3 Den økonomiske politikken

Alle deler av den økonomiske politikken har blitt benyttet for å motvirke økonomisk nedgangstid i møtet med koronakrisen. Finanspolitikken har virket raskt, kraftfullt og målrettet, blant annet gjennom pengeoverføringer til husholdninger og bedrifter. Lavere rente bidro også raskt til å bedre likviditeten for husholdninger og næringsliv med gjeld i krisens første fase.

Oppsparte midler i Statens pensjonsfond utland har gitt stor økonomisk handlefrihet til å motvirke de negative konsekvensene av pandemien. I tråd med handlingsregelen har vi midlertidig økt bruken av fondsmidler, slik at den brå nedturen skal få minst mulig skadevirkninger også på lang sikt. Uten den omfattende finanspolitiske responsen ville kostnadene som følge av pandemien og smitteverntiltakene blitt langt større, gjennom lavere verdiskaping, konkurser og tap av arbeidsplasser. Den økonomiske håndteringen av koronapandemien er nærmere omtalt i kapittel 4. Koronatiltakene har brakt oljepengebruken opp på et høyt nivå som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien, og pengebruken anslås nå å ligge vesentlige høyere enn den langsiktige rettesnoren på 3 pst. av fondsverdien.

3.1 Budsjettpolitikken

Finanspolitikken må legge til rette for en balansert utvikling i norsk økonomi i tråd med handlingsregelen. På kort sikt skal bruken av oljepenger tilpasses situasjonen i økonomien. Den langsiktige rettesnoren er at uttaket over tid skal følge den forventede årlige realavkastningen av fondet anslått til 3 pst.

Regjeringen har i hele sin periode lagt vekt på å føre en ansvarlig finanspolitikk. I de siste årene frem til pandemien var det en god utvikling i norsk økonomi. Oljepengebruken var i flere år relativt stabil målt som andel av verdiskapingen, og i hele regjeringsperioden før pandemien har uttaket fra fondet ligget på eller under den langsiktige rettesnoren1. Samlet har mindreforbruket sammenlignet med en pengebruk som slavisk følger den langsiktige rettesnoren, akkumulert seg til rundt 300 mrd. kroner under denne regjeringen, medregnet den høye pengebruken i 2020 og 2021.

Den høye oljepengebruken i møte med koronapandemien er i tråd med intensjonen bak handlingsregelen. Pengebruken skal tilpasses konjunktursituasjonen for å dempe konjunktursvingninger. Økonomien er fortsatt i krise og sterkt preget av smitteverntiltakene, og det er et stort omfang av økonomiske tiltak i virke, se nærmere omtale i kapittel 4. Ser vi årene 2020 og 2021 under ett, kan den ekstra bruken av oljepenger under pandemien nå anslås til om lag 270 mrd. kroner, sammenlignet med om vi hadde ført en nøytral budsjettpolitikk hvor oljepengebruken ble holdt uendret som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien.

Oljepengebruken i inneværende år har økt kraftig siden regjeringen la frem sitt budsjettforslag for 2021 i oktober i fjor, og den er nå høyere enn i 2020. Økningen i oljepengebruken skyldes i hovedsak de midlertidige krisetiltakene. Med utsikter til god vekst i økonomien i andre halvår, er det ikke behov for nye generelle finanspolitiske stimuleringstiltak nå. Mye aktivitet vil ta seg opp når smitteverntiltakene fjernes, se kapittel 2. En rask nedtrapping av den ekstraordinære offentlige pengebruken vil bidra til å hindre at presset i økonomien blir for høyt når krisen er over, og legge til rette for vekst og nye arbeidsplasser i privat sektor.

Den langsiktige bærekraften i statsfinansene forutsetter at pengebruken trappes ned på vei ut av pandemien. Høyere budsjettunderskudd i dag svekker bærekraften i statsfinansene på lengre sikt. Fremtidige generasjoner vil indirekte betale for dagens offentlige forbruk gjennom høyere skatter eller lavere offentlig forbruk. Samtidig kunne en mindre kraftfull respons på krisen medført en større nedgang i økonomien, flere konkurser og høyere arbeidsledighet, og dette kunne gitt langvarige kostnader. En finanspolitisk respons på det nivået vi har hatt i Norge, har derfor vært riktig.

Å ta ned oljepengebruken er også viktig av hensyn til utgiftene i offentlig forvaltning2, slik at ikke offentlig sektor vokser på bekostning av privat sektor som følge av krisehåndteringen. Allerede før krisen var utgiftene i offentlig forvaltning på et høyt nivå målt som andel av verdiskapingen i økonomien. Offentlige utgifter som andel av BNPfor Fastlands-Norge anslås nå å tilsvare 64,6 pst. i 2021, som er nesten 5 prosentenheter høyere enn i 2019, se figur 3.1F. Utgiftsnivået er nå svært høyt både i historisk sammenheng og sammenlignet med andre land.

