1 Innledning, bakgrunn og sammendrag

1.1 Innledning

Film har lenge vært, og er fortsatt, et av våre viktigste kunst- og kulturuttrykk. Filmen står midt i store utviklingsprosesser der rammevilkårene er i endring. Den digitale utviklingen har medført mange endringer i produksjon, distribusjon og salg av film. Dette har hatt store konsekvenser for finansierings- og forretningsmodellene i bransjen. Filmbransjen selv er også endret, den er blitt en mer moden bransje, og det har vokst fram større og økonomisk mer solide produksjonsselskaper. Samtidig er det en bransje som også preges av mange små og økonomisk svake selskaper. Siden dagens virkemidler på mange måter er utformet i gårsdagens virkelighet har regjeringen sett behov for denne større gjennomgangen av filmpolitikken.

Norsk films posisjon står sterkt. Mange år med høy publikumsandel i hjemmemarkedet og stadig økende interesse for norske historier, filmer og serier har bidratt til dette. Godt renommé og høy etterspørsel gjør at mulighetsrommet for norsk film er større enn noen gang. Samtidig står filmbransjen overfor store utfordringer. Markedet for filmer og serier er i voldsom endring. Digitaliseringen har gitt nye plattformer for formidling av audiovisuelt innhold og ført til endringer i forretningsmodellene. Ved tusenårsskiftet hadde ennå ikke dvd-salget nådd sin gullalder – nå er den allerede forbi. Publikum beveger seg over til internettbaserte strømmetjenester. Publikum ser stadig mer film, og forventningene til hvor, når og hva de skal kunne se er stadig i endring. Selv om etterspørselen etter filmer og serier er stor blant publikum, er inntektsmulighetene for alle som er involvert i verdikjeden til filmproduksjoner vesentlig endret. Både bransjen og filmforvaltningen må tilpasse seg den digitale utviklingen, slik at norsk film klarer å beholde det store publikummet den har i dag – og samtidig nå ut til nye deler av publikum. Film har også et næringspotensial som i større grad bør realiseres.

Publikum etterspør film på stadig flere arenaer. Dagens tilskuddsordninger er i stor grad innrettet mot og delvis begrenset til spesifikke visningsplattformer. Det er viktig at ordningene muliggjør den fleksibiliteten publikum etterspør, og samtidig gir filmprodusentene spillerom til å utnytte de mulighetene som teknologiske nyvinninger gir.

1.2 Regjeringens filmpolitikk

Regjeringens kulturpolitikk tar utgangspunkt i den egenverdien kultur har for den enkelte. Et mangfoldig kulturliv gir mennesket muligheter til utvikling og dannelse, både gjennom opplevelser og egen deltakelse. Kunnskap om og opplevelse av vår felles kulturarv styrker identitetsfølelse og tilhørighet til samfunnets ulike fellesskap. Kunnskap om egen og andres kultur utvider forståelsen av det samfunnet vi er en del av. Et rikt og mangfoldig kulturliv er en viktig forutsetning for et godt samfunn med skapende mennesker som bidrar til vekst på alle nivåer i samfunnet.

Film kombinerer på en unik måte andre kunstformer som musikk, drama, litteratur og levende bilder. Film representerer på samme tid underholdning, et selvstendig kunstuttrykk og et medium som gjenspeiler historien og samtiden. Film handler også om identitet, fellesskap og tilhørighet, og er et av de kulturtilbudene som den norske befolkningen bruker mest. Regjeringen vil derfor legge til rette for at det kan produseres gode norske filmer som fremmer norsk språk, kultur og fortellertradisjon. Hovedbegrunnelsen for norsk filmpolitikk er av kulturpolitisk art. Samtidig er film også av næringspolitisk betydning.

Et demokratisk samfunn forutsetter at kunst- og kulturlivet evner å bidra til en levende og kritisk offentlighet. Filmbransjen er en vesentlig arena for ytring og del av demokratiets infrastruktur.

