten bli bedre, er kultur, kunnskap, kompetanse og kapasitet sentrale faktorer.

For det første er det helt grunnleggende at alle barnehager og skoler har en kultur for inkludering og tidlig innsats. En viktig forutsetning for dette er god ledelse på alle nivåer i kommunen, fylkeskommunen og hos private barnehage- og skoleeiere. Regjeringen vil dessuten at statlige mål og tiltak for barnehage- og skoleutvikling skal ha inkludering som et grunnleggende premiss.

For det andre er det behov for mer kunnskap om hva som skal til for å lykkes med å endre praksis og gi et godt tilbud til alle barn og elever. Regelverket gir alle barn og unge viktige rettigheter. Flere rapporter og statlige tilsyn viser at barnehager, skoler og kommuner ikke alltid ivaretar sine forpliktelser og oppfyller barnas og elevenes rettigheter. Regjeringen vil styrke forskningen og legge til rette for at erfaringer kan deles på en mer systematisk måte. I denne meldingen har vi med flere eksempler på hvordan kommuner arbeider med tidlig innsats og inkludering. Disse eksemplene kan brukes som inspirasjon for andre kommuner, fylkeskommuner og private barnehage- og skoleeiere i deres arbeid med å utvikle en mer inkluderende praksis.

For det tredje er kompetanse avgjørende. Det er allerede mye god kompetanse i barnehager og skoler og i støttesystemene, men det er for store variasjoner rundt i landet. Vi trenger et kompetanseløft for å sikre et bedre tilpasset og mer inkluderende pedagogisk tilbud til alle barn uavhengig av hvor de bor. Regjeringen vil sette i gang en stor og langsiktig satsing for å heve kompetansen i kommuner og fylkeskommuner. Satsingen vil være særlig rettet mot barnehager, skoler og PP-tjenester.

For det fjerde kan vi øke kapasiteten i utdanningssystemet ved å organisere arbeidet bedre og bruke kompetansen der den gir størst nytte. Regjeringen vil styrke samarbeidet på tvers av fagområder og sektorer slik at kompetansen blir mer tilgjengelig for barna og elevene som trenger den. Med et sterkere lag rundt barna, elevene og lærerne kan vi få til gode helhetlige tilbud for alle barn og unge.

1.3.1 Hva er inkludering?

Inkludering i barnehage og skole handler om at alle barn og elever skal oppleve at de har en naturlig plass i fellesskapet. De skal føle seg trygge og kunne erfare at de er betydningsfulle, og at de får medvirke i utformingen av sitt eget tilbud. Et inkluderende fellesskap omfatter alle barn og elever.

Av og til er det nødvendig å gi et tilbud utenfor den vanlige barnehagegruppen eller utenfor den ordinære opplæringen for at det enkelte barn skal lære og utvikle seg på en måte som passer nettopp det barnet best. Det handler om fleksible løsninger for å oppnå inkludering. Det avgjørende er at barna og elevene opplever å få være seg selv i et inkluderende fellesskap og å få like muligheter som alle andre til å utvikle seg ut fra sine forutsetninger.

Barn og unge er forskjellige. De har ulik bakgrunn og ulike interesser, erfaringer og forutsetninger, og de utvikler seg i ulikt tempo. Noen barn og unge har utfordringer som gjør at de trenger ekstra hjelp og støtte. Andre har spesielle evner eller høyt læringspotensial innenfor ett eller flere fag. Det innebærer at barnehager og skoler må tilpasse tilbudet slik at det ivaretar barn og elevers ulike forutsetninger.

I en tid preget av stadig raskere endringer og økende mangfold i samfunnet er barnehagene, skolene og SFO de viktigste fellesarenaene for barn og unge. Mangfold er en berikelse for barnehagene, skolene og SFO. Det gir barna og elevene mulighet til å utvikle toleranse og respekt for at vi er forskjellige, og til å lære om andre språk og kulturer. Inkluderende fellesskap i barnehager og skoler gir grunnlag for å ta vare på mangfoldet og videreutvikle demokratiet.

Noen barn og elever får i dag tilbud i spesialklasser eller spesialskoler. Mange som får et slikt tilbud, opplever større sosial tilhørighet med andre barn og elever der enn i et ordinært tilbud. Det er likevel et mål at alle barn og elever skal kunne oppleve god tilrettelegging og et inkluderende fellesskap i ordinære tilbud.