3.1.1 Oppdaterte tall for budsjettpolitikken i 2020

Koronapandemien har ført til store revisjoner i anslaget for det oljekorrigerte budsjettunderskuddet i 2020. Det oljekorrigerte budsjettunderskuddet endte på 370,5 mrd. kroner, se tabell 3.1. Det er 46,9 mrd. kroner lavere enn etter vedtatt nysaldert budsjett og 62,7 mrd. kroner lavere enn anslått i nasjonalbudsjettet i fjor høst. Mindre underskudd enn tidligere anslått skyldes både at skatteinngangen ble høyere og utgiftene lavere enn tidligere lagt til grunn.

De økonomiske tiltakene bevilget i forbindelse med koronapandemien i 2020 summerer seg til 131,3 mrd. kroner, se nærmere oversikt i tabell 4.2 i kapittel 4.

Bruken av oljepenger, målt ved det strukturelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet, anslås nå til 369,3 mrd. kroner i 2020. Det er 23,7 mrd. kroner lavere enn anslaget etter vedtatt nysaldert budsjett. Endringen kan i hovedsak forklares med lavere utgifter enn tidligere anslått. I beregningen av den strukturelle budsjettbalansen, som oljepengebruken måles ved, inngår ikke de faktiske skatteinntektene og dagpengeutgiftene, men en beregnet trend for disse. Anslaget for det underliggende strukturelle skattenivået er også litt oppjustert siden nysaldert budsjett, men vesentlig mindre enn de faktiske skatteinntektene. Økningen i anslaget på de underliggende strukturelle skatteinntektene mv. kan blant annet ses i sammenheng med at krisen ikke ser ut til å ha hatt like stor effekt på skattegrunnlagene som tidligere anslått.

Budsjettindikatoren, som måler endringen i bruken av oljepenger fra ett år til det neste målt som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge, anslås nå til 3,9 pst. i 2020. Det er en nedjustering fra anslaget på 4,5 pst. i fjor høst.

Oljepengebruken er nå anslått å utgjøre 3,7 pst. av fondskapitalen ved inngangen til budsjettåret 2020. Den høye uttaksprosenten følger av den høye pengebruken i møte med pandemien.

Den reelle, underliggendeveksten i statsbudsjettets utgifter anslås til 8,6 pst. i 2020.

Tilbakeføring av midler fra statskassen til Statens pensjonsfond

Ved avleggelsen av statsregnskapet for 2020 var det akkumulert 108 mrd. kroner på statens bankkonto i Norges Bank som skriver seg fra at uttaket fra Statens pensjonsfond utland (SPU), som skal dekke det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet, over flere år har vært større enn det oljekorrigerte underskuddet i regnskapet. Differansen har oppstått fordi endelig statsregnskap, som avlegges i april påfølgende år, har vist et mindre oljekorrigert underskudd enn uttaket fra SPU som Stortinget fastsetter i forbindelse med nysaldert budsjett i desember. Det er ikke etablert noen mekanisme for å korrigere uttaket fra SPU til det endelige oljekorrigerte underskuddet i regnskapet. Stortinget sluttet seg i 2006 til dagens føringsmåte, jf. fremleggelse av saken for Stortinget i St.prp. nr. 66 (2005–2006) og behandling av Innst. S. nr. 205 (2005–2006). Finansdepartementet mener at det akkumulerte beløpet på statens bankkonto nå er så stort at det er hensiktsmessig å vurdere en tilbakeføring til SPU og vil komme tilbake til Stortinget med en slik vurdering.

3.1.2 Statsbudsjettet og Statens pensjonsfond i 2021

Samlet er det nå bevilget og foreslått økonomiske tiltak i møte med pandemien i 2021 på til sammen 93,9 mrd. kroner, se nærmere oversikt i tabell 4.3 i kapittel 4.

Oljepengebruken, målt ved det strukturelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet, anslås til 402,6 mrd. kroner. Det er en økning på 89,2 mrd. kroner siden det opprinnelige budsjettforslaget i oktober i fjor. Det aller meste av økningen skyldes ekstraordinære støttetiltak i forbindelse med pandemien. Blant annet foreslo regjeringen å opprette den nye generelle kompensasjonsordningen for bedrifter i et omfattende tilleggsnummer til budsjettet for 2021. Ordningen er senere utvidet i flere runder. Kompensasjonen til kommunesektoren og bevilgningene til blant annet helsesektoren og luftfarten er vesentlig økt. Utvidelser av permitterings- og dagpengeordningen, sykepengeordningen mv. er forlenget. Se nærmere omtale i Prop. 195 S (2020–2021) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2021, avsnitt 1.4. Også utenom koronatiltak har oljepengebruken økt siden regjeringens opprinnelige budsjettforslag. Det må blant annet ses i sammenheng med stortingsbehandlingen av budsjettet før jul og økte bevilgninger til alderspensjon og deltakelse i EU-programmer siden årsskiftet. I revidert budsjett foreslår regjeringen også utgiftsøkninger utenom koronatiltak, blant annet som følge av anslagsendringer i folketrygden.

Bruken av oljepenger anslås nå å utgjøre 12,3 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge i 2021. Det er høyere enn i 2020, se figur 3.1A.