Dokumentarfilm, kortfilm, spillefilm og serier evner på ulike måter å speile samfunnet vi lever i. Mens dokumentarfilmen med sin kreative bearbeiding av virkeligheten er et viktig talerør, evner fiksjonsfilmen å belyse ulike samfunnsfenomener med andre virkemidler. De ulike formatene har alle betydning for hvordan vi fortolker oss selv, vår samtid og vår historie. Samtidig er det gjennom serier den største delen av det norske publikummet får kontakt med ny norsk dramatikk. Serier har en unik mulighet til å samle et stort publikum, og er et format som de seinere årene også har fått større anerkjennelse hos kritikere og filmskapere. Formatene har med sine ulike egenskaper forskjellige måter å kommunisere på, og de er på hver sin måte viktige bidrag til den offentlige samtalen. Det er blant annet gjennom variasjon i format vi kan få det ytringsmangfoldet som er nødvendig for en demokratisk meningsutveksling. Samtidig vokser det fram en blanding av ulike format og sjangre, såkalt «transmedial historiefortelling», hvor fortellinger formidles på flere plattformer og hvor innholdet på de ulike plattformene henger sammen. Dette viser hvordan ulike sjangre og format ikke bare lever side om side, men også påvirker hverandre og bidrar til en videreutvikling av filmens kulturelle uttrykk.

Film er et komplekst kulturuttrykk og mange filmer er kostnadskrevende å produsere. Det norske markedet er av en så begrenset størrelse at det ikke alene kan bære en nasjonal filmproduksjon. Interessen for norskspråklig film utenfor våre egne landegrenser er økende, men likevel begrenset. Samtidig må norske filmer og serier konkurrere på et internasjonalt marked. Norske produksjoner opererer i et marked hvor de til enhver tid blir sammenlignet med det mest påkostede av det som lages verden over, særlig med amerikanske storproduksjoner med sterke økonomiske interesser i ryggen og store markedsføringsbudsjetter. Uten statlige tilskudd ville det neppe blitt laget norsk film i det volumet og den kvaliteten som i dag er tilfellet. For å sikre norske filmproduksjoner av høy kvalitet basert på norsk språk og kultur, har det derfor blitt ansett som nødvendig med offentlig støtte til slik virksomhet. En tilsvarende begrunnelse for offentlig støtte til filmproduksjon finnes også i de fleste andre europeiske land.

Filmbransjen er av de dyktigste innen kunst- og kulturfeltet til å skaffe privat finansiering. Sammen med betydelige offentlige tilskudd bidrar dette til å sikre et tilbud av gode norske filmer som fremmer norsk språk, kultur og fortellertradisjon. Regjeringen ønsker å tilrettelegge for en bredere finansiering av kulturlivet, herunder økt privat kapital. Flere alternative finansieringskilder bidrar til å sikre faglig uavhengighet, fremme mangfold i kunst- og kulturproduksjonen og styrke sivilsamfunnets engasjement og forståelse for kunst og kulturliv i samfunnet. Samtidig ser regjeringen at markedet ikke alene kan sørge for den bredde og kvalitet som innbyggere i det moderne Norge vil ha. Regjeringen legger derfor også i årene som kommer opp til en betydelig statlig finansiering av norsk film, og vil fortsatt bidra til at viktige filmtilbud og filmkulturelle tiltak kan opprettholdes.

Regjeringen vil legge til rette for norsk og internasjonal filmproduksjon i Norge. Norge skal være et attraktivt innspillingssted både for nasjonal og utenlandsk bransje. Det er av stor betydning for vår felles norske identitet at det skapes norske filmer og serier som styrker, bevarer og formidler norsk språk, identitet og kultur. Det er derfor en prioritet for regjeringen å legge til rette for en bærekraftig norsk filmindustri som har forutsetninger for å lage gode filmer og serier som holder høy internasjonal standard. Regjeringen ønsker et enkelt, effektivt og transparent tilskuddssystem, der tilskuddsordningene er fleksible og forutsigbare på samme tid. For å tilrettelegge for et variert filmtilbud på de plattformene som publikum foretrekker, bør det tilstrebes størst mulig grad av plattformnøytralitet i virkemidlene. Tilskuddssystemet bør også i større grad stimulere til at filmbransjen utnytter filmenes inntjeningspotensial til fulle.