1.3.2 Hva er tidlig innsats?

Tidlig innsats betyr et godt pedagogisk tilbud fra tidlig småbarnsalder, at barnehager og skoler arbeider for å forebygge utfordringer, og at tiltak settes inn umiddelbart når utfordringer avdekkes. Tiltak kan være å tilrettelegge innenfor det ordinære tilbudet og/eller ved å sette inn særskilte tiltak.

Grunnlaget for utvikling og læring blir lagt i barnas første leveår. Dersom barna utvikler et godt fundament disse årene, øker sannsynligheten for en god utvikling videre. Det tilbudet barna får i barnehagen og de første årene i grunnskolen, legger grunnlaget for hvordan de lykkes videre i utdanning og arbeid. Det er derfor viktig at alle barn får tilgang til et godt tilpasset pedagogisk tilbud tidlig i livet.

Når det oppstår nye behov underveis i utdanningsløpet, skal barn og elever få rask hjelp og tilrettelegging for å unngå at utfordringer vokser seg større. Det er viktig for at den enkelte skal oppleve seg som en verdifull del av fellesskapet og ha muligheter til utvikling og læring. Det er også verdifullt for samfunnet at alle får den hjelpen de trenger tidlig, slik at alle som har forutsetninger for det, kan utvikle seg til aktive samfunnsborgere som deltar i arbeidslivet og bidrar til verdiskapingen i landet.

1.3.3 Forutsetninger for tidlig innsats og inkluderende fellesskap

Det er et vanlig anslag at det til enhver tid er 15–25 prosent av barn og unge som trenger særskilt tilrettelegging. Noen trenger særskilt tilrettelegging i en kort periode, andre trenger det varig eller over lengre tid. Det betyr at behov for tilrettelegging ikke er unntak, men noe som er helt vanlig. Inkluderende fellesskap forutsetter at ansatte, barn, elever og foreldre12 i barnehager, skoler og SFO-er har en grunnholdning om at alle barn og unge, med sine ulikheter, hører til i fellesskapet. Lokaler og uteområder som er fysisk tilrettelagt for alle, er også en forutsetning for inkludering.

Inkludering krever at barnehagene, skolene og SFO-ene har fleksible løsninger og setter av nok ressurser til å tilpasse tilbudet slik at alle blir ivaretatt. Barna og elevene skal oppleve et helhetlig tilbud der de spesialpedagogiske tiltakene henger godt sammen med det ordinære tilbudet.

Å lytte til barna og elevene og ta dem med på råd er grunnleggende for å lykkes med å legge tilbudet godt til rette. Når barn og elever får påvirke egen læring og hverdag og føler seg sett og forstått, kan de blir tryggere og mer motiverte. Det gir et godt utgangspunkt for utvikling og læring. En god dialog med foreldrene er også avgjørende. Det er som regel de som kjenner barna sine best. Sammen med barna kan foreldrene gi viktig kunnskap til barnehagen og skolen om hvordan barna har det, og hva de trenger.

For at alle barn og elever skal få et godt tilbud, er det viktig at tilbudet er kunnskapsbasert og blir gitt av kompetente fagfolk. Ansatte med høy kompetanse må jobbe tett på barna og elevene slik at de raskt kan fange opp behov og tilrettelegge tilbudet på en god måte. Det er viktig at de som arbeider tett på barna og elevene, har kunnskap om hvordan mangfold kan brukes som en ressurs, og om hvordan de kan støtte, styrke og følge opp barn og unge ut fra deres individuelle forutsetninger. Lærerutdanningene og videreutdanningene må inneholde det lærerne trenger av grunnleggende kompetanse. Det er også nødvendig at barnehager og skoler har tilgang til fagpersoner med ulik kompetanse som sammen med lærerne kan danne et lag rundt barna og elevene. Barnehagene, skolene og det lokale støttesystemet må samarbeide godt slik at barna og elevene får et helhetlig tilbud og rask tilgang til relevant kompetanse. På noen områder er det nødvendig med et nasjonalt støttesystem. Statped skal bidra med spisskompetanse innenfor små og spesialiserte fagområder eller svært komplekse saker, slik at kommuner og fylkeskommuner får hjelp til å gi et tilrettelagt tilbud til barn og elever med varige og/eller omfattende behov.