Budsjettindikatoren, som måler endringen i bruken av oljepenger fra ett år til det neste målt som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge, anslås nå til 0,6 pst. i 2021, etter at den var på hele 3,9 pst. i 2020, se tabell 3.2 og figur 3.1B.

Forstørr bilde

¹ Markedsverdien av Statens pensjonsfond utland ved inngangen til året.

² Statsforvaltningen utgjør sammen med kommuneforvaltningen offentlig forvaltning.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Budsjettindikatoren er en summarisk indikator som ikke tar hensyn til at forskjellige inntekts- og utgiftsposter kan ha ulik påvirkning på aktiviteten i økonomien, eller at finanspolitikken kan gi aktivitetsvirkninger over flere år. Med utgangspunkt i beregninger fra den makroøkonomiske modellen KVARTS kan vi analysere virkningen av budsjettet, inkludert det økonomiske opplegget for kommunesektoren, på aktiviteten i økonomien, se boks 3.1. Beregningene indikerer at impulsene fra finanspolitikken gjennom 2020 og 2021 trekker opp aktivitetsnivået i 2021 med om lag 1½ pst. De spesielle forholdene norsk økonomi står overfor gjennom pandemikrisen, bidrar til at anslaget er usikkert.

Selv om det strukturelle oljekorrigerte underskuddet normalt omtales som bruken av fondsmidler, er det det oljekorrigerte underskuddet som utgjør det faktiske uttaket fra Statens pensjonsfond utland. Det oljekorrigerte underskuddet anslås til 421,1 mrd. kroner i 2021. Når det oljekorrigerte underskuddet er mye større enn det strukturelle, gjenspeiler det at de automatiske stabilisatorene er store som følge av høye utgifter til dagpenger og konjunkturell skattesvikt. At aktivitetskorreksjonene for 2021 er større enn for 2020 må ses i sammenheng med en viss tidsforsinkelse fra skatten påløper til den bokføres. Det gjelder særlig skatt fra selskaper.

Statsbudsjettets underliggende utgiftsvekst i 2021 anslås til 1,6 pst., se figur 3.1C, opp fra anslaget på -4,6 i Nasjonalbudsjettet 2021. Prisveksten i statsbudsjettets utgifter anslås nå til 2,5 pst., opp fra anslåtte 2,3 pst. i fjor høst. Lønnsveksten og endringen i folketrygdens grunnbeløp er de viktigste komponentene i prisdeflatoren.

Koronapandemien førte til store svingninger i finansmarkedene gjennom 2020. Etter et betydelig fall i første kvartal da pandemien for alvor brøt ut, hentet markedet seg inn igjen, og gjennom året økte verdien av Statens pensjonsfond utland med om lag 820 mrd. kroner. Ved inngangen til 2021 var fondsverdien 10 907 mrd. kroner. Bruken av oljepenger i 2021 anslås å utgjøre 3,7 pst. av kapitalen i fondet ved inngangen til året, se figur 3.1D, opp fra anslått 3,0 pst. i Nasjonalbudsjettet 2021. De store svingningene i fondsverdien gjennom fjoråret illustrerer noe av usikkerheten rundt fondets verdi fremover. En må være forberedt på at avkastningen i finansmarkedene svinger betydelig fra år til år.

Anslaget for statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten i 2021 er oppjustert fra 98,5 mrd. kroner i nasjonalbudsjettet i fjor høst til 154,0 mrd. kroner nå på grunn av høyere anslag for olje- og gasspriser. Sammenlignet med anslagene fra før koronakrisen er likevel inntektene fra petroleum justert kraftig ned som følge av de midlertidige endringene i petroleumsskattesystemet, som skyver skattebetalingene ut i tid og reduserer skatteinntektene.

Med et anslått oljekorrigert underskudd på 421,1 mrd. kroner og en netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten på 154,0 mrd. kroner, anslås en netto overføring fra Statens pensjonsfond utland til statsbudsjettet på 267,1 mrd. kroner i 2021, se tabell 3.3.

Det samlede underskuddet i statsbudsjettet og Statens pensjonsfond anslås til 57,8 mrd. kroner i 2021, som tilsvarer i om lag 2 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge, se figur 3.1E. Både i 2020 og 2021 har vi dermed et budsjettunderskudd også når oljeinntekter og rente- og utbytteinntekter regnes med, og ikke et stort overskudd slik det var før krisen. Det er første gang siden 1990-tallet at statsbudsjettet viser et underskudd når oljeinntekter og rente- og utbytteinntekter i fondet regnes med.

De siste årene har rente- og utbytteinntektene3 i Statens pensjonsfond utland vært om lag like store som statens inntekter fra oljevirksomheten (statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten), se figur 3.2A. I likhet med i fjor anslås inntektene fra renter og utbytter å bli høyere enn inntektene fra oljevirksomheten også i 2021.

Det strukturelle oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet har vokst gradvis de siste 20 årene og var allerede før koronakrisen høyere enn på slutten av 1970-tallet og på 1980-tallet, se rød linje i figur 3.2B. En viktig forskjell fra den gang er de store fondsinntektene som kan bidra til å finansiere mye av dette underskuddet.