Filmpolitikken har de siste åtte årene i hovedsak vektlagt produksjon, volum og besøkstall på kino. I Kulturutredningen1 fra 2013 framhevet Engerutvalget at trykket i filmpolitikken lenge har vært på kommersielle filmer snarere enn kunstnerisk dristige og nyskapende filmer. Filmpolitikken har etter 2005 i første rekke vært rettet mot produksjonsleddet og mindre mot formidlingen av film. Denne regjeringen vil vektlegge både kvalitet og formidling for å sikre godt innhold og økte inntekter, og på den måten også styrke økonomien i bransjen samt bransjens muligheter til å investere i nytt innhold.

Høy kvalitet er en forutsetning for at norske filmer og serier skal kunne konkurrere med tilbudet av store internasjonale produksjoner, både her hjemme og utover Norges grenser. Kvalitet er krevende å måle, men det er likevel viktig å legge til rette for at bransjen hele tiden utfordres på og konkurrerer om å skape stadig bedre filmer.

Det er først i møte med publikum at filmen realiserer sin verdi. For at publikum skal ha glede av filmene må de være tilgjengelige. Filmformidling handler om å tilrettelegge for og berike møtet mellom film og publikum, samt å gi filmene et liv utover den korte ferskvareperioden. Markedsføring og promotering av filmen bør ikke stoppe så snart filmen er ferdig produsert og har fått sin premiere. En viktig del av prosessen starter nettopp da. Publikum etterspør filmer på stadig flere arenaer. Statens virkemidler må gi rom for å utnytte mulighetene som teknologiske nyvinninger gir og tilby den fleksibilitet som publikum ønsker.

Kulturen er der folk er. Regjeringens kulturpolitikk skal stimulere til et kulturliv som vokser ut fra et lokalt engasjement. Regjeringen vil dyrke fram sterke regioner i norsk kulturliv som kan gi flere fagmiljøer større tyngde. Ved å stimulere til skapende, kreative filmmiljøer og filmvirksomheter i regionene, ønsker regjeringen å bidra til økt konkurranse, større mangfold og bedre kvalitet i norsk film.

Regjeringen vil føre en filmpolitikk som bidrar til å styrke filmmiljøer i regionene. En eventuell insentivordning for film- og serieproduksjoner vil sannsynligvis være et sterkt tiltak for å stimulere til mer produksjonsaktivitet i filmnæringen og tilgrensende næringer i regionene. En konsolidering av regionale filmfond vil være et viktig trekk for å øke regionenes påvirkning på nasjonal filmproduksjon, og det vil også gi et bedre grunnlag for å etablere bærekraftige regionale filmnæringsklynger.

Regjeringen vil stimulere til vekst nedenfra framfor å styre ovenfra. Maktspredning og mangfold skal styrkes gjennom desentralisering av beslutninger og med armlengdes avstand til kunsten og aktørene. Regjeringen ønsker færre mål og føringer fra det offentlige i kultursektoren. Dette vil gi bransjen større frihet til å løse oppgavene framover, i tillegg til at det vil bety forenkling og færre rapporteringskrav. Som et ledd i frihetsreformen vil regjeringen også legge færre detaljerte føringer for hvordan midlene på filmområdet fordeles.

1.3 Ansvarsdeling mellom stat og bransje

Regjeringen understreker at det er statens oppgave å sørge for stabile og forutsigbare rammebetingelser, mens det er bransjens oppgave å utvikle, produsere, markedsføre og selge filmene. Filmbransjen har endret seg siden de statlige filmvirkemidlene ble gjennomgått sist, og på mange områder har bransjen blitt mer profesjonell. Dette må også få betydning for grensesnittet mellom stat og bransje, slik at profesjonaliseringen av bransjen fortsetter. Statens oppgave er å sørge for at de statlige tilskuddsordningene utformes slik at de i størst mulig grad gir muligheter og insitamenter til at bransjen selv ivaretar alle oppgavene i verdikjeden. Også organisering og utøving av de statlige filmforvaltningsoppgavene må støtte opp under en slik utvikling. Dersom bransjestruktur, små selskaper og fraværet av administrative ressurser er en utfordring, er det bransjens eget ansvar å sørge for konsolidering, deling eller andre former for samarbeid for å sikre tilstrekkelig kompetanse, kapasitet og forhandlingsmakt.