Den teknologiske utviklingen gir barnehager og skoler nye muligheter til å tilrettelegge tilbudet. Digitale verktøy kan være til stor hjelp for mange barn og unge med for eksempel synshemninger, hørselshemninger eller lese-, skrive- eller matematikkvansker. Digitale verktøy kan bidra til at barn og elever får et tilrettelagt tilbud innenfor rammene av fellesskapet. Barnehage- og skoleeiere må sørge for at barnehager og skoler har oppdatert kompetanse til å ta i bruk digitale verktøy på en god måte, og kommuner og fylkeskommuner har ansvar for at det lokale støtteapparatet har kompetanse til å bidra i dette arbeidet. Nasjonale myndigheter må bidra med veiledning og støtteressurser.

Målet om at alle barn og unge skal få et inkluderende barnehage- og skoletilbud som gjør at de trives, utvikler seg, opplever mestring og lærer, krever innsats både fra nasjonale og kommunale myndigheter og i den enkelte barnehage og skole. Internasjonalt pekes det i mange sammenhenger på betydningen av å ansvarliggjøre alle forvaltningsnivåer i systemet for å realisere inkludering i praksis. European Agency for Special Needs and Inclusive Education har utarbeidet et verktøy som de ulike nivåene i systemet kan bruke i dette arbeidet, jf. boks 2.2 i kapittel 2.

Nasjonalt må det blant annet legges til rette for et godt kunnskapsgrunnlag, relevante studietilbud og kompetansetiltak, god veiledning og støtte, hensiktsmessige regelverk og andre strukturelle tiltak. Kommunale myndigheter og kommunale og private barnehage- og skoleeiere må ta et overordnet ansvar for å drive et systematisk kvalitetsutviklingsarbeid i alle barnehager, skoler og SFO-er. Barnehager, skoler og SFO-er må ta utgangspunkt i prinsippet om inkludering når de planlegger og gjennomfører det pedagogiske tilbudet. Lærerne kan ikke stå alene i dette arbeidet. Ledere på alle nivåer må bidra til å utvikle gode, profesjonelle fellesskap. Det må legges til rette for at lærerne evaluerer egen praksis, deler og drøfter hverandres praksis, videreutvikler arbeidet sitt på grunnlag av aktuell forskning og møter utfordringer sammen. Lederne må gi de ansatte støtte og veiledning, følge opp kompetansebehov hos ansatte, legge til rette for at flere yrkesgrupper samarbeider og sørge for at ressursene brukes på best mulig måte.

1.4 Sammendrag

De kommende kapitlene i meldingen går nærmere inn på utfordringer i dagens barnehager, skoler, SFO-er og støttesystemer og regjeringens tiltak. Nedenfor er et kort sammendrag av de ulike kapitlene.

Kapittel 2 Tidlig innsats og kvalitet i hele barnehage- og skoleløpet

Regjeringen mener at det viktigste grepet vi kan ta for å fremme og styrke en inkluderende praksis i barnehage og skole, er å forbedre kvaliteten på det ordinære, allmennpedagogiske tilbudet. Regjeringen er opptatt av at det er elevenes innsats, engasjement og talent som skal avgjøre hvor godt de gjør det på skolen, ikke kjønn, bosted, foreldrenes utdanning og inntekt eller hvilket land foreldrene er født i. De siste årene har regjeringen derfor gjort betydelige grep for å styrke kvaliteten i barnehager og skoler, og det er mye som går riktig vei.

Hvilken barnehage eller skole barna eller elevene går i, har likevel fremdeles betydning for tilbudet de får. Regjeringen forventer at barnehager, skoler, kommuner og fylkeskommuner arbeider målrettet med tidlig innsats for at alle barn og elever kan delta i fellesskapet og utvikle seg, mestre og lære ut fra egne forutsetninger. Barn skal få oppleve en god overgang fra barnehagen til skolen og SFO og gode overganger videre i utdanningsløpet.

Regjeringens tiltak:

• lovfeste at barnehagen skal arbeide forebyggende med det psykososiale barnehagemiljøet, og innføre en aktivitetsplikt for de som arbeider i barnehagen som skal sikre at alle barna har det trygt og godt

• utrede mulige tiltak for bedre informasjonsoverføring mellom utdanningsnivåer og tjenester for å gi barn og elever best mulige overganger

• innføre en plikt for kommunen til å vurdere alle barns norskkunnskaper før skolestart for å identifisere barn som har behov for nærmere kartlegging av sine norskkunnskaper

• gi Utdanningsdirektoratet i oppdrag å utvikle et gratis, kvalitetssikret verktøy for språkkartlegging med veiledningsmateriell

