Del 1
Globale sikkerhetsutfordringer

1 Sikkerhet i en mer uforutsigbar verden

Regjeringen fremmer i denne meldingen en styrket og helhetlig politikk for å møte globale sikkerhetsutfordringer.

Det sikkerhetspolitiske landskapet har de siste par årene gjennomgått dyptgripende endringer. Utfordringene er mer komplekse enn tidligere. Vi ser i økende grad hvordan ukonvensjonelle sikkerhetsutfordringer som terrorisme, organisert kriminalitet, piratvirksomhet og utfordringer i det digitale rom får konsekvenser for global stabilitet, sikkerhet og utvikling.

Den islamske staten i Irak og Levantens (ISIL) brutale fremferd i Syria og Irak og terrorgruppens rekruttering av europeiske borgere, er et eksempel på at vår sikkerhet i økende grad påvirkes av ukonvensjonelle trusler og ikke-statlige aktører, som terrorgrupper og andre kriminelle nettverk. Den dramatiske utviklingen i deler av Midtøsten og Afrika siden 2011 minner oss om konsekvensene av staters manglende evne og vilje til å gi sikkerhet og grunnleggende tjenester til sin befolkning. I land og områder hvor myndighetene ikke løser disse oppgavene skapes grobunn for ekstremistiske grupper og kriminelle nettverk som i neste omgang kan true også norske mål og interesser. Konflikter og lovløshet driver mennesker på flukt og tiltrekker seg fremmedkrigere, også fra Norge. I de blandede migrasjonsstrømmene finnes det også personer som kan utgjøre en sikkerhetsrisiko for Norge. Norske borgere og selskaper er tilstede i regioner og land som preges av blant annet voldelige konflikter og terrorisme. Terrorisme, organisert kriminalitet, piratvirksomhet og sikkerhetsutfordringer i det digitale rom er del av et mer uoversiktlig og komplekst utenrikspolitisk landskap som også har klare innenrikspolitiske implikasjoner.

Samtidig gjør konvensjonelle militære trusler seg igjen gjeldende i vår del av verden. Sikkerheten i Europa har blitt svekket som følge av Russlands ulovlige anneksjon av Krim og destabilisering av Øst-Ukraina. Dette vil påvirke norsk sikkerhets- og utenrikspolitikk i tiden fremover.

Vi lever i en brytningstid som stiller nye krav til vår utenriks- og utviklingspolitikk. Sikkerhet og utvikling henger tett sammen. Regjeringen vil i større grad enn tidligere bruke utviklingspolitiske virkemidler, kompetanse og erfaringer for å bidra til stabilitet og forebygge radikalisering, voldelig ekstremisme, organisert kriminalitet, digitale trusler og konflikt. Betydningen av et tett samspill med allierte og nære partnere øker. Norske interesser ivaretas best innen rammen av FN og NATO, og i samarbeid med transatlantiske og europeiske partnere.

Globale sikkerhetsutfordringer

Med globale sikkerhetsutfordringer menes her større, grenseoverskridende fenomener som truer sikkerheten til individer, samfunn eller stater. De oppstår på grunn av ikke-statlige eller statlige aktørers målrettede handlinger – de utføres med forsett. Handlingene kan ha økonomisk, politisk eller ideologisk motiv.

I denne meldingen har Regjeringen valgt å begrense seg til de fire globale sikkerhetsutfordringene terrorisme, organisert kriminalitet, piratvirksomhet og sikkerhetsutfordringer i det digitale rom. Disse utpeker seg som særlig relevante og aktuelle, men utgjør ikke en fullstendig liste over globale sikkerhetsutfordringer. De har derimot viktige fellestrekk som gjør at de med fordel kan analyseres samlet og møtes med flere felles tiltak.

Terrorisme, organisert kriminalitet, piratvirksomhet og sikkerhetsutfordringer i det digitale rom er ikke nye fenomener. Imidlertid har teknologiutviklingen og globaliseringen ført til at de har fått mer alvorlige grenseoverskridende og globale konsekvenser.

Vår sikkerhet påvirkes derfor mer direkte av utviklingen i andre land og verdensdeler enn før. Styrings- og utviklingsproblemer, svekket legitimitet i stater og områder preget av sårbarhet, konflikt og vold blir i økende grad vårt sikkerhetsproblem. Utviklingspolitikken har derfor en tydelig sikkerhetspolitisk dimensjon.

Organisert kriminalitet er en viktig finansieringskilde for terror-, milits- og opprørsgrupper og truer regional og internasjonal sikkerhet. Ofte er aktiviteten til slike kriminelle nettverk viktige drivkrefter i lokale og regionale konflikter. I land med korrupsjon vil slike nettverk lett kunne finne allierte og utnytte sårbarheten ytterligere, ofte med stilltiende aksept eller deltakelse fra sentrale myndighetspersoner. Utviklingen i mange stater i beltet fra Sahel-regionen og Nord-Afrika, via Midtøsten og til Sentral-Asia har aktualisert og tydeliggjort at disse utfordringene kan destabilisere en hel region, er grenseoverskridende og kan gi grobunn for terrorisme som truer vestlige demokratier. Ifølge en rapport til FNs sikkerhetsråd hadde menneskesmuglingen fra Libya en omsetning på 170 mill. USD i 2014.1 Inntekter fra denne smuglingen er en av de viktigste inntektskildene til væpnede grupper i Libya. Smuglernettverkene blir dermed en drivkraft bak utfordringene i og ved Middelhavet.

Utviklingen av det digitale rom har på kort tid endret det internasjonale samfunn og menneskelig samhandling på måter som var utenkelig for kun få år siden. Det digitale rom, cyberdomenet, er en motor for fremme av global handel, økonomisk vekst, fremme av demokratiske verdier og menneskerettigheter, helsetjenester, utdanning, godt styresett, kommunikasjon mellom mennesker og mellom myndigheter og borgere. Det har bidratt til store positive endringer for samfunnet og enkeltindivider. Både nasjonalt og internasjonalt er det digitale rom den viktigste informasjonskanalen i samfunnet og en forutsetning for et velfungerende samfunn. Den arabiske våren er et eksempel på kraften internettet kan ha for sosial mobilisering og politisk omveltning. Samtidig har det digitale rom åpnet for nye og svært alvorlige trusler fra statlige og ikke-statlige aktører. Avhengigheten av det digitale rom har gjort oss langt mer sårbare enn tidligere, og vi må forvente at denne sårbarheten vil øke.

Globaliseringen har bidratt til at det har oppstått tettere bånd mellom de globale sikkerhetsutfordringene. De har ofte sitt opphav i sammenfallende forhold og kan derfor lett samvirke, særlig i stater med svak legitimitet og styringsevne. I dag ser vi eksempelvis hvordan cybertrusler, piratvirksomhet og terrorisme finner næring i, og opptrer i samspill med, internasjonal organisert kriminalitet. At ISIL finansierer sin terror gjennom ulovlig salg av olje og kulturskatter og sprer sin ekstreme ideologi i sosiale medier, viser hvor tette disse båndene har blitt.

Vi ser at et bredt register av ulike konvensjonelle og ukonvensjonelle virkemidler kombineres. Såkalt hybrid krigføring er ikke et nytt konsept, men gjør overgangene mellom fred, konflikt og krig mer utydelige. Russlands opptreden i Ukraina har demonstrert hvordan stater i økende grad benytter kriminelle nettverk og deres metoder som ledd i hybrid krigføring for å nå strategiske mål. Vår politikk må ta høyde for at kombinasjon av ukonvensjonelle og konvensjonelle virkemidler vil vedvare og utvikles videre i fremtidige konflikter og ulike former for krigføring.

Spekteret av grenseoverskridende utfordringer er stort, og en avgrensning er nødvendig. Klimaendringer, helseutfordringer og migrasjon har også klare sikkerhetspolitiske konsekvenser. Klimaendringene utgjør en sammensatt og uoversiktelig risiko globalt. De forsterker fattigdom, miljøforringelse og sosial uro, som igjen kan forårsake økt vold og terrorisme. Klimaendringene rammer fattige i utviklingsland hardest. Vi ser allerede tydelige konsekvenser i form av økte skader fra ekstremvær, nedbør og flom, skjerpet konkurranse om fiskeressurser, økte helseproblemer, og mangel på mat og vann. Vi må forvente at naturkatastrofer, mer ekstremvær, pandemier som ebola og kamp om vann eller areal i økende grad vil spille inn på stabilitet og konflikt. Klimaendringene kan også påvirke norske interesser i utsatte deler av verden. Både miljø- og helseutfordringer kan i økende grad medføre økt arbeidsledighet, mindre tillit til egne myndigheter, kriminell virksomhet, kamp om ressurser, krig og konflikt. Der det ikke er mulig å leve tvinges flere på flukt, og risikoen for konflikter øker. Verden står nå overfor de største flyktningestrømmer siden andre verdenskrig. Mange søker mot Europa, særlig fra Afrika og Syria. Klimaendringer, helseutfordringer og årsakene til migrasjon drøftes ikke nærmere i denne meldingen.