Det er grunn til å merke seg at det stadig oftere er filmer og serier fra land med svært begrensede nasjonale markeder som selges eller gjenskapes med suksess i ny kontekst og språkdrakt. Det er mulig å se for seg at deler av den norske produksjonsbransjen i framtiden vil kunne hente større deler av sin omsetning fra internasjonale markeder og ikke begrense seg utelukkende til det norske markedet. Selv om regjeringen også i årene som kommer legger opp til en betydelig statlig finansiering av norsk film, er det en klar målsetting at bransjen på sikt blir mindre avhengig av staten, og at norsk filmbransje utvikler flere økonomisk solide produksjonsselskaper som har kapasitet og kompetanse til å fremme norsk film og konsum av norske filmer nasjonalt og internasjonalt.

1.4 Ny tid, nye finansieringsmodeller

Det har vært et rådende prinsipp i filmpolitikken i de fleste europeiske land, også i Norge, at de ulike leddene i verdikjeden som tjener penger på å formidle film og audiovisuelt innhold, og som har økonomiske fordeler av seernes forbruk av film og audiovisuelle produkter, skal bidra til å finansiere ny filmproduksjon og nye tiltak som fremmer filminteressen. Det er derfor nødvendig å diskutere hvordan både operatører innen strømmetjenester og andre sentrale aktører kan bidra til finansiering av ny film- og dramaproduksjon. De digitale omveltningene har gjort det nødvendig å finne nye, robuste forretningsmodeller i film- og tv-bransjen.

Flere europeiske land arbeider nå for å finne forretningsmodeller for samarbeid, innovasjon og produksjon av nasjonalt og europeisk audiovisuelt innhold i en digital tid. Det pågår en omfattende omlegging av finansieringsmodellene i en rekke land. Flere land har lagt avgifter på nasjonale tilbydere av strømmetjenester. I Frankrike er dette eksempelvis innført ved at en prosentandel av omsetningen til teleskapene brukes til å investere i film. I Belgia kan disse tjenestetilbyderne velge mellom å investere beløpet fra den fastsatte avgiftsprosenten direkte i nye innholdsprosjekter eller å betale det inn som en avgift til et fond. Erfaring fra Belgia viser at drøftinger mellom myndighetene og bransjen i seg selv kan fungere som katalysator for nye forretningsmodeller. Telekombransjen tok selv initiativ til en ordning med investering i belgisk audiovisuelt innhold. Det ble framforhandlet en avtale og forpliktelsen er seinere gjort permanent. I Danmark har det også vært diskusjoner om bidrag til ny filmproduksjon fra strømme- og abonnementstjenesteoperatører i forbindelse med den nye filmavtalen for 2015–2018. I den danske filmavtalen heter det at det forventes at markedet selv utvikler nye forretningsmodeller som imøtekommer den digitale utviklingen og medvirker til å skape et bærekraftig økonomisk fundament for produksjon av danske filmer, med milepæler i 2015 og 2016. Det har i Tyskland vært en diskusjon om å inkludere teleselskapene i finansieringsforpliktelsen, men det som foreløpig har fått mest oppmerksomhet er et lovforslag om å avgiftsbelegge leverandører av strømme- og abonnementstjenester som er lokalisert utenfor nasjonalt territorium.

1.4.1 Bredt bransjesamarbeid om nye forretningsmodeller

For å sikre fortsatt produksjon av, og tilgang til, norsk kvalitetsinnhold er det viktig med bærekraftige forretningsmodeller som gjør at de ulike partene med økonomiske interesser i produksjon, distribusjon og salg av slik produksjon ser nytten av gode samarbeidsløsninger. Regjeringen har tatt initiativ til drøftinger med nye og gamle aktører i film- og tv-bransjen for å sette nye forretningsmodeller på dagsorden. Kulturministeren, næringsministeren og EØS- og EU-ministeren avholdt i februar 2015 en rundebordskonferanse med filmprodusenter og -distributører, tv-selskaper og bredbånds- og strømmetjenesteleverandører (samt Forbrukerrådet og Konkurransetilsynet). Kulturministeren har oppfordret aktørene selv til å utvikle nye forretningsmodeller som tilpasses den digitale utviklingen og bidrar til å skape et bærekraftig økonomisk fundament for norsk innholdsproduksjon.