• nedsette et ekspertutvalg som, basert på skolebidragsindikatorene, skal komme med anbefalinger om hvordan skoler som bidrar mindre til elevenes læring enn det vi kan forvente, kan bli bedre

• ta sikte på å utarbeide og gjennomføre en årlig undersøkelse om trivsel og læringsmiljø for 1.–4. trinn

• gi kommunene mulighet til å prøve ut nye modeller for fleksibel skolestart

• innføre en oppfølgingsplikt for skolene til å følge opp elever med høyt fravær i grunnskolen

• utvikle nettbasert veiledningsmateriell for å spre kunnskap om hvordan lekser kan gis på en god måte

• endre regelverket for leksehjelp for å gi mer fleksibilitet til kommunene

• innføre tiltak for å bedre samarbeidet mellom ungdomsskole og videregående skole

• legge frem en melding til Stortinget om videregående opplæring våren 2021

Kapittel 3 Mer inkluderende praksis

Det er et stort problem at ikke alle barn og unge får den hjelpen de trenger, tidlig nok eller ikke i det hele tatt. Det tyder på at systemene som skal sikre dette, ikke fungerer godt nok alle steder.

Regjeringen ønsker å innhente mer kunnskap om hvordan tilbudet til barn og unge i barnehage og skole kan bli bedre tilpasset og inkluderende for alle. Vi vil opprette et senter for forskning på spesialpedagogikk og inkluderende praksis for å legge til rette for en langsiktig styrking av forskningen på dette feltet. Vi vil også sette i gang piloter og forskningsoppdrag som kan gi erfaringer med, og kunnskap om, hvordan barnehager, skoler og kommuner kan jobbe for å forebygge at problemer vokser seg store, og hvordan den spesialpedagogiske kompetansen i større grad kan komme barna til gode. Erfaringene fra piloter og forskningsoppdrag kan danne grunnlag for videre politikkutvikling.

Regjeringens tiltak:

• vurdere å utvide bestemmelsen om intensiv opplæring i lesing, skriving og regning for 1.–4. trinn til flere trinn

• vurdere hvordan det statlige tilsynet og den statlige veiledningen bedre kan bidra til at barn og elever får et godt tilpasset og inkluderende tilbud

• vurdere å foreslå endringer i opplæringsloven for elever med stort læringspotensial i oppfølgingen av innstillingene fra opplæringslovutvalget og Lied-utvalget

• bedre veiledningen om universell utforming av barnehage- og skolebygg

• innhente mer kunnskap gjennom piloter og styrke forskningen for å få til mer inkluderende praksis

• opprette et senter for forskning på spesialpedagogikk og inkludering

• utrede mulige løsninger for å få bedre statistikk og data om barnehage og skole der hensynet til personvern blir ivaretatt på en god måte

Kapittel 4 Pedagogisk-psykologisk tjeneste

PP-tjenesten er både en sakkyndig instans og en samarbeidspart for barnehager og skoler i arbeidet med å forebygge utfordringer og i arbeidet med å oppdage og følge opp barn og elever som trenger særskilt tilrettelegging. Disse oppgavene utgjør et helhetlig mandat for PP-tjenestens arbeid og må ses i sammenheng. Regjeringen vil legge til rette for at PP-tjenesten forbedrer kvaliteten på arbeidet med sakkyndige vurderinger. Videre vil regjeringen styrke PP-tjenestens evne til å arbeide forebyggende og bidra til at barnehager og skoler følger opp barn og elever med behov for særskilt tilrettelegging på en god måte. Vi vil satse på kompetanseutviklingstiltak i kommuner og fylkeskommuner, med særlig vekt på PP-tjenesten, jf. kapittel 5.

Regjeringens tiltak:

• vurdere å endre kravet til sakkyndig vurdering fra PP-tjenesten i enkelte forhold slik at barnehagen og skolen kan gjøre vedtak i samråd med foreldrene, dersom saken er godt nok opplyst for å kunne fatte et forsvarlig vedtak

• presisere i barnehageloven og opplæringsloven at PP-tjenesten skal arbeide forebyggende og med tidlig innsats

• presisere i lovene hvilke krav til kvalitet som gjelder for tjenestene PP-tjenesten skal levere

• vurdere om PP-tjenesten bør kunne henvise direkte til barne- og ungdomspsykiatrisk poliklinikk (BUP) og habilitering for barn og unge (HABU), og om slik henvisning får betydning for regler om finansiering av helsetjenester

Kapittel 5 Kompetanse i barnehager og skoler og i støttesystemene

Den viktigste jobben for å skape gode inkluderende miljøer for barn og unge er det lærerne og de andre ansatte i barnehager og skoler som gjør. Lærerne og andre som arbeider tett på barna og elevene må ha kompetanse til å følge opp alle på en god måte. Regjeringen vil videreføre og styrke kompetansetiltak for lærere og andre ansatte i barnehager og skoler. I tillegg vil regjeringen sette i gang et omfattende og langsiktig kompetanseløft innenfor spesialpedagogikk og inkludering, rettet mot barnehager, skoler og det lokale støttesystemet, med særlig vekt på PP-tjenesten.

