5 Statens pensjonsfond Norge: videreutvikling av strategi og forvaltning

5.1 Rammen for avvik fra referanseindeksen

5.1.1 Innledning

I mandatet for forvaltningen av Statens pensjonsfond Norge (SPN) er det lagt opp til at Folketrygdfondet kan avvike noe fra referanseindeksen fastsatt av Finansdepartementet, innenfor gitte risikorammer. Formålet er å legge til rette for at Folketrygdfondet har et visst handlingsrom til å gjennomføre en kostnadseffektiv forvaltning og til å søke å oppnå meravkastning i forvaltningen. Departementet har blant annet fastsatt en ramme for forventet relativ volatilitet. Forventet relativ volatilitet er et uttrykk for hvor mye den annualiserte avkastningsforskjellen mellom SPN og referanseindeksen kan ventes å variere. Rammen for forventet relativ volatilitet har ligget fast på 3 prosentenheter siden 2008, etter å ha blitt redusert fra 3,5 prosentenheter i 2007, se figur 5.1.

Avsnitt 4.3 gjør rede for en gjennomgang av Folketrygdfondets forvaltning av SPN. Som del av disse gjennomgangene, vurderer Finansdepartementet om rammen for forventet relativ volatilitet bør endres. Dagens ramme og vurderinger fra Folketrygdfondet er omtalt i avsnitt 5.1.2, mens departementets vurderinger er gitt i avsnitt 5.1.3.

5.1.2 Dagens ramme og vurderinger fra Folketrygdfondet

Som ledd i arbeidet med å gjennomgå Folketrygdfondets forvaltning av SPN, ble Folketrygdfondet bedt om å vurdere om dagens rammer for forvaltningen er hensiktsmessig utformet. Finansdepartementet mottok Folketrygdfondets vurderinger i brev 14. desember 2018.

Folketrygdfondet viser i brevet til at utnyttelsen av rammen for forventet relativ volatilitet har ligget mellom 0,5 og 0,8 prosentenheter i de fire årene siden departementet sist gikk gjennom forvaltningen. Det pekes på at den lave utnyttelsen av rammen for relativ volatilitet dels skyldes at den aktive risikotakingen i forvaltningen har avtatt etter finanskrisen og dels at den målte relative risikoen er redusert som følge av markedsforholdene, uavhengig av den aktive posisjonstakingen. I brevet orienteres det om at Folketrygdfondet har holdt fast ved de valgte aktive strategiene, og at forventet avkastning av mulige nye strategier for tiden vurderes som lav. Videre pekes det på den betydelige veksten i markedsverdien av SPN virker begrensende på mulighetene til å avvike fra referanseindeksen. Folketrygdfondet har ikke gitt råd om at rammen for forventet relativ volatilitet bør endres.

Dagens mandat for forvaltningen av SPN ble fastsatt i 2007 og har ifølge Folketrygdfondet fungert godt. I brevet peker Folketrygdfondet på at SPN siden 2007 har vokst betydelig og blitt en enda større investor på Oslo Børs. Det pekes videre på at finansmarkedet har utviklet seg de siste ti årene. For å sikre gode rammebetingelser for forvaltningen av SPN også fremover, skriver Folketrygdfondet at det er formålstjenlig å vurdere endringer i mandatet. Folketrygdfondet vil arbeide med slike vurderinger og komme tilbake til Finansdepartementet i løpet av 2019.

5.1.3 Departementets vurderinger

Ved utgangen av 2018 var den målte forventede relative volatiliteten i forvaltningen av SPN om lag 0,4 prosentenheter. Folketrygdfondet utnyttet dermed kun en mindre andel av rammen for avvik fra referanseindeksen på 3 prosentenheter. Utnyttelsen har også vært begrenset samlet sett i perioden siden rammen sist ble vurdert i 2015, se figur 5.1.

Kilde: Folketrygdfondet og Finansdepartementet.

Departementet vil peke på at en lav utnyttelse av rammen for forventet relativ volatilitet må ses i sammenheng med det relativt lave nivået på markedsvolatilitet i denne perioden. Lav markedsvolatilitet vil isolert sett bidra til en lavere målt forventet relativ volatilitet.1 Dersom markedsrisikoen fremover skulle øke, vil trolig også utnyttelsen av rammen for forventet relativ volatilitet i SPN øke, selv uten at Folketrygdfondet gjør endringer i fondets investeringer.

Styret i Folketrygdfondet viser i den strategiske planen for forvaltningen av SPN til at utnyttelsen av rammen for forventet relativ volatilitet normalt vil ligge mellom 0,5 og 1,5 prosentenheter. Departementet har merket seg at Folketrygdfondet i risikostyringen synes å ta høyde for at økt markedsvolatilitet i seg selv vil kunne øke utnyttelsen av rammen for forventet relativ volatilitet.

Folketrygdfondet har historisk oppnådd meravkastning ved å avvike fra referanseindeksen fastsatt av Finansdepartementet. Årlig avkastning av SPN, målt over perioden 2007–2018, har i gjennomsnitt vært om lag én prosentenhet høyere enn avkastningen av referanseindeksen i samme periode, og i gjennomsnitt 0,7 prosentenheter høyere siden 2015. Departementet mener resultatene Folketrygdfondet har oppnådd i forvaltningen av SPN fremstår som gode, også vurdert i forhold til utnyttelsen av rammen for forventet relativ volatilitet.

Folketrygdfondet er en stor investor på Oslo Børs og veksten i markedsverdien av SPN siden 2007 kan være en medvirkende årsak til at Folketrygdfondet ikke utnytter en større andel av rammen for forventet relativ volatilitet. Avvik fra referanseindeksen kan eksempelvis begrenses av høye eierandeler i enkeltselskaper og begrenset likviditet i markedet. Departementet har merket seg at Folketrygdfondet i brev 14. desember 2018 varsler at det vil komme tilbake i løpet av 2019 med en vurdering av om mandatet for forvaltningen av SPN bør endres for å ta hensyn til dette. Det taler etter departementets syn mot å gjøre endringer i rammen for avvik fra referanseindeksen nå.

Etter en samlet vurdering legger departementet opp til å holde Folketrygdfondets ramme for avvik fra referanseindeksen, målt ved forventet relativ volatilitet, uendret på 3 prosentenheter.