4 Utfordringer og utvikling i avfallspolitikken
4.1 Innledning
Det er beregnet at avfallsmengdene vil utvikle seg i takt med den økonomiske utviklingen, hvis det ikke settes inn nye tiltak og virkemidler.
Det er flere årsaker til at det ikke er ønskelig å fortsette veksten i avfallsmengdene, da særlig i husholdningsavfall og liknende avfall.
Den store miljøbelastningen kommer i hovedsak fra uttak av råvarer og framstilling av produkter, og avfallsforebyggende tiltak kan bidra til å redusere disse effektene. Kravene i Norge og EU til utslipp fra avfallsbehandlingen er svært strenge, og utslippene er derfor som regel lave og kontrollerte. Det er ressurskrevende å samle inn og behandle avfall, men det kan også være ressurser i avfallet som kan utnyttes. Det er nå en økt oppmerksomhet om forebygging av avfall, om effektiv bruk av biprodukter og om økt utnyttelse av ressursene i avfallet gjennom materialgjenvinning og biologisk behandling. Ved å materialgjenvinne ressursene i avfallet kan det etableres en sekundær råvarestrøm som kan erstatte bruk av primære råvarer. De ulike strømmene av råvarer-, produkter-, materialer- og avfall har ulike egenskaper, krav til konsistent kvalitet og mulighet til å kontrollere hele materialkretsløpet og ulik lønnsomhet. Det er også ulike krav til håndtering og bruk knyttet til avfall, til et biprodukt og til et produkt/stoff som har vært avfall, og det har tidligere vært uklart definert hvilke krav som gjelder i det enkelte tilfelle. Dette har vært sett på som et hinder for økt utnyttelse av ressursene i avfall. I EUs rammedirektiv om avfall er avfall, biprodukt og produkt/stoff som har vært avfall nå definert. Definisjonene er tatt inn i forurensningsloven med virkning fra 1.1. 2017.
En viktig forutsetning for en lønnsom sirkulær økonomi er at markedene for sekundær råvare er utviklet og at rammebetingelsene er tilpasset produksjon basert på materialgjenvinning. På kort sikt kan det forventes økte kostnader knyttet til å ta vare på og utnytte en økende andel av ressursene i avfall, utnytte biprodukt og restråstoff og utvikle nye produkter og løsninger. Hvorvidt det er lønnsomt å øke materialgjenvinning eller på annen måte utnytte ressursene i avfall avhenger også av pris på råvarer og hvor krevende de ulike materialene er å sortere ut og gjenbruke.
4.2 Avfallsforebygging – utfordringer
Regjeringen har som mål at veksten i mengden avfall skal være vesentlig lavere enn den økonomiske veksten i landet. Det er fortsatt nær sammenheng mellom avfallsveksten og den økonomiske veksten. I Statistisk sentralbyrås framskrivninger av avfallsmengdene fra 2010 til 2020, er det lagt til grunn at denne sammenhengen vil vedvare. Regjeringen har i liten grad virkemidler som er rettet direkte mot å hindre at avfall oppstår, men flere virkemidler i miljøpolitikken kan gi insentiver til avfallsforebygging. Dette er omtalt nærmere i kapittel 5.
4.3 Tilrettelegging for økt materialgjenvinning
Det er flere grunner til å tilrettelegge for økt materialgjenvinning og forberedelse til ombruk. Materialgjenvinning og forberedelse til ombruk av avfall innebærer at det brukes mindre primære råvarer og at utslippene ved framstilling og bruk av primære råvarer reduseres. Denne effekten kommer imidlertid først når de sekundære råvarene faktisk brukes i en produksjonsprosess, og dermed erstatter bruk av primære råvarer. En viktig forutsetning for at de sekundære råvarene skal kunne bli gode alternative råvarekilder er at det legges til rette for stabil tilgang av sekundære råvarer av høy kvalitet. Kvalitet kan være knyttet til for eksempel funksjon eller egenskaper i produksjon og produkt, til hvor egnet det er til materialgjenvinningsprosesser og om det er begrensninger på bruksområder (som f.eks. ombruk som innsatsfaktor i leker eller matinnpakning er utelukket).