Regjeringens tiltak:

• over tid skjerpe forskriftskravet til pedagogisk bemanning i barnehagen til minst én pedagogisk leder per seks barn under tre år og én pedagogisk leder per tolv barn over tre år (50 prosent barnehagelærere)

• foreslå å presisere i barnehageloven at ansatte som gir spesialpedagogisk hjelp, som hovedregel skal ha formell pedagogisk eller spesialpedagogisk kompetanse

• tydeliggjøre og stramme inn regelverket for bruk av assistenter som gir spesialpedagogisk hjelp i barnehagen og spesialundervisning i skolen

• foreslå å presisere i opplæringsloven at den sakkyndige vurderingen skal ta stilling til hvilken kompetanse de som skal gjennomføre spesialundervisningen skal ha

• vurdere hvordan alle barnehager og skoler kan få tilstrekkelig tilgang til spesialpedagogisk kompetanse

• vurdere hvordan alle barnehager og skoler kan få tilstrekkelig tilgang til kompetanse i norsk som andrespråk

• nedsette en ekstern gruppe som skal foreslå konkrete endringer i rammeplanen for barnehagelærerutdanningen

• følge med på det frivillige nettverket av UH-institusjoner som tilbyr spesialpedagogiske utdanninger for å fremme samarbeid om felles retningslinjer og utvikling av utdanningene

• vurdere om en mastergrad i spesialpedagogikk med integrert undervisningsfag kan gi undervisningskompetanse for tilsetting i skolen

• i samarbeid med partene vurdere behovet for egne stillingshjemler i barnehagen og skolen for spesialpedagoger uten undervisningskompetanse

• i dialog med sektoren vurdere behovet for et tilbud innenfor spesialpedagogikk på mastergradsnivå som felles utdanningsløp for barnehage- og grunnskolelærere

• utvikle videreutdanningstilbud i spesialpedagogikk og fysisk-motorisk utvikling og aktivitet for barnehagelærere

• vurdere å innføre en plikt for skoleeiere til å tilby utdanning i pedagogisk ledelse for nytilsatte rektorer

• samordne de desentraliserte kompetanseordningene for kompetanseutvikling for barnehage og skole for mer helhet og bedre sammenheng

• vurdere om kompetansesatsingen på det spesialpedagogiske feltet, inkludert PP-tjenesten, kan bli en del av eller ses i sammenheng med de desentraliserte ordningene for kompetanseutvikling

• igangsette en varig kompetansesatsing på det spesialpedagogiske feltet, i samarbeid med KS, for kommuner og fylkeskommuner

• innføre en plikt for kommunene til å sørge for at alle skoler skal ha tilgang på lærerspesialist i begynneropplæring på 1.–4. trinn innen 2025

Kapittel 6 Laget rundt barna og elevene

Barnehagen og skolen er viktige arenaer for å forebygge, oppdage og følge opp ulike utfordringer som barn og elever møter i hverdagen. Et godt lokalt støttesystem rundt barna og lærerne er viktig for å få til et inkluderende og tilpasset pedagogisk tilbud. Ofte er det nødvendig med ulik fagkompetanse for å kunne gi et godt og helhetlig tilbud. Regjeringen er opptatt av å styrke det tverrfaglige samarbeidet i og rundt barnehager og skoler.