I nasjonalregnskapet og offentlige budsjetter regnes ikke endringer i verdsettingen av fondets eiendeler (såkalte omvurderinger) som inntekt. Denne delen av avkastningen i fondet inngår heller ikke i underskuddet som er vist ved den blå linjen i figur 3.2B. Over tid vil økt verdi på fondets eiendeler kunne utgjøre en betydelig del av den samlede avkastningen fra fondet. Det innebærer at det strukturelle underskuddet medregnet formuesinntekter i fondet (blå linje) kan vise et visst underskudd over tid uten at fondsverdien ventes å avta.

Forstørr bilde

¹ Strukturelt overskudd uten formuesinntekter tilsvarer strukturelt oljekorrigert overskudd.

² Formuesinntekter inkluderer rente og utbytteinntekter, men ikke kursgevinster eller -tap.

Kilde: Finansdepartementet.

3.1.3 Utviklingen i offentlige finanser de siste årene

I nasjonalregnskapet måles overskuddet i offentlig forvaltning ved nettofinansinvesteringene. For Norge anslås nettofinansinvesteringene i offentlig forvaltning – for stats- og kommuneforvaltningen sett under ett og inkludert Statens pensjonsfond – til om lag -6 mrd. kroner i 2021, se tabell 3.6. I 2020 var netto finansinvesteringer i offentlig forvaltning på om lag -115 mrd. kroner.

Utviklingen i overskuddet i offentlig forvaltning påvirkes i stor grad av inntektene fra petroleumsvirksomheten og rente- og utbytteinntektene i Statens pensjonsfond. Utenom disse inntektene har staten i nyere tid hatt et betydelig underskudd. I tråd med lov om Statens pensjonsfond dekkes statsbudsjettets underskudd av en overføring fra Statens pensjonsfond utland til statsbudsjettet. Kommuneforvaltningens nettofinansinvesteringer har vært negative de siste årene. Det skyldes hovedsakelig høye bruttorealinvesteringer.

Norge har betydelige inntekter fra Statens pensjonsfond utland og kan derfor ha et høyere utgiftsnivå og/eller lavere skattenivå enn andre land.

Offentlig underskudd, målt ved nettofinansinvesteringene, i prosent av BNP er en mye brukt indikator for budsjettbalanse i europeiske land. Landene i OECD og euroområdet har i gjennomsnitt hatt et underskudd i offentlige budsjetter. OECD anslår at medlemslandene samlet vil ha underskudd i offentlig forvaltning tilsvarende 8,4 pst. av BNP i 2021. Det siste tiåret har underskuddene blant OECDs medlemsland jevnt over vært noe lavere, men økte kraftig i 2020 og 2021 som følge av pandemien, se figur 3.3A. Tiltak satt i verk for å motvirke negative konsekvenser av virusutbruddet og fall i BNP er årsak til at underskuddene har økt.

Skatte- og avgiftsnivået i Norge er noe lavere i dag enn for 10–15 år siden, målt som andel av landets verdiskaping, se figur 3.3B. Norge har et skatte- og avgiftsnivå som er høyere enn gjennomsnittet i OECD, men lavere enn flere av de nordiske landene. Andelen skatte- og avgiftsinntekter vil variere noe mellom land avhengig av blant annet i hvilken grad offentlige pensjons- og trygdeutbetalinger er skattepliktige.

De samlede offentlige utgiftene i Norge anslås å tilsvare 64,6 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2021, se figur 3.3C. Det er en reduksjon på 0,8 prosentenheter fra 2020. Nedgangen skyldes at BNP for Fastlands-Norges ventes å være betydelig høyere i 2021 enn 2020. Utgiftsøkningen i 2020 og 2021 har kommet etter et tiår med jevn vekst i utgiftsandelen. I Sverige og Danmark, som i likhet med Norge har en stor offentlig sektor, falt utgiftsandelen i årene før pandemien.

Offentlige utgifter består av konsum, overføringer og realinvesteringer. Figur 3.3D viser at utviklingen i offentlig konsum speiler utviklingen i de samlede offentlige utgiftene. Nivået på det offentlige konsumet i Norge som andel av fastlandsøkonomien er en del høyere enn i euroområdet, men også høyere enn i Sverige og Danmark.

Forstørr bilde

Kilde: Finansdepartementet, OECD og Statistisk sentralbyrå.

Offentlig forvaltnings bruttoinvesteringer i realkapital – den delen av offentlige utgifter som går til å bygge veier, jernbane og offentlige bygg – har også økt. Det er i tråd med regjeringens ønske om å vri den økte bruken av oljeinntekter i retning av blant annet infrastruktur for å fremme økonomisk vekst. Nivået på offentlige bruttoinvesteringer i realkapital har i lang tid ligget høyere i Norge enn i Sverige og Danmark, se figur 3.3E. Forskjellen har økt etter 2013, både som følge av at regjeringen har prioritert å øke investeringene særlig innen samferdsel, og som følge av at flere land har redusert investeringene i realkapital for å styrke offentlige budsjetter.