Boks 4.1 Biprodukt eller avfall
Biprodukter må være framstilt som en integrert del av en produksjonsprosess som primært tar sikte på å framstille noe annet. Videre må det være sikkert at biproduktet vil bli utnyttet videre, enten ved at det er inngått kontrakt eller at det er et etablert marked.
Jomfruelige eller primære råstoffer kan også trenge forbehandling før de kan benyttes i en produksjonsprosess. Det kan f.eks. være nødvendig med vasking, tørking, tilsetting av andre stoffer, mekanisk behandling for å endre størrelse eller form eller å gjennomføre en kvalitetskontroll. Dersom det er behov for bearbeidelse utover det som er normal industriell praksis, vil bearbeidelsen kunne anses som avfallsbehandling. Dette kan være tilfeller der det er behov å fjerne skadelige eller uønskede stoffer.
Eksempler på materialer som er produsert som en integrert del av en produksjonsprosess og som kan brukes uten ytterligere bearbeidelse enn det som er normalt i industriell praksis, er sagflis fra et sagbruk, slagg fra produksjon av silikomangan og enkelte typer avfall fra aluminiumsproduksjon. Eksempler på materialer som ikke er produsert som en integrert del av en produksjonsprosess er stoffer fra rensing av avgasser og prosessvann i industri der hensikten er å redusere utslipp til luft og vann. Slike materialer kan derfor ikke anses som biprodukter.
Et eksempel er Elkem Solar som produserer høyrent silisium. Som en del av denne produksjonen dannes det også slagg. Slagget oppfyller kriteriene for å være biprodukt og selges som et jordforbedringsmiddel. Denne typen slagg er også tatt inn i gjødselvareforordningen til EU.
Et stoff eller en gjenstand som skal anses som biprodukt må oppfylle alle de fem kriteriene som er satt i forurensningsloven. Endringer i marked eller teknologi fører til at det kan variere over tid om et stoff er avfall eller et biprodukt.
Flere typer initiativ bør vurderes for å styrke markedet for sekundære råvarer. Næringslivet har standarder som kan utvikles videre. Utover det er det naturlig å se hen til det arbeidet som nå gjøres og planlegges innenfor EU, der EU-kommisjonen legger stor vekt på behovet for å støtte opp under og bidra til markeder for sekundære råvarer på ulike vis. Kommisjonen vil derfor i de nærmeste årene arbeide videre med dette gjennom blant annet å utvikle kvalitetsstandarder (særlig for plast), nytt gjødselvareregelverk (forslag til endringer ble lagt fram i mars 2016) og vurdere rammebetingelsene med vekt på samspillet mellom produkt-, kjemikalie- og avfallsregelverkene. I disse prosessene må det legges vekt på at prioriterte miljøgifter skilles ut fra materialkretsløpet, på utvikling av standarder og på at eksisterende informasjon om innhold i de sekundære råvarene er tilgjengelig for aktørene i materialkjeden. Dette er også et felt der det både er behov og rom for økt bruk og utvikling av teknologi.
For husholdningsavfall og liknende avfall er det behov for snarlige tiltak for at Norge skal nå det gjeldende materialgjenvinningsmålet på 50 prosent innen 2020 i EUs rammedirektiv om avfall. Dette omtales nærmere i kapittel 5.
4.4 Bioøkonomi
Sentralt for bioøkonomien er mer effektiv utnyttelse av de fornybare biologiske ressursene, gjennom en overgang til en mer sirkulær økonomi der avfall minimeres og restråstoff utnyttes optimalt. Det er samtidig et ønske om lønnsom foredling og utvikling av produkter som gir høy avkastning. Regjeringens bioøkonomistrategi (2016) vil legge til rette for økt ressursutnyttelse og -gjenvinning, og økt foredling mot produkter med høy avkastning.
Figur 4.1 Tilrettelagt kildesortering
Foto: Marianne Gjørv, Klima- og miljødepartementet
I utgangspunktet vil en velfungerende åpen markedsøkonomi bidra til at råstoff anvendes der det gir høyest avkastning. For begrensede ressurser kan dette være en utfordring dersom produkter som dekker basale behov, som mat, må konkurrere med produkter der markedet har høyere betalingsevne.