Regjeringens tiltak:

• utrede muligheten for en ny støttetjeneste som blant annet skal se på hvordan PP-tjenesten og helsestasjons- og skolehelsetjenesten kan samordnes bedre eller eventuelt slås sammen

• foreslå å harmonisere og styrke bestemmelsene om samarbeid for barn og unge i sektorlovene, herunder utrede regelverksendringer for å sikre helhetlige og koordinerte tjenester til barn og unge

• se på hvordan de pedagogiske virkemidlene i direktoratene kan samordnes bedre gjennom prosjektet Bedre tverrsektorielt samarbeid (BTS)

• kartlegge situasjonen for andre yrkesgrupper i barnehage, skole og SFO og vurdere hvilket ansvar og hvilke oppgaver ulike profesjoner bør ivareta, samt foreslå tiltak for å styrke de ulike yrkesgruppenes situasjon i barnehage, skole og SFO

Kapittel 7 Det statlige støttesystemet

Kompetansen i det statlige spesialpedagogiske støttesystemet (Statped) skal utnyttes enda bedre i utdanningssystemet. Regjeringen vil gjøre Statpeds mandat mer avgrenset og tydelig og gjøre tjenestene mer tilgjengelige for barn og elever som har komplekse utfordringer og/eller varige og omfattende behov for tilrettelegging. Dette vil få konsekvenser for organiseringen av Statped. Barna og elevene med behov for særskilt tilrettelegging må bli fanget opp raskt og få hjelp når de trenger det. Da må kompetansen være der barna og elevene er, lokalt i barnehager og på skoler og i det lokale støttesystemet. Regjeringen vil derfor omdisponere ressurser fra Statped til kompetansehevingstiltak i kommunene.

Utdanningsdirektoratet skal styrke sitt arbeid for inkluderende fellesskap i barnehager og skoler og bidra til bedre kunnskap og kompetanse på det spesialpedagogiske området. Fylkesmannen vil også være en viktig aktør i arbeidet med tidlig innsats og bedre inkludering, særlig i videreutviklingen av kompetanseordningene for kommuner og fylkeskommuner.

Regjeringens tiltak:

• beholde Statped som en statlig virksomhet som skal styres direkte av Kunnskapsdepartementet

• videreutvikle Statped slik at hele virksomheten blir sett under ett og gir landsdekkende, flerfaglige tjenester med kontorer i regionene

• avgrense Statpeds mandat til å gjelde tjenester og kompetansespredning på små og særlig spesialiserte fagområder og i svært komplekse saker

• overføre ressurser fra Statped til kompetansetiltak rettet mot kommuner og fylkeskommuner, med særlig vekt på PP-tjenesten

• lyse ut et oppdrag om å følgeevaluere prosessen for omlegging av Statped og kompetansebygging i kommuner og fylkeskommuner

• utrede hvordan produksjonen av læremidler og læringsressurser skal organiseres

• opprettholde Samisk spesialpedagogisk støtte (SEAD) som en del av Statped, og gi SEAD et særskilt mandat som skal utarbeides i overgangsperioden for endringene i Statped

Kapittel 8 En skolefritidsordning for alle

Et godt SFO-tilbud kan bidra til inkludering og til å jevne ut sosiale forskjeller. SFO er en viktig sosial arena der barna kan utvikle vennskap, leke og prøve seg på ulike aktiviteter. Regjeringen er opptatt av at det skal bli et mer likeverdig SFO-tilbud i landet, og vil innføre en nasjonal rammeplan for SFO med rom for lokale variasjoner. Vi ønsker at flest mulig skal kunne gå på SFO, uavhengig av bakgrunn. Vi vil derfor gi tilbud om moderasjonsordninger.

Regjeringens tiltak:

• gjøre endringer i opplæringslovens regulering av SFO, blant annet tydeliggjøre formålet med og verdigrunnlaget for SFO

• innføre en nasjonal rammeplan for SFO som er basert på gjeldende rett, og som gir rom for lokale variasjoner

• utvikle støtte- og veiledningsmateriell for kvalitetsutvikling i SFO som blant annet skal omfatte veiledning om læringsstøttende aktiviteter gjennom lek, gi støtte til kommuner som ønsker å benytte SFO som virkemiddel for bedre integrering, og bidra til bedre kosthold i SFO

• legge til rette for økt fysisk aktivitet i SFO gjennom rammeplanen for SFO og støtte- og veiledningsmateriell

• innføre en nasjonal ordning med redusert foreldrebetaling i SFO for lavinntektsfamilier

• innføre en nasjonal ordning for gratis SFO for barn med behov for særskilt tilrettelegging på 5.–7. trinn

• presisere i bestemmelsene om samarbeid med andre tjenester i opplæringsloven at dette også inkluderer SFO

• utarbeide veiledningsmateriell til kommunen som skoleeier om muligheten for å gi tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven innenfor rammen av SFO

• oppdatere Helsedirektoratets veiledninger slik at de omfatter SFO der det er relevant, for eksempel i veiledning om barn og unge med habiliteringsbehov