Utviklingen i offentlig sektors nettofordringer avhenger av det løpende over- eller underskuddet, og av endringer i markedsverdien på beholdningen av utestående fordringer og gjeld, som for eksempel aksjekursgevinster. Medregnet kapitalen i Statens pensjonsfond og kapitalinnskudd i statlig forretningsdrift anslås offentlig forvaltnings nettofordringer til 13 847 mrd. kroner ved utgangen av 2021 eller 368,5 pst. av BNP, se figur 3.3F. Det aller meste av dette er kapital i Statens pensjonsfond. For OECD-landene sett under ett anslås offentlig forvaltning å ha negative nettofordringer, dvs. nettogjeld, tilsvarende i overkant av 85 pst. av BNP i 2021. Nettogjelden økte kraftig i 2020 og 2021 som følge av høye offentlig underskudd. Svært få OECD-land har positive nettofordringer i offentlig forvaltning.

3.2 Kommuneforvaltningens økonomi

3.2.1 Økonomiske konsekvenser av koronapandemien

Kommunesektoren er sentral i håndteringen av koronapandemien, og pandemien har stor innvirkning på kommuneøkonomien både i 2020 og 2021. Regjeringen har tilført sektoren ekstra midler for å legge til rette for at kommuneforvaltningen skal kunne håndtere pandemien og samtidig opprettholde et godt tjenestetilbud. Det ble opprettet en arbeidsgruppe med representanter fra berørte departementer og KS for å gi faglige vurderinger av de økonomiske konsekvensene av koronautbruddet for kommunesektoren.

Ved behandlingen av kommuneproposisjonen for 2021 vedtok Stortinget blant annet følgende:

«Stortinget ber regjeringen legge frem en analyse av samlede økonomiske konsekvenser av koronapandemien for kommunesektoren i 2020 i RNB 2021/kommuneproposisjonen 2022.» (vedtak nr. 719)

For 2020 anslås de direkte virkningene av pandemien for kommunesektoren til -10,8 mrd. kroner, se tabell 3.7. Arbeidsgruppen har i sin sluttrapport for 2020 anslått kommunesektorens mindreinntekter til 7,6 mrd. kroner og netto merutgifter 6,8 mrd. kroner. I tillegg ble skatteinntektene for sektoren 3,8 mrd. kroner lavere enn lagt til grunn i saldert budsjett for 2020. I motsatt retning trekker lavere kostnadsvekst enn budsjettert, noe som anslås å øke kjøpekraften med 7,4 mrd. kroner. Se boks 3.2 for nærmere omtale av virkningen av endret kommunal deflator i beregningen av samlet kompensasjon.

Gjennom 2020 har kommunesektoren fått tilleggsbevilgninger begrunnet med koronapandemien på i alt 18 mrd. kroner. Av dette er 11,1 mrd. kroner gitt som kompensasjon over kommunenes rammetilskudd, se tabell 3.7. Øvrige tilleggsbevilgninger gjelder blant annet aktivitetsstimulerende tiltak. Kommunesektoren har også nytt godt av den midlertidige reduksjon i arbeidsgiveravgiften for 3. termin 2020. Kommunesektorens realiserbare økonomiske handlingsrom som følge av reduksjonen i arbeidsgiveravgiften anslås til 1,7 mrd. kroner.

Samlet er kommunesektoren i 2020 kompensert med 2 mrd. kroner ut over de anslåtte virkningene av pandemien, se tabell 3.7. Det har styrket økonomien i kommunene i 2020.

Også for 2021 er det bevilget midler til kommunesektoren for å kompensere for økonomiske konsekvenser av pandemien. I forbindelse med Stortingets behandling av Prop. 1 S (2020–2021), Prop. 1 S Tillegg 1 (2020–2021) og Prop. 79 S (2020–2021) har det samlet blitt bevilget 9,8 mrd. kroner for å kompensere for merutgifter og mindreinntekter i kommunesektoren. I revidert budsjett for 2021 foreslår regjeringen ytterligere 6,2 mrd. kroner for å kompensere for merutgifter og mindreinntekter for kommunesektoren for 2021. Det vises til nærmere omtale av disse bevilgningene i Prop. 195 S (2020–2021) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2021.

I 2021 er det totalt sett bevilget og foreslått 21 mrd. kroner i tilleggsbevilgninger til kommunesektoren begrunnet med koronapandemien, herav 16 mrd. kroner for å kompensere for merutgifter og mindreinntekter. I tillegg er det også bevilget et særskilt og varig tillegg på 1,9 mrd. kroner i 2021-budsjettet, slik at ikke den midlertidige skattesvikten i 2020 skulle få varig virkning på inntektsnivået fremover.

Arbeidsgruppen skal jobbe videre frem til august 2021 og vil i neste rapport anslå merutgifter og mindreinntekter for 1. halvår 2021 basert på foreløpige regnskapstall, og det tas også sikte på å gi anslag for 2. halvår 2021. Regjeringen vil komme tilbake med en ny vurdering av merutgifter og mindreinntekter i kommunesektoren i 2021 på bakgrunn av arbeidsgruppens augustrapport.