Et første prinsipp for optimal utnyttelse av de fornybare biologiske ressursene er derfor at befolkningens grunnleggende behov for mat kommer først. Dette innebærer at økt etterspørsel etter biomasse ikke skal gå på bekostning av nødvendig matproduksjon.
Et andre prinsipp for optimal utnyttelse av de fornybare biologiske ressursene er å legge til rette for en mer sirkulær økonomi der de biologiske ressursenes ulike bestanddeler utnyttes mest mulig effektivt og der avfall og sidestrømmer fra én verdikjede benyttes som en ressurs i en annen. Dette medfører at de biologiske ressursene gjøres tilgjengelig for videre utnyttelse og at så mye som mulig av kvaliteten opprettholdes slik at råstoffets fulle potensial kan utnyttes. I en sirkulær økonomi vil verdikjedene ikke lenger være lineære, men i større grad være vevd inn i hverandre.
Et tredje prinsipp er at de fornybare biologiske ressursene bør anvendes på en mest mulig lønnsom måte. Som høykostland bør Norge øke andelen av foredling og ferdigvareproduksjon og utvikling av produkter som gir høy avkastning. Aktørene i markedet bør vurdere alternative verdikjeder hvor mest mulig av ulike fraksjoner av biomassen anvendes til produkter med størst mulig fortjeneste. For å lykkes med ambisjonene om en slik utvikling, må langsiktige satsinger og forberedelser gå parallelt med det som skjer på kortere sikt. Innenfor alle verdikjeder må bedriftene kontinuerlig optimalisere balansen mellom de ulike produktene.
4.4.1 Økt bruk av avfall, rester og skogsråstoff til produksjon av biodrivstoff og biogass
Miljødirektoratet har foretatt beregninger av mulig tilgang på norske biomasseressurser i 2030. De anslo i 2015 at energiverdien av den årlige tilgangen av skogsråstoff, jordbruksavfall fra kornproduksjon, annet avfall og brukt vegetabilsk olje og fettrester vil potensielt kunne gi en energiverdi i størrelsesorden på rundt 60 TWh i 2030. Annet avfall omfatter våtorganisk avfall, husdyrgjødsel, deponigass fra avfallsdeponi og avløpsslam. Om lag halvparten av biomassen fra skog brukes i dag til blant annet sagtømmer, papp- og papirproduksjon og energivirke. Forutsatt at samme mengde blir brukt til disse formålene i 2030, vil det derfor kunne være tilgjengelig et uutnyttet potensial på om lag 30 TWh i 2030.
I anslagene fra Miljødirektoratet ovenfor er det lagt til grunn at samlet årlig avvirkning øker til 13–15 millioner m3. Dagens avvirkning er til sammenligning i størrelsesorden på 12 millioner m3, inkludert avvirkning til ved. De mest verdifulle delene av tømmeret går til produksjon av trelast, mens øvrige deler går til treforedling, energi m.m. En betydelig andel biomasse i greiner, bar og topper blir liggende igjen i skogen etter hogst. Produksjon av trelast gir biprodukter i form av flis og bark. Etter bortfall av flere treforedlingsbedrifter i de senere årene går en stor andel av tømmeret til eksport. Ved eventuell redusert eksport, vil potensialet for utnyttelse i Norge være tilsvarende større. Biprodukter fra skogsindustrien og skogsråstoff som ikke er aktuell for annen mer lønnsom utnyttelse, gjør at det kan være et potensial for økt produksjon av biodrivstoff i Norge. En viktig forutsetning vil være at det kan oppnås lønnsomhet i produksjonen. Dette avhenger blant annet av teknologiutviklingen for produksjon av biodrivstoff.
Klimaeffekten av å bruke skogsråstoff til substitusjon av fossile produkter, som for eksempel bensin og diesel, blir best dersom det benyttes biomasse som ikke kan anvendes til materialer med lang levetid. Utnyttelse av disse restråstoffene gir også ubetydelige negative effekter på naturmangfold. Avansert biodrivstoff er biodrivstoff som er produsert av avfall, rester eller skogsråstoff. Det er per i dag ingen stor produksjon av avansert biodrivstoff i Norge. Selskapet Borregaard produserer ca. 7 millioner liter biodrivstoff fra skogsråstoff med en kvalitet som gjør det egnet som drivstoff i transportsektoren, og varslet i september 2016 investeringer for å øke produksjonen. Andre planer for investeringer, kan først og fremst forventes realisert etter 2020.
