7 Kva må til for å lukkast med CO₂-handtering?

7.1 Fasar for marknadsutvikling

Det vil vere ei lang rekke faktorar som påverkar utviklingstakta av CO₂-handtering i Europa og verda. CO₂-handtering vil gå gjennom ulike fasar, med ulike behov for finansiell støtte og politiske rammer.

Det vil vere behov for betydelege bidrag frå statar og EU for å utvikle dei første CO₂-handteringsprosjekta i Europa. Statsstøtteretningslinjene1 til EU gir staten lov til å dekke opp mot 100 pst. av kostnadene. I prosjektet er det framforhandla avtalar der staten dekker om lag 80 pst. av kostnadene. Det er lite truleg at statar vil ønskje å dekke kostnader som gir operatøren av eit CO₂-lager stor avkasting i denne mindre modne fasen. Det vil vere relativt få fangstprosjekt, lite CO₂ tilgjengeleg for CO₂-lagring og kostnaden ved å dekke investering og drift vil vere relativt høg fordi det er små volum å dele kostnadene på.

DNV GL har utarbeidd ein analyse av korleis kostnadene ved CO₂-handtering kan utvikle seg når infrastrukturen blir utnytta og det blir bygd fleire CO₂-fangstanlegg, jf. kap. 3. Analysen viser at dei neste prosjekta framleis vil ha behov for statleg støtte, men at prosjekta i større grad vil kunne konkurrere om støtte frå meir generelle ordningar. Til dømes forvaltar Enova generelle ordningar der framtidige CO₂-handteringsprosjekt kan konkurrere med andre klimateknologiar om støtte. EUs Innovasjonsfond vil også kunne gi betydelege bidrag til CO₂-handteringsprosjekt. I denne fasen vil etterspørselen etter CO₂-lagring auke samtidig som læring frå etterfølgjande anlegg kan redusere kostnader. Sjølv om fangst og lagring av CO₂ får større utbreiing vil det likevel kunne vere behov for noko statleg tilrettelegging og kunnskapsdeling. Regjeringa legg til grunn at eventuelle ytterlegare norske CO₂-fangstanlegg må konkurrere om investerings- og driftsstøtte frå generelle ordningar. Staten vil ikkje gå inn i direkte forhandlingar om statsstøtte med enkeltaktørar.

I moden fase vil kostnadene vere redusert nok til at CO₂-handteringsprosjekt blir kommersielle og får tilstrekkelege insentiv gjennom generelle verkemiddel som til dømes CO₂-pris og høgare pris for klimavenlege produkt. I ein slik fase vil etterspørselen etter CO₂-lagring auke og det ligg til rette for ei kommersiell avkasting for operatørar av CO₂-lager. Avkastinga er likevel usikker og vil mellom anna avhenge av kor mange som tilbyr CO₂-lagring, utvikling i pris på utslepp av CO₂ og faktiske kostnadsreduksjonar for CO₂-handtering. Det er i moden fase at næringseffektane omtalt i kap. 6.1 vil vere uavhengige av statleg subsidiering.

I kap. 3.2 og 6.1 er det vist at Langskip bidreg til kostnadsreduksjonar for etterfølgjande prosjekt. Prosjektet er dermed eit bidrag til å utvikle CO₂-fangst og -lagring som klimatiltak. Skal utviklinga lukkast er det viktig at andre prosjekt kjem etter. Etterfølgjande prosjekt i Europa og verda er ein føresetnad for at CO₂-handtering skal verte eit effektivt og konkurransedyktig klimaverkemiddel.

7.2 Andre land må støtte fangst og lagring av CO₂

Dersom verda skal nå internasjonale og nasjonale klimaambisjonar og -mål, må ein sette i verk konkrete verkemiddel og tiltak. Det er også naudsynt å legge til rette for at ein kan gjennomføre verkemidla og tiltaka på ein effektiv måte. For at fangst og lagring av CO₂ skal kunne utvikle seg til eit effektivt klimatiltak internasjonalt og særskilt i Europa, må fleire land og EU støtte CO₂-handteringsprosjekt, som vist i kap. 7.1. Det er fleire prosjekt under utvikling i Europa, men desse vil ha behov for tilleggsfinansiering [25, 56].

European Green Deal og klimamåla i EU set ambisiøse mål for utsleppsreduksjonar på EU-nivå. Det er likevel naudsynt at EU følgjer opp med konkrete verkemiddel og tiltak. Thema og Carbon Limits viser til at innstramming av kvotemarknaden vil kunne bidra til meir CO₂-fangst og -lagring, særskilt om det blir innført nye tiltak mot såkalla karbonlekkasje [25]. Dei vurderer at dagens støtteordningar er utilstrekkelege for å utløyse ei storskala utrulling av CO₂-handteringsprosjekt, dersom prosjekta ikkje vert supplert med tiltak særlig retta mot CO₂-fangst og -lagring.