Formålet med meldingen

Utenrikspolitikkens fremste mål er å sikre og fremme norske interesser – våre verdier, vår sikkerhet og vår velferd.

Det overordnede formålet med meldingen er å bidra til å trygge vår felles sikkerhet. Det blir stadig tydeligere hvordan Norge, vår sikkerhet og våre interesser, rammes av globale sikkerhetsutfordringer. Den hevede terrorberedskapen sommeren 2014, det urovekkende høye antallet fremmedkrigere med tilknytning til Norge som har reist til Irak og Syria, flere og mer avanserte dataangrep mot norske myndigheter og bedrifter, og det tragiske angrepet i In Amenas i 2013, viser hvordan Norge berøres direkte. Norske skip seiler i piratutsatte farvann. Norske borgere kan rammes i utlandet som turister, arbeidstakere, bistandsarbeidere eller personell i multinasjonale operasjoner.

Dette er første gang Stortinget får seg forelagt en melding som behandler terrorisme, organisert kriminalitet, piratvirksomhet og sikkerhetsutfordringer i det digitale rom samlet i et utenrikspolitisk perspektiv. Den skal bidra til en styrket og mer helhetlig politikk mot globale sikkerhetsutfordringer. Effektive tiltak krever samkjørt og tilpasset bruk av for eksempel kunnskap og erfaring fra utviklingssamarbeid, etterretning, og utenriks-, forsvars- og justispolitiske virkemidler. Det vil også gjøre oss mer relevante i samarbeidet med allierte og andre internasjonale partnere.

Terrorisme, organisert kriminalitet, piratvirksomhet og sikkerhetsutfordringer i det digitale rom vil forbli en del av fremtidens sammensatte trusselbilde. Meldingen legger grunnlaget for et langsiktig oppfølgingsarbeid med fokus på kunnskap og analyse, styrket nasjonal koordinering, bredt internasjonalt samarbeid og kapasitetsbygging i aktuelle land og regioner. Vår sikkerhetspolitikk må evne å møte både ukonvensjonelle og konvensjonelle trusler. I det 21. århundre er verden mer enn noen gang preget av gjensidig avhengighet og sårbarhet. Fortsatt globalisering fører til at landegrenser får mindre betydning. Globaliseringen og økt samhandel har ført landene nærmere sammen, blant annet i Europa. Økt handel og integrering er en viktig årsak til doblingen av det globale BNP siden 1995 og halvering av antall mennesker som lever i ekstrem fattigdom siden 1996. Dette skaper økt bevegelsesfrihet og åpner for at kunnskap, varer og tjenester lett deles på tvers av stater. Det gir mange gevinster, men har også utenriks- og sikkerhetspolitiske ringvirkninger som må håndteres.

Meldingen skal styrke Norges bidrag til internasjonal stabilitet, fred og utvikling. Når andre staters suverenitet, styringsevne og stabilitet svekkes, og stadig større områder kontrolleres av terrorgrupper og kriminelle nettverk har det også negative konsekvenser for Norge. Konflikter spres over grenser og trekker flere nærliggende land med, noe som igjen påvirker regionale maktforhold. Dette påvirker vårt arbeid for fremme av menneskerettighetene, vekst og utvikling. Robuste rammer for stabilitet og sikkerhet må bygges av det internasjonale samfunn i fellesskap. Internasjonale og regionale aktører må styrke sin evne til å møte terrorisme, organisert kriminalitet, piratvirksomhet og sikkerhetsutfordringer i det digitale rom.

Mål og prinsipper for Norges innsats

Den styrkede innsatsen mot globale sikkerhetsutfordringer baseres på en helhetlig tilnærming i tråd med de overordnede prinsipper for norsk utenriks- og utviklingspolitikk.

Norge har en sterk tradisjon for multilateralt samarbeid og arbeid for en rettsbasert verdensorden. Regjeringen vil fortsette arbeidet for stadig mer effektive internasjonale og regionale organisasjoner. Regjeringen arbeider for et modernisert og sterkt FN, og for et NATO som forblir relevant og er i stand til å møte hele spekteret av trusler. Vi arbeider for et tett samarbeid med EU og våre nordiske naboer i utenriks- og sikkerhetspolitikken. Også prosesser og aktører utenfor det etablerte multilaterale systemet er viktig i arbeidet mot globale sikkerhetsutfordringer. Vårt arbeid ute må ses i sammenheng med våre nasjonale tiltak og behov.

Norge vil gjennom internasjonalt samarbeid bidra til å gjøre berørte land og organisasjoner bedre i stand til å forebygge, håndtere og bekjempe globale sikkerhetsutfordringer. Lokalt eierskap står helt sentralt i slike prosesser. Det er et særskilt behov for slik innsats i områder, land og regioner preget av sårbarhet, konflikt og vold, for å unngå at deres områder blir arnesteder for globale sikkerhetstrusler. Å oppnå stabilisering og positiv varig endring i slike områder er svært utfordrende og tidkrevende. Støtten må være langsiktig, ta høyde for stor risiko og ha realistiske mål. Det er nødvendig å bruke utviklingspolitiske virkemidler i slike land og områder for å hindre radikalisering og voldelig ekstremisme. Risikohåndtering, særlig rundt korrupsjon og økonomiske misligheter, må vektlegges.

Globale sikkerhetsutfordringer svekker staters evne til å ivareta egne borgeres menneskerettigheter. Regjeringens mål er å bidra til å sette stater bedre i stand til å forebygge og bekjempe terrorisme, organisert kriminalitet, piratvirksomhet og digitale trusler, og slik styrke deres evne til å sikre egne borgeres menneskerettigheter. Dette arbeidet skal skje i overensstemmelse med folkerettslige forpliktelser, herunder menneskerettighetene, humanitærretten og rettsstatsprinsippene.

Kvinners rettigheter må ivaretas i dette arbeidet. Når sikkerheten trues øker ofte diskrimineringen av og vold mot kvinner. Mange terrororganisasjoner har som del av sin ideologi å svekke kvinners rettigheter, samtidig som kvinner rekrutteres bevisst.

En fremtidsrettet politikk

Global samhandling og teknologisk utvikling åpner for stadig nye muligheter, men også nye typer risiko og sårbarhet. I årene fremover vil det stilles høye krav og forventninger til myndighetenes evne til å forebygge, håndtere og bekjempe globale sikkerhetsutfordringer. Innsats mot terrorisme, organisert kriminalitet, piratvirksomhet og trusler i det digitale rom er også en del av en fremtidsrettet utviklingspolitikk.

Regjeringen fremmer en styrket og mer helhetlig innsats på dette området. Den bygger på fire elementer: Kunnskap og analyse, nasjonal samordning, internasjonalt samarbeid, og kapasitetsbygging.

Mer kunnskap og analyse er nødvendig for en dypere forståelse av hvilke sikkerhetsutfordringer vi står overfor og hvordan disse berører Norge og norske interesser. For en best mulig analyse av aktuelle sikkerhetsutfordringer og mulige konsekvenser trengs helhetlig tilnærming og samarbeid mellom ulike aktører nasjonalt og internasjonalt. En slik analyse må baseres på inngående kunnskap om truslenes årsaker, karakter og fremvekst, nasjonale og regionale dimensjoner, samt ulike aktørers mål og strategi. Det er behov for innsikt og vurderinger fra næringsliv, akademia og sivilsamfunnet. Økt informasjonsdeling mellom relevante aktører er avgjørende for å se den kunnskapen som finnes samlet og i sammenheng. Regjeringen vil bidra til økt kunnskap om globale sikkerhetsutfordringer blant norske og internasjonale analyse- og forskningsmiljøer og skal bruke mer FoU-midler på globale sikkerhetsutfordringer. Regjeringen vil arbeide for økt rekruttering av norske eksperter til relevante internasjonale organisasjoner som arbeider på dette feltet. Regjeringen oppretter en nasjonal ekspertgruppe som skal analysere hvordan alvorlig og organisert kriminalitet påvirker land hvor Norge har utenriks- og utviklingspolitiske interesser.