3.2.2 Utviklingen i kommuneøkonomien de siste årene

Det har vært sterk inntektsvekst i kommunesektoren under denne regjeringen. Realveksten i kommunesektorens inntekter har i perioden 2015–2019 blitt særlig løftet av høy skatteinngang, som gjennom flere år er blitt høyere enn anslått i de enkelte statsbudsjettene, se boks 3.3. Det har gitt grunnlag for å forbedre og utvide det kommunale tjenestetilbudet ut over det regjeringen i utgangspunktet la opp til i kommuneoppleggene.

De ekstraordinære bevilgningene til kommunesektoren som følge av koronapandemien har bidratt til å øke sektorens samlede inntektsnivå i 2020 sammenlignet med saldert budsjett. Men også når det sees bort fra midlertidige tiltak som koronatiltakene, har veksten i samlede inntekter og frie inntekter blitt høyere enn det ble lagt opp til høsten 2019, se tabell 3.8. Det skyldes blant annet betydelige inntekter fra oppdrettskonsesjoner og lavere prisvekst i den kommunale tjenesteproduksjonen (kommunal deflator), se boks 3.2.

De samlede inntektene anslås nå å ha økt med 4,7 mrd. kroner i 2020, hvorav de frie inntektene er redusert med 1,0 mrd. kroner. Reduksjonen i frie inntekter har sammenheng med at kommunesektorens skatteinntekter i 2019 ble mye høyere enn anslått i Revidert nasjonalbudsjett 2019 og at denne oppjusteringen ikke ble videreført til 2020. Skatteinngangen fra skatt på inntekt og formue for 2020 er nedjustert med 0,9 mrd. kroner sammenlignet med anslaget i fjor høst. Skatteinngangen er likevel høyere enn anslått i Revidert nasjonalbudsjett 2020. Eiendomsskatten er oppjustert med 0,2 mrd. kroner sammenlignet med i fjor høst.

I 2020 var det et betydelig mindreforbruk av øremerkede midler sammenlignet med anslagene gjort i statsbudsjettet for 2021. I nysaldert budsjett for 2020 ble øremerkede midler nedjustert med 1,5 mrd. kroner. Regnskapet for 2020 viste et ytterligere mindreforbruk på 2,1 mrd. kroner. Dette trekker isolert sett veksten i samlede inntekter i 2020 ned.

Kommunesektorens samlede inntekter anslås å øke reelt med 9,0 mrd. kroner fra 2020 til 2021, mens det i saldert budsjett for 2021 var anslått en økning på 1,7 mrd. kroner. For de frie inntektene anslås det en reell økning på 5,9 mrd. kroner fra 2020 til 2021, noe som er en oppjustering på 4,1 mrd. kroner sammenlignet med saldert budsjett. Oppjusteringen av veksten må ses i sammenheng med økt anslag på skatteinngangen i 2021, kombinert med lavere skatteinngang og lavere bruk av øremerkede tilskudd i 2020. Anslag på skatteinngangen fra skatt på inntekt og formue i 2021, inkl. regjeringens forslag til skatteopplegg, er justert opp med 3,2 mrd. kroner sammenlignet med saldert budsjett, blant annet som følge av høyere anslag for lønnsvekst og ny informasjon om skatteinngangen så langt i år. Kommunal deflator for 2021 anslås fortsatt til 2,7 pst.

I statsbudsjettene legges det avgjørende vekt på veksten i kommunesektorens inntekter fra nivået i inneværende år, slik de var anslått etter Stortingets behandling av revidert nasjonalbudsjett. Det vil si at veksten for 2021 ble regnet med utgangspunkt i anslagene for inntekter i 2020 i Revidert nasjonalbudsjett 2020. Disse vekstanslagene for 2021 fremkommer av tabell 3.8 under «Memo».

Boks 3.3 viser faktiske skatteinntekter sammenlignet med anslåtte skatteinntekter i statsbudsjettene. Samlet har kommunesektorens skatteinntekter i perioden 2014-2019 blitt 23 mrd. 2021-kroner høyere enn anslått i de enkelte statsbudsjettene. I 2020 førte koronapandemien til betydelig skattesvikt, men dette inntektstapet har kommunesektoren blitt kompensert for.

Boks 3.3 Endringer i skatteanslag

Kommunesektorens skatteinntekter kommer stort sett fra skatt på inntekt og formue fra personlige skattytere. Skatteinntektene anslås å utgjøre knapt 40 pst. av sektorens samlede inntekter og rundt 55 pst. av de frie inntektene i 2021. Prognosene for skatteinntektene i budsjettåret er viktige for planleggingen i kommunene, blant annet fordi de legges til grunn for Stortingets vedtak om nivået på rammeoverføringer til kommunesektoren.

Prognosene er usikre. For det første er det usikkerhet om hvordan den økonomiske utviklingen, herunder utviklingen i arbeidsmarkedet, blir i budsjettåret. Også avkastningen i kapitalmarkedene er usikker. Det er videre usikkerhet om størrelsen på den underliggende skatteveksten i økonomien. For kommunene er det viktig om variasjoner i skatteinntektene skyldes varige eller mer midlertidige forhold.