Bransjen har respondert positivt og konstruktivt på invitasjonen, og har påtatt seg å føre prosessen videre og arbeide for å finne gode løsninger som aktørene kan enes om. Departementet vil følge dette arbeidet, og har forventninger til at det er mulig å videreutvikle dagens forretningsmodeller.

1.4.2 Næringspolitisk råd for kulturell og kreativ næring

Regjeringserklæringen slår fast at kultur som næring skal vektlegges i større grad og at mulighetene for entreprenørskap i kultursektoren skal styrkes. Nærings- og fiskeridepartementet og Kulturdepartementet skal i samarbeid etablere et råd som skal sørge for kunnskap fra næringen som skal bidra til å styrke utvalgte kulturelle og kreative bransjer og bidra til økt verdiskaping. Dette erstatter det gamle bransjerådet. Rådet vil ha særlig fokus på utfordringer og muligheter som digitaliseringen representerer. Rådets virksomhet rettes inn mot bransjer med kommersielt potensial med mulighet for internasjonalisering og skalering. Dette gjelder i første omgang bransjene film, spill, musikk, litteratur, arkitektur og design. Koblinger mot IKT vil vektlegges.

Rådet skal etter planen være klart før sommeren 2015, og oppnevnes av departementene, etter innspill fra de kreative bransjene. Utenlandske, gjerne nordiske, representanter kan oppnevnes, med fokus på investorer og de som arbeider med å få det kunstneriske og kreative innholdet ut i markedet, og som har oppnådd kommersiell suksess fra relevante virksomheter. Sentrale spørsmål vil være hvordan norske aktører best hevder seg i den stadig tøffere globale konkurransen, hvordan Norge kan bruke det digitale fortrinnet til å utvikle løsninger og tjenester som kan utfordre de store internasjonale, og særlig de amerikanske, aktørene, og hvordan vi kan bidra til å øke norskandel og eksportandel. Videre vil rådet se på hvordan man kan styrke verdikjedene og bransjestrukturene for å sørge for at en større del av pengestrømmene reinvesteres i de norske bransjene.

1.5 Definisjon og avgrensing

I denne meldingen brukes begrepet film i bred forstand. Der ikke annet er presisert, er «film» ment å omfatte de ulike audiovisuelle uttrykkene som det gis tilskudd til etter dagens forskrift om tilskudd til audiovisuelle produksjoner. Film inkluderer med andre ord spillefilm, serier, dokumentarer og kortfilm. Med serier menes tv-drama eller fiksjonsserier. Siden slike serier i økende grad konsumeres på andre plattformer er det lite framtidsrettet å knytte dette til tv som plattform. Derfor brukes «serier» som et samlebegrep i meldingen. Begrepene norsk film og norsk filmbransje inkluderer hele bredden av film fra Norge, f.eks. også samisk film og film av og med nasjonale minoriteter. Meldingen er avgrenset mot interaktive produksjoner. Dataspill behandles med andre ord ikke i denne meldingen.

1.6 Sammendrag

Kapittel 2 presenterer regjeringens filmpolitiske mål. Mål 1: Et bredt og variert filmtilbud av høy kvalitet, mål 2: God formidling og tilgjengeliggjøring for publikum, mål 3: Solid publikumsoppslutning, og mål 4: En profesjonell filmbransje med sunn økonomi.

Kapittel 3 gjennomgår økonomien og markedsforholdene i filmbransjen, og utfordringene ved overgangen fra et fysisk til et digitalt filmmarked. I det digitale markedet er det viktigere enn tidligere at det eksisterer økonomisk solide produksjonsselskaper med kapasitet og kompetanse til å posisjonere norsk film i det internasjonale markedet.

Kapittel 4 gjør rede for status for norsk filmtilbud i dag, hva slags innhold som lages, hvordan dette formidles og bevares og hvordan det tas imot av publikum i Norge og internasjonalt.