Forebygging og bekjempelse av globale sikkerhetsutfordringer fordrer styrket nasjonal koordinering. Dette innebærer mer informasjonsdeling og erfaringsutveksling mellom departementer og etater, en helhetlig og samordnet politikk og en koordinert virkemiddelbruk. Et bredt spekter av virkemidler, inkludert utviklings-, justis- og forsvarspolitiske, må vurderes. Regjeringen vil videreutvikle Felles kontraterrorsenter (FKTS) og etablere en gruppe for koordinering av norske posisjoner i internasjonal cyberpolitikk for å styrke arbeidet med å fremme norske interesser og verdier i det digitale rom internasjonalt. Regjeringen vil utarbeide en internasjonal cyberstrategi for Norge.

Bekjempelse av piratvirksomhet utenfor Somalia har vist nytten av å kombinere et bredt sett av virkemidler og hvor viktig tett samarbeid med næringslivsaktører kan være. Regjeringen vil videreføre arbeidet for å forhindre at piratvirksomheten tiltar igjen i Det vestlige indiske hav. Regjeringen har dreid bekjempelsen av piratvirksomhet mot Vest-Afrika fordi piratvirksomheten i regionen ikke er under kontroll. Piratproblemet i Sørøst-Asia forverrer seg. Derfor vil regjeringen vurdere hvordan vi kan styrke vår tilknytning til det regionale samarbeidet der om maritim sikkerhet. Regjeringen vil gå inn for å styrke NATOs evne til å bidra til piratbekjempelse. Det er i denne sammenhengen avgjørende å vurdere alternative tilnærminger. NATOs stående maritime styrke skal i hovedsak ivareta sin militære oppgave, og bør styrke sin kampkraft gjennom relevant trening og øving. Regjeringen vil også vurdere hvordan Norge på best mulig måte kan samarbeide med EU om maritim sikkerhet.

Norge skal bygge sikkerhet og utvikling sammen med andre. Gjennom bredt internasjonalt samarbeid med stater, organisasjoner, privat næringsliv, tenketankmiljøer og forskere, vil regjeringen bidra til å forebygge og bekjempe globale sikkerhetsutfordringer. Det internasjonale samfunnet må i fellesskap bygge robuste rammer for stabilitet og vekst. Norges innsats skal inngå i en internasjonal ramme for å bidra til større resultater enn hva vår innsats kan oppnå på egen hånd. Blant våre viktigste arenaer og partnere er FN, NATO, transatlantiske, europeiske og nordiske likesinnede.

Som et ledd i dette arbeidet oppretter regjeringen et bistandsprogram mot organisert kriminalitet og ulovlig handel. Programmet etableres i 2016 og skal trappes opp til 100 millioner kroner årlig. Dette skal bl.a. bidra til oppbygging av analysekapasitet, systemer for deling av informasjon og målrettede innsatser innenfor politi-, toll- og rettsvesen.

Regjeringen vil også etablere et bistandsprogram for å forebygge radikalisering, voldelig ekstremisme og terrorisme i land og områder preget av konflikt, vold og sårbarhet. Programmet etableres i 2016 og skal trappes opp til 100 millioner kroner årlig. Programmet skal bidra til å skape motstandsdyktige og inkluderende samfunn, forebygge konflikt, og stabilisere områder hvor terrororganisasjoner har mistet fotfeste. Langsiktigheten i slik forebygging og styrking av internasjonalt og regionalt arbeid, bl.a. gjennom FN og AU, er sentralt. Programmet skal bidra til å styrke sikkerhets- og justissektoren, som politi, påtalemyndigheter, domstoler, fengselsvesen og grensekontroll. Det vil gjennomføres tiltak rettet mot finansiering av ekstremistiske grupper og tiltak som kan bidra til å hindre fremmedkrigervirksomhet med terrorhensikt. Regjeringens store satsing på utdanning i utviklingspolitikken må også ses som et viktig tiltak for å forebygge radikalisering, voldelig ekstremisme og konflikt.

I 2015 skal FNs tusenårsmål avløses av nye bærekraftsmål frem mot 2030. Den nye utviklingsagendaen vil være sentral for FNs fremtidige rolle og arbeid for bærekraftig utvikling. Krig og konflikt er den største hindringen for utvikling. I forhandlingene om nye bærekraftsmål er det erkjent at globale sikkerhetsutfordringer må håndteres i arbeidet for å fremme utvikling. Regjeringen arbeider for at fredelige og inkluderende samfunn blir et eget mål i den nye utviklingsagendaen, og at bekjempelse av alvorlig og organisert kriminalitet inngår i dette. Regjeringen arbeider for at OECDs retningslinjer for bruk av bistand justeres som følge av dette.

Ved å bidra til kapasitets- og institusjonsbygging vil regjeringen bistå utviklingsland med å håndtere globale sikkerhetsutfordringer og styrke landenes mulighet for økonomisk vekst og velstand. Terrorisme, organisert kriminalitet, piratvirksomhet og sikkerhetsutfordringer i det digitale rom er til hinder for utvikling og bidrar til å gjøre stater og områder sårbare. Å bidra til oppbygging av legitime og effektive lokale institusjoner og inkluderende politiske prosesser er krevende. Det er behov for en bred tilnærming, over lang tid, med relevante virkemidler innen anti-korrupsjon og tiltak for godt styresett. Kapasitetsbygging innen sikkerhets- og forsvarssektoren i sårbare stater er avgjørende for at landene blir bedre i stand til å ivareta egen sikkerhet og hindre at sikkerhetsutfordringer destabiliserer hele regioner. Regjeringen vil bidra til at flere utviklingsland i større grad kan benytte mulighetene som et sikkert, fritt og åpent internett åpner for. Regjeringen vil styrke berørte land og organisasjoners evne til å forebygge, håndtere og bekjempe sikkerhetsutfordringer i det digitale rom, og vil involvere næringsliv, forskere og sivilsamfunn i dette arbeidet. Regjeringen vil bidra til at det bygges kapasitet som kan bekjempe alle typer organisert kriminalitet i prioriterte land og regioner. Regjeringen øker støtten til Interpol og UNODC og vektlegger deres innsats for bygging av regional kapasitet og globalt eller regional nettverkssamarbeid innen toll-, politi- og påtalemyndigheter i en rekke utviklingsland og regioner. Slik kapasitet og samarbeid er nødvendig for at statene skal kunne etterforske og påtale alvorlig og organisert kriminalitet med forgreininger til en rekke land. Regjeringen støtter opp om arbeid som kan gi mer strategisk bruk av FNs sikkerhetsråds verktøy og sikre relevant informasjonsdeling og analyse med andre organisasjoner for best mulig gjennomføring av FNs sanksjonsregime for å bekjempe alvorlig og organisert kriminalitet.

Som del av arbeidet med å konsentrere norsk bistand har regjeringen valgt ut tolv fokusland. Fokuslandene inkluderer seks sårbare stater/områder, hvor det skal legges vekt på stabilisering og fredsbygging ved siden av sosial og økonomisk utvikling. Videre inkluderer de seks land i utvikling, hvor det legges økende vekt på godt styresett, inkluderende og bærekraftig økonomisk vekst, ressurs- og inntektsforvaltning. Regjeringen gir de sårbare statene spesiell oppmerksomhet og prioritet i utenriks-, sikkerhets- og utviklingspolitikken. Et viktig mål er å styrke landenes evne til å bekjempe terrorisme, organisert kriminalitet, piratvirksomhet og digitale trusler. Regjeringen legger de såkalte New Deal-prinsippene og sikkerhetsrådsresolusjonene om kvinner, fred og sikkerhet til grunn for samarbeidet med sårbare stater. Dette er en strategisk satsing på sårbare stater som må ses i sammenheng med formålet med denne meldingen.

Det legges til grunn at tiltakene og politikken som omtales i denne meldingen skal dekkes innen gjeldende budsjettrammer.

2 Terrorisme

Terrorisme, herunder voldelig ekstremisme, er en alvorlig trussel mot fred og sikkerhet. Det anslås at nær 18 000 mennesker ble drept i terrorangrep i 2014. Siden 2000 er antall ofre for terrorangrep mer enn femdoblet. Globalt utgjør grupper med tilknytning til eller med utspring i al-Qaida den største trusselen. Al-Qaida, Boko Haram, ISIL og Taliban står bak 66 % av alle terrorangrep i perioden 2000 – 2013. I 2014 fant over 80 % av dødsfallene grunnet terror sted i fem land – Afghanistan, Irak, Nigeria, Pakistan og Syria.2

Angrepet 22. juli 2011 er den verste terrorhandlingen på norsk jord etter andre verdenskrig og viser at heller ikke Norge er forskånet fra terrorisme. Trusselbildet Norge må forholde seg til påvirkes både av samfunnsutviklingen i Norge og av globale utviklingstrekk. I denne meldingen vektlegges de globale utviklingstrekkene og hvordan disse påvirker Norge og norske interesser.