Figur 3.4 viser forskjellen mellom anslagene i de salderte nasjonalbudsjettene og faktisk utfall i budsjettåret for perioden 2000 til 2020 for skatt fra inntekt og formue. Det er en overvekt av år hvor skatteinntektene har blitt høyere enn anslått. De siste årene har særlig kapitalinntekter for personer blitt høyere enn ventet, blant annet som følge av tilpasninger til den siste skattereformen. Det samme gjelder 2006 på grunn av skattereformen det året. Det er også positive avvik i flere år uten slike tilpasninger. En viktig årsak er at den faktiske lønnsveksten jevnt over har blitt høyere enn anslått i de årlige budsjettene.

I utgangspunktet beholder kommunesektoren de ekstra skatteinntektene hvis disse blir høyere enn anslått. Samtidig må de også ta kostnaden dersom skatteinntektene blir lavere enn anslått. Over tid forventes det at avvikene vil gå i null, men vi har nå bak oss en periode hvor veksten i skatteinntektene har vært undervurdert flere år på rad. Som følge av de store utslagene i forbindelse med koronapandemien ble det derimot en skattesvikt i 2020. Det ble tatt hensyn til skattesvikten i vurderingene av kompensasjon til kommunesektoren. I 2021-budsjettet ble det også bevilget et særskilt og varig tillegg på 1,9 mrd. kroner begrunnet med skattesvikten i 2020.

¹ I 2020 ble kommunesektoren kompensert for skattesvikten som en del av kompensasjonen for de økonomiske virkningene av koronapandemien

Kilde: Finansdepartementet.

Kommunesektorens demografi- og pensjonskostnader har i flere år blitt lavere enn ventet. I perioden 2014–2020 er kommunesektorens merutgifter til pensjon og demografi blitt overvurdert med 13 mrd. kroner. Det har gitt kommunesektoren økt handlingsrom innenfor veksten av frie inntekter, se boks 3.4.

Forstørr bilde

¹ Fra 2014 føres inntekter fra merverdiavgiftskompensasjonen på investeringer i investeringsregnskapet mot tidligere driftsresultatet. Det reduserer driftsresultatet. Tall for 2014 er for kommunekonsern. Disposisjonsfond inkluderer også regnskapsmessig mer- og mindreforbruk.

² Tallene er korrigert for større oppgaveoverføringer.

³ Reduksjon i kommunal sysselsetting fra 2001–2002 skyldes overføring av spesialisthelsetjenesten fra fylkeskommunene til staten.

Kilde: Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Boks 3.4 Demografi- og pensjonskostnader

Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) lager jevnlig anslag for kommunenes merkostnader som følge av befolkningsutviklingen. Til arbeidet med kommuneproposisjonen utarbeider utvalget et anslag for det kommende budsjettåret, blant annet basert på siste befolkningsfremskriving fra Statistisk sentralbyrå (SSB), se linjen i figur 3.6A. Beregningene oppdateres når endelige befolkningstall foreligger (søylene).

I perioden 2011–2021 ble både nettoinnvandringen og fruktbarheten lavere enn ventet, og demografidrevne kostnader ble dermed lavere enn det som hadde blitt lagt til grunn ved utarbeiding av budsjettene. Unntaket er 2020 der anslaget var omtrent i tråd med faktisk befolkningsvekst. Avviket var særlig stort i 2018, på vel 1 mrd. kroner. Samlet over perioden 2011–2021 er demografikostnadene overvurdert med 4,5 mrd. 2021-kroner i budsjettene. Det har gitt besparelser som har styrket kommuneøkonomien mer enn regjeringen la opp til. Størstedelen av dette er relatert til utgifter som dekkes innenfor de frie inntektene.

I arbeidet med det økonomiske opplegget for kommunesektoren utarbeides det også anslag for økningen i kommunenes pensjonskostnader (utover det som kompenseres gjennom prisomregning og demografikostnader). Beregningene er blant annet basert på anslag fra pensjonsleverandørene og prognoser for lønnsutviklingen. Etter at året er omme, når regnskapstallene foreligger, kan anslaget sammenlignes med den faktiske utviklingen. I perioden 2014–2020 har kommunenes faktiske merkostnader til pensjon blitt klart lavere enn lagt til grunn i arbeidet med budsjettet, se figur 3.6B. Avviket var særlig stort i 2015 og i 2020, henholdsvis nærmere 3 mrd. 2021-kroner og 2 mrd. 2021-kroner. Avviket i 2015 hadde sammenheng med at pensjonsreformen ble innarbeidet i kommunenes regnskaper dette året. I 2020 ble det innført ny offentlig tjenestepensjon og nye regler for samordning av ytelsene fra tjenestepensjonen med ytelsene fra folketrygden. Samlet over årene 2014 til 2020 har pensjonskostnadene blitt vel 10 mrd. kroner lavere enn lagt til grunn i budsjettene. Også dette er besparelser som har gitt en styrket kommuneøkonomi.

Lavere merkostnader til demografi og pensjon de siste årene har således gitt kommunesektoren et betydelig større handlingsrom enn ventet. Sammen med en forholdsvis høy inntektsvekst har det lagt til rette for en styrking av kommuneøkonomien og det kommunale tjenestetilbudet.