Det er òg naudsynt med internasjonalt samarbeid. Samarbeid mellom Noreg og andre partar i Europa er sentralt for vidareføring av det norske prosjektet og vidareutvikling av ulike teknologiar relevante for både fangst, transport og lagring av CO₂.

CO₂-lagringsforskriftene regulerer forholdet mellom staten og operatøren som utfører verksemda, jf. kap. 4.3. For at kjelder utanfor Noreg skal kunne nytte seg av eit CO₂-lager på norsk kontinentalsokkel, må landet som vil sende CO₂ til Noreg inngå ein bilateral avtale med norske styresmakter. Londonprotokollen krev òg at dei involverte landa har ein slik bilateral avtale. Ein slik avtale må innehalde ei regulering av ansvaret for CO₂ og tekniske element som til dømes når ansvaret for CO₂ går frå landet der utsleppskjelda ligg over til Noreg og korleis vi løyser potensielle usemjer.

Klimakonvensjonen og Parisavtalen legg til grunn at kvart land folkerettsleg er ansvarleg for utslepp av CO₂ innanfor sitt territorium. Ved lagring av CO₂ frå utsleppskjelder utanfor Noreg vert desse utsleppsreduksjonane bokført i det landet utsleppskjelda er lokalisert. For Noreg må desse same voluma verte rapportert og bokført som «ikkje-utsleppen CO₂». Ein eventuell lekkasje frå eit CO₂-lager på norsk sokkel vil vere på Noreg sitt utsleppsrekneskap, og Noreg vert folkerettsleg ansvarleg for kostnader ved utsleppet, inkludert utbetringar og sikring av lageret, samt at Noreg må sørgje for tilsvarande utsleppskutt. Dette inneber at Noreg får ei ulempe ved lagring av CO₂ frå kjelder utanfor Noreg. I støtteperioden og etterdriftsfasen vil dette ansvaret ligge på lageroperatøren, medan Noreg tek over ansvaret etter at lageret er levert tilbake til staten. Dess meir CO₂ Noreg importerer, dess større vert dette ansvaret. Etter CO₂-lagringsforskriftene har operatøren ansvar for kostnader og risiko ved CO₂-lagringsverksemda i driftsfasen og fram til lageret blir levert tilbake til staten.

7.3 Vegen vidare for regjeringa sitt arbeid med CO₂-handtering

Regjeringa vil bidra til å utvikle teknologi for fangst, transport og lagring av CO₂. Langskip bidreg vesentleg til denne utviklinga, men understrekar samtidig behovet for, og verdien av, internasjonalt samarbeid om teknologiutvikling og utsleppsreduksjonar.

7.3.1 Forsking, utvikling, demonstrasjon og internasjonalt arbeid

Realisering av Langskip er ikkje tilstrekkeleg for at CO₂-handtering kan bli eit kostnadseffektivt klimatiltak. Prosjektet må følgjast opp med forsking, utvikling og internasjonalt arbeid for å realisere fleire prosjekt og dermed utvikle CO₂-handtering som klimatiltak. Faglitteraturen viser at utvikling av teknologi og tiltak skjer best gjennom gjentakande prosessar der det er eit samspel mellom forsking, utvikling og demonstrasjon [62]2. På denne måten vil ein redusere kostnader og tiltaket vil bli meir effektivt.

Regjeringa støttar allereie ei omfattande portefølje av tiltak innan forsking, utvikling og demonstrasjon, Teknologisenteret på Mongstad og internasjonalt arbeid. Det vil regjeringa halde fram med. Innan forsking, utvikling og demonstrasjon er CLIMIT-programmet og forskingssenteret Norwegian CCS Research Centre (NCCS) bærebjelkane nasjonalt. CLIMIT-programmet speler ei viktig rolle gjennom å støtte aktørar som utviklar ny og meir effektiv CO₂-fangstteknologi og tidleg planleggingsfase av CO₂-handteringsprosjekt. Deltaking i internasjonale og europeiske forskingsprogram og aktivitetar innan CO₂-handtering er òg viktig og regjeringa vil vidareføre dette.

Det er beslutta at Teknologisenter Mongstad skal vidareførast til utløpet av 2023. Teknologisenteret vil framleis vere ein sentral del av regjeringa sitt arbeid med CO₂-handtering. Teknologisenteret og kunnskapsbasen som er bygd opp rundt dette vil legge til rette for vidareutvikling av ulike CO₂-fangstteknologiar. Frå staten si side er det ønskje om auka industrideltaking og -finansiering av teknologisenteret.