Det finnes ingen internasjonal enighet om definisjonen av terrorisme. I Norge er det straffeloven og sikkerhetsloven som definerer hva som regnes som en terrorhandling. Straffeloven av 2005, § 131, angir at visse alvorlige lovbrudd regnes som terrorisme, når de er begått med terrorhensikt, dvs. å forstyrre alvorlig en funksjon av grunnleggende betydning i samfunnet, å skape alvorlig frykt i en befolkning eller å urettmessig tvinge offentlige myndigheter eller en mellomstatlig organisasjon til å gjøre, tåle eller unnlate noe av vesentlig betydning for landet eller organisasjonen, eller for et annet land eller en annen mellomstatlig organisasjon. I sikkerhetsloven § 3 defineres terrorhandlinger som ulovlig bruk eller trussel om bruk av makt eller vold mot personer eller eiendom, i et forsøk på å legge press på landets myndigheter eller befolkning eller samfunnet for øvrig for å oppnå politiske, religiøse eller ideologiske mål.

Terrorangrep utføres av enkeltindivider uten tilknytning til andre, av grupper eller nettverk, samt globalt omfattende terrornettverk som al-Qaida og ISIL. Selv om terrorangrep utført av enkeltindivider kan være omfattende, og er det som har rammet Norge hardest, er det grupper og nettverk som utgjør den største utfordringen globalt. Det er også flere tilfeller hvor terror er motivert av ideologi blandet med lokale og regionale konflikter. Terrorgrupper med nasjonalt fokus har ofte forgreninger på tvers av landegrenser og samarbeider med terrorgrupper i andre land. I en del tilfeller er de avhengige av transnasjonale kriminelle nettverk.

Terrororganisasjoner utnytter områder med ustabil sikkerhetssituasjon hvor myndighetenes legitimitet er liten og kapasiteten i justis- og sikkerhetssektoren er lav. Afghanistan, Irak, Jemen, Libya, Mali, Somalia og Syria er eksempler på dette. Koblinger mellom terrorisme og annen organisert kriminalitet eller lokale eller regionale konflikter, utgjør en særlig utfordring for det internasjonale samarbeidet mot terrorisme.

Områder med svak myndighetskontroll, korrupsjon og åpne grenser gjør at terrorgrupper kan bevege seg relativt fritt over landegrensene. De kan utnytte denne mobiliteten til å unnslippe overvåkning og rettsforfølging. Det er derfor viktig å bistå med å etablere tettere samarbeid om grensekontroll, bedre overvåkning ved grensepasseringer og overvåkning av områder mellom grenseposter, uten at dette hindrer handel og lovlig bevegelse over grensene. Økt bruk og kontroll med biometriske pass er et viktig virkemiddel. Det er også viktig at forfalskede og tapte reisedokumenter registreres i databaser, slik som hos Interpol.

Terrororganisasjoner kan ha støtte og forankring i befolkningen i områder hvor de er aktive. De vil kunne oppfattes som frigjørere der regimer mangler legitimitet. For å forstå radikalisering og terrororganisasjoners mulighet til å rekruttere, er det viktig med gode analyser av politiske, religiøse og kulturelle sammenhenger lokalt.

Aktører

Terrortrusselen fra militante islamister er i endring. Den fremstår som mer sammensatt, omskiftelig og uoversiktlig fordi den nå springer ut fra en rekke nettverk og grupper med løs tilknytning til hverandre. ISIL og al-Qaida er i dag de to mest omfattende transnasjonale terrornettverkene. Rivaliseringen mellom de to øker.

Al-Qaida har i dag tre regionale filialer: al-Qaida i det islamske Maghreb, al-Qaida på den arabiske halvøy, og al-Shabaab i Øst-Afrika. I tillegg er en rekke grupper mer løselig tilknyttet eller sterkt inspirert av al-Qaidas ideologi. Al-Qaidas kjerneorganisasjon er sterkt svekket. Den antas å ha begrenset egen operasjonell kapasitet og fungerer primært som en ideologisk drivkraft. Svekkelsen av kjerneorganisasjoner har gitt regionale filialer økt betydning i Irak, Jemen, Nord-Afrika, Sahel-regionen, Somalia og Syria. Disse er i større grad enn tidligere knytte til lokale agendaer og konflikter.

ISIL skiller seg fra andre terrororganisasjoner ved omfattende kontroll av territorium, militær og strategisk kompetanse, betydelige økonomiske ressurser, evne til å spre sin ekstreme og voldelige ideologi, særlig gjennom sosiale medier, og effektiv rekruttering av fremmedkrigere. Gruppen begår omfattende og grove overgrep mot sivilbefolkningen, og utgjør en trussel mot sikkerheten og stabiliteten i hele regionen. Grupper i Algerie, Egypt, Jemen, Libya, Nigeria og Saudi-Arabia har erklært tilslutning til ISIL.

ISIL utgjør imidlertid ikke bare en regional alvorlig trussel. Gjennom radikaliserte fremmedkrigere som vender hjem eller sympatisører, representerer ISIL også en betydelig sikkerhetstrussel i land utenfor regionen. Antallet fremmedkrigere som har reist til Syria og Irak for å kjempe mot regimet er minst 22 000 personer fra over 90 land.3 Rundt 3000 antas å komme fra vestlige land. De fleste fremmedkrigere antas å være tilsluttet ISIL.

Både ISIL og al-Qaida har celler rundt om i verden, og det er også knyttet til en fare for solo-terrorisme. De har også koblinger til ulike statlige aktører, i form av støtte, eksempelvis i finansiell form.

Det er flere eksempler på terrorgrupper med et mer regionalt eller lokal utspring. Boko Haram er en nigeriansk islamistisk militant gruppe. Gruppens mål er å innføre Sharia-lover i hele Nigeria, og den har vært i tiltakende voldelig konflikt med myndighetene fra den vokste fram tidlig på 2000-tallet. Kidnappingen av 276 skolejenter i påsken 2014 inngår i en lang rekke angrep på sivile som omfatter angrep mot blant annet kirker, moskeer, tradisjonelle ledere, skoler og andre offentlige bygninger.

Militante islamistiske nettsider omtaler muligheten for å gjennomføre terroraksjoner via det digitale rom, men til nå er det registrert få slike hendelser. Vi må være forberedt på at dette kan endre seg raskt dersom miljøene tilegner seg bedre kompetanse, eller allierer seg med mer kompetente miljøer.

Radikalisering til voldelig ekstremisme

I det langsiktige arbeidet mot terrorisme er det avgjørende å bidra til å svekke rekrutteringsgrunnlaget for terrororganisasjoner gjennom forebyggende tiltak som retter seg mot de grunnleggende årsakene til terrorisme. Radikalisering er en prosess der en person i økende grad aksepterer bruk av vold for å nå politiske mål. Radikaliseringsprosesser kan skje innenfor alle typer livssyn, politiske retninger og ideologier. Radikalisering og rekruttering til terroristnettverk forekommer i mange land. Det er en rekke forhold i et samfunn som kan bidra til at det dannes et miljø hvor individer lettere blir radikalisert. Forhold som gjerne trekkes frem inkluderer svakt eller autokratisk styresett, rask modernisering underlagt manglende styring, mangel på utsikter til politisk eller økonomisk deltakelse eller manglende muligheter til utdanning.

3 Organisert kriminalitet

Straffeloven §60 a (ny strl. §79) gir ingen definisjon av organisert kriminalitet. En organisert kriminell gruppe er imidlertid definert som et samarbeid mellom tre eller flere personer som har som et hovedformål å begå en handling som kan straffes med fengsel i minst 3 år, eller som går ut på at en ikke ubetydelig del av aktivitetene består i å begå slike handlinger.

Europol definerer kriminaliteten som organisert dersom seks av punktene nedenfor foreligger, deriblant 1, 3, 5 og 11:

1. Samarbeid mellom flere enn to personer

2. Hver med egne tildelte oppgaver

3. Over lang eller ubegrenset tidsperiode

4. Gjennom bruk av en form for disiplin og kontroll

5. Mistanke om gjennomførte alvorlige kriminelle handlinger

6. Virksomhet på internasjonalt nivå

7. Bruk av vold eller annen form for trussel

8. Bruk av kommersielle eller forretningsmessige strukturer

9. Deltakelse i hvitvasking

10. Utøve innflytelse på politikk, media, offentlig forvaltning, rettsmyndigheter eller økonomi

11. Styrt av mål om vinning og/eller makt

Kriminelle nettverk opererer i land, rom (som det digitale) og markeder som er svakt regulerte og har høy korrupsjonsgrad. De utnytter staters manglende rettshåndhevelse og svake strukturer, og disses lave interesse for og kapasitet til internasjonalt politisamarbeid. Internasjonal organisert kriminalitet utgjør både en trussel mot utvikling og mot sikkerhet. Regioner med ustabilitet og konflikt er særlig utsatt. Den kriminelle virksomheten bidrar ofte til å forsterke den negative utviklingen og svekke allerede sårbare stater eller stater i konflikt. Kriminell virksomhet rammer både sårbare stater og utviklede land.