Biozin (tidligere Synsel) har opplyst at det er mulig at de har en fabrikk klar i 2021, med en produksjon på 120 millioner liter halvfabrikata for biodiesel. De har også planer for flere fabrikker. St1 varslet i august 2016 at de planlegger en fabrikk for 50 mill. liter bioetanol på Follum fra 2021 i samarbeid med Treklyngen og Viken Skog. Det finnes også andre planer for norsk produksjon av biodrivstoff, for eksempel Silva Green Fuel på Tofte.
Flere virkemidler fremmer bruk og produksjon av avansert biodrivstoff. Omsettere av drivstoff til veitrafikk er gjennom et omsetningskrav pålagt at en viss andel av omsatt mengde drivstoff skal være biodrivstoff. Fra 2014 dobbelttelles avansert biodrivstoff i omsetningskravet. Det innebærer at en liter biodrivstoff produsert av skog eller avfall og rester teller som to liter i rapporteringen og gir et ekstra insentiv til å omsette dette. Fra 2017 har regjeringen også innført et eget delkrav om avansert biodrivstoff i omsetningskravet. Fra 1. januar 2017 er dette på 1,5 prosent. Stortinget har bedt om at delkravet trappes gradvis opp til 8 prosent i 2020. Enova har et eget program for støtte til investeringer i produksjonsanlegg for biogass og biodrivstoff av avanserte råstoff.
Veibruksavgift på biodiesel ble innført med halv sats fra 2010. Stortinget vedtok med virkning fra 1. oktober 2015 at biodrivstoff som omsettes utenfor eller utover omsetningskravet ikke lenger skulle omfattes av veibruksavgift, mens det ble innført full avgift på biodrivstoff innenfor omsetningskravet. Denne avgiftsendringen var trolig en årsak til at omsetningen av biodrivstoff økte betydelig fra 2015 til 2016. Endringen skiller ikke mellom konvensjonelt biodrivstoff (fra matvekster) og avansert biodrivstoff (fra avfall/rester og skogsråstoff). Biodrivstoff er for øvrig ikke omfattet av CO2-avgift.
4.5 Forslag til endringer i EUs avfallsregelverk
Europakommisjonen la i desember 2015 fram konkrete forslag til endringer i seks avfallsdirektiver. De foreslåtte endringene i rammedirektivet om avfall (2008/98/EF) og emballasjedirektivet (94/62/EF) får størst konsekvenser for Norge. Forslag til endringer i avfallsregelverket er de første og mest konkrete tiltakene i EU-kommisjonens arbeid med sirkulær økonomi, og de forventes vedtatt i 2017.
Det er positivt at det nå foreslås langsiktige, ambisiøse mål for materialgjenvinning. I tillegg til å øke tilgangen på sekundære råvarer og bidra til høy grad av ressursutnyttelse, gir dette forutsigbare mål og rammer for både utvikling av arbeidsplasser, nødvendig omstilling og innovasjon. Det er viktig at også kvaliteten på de sekundære råvarene er gjenstand for oppmerksomhet når målene blir mer ambisiøse, i særlig grad for å unngå spredning av prioriterte miljøgifter gjennom gjenvinningsprosessen i seg selv, eller gjennom de sekundære råvarene.
EU-kommisjonen har foreslått betydelig mer ambisiøse materialgjenvinningsmål for husholdningsavfall og lignende avfall og for emballasjeavfall fram mot 2030, og krav til separat innsamling av biologisk avfall. Det foreslås også minimumskrav for utforming av produsentansvarsordninger. Forslagene forhandles nå i EU. Det er likevel grunn til å anta at det vil bli innført mer ambisiøse mål fram mot 2025 og 2030. Kommisjonens endringsforslag er omtalt i mer detalj i vedlegg 2.