Internasjonalt samarbeid er sentralt for at CO₂-handtering skal bli eit effektivt klimatiltak. Departementet følgjer opp fleire internasjonale initiativ innan CO₂-handtering, jf. kap 4.1.3. Dette arbeidet vil regjeringa halde fram med. Arbeidet innan forsking, utvikling og demonstrasjon, Teknologisenter Mongstad og internasjonalt samarbeid er viktig for å realisere størst mogleg gevinstar av prosjektet.

7.3.2 Vidare arbeid med CO₂-handtering i industriell skala

I kap. 6.3 er det gjort greie for den konkrete prosjektoppfølgjinga. For at samfunnet si nytte av prosjektet skal bli så stor som mogleg er det viktig at staten legg til rette for eit aktivt gevinstrealiseringsarbeid i tett samarbeid med industriaktørane og deira leverandørar. Gevinstrealiseringsplanen i prosjektet er omtalt i kap. 4.2.5.

Læring, utvikling og forbetringar som kjem ut av prosjektet må bli delt med etterfølgjande prosjekt. Etablerte verkemiddel som CLIMIT, TCM og internasjonalt arbeid vil vere sentrale i denne delen av gevinstrealiseringsarbeidet, saman med teknologispreiing gjennom t.d. patentar. Gassnova vil koordinere arbeidet med gevinstrealisering, og eit viktig ansvar ligg på industriaktørene og deira leverandørar. Erfaringar frå gjennomføring av prosjektet og bruk av reguleringar må takast med i vidare arbeid med rammeverket for CO₂-handtering nasjonalt og i Europa.

Kunnskapsspreiing og verdiskaping vil også skje gjennom norske aktørar og leverandørar si deltaking i framtidige CO₂-handteringsprosjekt internasjonalt. Verkemiddelapparatet for næringsfremje internasjonalt, herunder Norwegian Energy Partners, kan spele ei viktig rolle gjennom arbeidet sitt med å leggje til rette for internasjonal forretningsutvikling, også for marknader for CO₂-handteringsteknologi.

Sjølv om staten ikkje deltek i Northern Lights så er det i samfunnets interesse at lageret vert teke i bruk og utnytta. Mange av dei aktuelle prosjekta Northern Lights har kontakt med er utanfor Noreg. Noreg vil halde fram arbeidet med å legge til rette for utvikling av CO₂-handteringsprosjekt i Europa gjennom kunnskapsspreiing og tilrettelegging for utnytting av CO₂-lageret til Northern Lights.

Som vist i kap. 7.1, er det viktig at andre prosjekt kjem etter det norske prosjektet for at utviklinga av CO₂-handtering skal lukkast. Etterfølgjande prosjekt i Europa og verda er ein føresetnad for at CO₂-handtering skal verte eit kostnadseffektivt klimaverkemiddel. Det er fleire prosjekt i Europa under utvikling som vist i kap. 2.5. Fleire av desse prosjekta er avhengig av tredjepartsfinansiering. Dersom CO₂-handtering skal vere eit effektivt klimatiltak må det kunne konkurrere med andre tiltak. Aktørar som planlegg CO₂-handtering for å redusere sine utslepp i Noreg må søke støtte frå dei generelle støtteordningane nasjonalt og internasjonalt, herunder CLIMIT, Enova og EUs Innovasjonsfond.

7.3.3 Regjeringa vil bidra til utvikling av teknologi for fangst, transport og lagring av CO₂

Regjeringa vil i det vidare arbeidet bygge på etablerte verkemiddel og ordningar og vil:

• medverke i utforming av politikk og verkemiddel på europeisk nivå for å legge til rette for CO₂-fangst og -lagring i Europa.

• vidareføre CLIMIT og Teknologisenter Mongstad som sentrale verkemiddel i CO₂-handteringsarbeidet.

• følgje opp gevinstrealiseringsarbeidet i Langskip i tett samarbeid med industriselskapa og legge til rette for at kunnskap, læring og effektivisering frå prosjektet bidreg positivt til utviklinga av CO₂-handtering i Europa og verda.

• bidra til at infrastrukturen i CO₂-lageret kan nyttast av andre prosjekt gjennom auka samarbeid med relevante land i Europa.

• legge til grunn at eventuelle framtidige CO₂-fangst og -lagringsprosjekt i Noreg må konkurrere om investerings- og driftsstøtte frå generelle støtteordningar som Enova og EUs Innovasjonsfond. Staten vil ikkje gå inn i direkte forhandlingar om statsstøtte med enkeltaktørar.