World Economic Forum rangerer svikt i nasjonalt styresett som høyeste risiko for internasjonal ustabilitet, nest etter mellomstatlig konflikt og ekstremvær.4 Svikten beskrives som et resultat av organisert kriminalitet/smugling, korrupsjon, straffefrihet, og generell svekkelse av rettsstaten. Tar man ikke tak i den organiserte kriminaliteten vil sikkerhet undermineres, og flere land bringes ut i konflikt. Kriminaliteten kan få sikkerhetsmessige konsekvenser langt utover sitt opprinnelsessted, blant annet ved at den skaper arnesteder for andre typer globale trusler slik som terrorisme.

Det finnes også flere eksempler på at organisert kriminalitet mer direkte bidrar til finansiering av terrorisme og væpnet konflikt. Siden begynnelsen på 2000-tallet har væpnede grupper i langt større grad enn tidligere sikret seg inntekter gjennom organisert kriminalitet og skattelegging av smugling og kriminelle markeder. Dette har gjort det mulig for en rekke større væpnede terror- og militsgrupper å finansiere regulære hærer og bli nesten uavhengig av ekstern finansiering.

I takt med økende globalisering og teknologisk utvikling har organisert kriminalitet tiltatt i omfang og blitt et langt mer grenseoverskridende og inntektsgivende fenomen enn tidligere. Internasjonalt utgjør narkotikasmugling, menneskesmugling og -handel, våpenhandel, miljø- og IKT-kriminalitet de største sektorene innen organisert kriminalitet. I tillegg utgjør utpressing/kidnapping for løsepenger en stor inntektskilde. Profitten fra slik virksomhet er svært høy, og i mange land er risikoen for å bli tatt lav. Mange steder har kriminelle nettverk også territoriell kontroll. De styrer byer, bydeler og grenseområder. De innkrever skatt eller beskyttelsespenger, yter det vi normalt definerer som offentlige tjenester og har egne sikkerhetsstyrker og rettsvesen.

Flere konflikter i grenseområder og kystsoner dreier seg de facto om kontroll med smuglerruter. Rivaliserende gjenger eller nettverk kan bruke svært brutale metoder. Autoritære stater, særlig stater underlagt sanksjoner, kan også bruke smugling for å sikre tilgang på valuta.

Smuglerruter i Iran, Irak, Syria, Tyrkia sammenfaller sterkt med deler av offensiven til ISIL, der terror og frykt benyttes til å drive bort konkurrerende befolkningsgrupper og ta kontroll over territorier og dermed inntektsmuligheter for beskatning og smugling av varer og olje med spesiell fokus på grenseområdene i Syria og Irak mot Tyrkia.

I grenseområder kan smuglernettverk brukes strategisk, enten for å destabilisere land direkte eller for å tilføre ressurser til militser og opprørsgrupper. Dette kan gjøres på en slik måte at det er uklart hvem som står bak. På denne måten kan kriminelle nettverk understøtte såkalt hybrid krigføring.

FNs kontor mot narkotika og kriminalitet (United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC)) anslo i 2011 det globale utbyttet fra organisert kriminalitet til en verdi av 870 mrd. USD.5 Det internasjonale pengefondet (IMF) mener samlet profitt fra kriminell virksomhet ligger nærmere 2 100 mrd. USD. Verdien av det russiske opiumsmarkedet er alene anslått til 16–18 mrd. USD, mens verdien av det europeiske opiummarkedet er anslått til 13 mrd. USD. Det er god tilgang på statistikk på narkotikafeltet, mens statistikktilfanget er begrenset for andre varer. Dette er imidlertid i endring. Eksempelvis anslo Interpol og FNs miljøprogram (UNEP) i 2014 verdien på det globale markedet for miljøkriminalitet til å være mellom 70 og 213 mrd. USD pr. år.6

Det finnes regionale svartebørsmarkeder for alle smuglervarer. Hvilken vare som dominerer vil variere. Kontrollen med denne handelen er svært attraktiv for kriminelle.

Råvaremarkedet og regionale svartebørsmarkeder brukes i økende grad til å overføre kriminell profitt og finansiere terror. Dette skyldes at det er svært vanskelig for politi å følge denne pengestrømmen. Ifølge UNODC beslaglegges kun 0,5 % av narkotikarelatert kriminell profitt.

Ifølge både FNs sikkerhetsråd og Financial Action Task Force (FATF)7 er overføring av ressurser til terrorgrupper gjennom smugling av tømmer- og trekull, verdifulle metaller og edelstener en vanlig metode i land hvor smugling av denne typer varer dominerer. I reguleringen av disse markedene er det avgjørende at det tas tilstrekkelig hensyn til kriminalitetsperspektivet. Det er viktig både for å bekjempe kriminaliteten, øke risikoen for dem som er involvert, redusere den kriminelle profitten, og samtidig bedre vilkårene for lovlige virksomheter.

Ifølge FN/FATF hentet Taliban 1/3 av sine inntekter fra beskatning av opiumhandelen. Dette ble gjort på følgende måte:

• 10 % beskatning av verdien hos opiumbøndene

• Talibankrigere tok lønnet arbeid hos opiumbøndene i innhøstingssesongen

• Oppkjøpere, transportører og smuglere ble ilagt skatt

• Operatører av heroinlaboratoriene måtte betale beskyttelsespenger (Taliban syntes å ha særlig høye militære investeringer i områder med laboratorier)

• Den største inntektskilden var betalinger (i form av innsmuglede biler, våpen og andre varer) fra større narkotikakarteller direkte til Talibanledelsen.

Beskatning av smugling er et betydelig inntektsgrunnlag også for Boko Haram, al-Shabaab og kriminelle nettverk i Libya. Taliban beskatter opium som er den dominerende varen i Afghanistan, nettverkene i Libya beskatter smugling av våpen, mennesker og narkotika, mens Boko Haram og al-Shabaab beskatter trekullsmugling. Handelen med trekull utgjør hovedinntektkilden til al-Shabaab (ca 36–56 millioner USD nettoinntekt i året av en eksport fra Somalia på rundt 384 millioner USD).8 En rekke andre militser og væpnede grupper i Trans-Sahara og i Øst-Afrika tjener store beløp på denne smuglingen. Flere kjøpere utenfor regionen antas dessuten å bruke trekullhandel til fordekt finansiering av væpnede grupper. Nettoinntektene til kriminelle og militsgrupper fra denne handelen er i størrelsesorden 2.4–9 mrd. USD årlig. Slik uriktig prising av varer og tjenester har tiltatt i tråd med økte kontrolltiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering gjennom finansinstitusjoner. Ifølge FATF er teknikken anvendt for å hvitvaske utbytte fra storstilt organisert kriminalitet i Latin-Amerika, men også til terrorfinansiering i Vest-Afrika. Slik aktivitet benytter ofte skallselskaper og skjulte eierskapsstrukturer, og bidrar til å underminere finansinstitusjoner og legal handel for øvrig. Manglende avdekking bidrar til at kriminelle grupper får beholde sine posisjoner, noe som igjen kan ha destabiliserende effekt på samfunn.

Menneskesmuglere er tilpasningsdyktige og vanskelig å stanse. Dette ser vi nå særlig i forbindelse med det store antallet personer som søker å komme til Europa over Middelhavet. Denne økte migrasjonsstrømmen utfordrer både Europas sydlige yttergrense, og øvrige europeiske land gjennom sekundærmigrasjon. Situasjonen er videre en utfordring for norsk skipsfart som har tatt om bord et betydelig antall migranter i havsnød. Profitten fra menneskesmugling gjennom Libya bidrar med 170 millioner USD til finansiering av over 100 militser og destabiliserer Libya. Ifølge UNODC er menneskesmuglingen over Middelhavet godt organisert.

Aktører og sektorer

Målt etter omsetning finnes de rikeste kriminelle kartellene i Japan, Russland, Italia og Mexico. Mens dette er velorganiserte strukturer, går trenden i retning av løsere nettverk og strukturer.

Ifølge analyser av hvordan kriminelle nettverk påvirker samfunn og stabilitet negativt, har størrelsen på kartellene mindre betydning. Opprørsgruppers kontroll med eller beskatning av smugling av heroin i og ut av Afghanistan antas å gi en profitt på 2–3 mrd. USD. I et fattig og sårbart Afghanistan vil dette ha langt større innvirkning på stabiliteten enn tilsvarende eller langt høyere kriminell profitt i fungerende stater i Europa. ISILs profitt fra smugling av olje og kulturskatter virker på samme måte destabiliserende i Midtøsten. Graden av korrupsjon og av samarbeidet mellom organiserte kriminelle og det politiske systemet er også avgjørende.