Kapittel 5 gir en gjennomgang av de statlige tilskuddsordningene for film. Det legges opp til et enkelt, fleksibelt og plattformnøytralt tilskuddssystem med færre ordninger og mer effektiv tilskuddsforvaltning. Tilskuddssystemet innrettes etter type tilskudd (tilskudd før, til og etter produksjon). Tilskudd før produksjon målrettes slik at en større del ender i faktiske produksjoner. Tilskudd til produksjon skal fortsatt gis både etter kunstnerisk vurdering og markedsvurdering. Det opprettes en hurtigsluseordning for etablerte produksjonsselskaper og filmskapere. Kravet om teksting endres til å gjelde alle format. Det innføres krav om at alle kinofilmer som mottar tilskudd skal synstolkes.

Kapittel 6 omhandler Norge som innspillingsland. Departementet arbeider videre med å vurdere om det skal innføres en refusjonsbasert rammestyrt insentivordning for nasjonale og internasjonale film- og serieproduksjoner med virkning f.o.m. 2016, med følgende innretning: Tilskudd fra insentivordningen kan ikke kombineres med produksjonstilskudd fra Norsk filminstitutt, men kan kombineres med før-produksjonstilskudd og etter-produksjonstilskudd fra Norsk filminstitutt. Tilskudd fra insentivordning kan kombineres med tilskudd fra regionale filmfond. Administrasjon og forvaltning av en eventuell insentivordning legges til Bergen som en del av NFI. Det vil være opp til regionene å avgjøre hvordan arbeidet med å legge til rette for og tiltrekke flere film- og serieproduksjoner til regionen bør prioriteres, organiseres og finansieres.

Kapittel 7 omhandler de regionale filmvirksomhetene. Det legges til rette for sterkere regionale filmmiljøer. De regionale filmsentrene får et tydeligere ansvar for barn og unge, inkludert talentutvikling og kompetansehevingstiltak fram til høyere utdanning. Tilskuddene til regionale filmtiltak for barn og unge som i dag ligger hos NFI, overføres i sin helhet til de regionale filmsentrene. Sentrene skal fortsatt bidra til utvikling av den lokale og regionale filmbransjen gjennom tildeling av tilskudd til utvikling og produksjon av kort- og dokumentarfilm. For å bidra til mer bærekraftige regionale filmmiljøer avvikles dagens prøveordning med tilskudd til regionale filmfond, og erstattes av en ny ordning hvor det gis statstilskudd til 2–3 konsoliderte regionale filmfond.

Kapittel 8 omhandler filmformidling. Det foreslås at avgiftsmidlene i Norsk kino- og filmfond flyttes til statsbudsjettet under Kulturdepartementet. Lov om film- og videogram med tilhørende forskrifter endres i tråd med dette. Departementet vil komme tilbake til Stortinget med forslag om egnet innretning i ordinært framlegg om statbudsjettet. Avgiftsmidlene brukes til formidling av filmkultur, herunder distribusjon og lansering av audiovisuelle produksjoner på relevante plattformer. NFI får det nasjonale ansvaret for formidling og tilgjengeliggjøring, herunder bl.a. filmfestivaler, cinemateker og dubbing av barnefilm. Tilskudd til filmfestivaler og cinemateker tildeles av et eget utvalg.

Kapittel 9 tar for seg NFIs rolle og ansvar. Det nasjonale statlige ansvaret for formidling av filmkultur legges i sin helhet til NFI. Tilskuddsforvaltningen til regionale filmtiltak for barn og unge som i dag ligger hos NFI, overføres til de regionale filmsentrene. Cinematekdrift vurderes skilt ut fra NFI. Filmmuseet overføres til en annen virksomhet med tyngre kompetanse på museumsdrift. Filmkommisjonsoppgavene avvikles i NFI. Administrasjon og forvaltning av en eventuell insentivordning bør legges til NFI, men lokaliseres i Bergen. Oppgaver i NFI som er relevant for regional utvikling legges til Bergen.

Kapittel 10 omhandler Internasjonalt samisk filminstitutt (ISFI). Det foreslås at ISFI skilles tydeligere fra de regionale filmsentrene siden ISFI har et annet formål. Tilskuddet til ISFI videreføres. Vilkår for bruk av det statlige tilskuddet utvides til også å åpne for at ISFI kan gi produksjonstilskudd til spillefilm og serier. Det statlige tilskuddet kan ikke nyttes til drift.

Kapittel 11 gir en omtale av de administrative og økonomiske konsekvenser av forslagene i meldingen.