Miljøkriminalitet er en alvorlig form for organisert kriminalitet som er mer utbredt nå enn tidligere, og som får økt oppmerksomhet globalt. Miljøkriminalitet omfatter både ulovlig utnyttelse av miljø- og naturresurser, ulovlig hogst og handel med tømmer, flora og fauna, truede arter, samt handel med og dumping av kjemikalier og farlig avfall. I tillegg anerkjenner Interpol at det oppstår nye typer ulovlige aktiviteter knyttet til bl.a. kvotehandel (fiskekvoter, jaktkvoter, klimakvoter etc.)

Ulovlig handel står sentralt i alle de største områdene av miljøkriminalitet. Miljøkriminalitet forsterker klima- og miljøutfordingene og øker dermed også risikoen for konflikt, samtidig som det i likhet med annen organisert kriminalitet gir inntekter som brukes for å finansiere krig og væpnet konflikt.

4 Piratvirksomhet

Piratvirksomhet er til hinder for internasjonal handel og svekker norsk økonomisk aktivitet. Piratvirksomhet er angrep på skip som finner sted utenfor territorialfarvannet og skiller seg fra væpnet ran som er angrep på skip i et lands territorialfarvann. For forbrytelser som finner sted i territorialfarvannet gjelder de samme lovbestemmelser som om de skulle ha funnet sted på land. De to typene angrep på skip har imidlertid samme årsak og virkning og behandles derfor under ett i denne meldingen.

Piratvirksomhet er langt fra et nytt fenomen. Veksten i den globale varehandelen og lands økende avhengighet av internasjonalt varebytte gjør at konsekvensene av piratvirksomhet er mer omfattende enn tidligere. I følge International Chamber of Shipping fraktes omtrent 90 % av verdens handel på kjøl. Piratvirksomhet truer både personer og verdier. Tiltak for å bekjempe virksomheten påfører skipsfartsnæringen betydelige merkostnader. Piratvirksomhet truer ikke staters sikkerhet på samme måte som for eksempel cyberangrep eller terrorisme, men har indirekte følger blant annet ved at den binder opp sjømilitære ressurser som i økende grad etterspørres til andre oppdrag. I tillegg trues sjøfolks liv og helse. Både NATO og EU har i perioder hatt vansker med å generere nok styrker til sine operasjoner. For NATOs vedkommende har det medført at man har benyttet alliansens stående maritime styrker.

Kilde: UNCTAD-sekretariatet, basert på OECDs oversikt over de viktigste økonomiske indikatorer, juni 2014

De vanligste typene angrep på skipsfarten er bordinger for å stjele kontanter og andre verdisaker om bord, kapringer av skip for å stjele lasten, bortføring av besetningsmedlemmer for å kreve løsepenger eller kapringer av skip for å kreve løsepenger for mannskap, last og skip. Sjøfolks liv og helse er utsatt fordi angrepene er voldelige.

Havrettskonvensjonen, FN-avtalen om fiske på det åpne hav og andre relevante avtaler og folkerettslig sedvane bidrar til å regulere rettstilstanden på havet. Til tross for dette kjennetegnes havene av at det er vanskelig for myndighetene å overvåke aktivitet og forhindre kriminalitet der. Mange utviklingsland har få eller ingen virkemidler til å utøve myndighet utenfor kysten. De mangler ofte lovgivning, og de har verken evne eller vilje til å håndheve denne med hensyn til forbrytelser utenfor territorialfarvannet.

Aktører

Kapringer på havet kan gjennomføres av alt fra en liten gruppe væpnede menn i et enkelt fartøy til kriminelle nettverk med store ressurser. I Somalia er statsapparatet så svakt at piratorganisasjoner har kunnet ta seg til rette. I andre land kan piratorganisasjonene ha bånd til statsapparatet ved at myndighetspersoner både aksepterer den kriminelle virksomheten og tjener på den.

Piratvirksomhet ledes av et fåtall personer som akkumulerer store verdier som søkes hvitvasket eller som reinvesteres i annen illegal virksomhet, som narkotikahandel og våpensmugling. Det er grunn til å frykte at slike personer kan inngå samarbeid med terroristorganisasjoner, slik at de tar seg av terroristenes finansielle transaksjoner samtidig som terroristene bidrar med væpnet personell. Piratvirksomhet har i lang tid funnet sted i liten skala utenfor Øst-Afrika, Vest-Afrika og i Sørøst-Asia. Den avtar i Det indiske hav, men øker i Guineabukten og i Sørøst-Asia9.

Kapring av skip, tyverier av last og krav om løsepenger for gisler kan gi store økonomiske gevinster. Piratenes motiv er økonomisk vinning. Ifølge Verdensbanken er det siden 2007 blitt utbetalt ca. 339 millioner USD i løsepenger til somaliske pirater. Muligheten til stor økonomisk fortjeneste kombinert med liten risiko for å bli tatt gjør maritim kriminalitet fristende. For å lykkes med slik kriminalitet trengs også et sted på land til organisering av virksomheten. Slike områder kjennetegnes ved svak statsmakt uten kontroll over hele territoriet, manglende håndhevingsevne eller høy grad av korrupsjon.

I geografiske områder der piratvirksomhet er et problem svekkes lovlig næringsaktivitet og internasjonal handel. Den økonomiske aktiviteten blir lavere. Landene som piratene er basert i rammes hardest. Fordi piratvirksomhet ikke lar seg begrense av grenser til havs påvirker den naboland der den fortekommer. Piratvirksomhet kan derfor påvirke sikkerhetssituasjonen i naboland og regioner, og ha destabiliserende konsekvenser.

Omfang

Inntil somaliske sjørøveres angrep på skipsfarten i Adenbukten ble et stort problem i 2007 ble piratvirksomheten oppfattet som noenlunde håndterbar for skipsfarten.

Somalia og Afrikas Horn har, ikke minst siden kollapsen i Somalia tidlig på 1990-tallet, utgjort et arnested for ulike former for organisert kriminalitet. Somaliske sjørøveres angrep på skipsfarten økte i Det vestlige indiske hav i 2005 og nådde et svært alvorlig nivå i 2007. Det internasjonale samfunnet var uforberedt på denne dramatiske veksten. Kapringene begynte som enkeltstående angrep utført av lokale grupper, muligens av fiskere som følte berettiget harme over det uregulerte fisket langs Somalias kyst, men ble på kort tid godt organisert og ledet av kriminelle nettverk. Piratene gikk over til å bruke moderskip, gjerne kaprede fiskefartøyer fra regionen, og kunne dermed operere så langt øst som til India.

Kostnadsspiralen for rederinæringen skjøt i været fra 2005 på grunn av høyere forsikringspremier, sikkerhetskostnader og de økende driftsutgiftene ved å bruke lange omveier rundt høyrisikoområdet.

Kilde: Marinejegerkommandoen/Forsvaret

Fra 2011 falt antall kapringer, og siste kapring av skip i internasjonal fart i området fant sted i mai 2012. Fra april 2005 til desember 2012 ble 198 fartøyer kapret. Over 4000 sjøfolk har blitt holdt som gisler av somaliske sjørøvere.

Kapringer av fiskefartøyer og såkalte dhower (tradisjonelle fartøyer i Det indiske hav) finner fremdeles sted, og de somaliske sjørøverne tester jevnlig beredskapen om bord på skip i internasjonal fart. Nettverkene som kapret skip er inntakte. De politiske og sikkerhetsmessige forholdene i Somalia som muliggjorde piratvirksomheten er ikke vesentlig endret.

Det internasjonale samfunnet (NATO, EU, den USA-ledede Combined Maritime Forces) har gjort store fremskritt i bekjempelsen av det somaliske sjørøverproblemet, som nå synes å være under kontroll. Samtidig vil det bli krevende å opprettholde det sjømilitære nærværet i Det vestlige indiske hav på dagens nivå i en situasjon hvor sikkerhetsbehovene i Europa øker. Det internasjonale samfunn etablerte i 2009 kontaktgruppen Contact Group on Piracy of the Coast of Somalia (CGPCS) som med mandat fra FNs sikkerhetsråd koordinerte et bredt tilfang av tiltak mot piratene. Sikkerhetstiltakene om bord og de internasjonale marinestyrkenes avskjæring av pirattoktene er grunnen til at ingen kapringer har lykkes på tre år. CGPCS anbefalte i oktober 2014 at tiltakene mot den somaliske piratvirksomheten bør videreføres for å hindre at kapringene gjenopptas.

I Guineabukten i Vest-Afrika har antall angrep og forsøk på angrep økt. Det produseres store mengder olje i regionen og petroleumsproduksjon er en viktig inntekstkilde for offentig sektor i flere land. Eksempelvis kommer 80 % av offentlige inntekter i Nigeria fra olje.

I 2013 antas det at ca. 100 piratangrep og væpnede overfall på skip fant sted i Guineabukten.10 Det er grunn til å tro at angrep underrapporteres. Angrepene tar i hovedsak form som tyveri av oljelaster og kidnapping av besetning som vanligvis løslates relativt raskt etter betaling av løsepenger. Operasjonene er relativt kompliserte og hele laster med raffinerte oljeprodukter kapres og selges på markedet i Nigeria og i nabolandene. Plattformer, lastebåter, forsyningsskip, fisketrålere og lokalpassasjertrafikk angripes og ranes, ofte med tap av menneskeliv.

Piratvirksomheten er delvis knyttet til illegal virksomhet på land og må ses i sammenheng med smugling av håndvåpen og narkotika. Piratene er tungt bevæpnet og svært voldelige. Piratvirksomheten fører til økte kostnader for transport av varer inn og ut av regionen, og dette kan være et viktig hinder for utvikling av privat næringsliv og investeringer i området.

I hovedsak utføres piratvirksomheten her av godt organiserte kriminelle med arnested i Nigerdeltaet og Lagos i Nigeria. Nigeria er piratenes hovedbase, men de opererer i flere naboland. Nettverkene har nødvendig kompetanse, etterretning, finansiering og forbindelser, nasjonalt så vel som internasjonalt, for å planlegge og gjennomføre store og kompliserte operasjoner. Internasjonale forbindelser og regionale forgreninger muliggjør salg av store volum med stjålne raffinerte oljeprodukter. I Vest-Afrika synes piratvirksomheten å være tettere knyttet til, og vanskeligere å skille fra, andre former for kriminalitet, enn piratvirksomheten i Øst-Afrika.

I Sørøst-Asia har Malakka-stredet vært senter for piratvirksomhet. Over 50 % av all handel i verden passerer gjennom eller nær de indonesiske og fillippinske øygruppene. Situasjonen i området ble gradvis bedre fra midten av 2000-tallet, bl.a. på grunn av opprettelsen av et regionalt overvåkningssenter i Singapore.11 Norge er medlem av senteret. I løpet av 2014 forverret imidlertid situasjonen seg med økning i antall kapringer i farvannene rundt Malaysia og vest i Indonesia. Det rapporteres månedlig om angrep på skipsfarten. Det råder usikkerhet om utviklingen av piratvirksomheten i dette området.

5 Sikkerhetsutsutfordringer i det digitale rom

USAs president Barack Obama uttalte i 2014 at «America’s economic prosperity, national security, and our individual liberties depend on our commitment to securing cyberspace and maintaining an open, interoperable, secure, and reliable Internet.» I internasjonal cyberpolitikk er dette en vurdering som deles av mange, både politikere og fageksperter.

Internettet har på kort tid utviklet seg til å bli en generator for økonomisk vekst og sosial utvikling og en plattform for kommunikasjon og informasjonsutveksling både nasjonalt og globalt. Regjeringen ønsker at denne utviklingen fortsetter. For at det skal skje må sikkerhetsutfordringer som eksisterer i det digitale rom håndteres.

Sikkerhetsutfordringer i det digitale rom forekommer i svært ulike former og med ulik alvorlighetsgrad. Som global trussel er det digitale rom primært et verktøy for å gjennomføre ulovlige eller sikkerhetstruende handlinger. Dette skjer enten gjennom det digitale rom, ved å bruke internett som kommunikasjonskanal for kriminelle handlinger, eller i det digitale rom, gjennom nettverksbaserte operasjoner.

Enten truslene kommer gjennom eller i det digitale rom må de møtes med en kombinasjon av operative og strategiske grep.

Eksempler på trusler i det digitale rom er spionasje eller tyveri av intellektuell eiendom i regi av statlige eller ikke-statlige aktører, eller digitale angrep mot offentlige eller private virksomheter for å volde skade. Andre trusler i det digitale rom er organisert kriminalitet for økonomisk vinning, eller operasjoner gjennomført av aktivister for å skape oppmerksomhet.

Eksempler på bruk av internettet som kommunikasjonskanal for kriminell virksomhet kan være kjøp og salg av narkotika og våpen. Som kommunikasjonsplattform kan internettet benyttes av kriminelle nettverk til å spre politiske budskap eller ideologi, eller oppfordre til ulovlige aktiviteter som terror og annen alvorlig kriminalitet. Internettet er også en viktig arena for kontakt mellom medlemmer og bidragsytere i terrornettverk, og som et element i arbeidet med å radikalisere og rekruttere terrorister. Kommunikasjon over nettet gjør det mulig å planlegge og utføre ulovlige handlinger uten at de som medvirker møtes fysisk.

Omfang

I omfang er den fremste digitale trusselen mot norske mål ulovlig informasjonsinnhenting. Dette omfatter digital etterretning mot det offentlige, industrispionasje, tyveri av intellektuell eiendom og tyveri av personopplysninger. Antall tilfeller av ulovlig informasjonsinnhenting via digitale verktøy har økt betraktelig de siste 10 årene og det forekommer i dag regelmessige og alvorlige infiltrasjonsangrep mot myndigheter, bedrifter og enkeltpersoner gjennom tele- og datanettet. NSM håndterte 88 alvorlige dataangrep i 2014, mot 51 i 2013. Sommeren 2014 opplevde Norge det største dataangrepet så langt, målrettet mot olje- og energisektoren. NSM forventer flere dataangrep av denne typen fremover. Motivene bak slike angrep kan være ideologiske, politiske, økonomiske eller personlige. Nettverksbaserte operasjoner blir stadig mer målrettede og teknisk avanserte. Det har også vært en økning i tjenestenektangrep12 i Norge. Kriminelle tilbyr tjenestenektangrep og andre former for nettverksangrep mot betaling.

Det er svært vanskelig å beregne kostnadene av IKT-kriminalitet og andre former for digitale trusler. Denne typen kriminalitet er imidlertid forbundet med relativ liten risiko og potensielt store muligheter for fortjeneste. I en studie fra 2014 anslo Center for Strategic and International Studies (CSIS) de årlige kostnadene ved IKT-kriminalitet globalt til å beløpe seg til over 400 mrd. USD. 0,64 % av Norges BNP (tilsvarer ca. 3,5 mrd. kroner) går årlig tapt for den norske økonomien som følge av IKT-kriminalitet, i følge tall fra CSIS og sikkerhetsselskapet McAfee.13 Dersom andre land får innsyn i politiske vurderinger, militære forhold og annen informasjon som kan påvirke Norges sikkerhet eller våre vitale nasjonale sikkerhetsinteresser, kan det få alvorlige konsekvenser.14

I en undersøkelse foretatt av revisjonsselskapet Pricewaterhouse Coopers (PwC) allerede i 2011 meldte en av fire norske virksomheter at de det siste året hadde opplevd økonomisk kriminalitet som de knyttet til IKT-kriminalitet. Dette er på nivå med virksomheter i øvrige andre nordiske og vesteuropeiske land.15

Regjeringen nedsatte i 2014 et digitalt sårbarhets utvalg (Lysne-utvalget) som skal kartlegge det norske samfunnets digitale sårbarhet og foreslå konkrete tiltak for å styrke beredskapen og redusere sårbarheten. Utvalget skal levere sin utredning i form av en norsk offentlig utredning (NOU) til Justis- og beredskapsdepartementet i september 2015.

Nettverksbaserte operasjoner

Elektroniske operasjoner har i en årrekke vært et virkemiddel i konflikter mellom stater og er blant annet blitt brukt til å ramme motpartens radar og kommunikasjonssystemer. Digitale angrep kan utføres av både offentlige og private aktører og ramme et langt bredere spekter av mål, herunder kritisk infrastruktur.

Det digitale rom har gjort oss sårbare. Flere land har bygget opp betydelige militære kapasiteter for å møte sikkerhetsutfordringer i det digitale rom.

Foto: West Point, The U.S. Military Academy

Angrep i det digitale rom er i dag en av de raskest voksende truslene mot samfunnssikkerheten. Slike operasjoner følger gjerne av at aktuelle aktører utvikler eller anskaffer avansert programvare som utnytter digitale sårbarheter. Digitale angrep på kritiske samfunnsfunksjoner følger gjerne etter en kartlegging av svake punkter ved den digitale infrastrukturen. En aktør som ønsker å angripe i det digitale rom trenger en ubevoktet inngang, som via internett eller ved hjelp av en utro tjener i et selskap eller en organisasjon. Når en aktør er etablert inne i et nettverk, er det få tekniske begrensninger for hva som kan gjøres.

En viktig side ved nettverksbasert etterretning er det tekniske potensialet for å skjule eller tilsløre egen identitet. Mange forsøk på og gjennomførte nettverksbaserte etterretningsoperasjoner blir avslørt, men uten at opprinnelsesland eller aktør er mulig å fastslå sikkert. Det er også sannsynlig at mange operasjoner ikke blir avslørt, eller at de blir oppdaget men ikke rapportert.

Forsøk på nettverksbaserte etterretningsoperasjoner fra andre stater lar seg vanskelig stoppe. Dette er ikke et felt som kan reguleres effektivt av lovbestemmelser eller håndheves. Enkelte stater har store og velutviklede kapasiteter til å gjennomføre nettverksbasert etterretning.

Både større og mindre stater forbereder bruk av digitale operasjoner som ett av flere virkemidler i mellomstatlige konflikter, herunder utvikling av skadevare som kan brukes til å sabotere infrastruktur eller forstyrre kritiske samfunnsfunksjoner. Angrep mot kraftforsyning, telekommunikasjon, betalingstjenester, politiske beslutningsorganer og militær kommando og kontroll kan forårsake betydelig skade. Slike operasjoner kan i en gitt situasjon rettes mot norske nasjonale interesser, true samfunnssikkerheten og i ytterste konsekvens statssikkerheten.

Utplassering av skadevare kan skje lang tid før anvendelse er aktuelt, og aksjonene kan gjennomføres med lav risiko for identifisering.

Av denne grunn blir økende kapasiteter i det digitale rom stadig viktigere, og flere land investerer betydelige midler i dette. Kriser og konflikter vil trolig ikke kunne avgjøres ved operasjoner i det digitale rom alene, men nettverksoperasjoner kan supplere eller kompensere for mangel på politiske, økonomiske eller militære virkemidler eller forsterke virkningen av disse. De vil kunne ramme både offentlige og private interesser

Digitale trusler går hånd i hånd med den økte bruken av digital teknologi i alle samfunnssektorer, noe som gjør avanserte samfunn som vårt eget stadig mer sårbare for digitale angrep.

Mens det investeres mye i offensive kapabiliteter og forsvar forblir det vanskelig å etablere effektiv avskrekking selv for de mest alvorlige handlingene. Tidligere ble IKT-kriminalitet gjerne utført av individer eller mindre grupper, men i dag ser man også at store, kompliserte kriminelle nettverk gjennomfører IKT-kriminalitet. Dette inkluderer kriminelle nettverk som kobler sammen individer fra store deler av verden, uavhengig av den enkeltes geografiske plassering.

Aktører

En rekke ulike aktører kan utgjøre sikkerhetsutfordringer eller utøve trusler i det digitale rom. Dette spenner fra statlige etterretnings- og sikkerhetstjenester, via tradisjonelle militære motstandere, globale selskaper, terrorist- og ekstremistgrupper, organiserte kriminelle og hacker-grupper. Stater kan benytte seg av stedfortredere, såkalte proxyer, ved å støtte eller utnytte hackergrupper, universitetsmiljøer, halvstatlige bedrifter eller andre, og til å utføre handlinger som gjør det vanskelig å spore operasjonen tilbake til en statlig myndighetsstruktur.

Det skilles ofte mellom fire ulike kategorier av digitale trusler:

• 1. IKT-kriminalitet (cyberkriminalitet): Som i tradisjonell kriminalitet inkluderer dette en rekke ulovlige aktiviteter, som identitetstyveri, svindel og økonomisk utroskap, salg av ulovlige substanser, våpen eller mennesker via internett, m.m. Gjerningspersonene kan være enkeltindivider, grupper eller organiserte kriminelle. IKT-kriminalitet er den mest synlige og mest utbredte av de digitale truslene. Vanligvis er motivet ved IKT-kriminalitet økonomisk vinning. Økonomisk kriminalitet i det digitale rom kan også ha bånd til fremmed etterretning. I enkelte stater finnes det former for samarbeid mellom de hemmelige tjenester og organisert kriminell virksomhet.

  Terroraksjoner i det digitale rom, i betydningen nettverksoperasjoner for å spre vold og skape frykt, har så langt ikke utgjort noen alvorlig risiko. Denne trusselen kan imidlertid raskt endres i årene fremover, i takt med at terrorgrupper tilegner seg større kapasitet og kunnskap.

  Terrorgrupper bruker imidlertid internettet aktivt som kommunikasjonskanal, blant annet til radikalisering, rekruttering og opplæring for eksempel gjennom publisering av videoer. Enkelte stater refererer til dette som cyberterror og bruker terrorgruppers anvendelse av internett som argument for økt statlig sensur og kontroll over innholdet på internett.

• 2. Aktivisme: Motivet for aktørene bak denne type aktiviteter er hovedsakelig å tiltrekke seg oppmerksomhet eller å få andre til å endre adferd. Det er flere eksempler på at aktivistgrupper har overtatt websider og datamaskiner hos ulike virksomheter eller offentlige myndigheter. Nylig ble for eksempel twitter-kontoen til den amerikanske sentralkommandoen overtatt av hackere som utga seg for å representere ISIL.

• 3. Digitale etteretningsoperasjoner: Statlige aktører står bak den mest alvorlige trusselen i det digitale rom mot norske interesser. Den mest alvorlige etterretningstrusselen i fredstid er at aktører får innsyn i sensitive og viktige politiske vurderinger, hemmelige militære forhold, kommersielle data og intellektuell eiendom. Flere land har målrettet bygget opp kapasiteter og institusjoner for å drive nettverksbaserte operasjoner og har tilegnet seg erfaring og høy kompetanse. De siste årene har en rekke avsløringer og lekkasjer vist at en rekke lands myndigheter samler inn informasjon om enkeltindivider, selskaper og myndigheter gjennom det digitale rom. Digitale etteretningsoperasjoner kan benyttes for å fremskaffe informasjon om andre lands politiske beslutninger og finansielle forhold. Operasjonene kan være rettet mot tradisjonelle etteretningsmål som utenrikstjenester og forsvarssektoren, men også mot næringsliv, akademia og enkeltpersoner, blant annet for å stjele eller kopiere intellektuell eiendom. Tendensen er at statsaktører prioriterer dette høyt og setter av stadig større ressurser til utviklingen av nettverksoperasjoner.

  Ikke-statlige aktører kan forstyrre servere og enkeltpersoner med et bredt spekter av metoder og teknikker som er lett tilgjengelige for personer med en grunnleggende IT-kompetanse.

• 4. Digital krigføring: I en krise eller væpnet konflikt vil nettverksoperasjoner også benyttes til sabotasjeformål og til støtte for konvensjonelle militære operasjoner. Digitale operasjoner er i økende grad en integrert del av militære operasjoner og konflikter i verden. Ikke-statlige grupper med nære bånd til statlige myndigheter har ved flere anledninger gjennomført cyberangrep som er koblet til pågående væpnede konflikter. Dette omtales i økende grad som hybrid krigføring i det digitale rom. For eksempel antas CyberBerkut, en prorussisk gruppe av hackere, å stå bak angrep mot regjeringens websider i Tyskland, Polen og Ukraina, samt flere av NATOs nettsider. Disse angrepene antas å være koblet til konflikten i Ukraina. The Syrian Electronic Army, en hackergruppe med nære bånd til president Bassar al-Assad, har vært aktive siden protestene startet i Syria i 2011. Gruppen antas å stå bak en rekke cyberangrep, herunder mot vestlige medier som The Guardian, BBC og The New York Times, men også mot utenlandske offisielle institusjoner, som Saudi-Arabias forsvarsdepartement.16 Stadig flere stater ruster opp sine offensive og defensive digitale militære kapabiliteter. Internasjonalt har man sett tilfeller der massive nettverksbaserte angrep av militær karakter har hatt som formål å lamme og ødelegge deler av andre staters infrastruktur. I andre tilfeller har alvorlige nettverksoperasjoner blitt oppfattet mer som en advarsel om hva som kan komme.

  Mot slutten av 2014 opplevde underholdningsselskapet Sony et cyberangrep som ifølge amerikanske myndigheter stammet fra Nord-Korea. Formålet var angivelig å stanse distribuering og visning av en film. Angrepet representerte en ny og alvorlig trussel, hvor en stat gjennom nettverksoperasjoner forsøker å stanse frie ytringer og lovlig forretningsvirksomhet i en annen stat hvor den ikke har jurisdiksjon.