Forstørr bilde

¹ Beregnet merkostnad bygger på dagens tjenesteomfang og tar ikke hensyn til at produksjonen kan bli mer effektiv.

² Pensjonskostnadene for 2011 og 2012 er anslag gitt av TBU i novemberrapporten 2010 og 2011. Pensjonskostnadene for 2020 er basert på foreløpige ureviderte KOSTRA-tall (SSB).

Kilde: Finansdepartementet, Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi.

Netto driftsresultat er en viktig indikator for økonomisk balanse i kommunesektoren og viser hvor mye som kan disponeres til avsetninger og investeringer etter at driftsutgifter, renter og avdrag er betalt. Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) anbefaler at netto driftsresultat for kommunesektoren som helhet over tid bør utgjøre om lag 2 pst. av driftsinntektene. Driftsresultat har gjennom flere år, også i koronaåret 2020, ligget godt over eller på linje med TBUs anbefaling,4 se figur 3.5A, og kommunene og fylkeskommunene har bygd opp solide reserver som kan tæres på i utfordrende tider. Ved utgangen av 2020 utgjorde de oppsparte midlene 11,6 pst. av brutto driftsinntekter i 2020. Det har vært en jevn økning siden 2014, da tilsvarende tall var 6,9 pst.5 Det er store variasjoner mellom de ulike kommunene og fylkeskommunene.

Foreløpige regnskapstall for 2020 viser at netto driftsresultat for kommunesektoren samlet ble 3 pst. av driftsinntektene, betydelig over den anbefalte normen fra TBU på 2 pst. og et hopp opp fra resultat for 2019 på 2 pst. For kommunene anslås resultatet til 2,6 pst. og for fylkene 5,4 pst. Den anbefalte normen utgjør til sammenligning henholdsvis 1¾ pst. for kommunene og 4 pst. for fylkeskommunene. Endelige regnskapstall vil foreligge i juni.

Det gode resultatet for 2020 skyldes blant annet de koronarelaterte ekstrabevilgningene, økte utbetalinger fra havbruksfondet, lavere pensjonskostnader, lavere renteutgifter, og at smittesituasjonen har ført til at en del tjenester og aktiviteter (herunder reiser) ikke har latt seg gjennomføre.

Aktivitetsveksten i kommunene (målt ved endring i utførte timeverk, produktinnsats og brutto realinvesteringer) har vært høy de siste årene, se figur 3.5B, men falt betydelig i 2020 til 0,1 pst. Fra 2020 til 2021 anslås aktiviteten igjen å øke med 2,0 pst. Økningen kan ses i sammenheng med at det forventes økt aktivitet knyttet til tjenester som ikke har latt seg gjennomføre under pandemien, samt at en del av ekstrabevilgningene i 2020 er knyttet til utgifter som først vil påløpe i 2021. Blant annet antas det at utførte timeverk i sektoren øker i 2021 etter et fall i 2020. Veksten i investeringene anslås derimot fortsatt å være lav også i 2021 etter et par år med høy vekst før 2020. Inntektsveksten anslås til 0,9 pst. i 2020 og 1,6 pst. i 2021, se tabell 3.8. Høy inntektsvekst i 2021 skyldes både høyere skatteinntekter i 2021, lavere skatteinntekter i 2020 og et betydelig underforbruk av øremerkede midler i 2020. Det var en nedgang i kommunal sysselsetting på 0,1 pst. i 2020, etter flere år med relativt sterk økning i antall sysselsatte personer. Som andel av totalt antall sysselsatte har sysselsettingen i kommunene vært forholdsvis stabil de siste årene, se figur 3.5C.

Det har vært en sterk økning i investeringene i kommunesektoren frem til i fjor, men fra 2019 til 2020 stoppet dette opp, og investeringene falt reelt med 0,1 pst. Realinvesteringene er kommet opp på et høyt nivå og utgjør 14,9 pst. av inntektene i 2020, se figur 3.5D.

Høyt investeringsnivå de siste årene har bidratt til betydelige underskudd før lånetransaksjoner (negative nettofinansinvesteringer) i sektoren til tross for høy vekst i inntektene, se figur 3.5D og 3.5E. Kommunesektorens nettofinansinvesteringer fremkommer som samlede inntekter minus samlede utgifter. I de samlede utgiftene er utgifter til realinvesteringer medregnet, mens lån og avdrag er holdt utenom. De negative nettofinansinvesteringene anslås å utgjøre 4,7 pst. av inntektene i kommunesektoren i 2020, som er en bedring fra året før. Bedringen må ses i sammenheng med sterk vekst i overføringer fra staten kombinert med en relativt moderat utgiftsvekst.

Høye investeringer og negative nettofinansinvesteringer har sitt motstykke i økt gjeldsnivå. Utenom reserver i kollektive avtaler i livselskaper og kommunale pensjonskasser har nettogjelden økt fra rundt 20 pst. av inntektene i 2007 til 50 pst. i 2020. Ved utgangen av 2020 tilsvarte netto renteeksponert gjeld i størrelsesorden 41 prosent av de samlede driftsinntektene. Det er nærmere 30 prosentenheter høyere enn i 2007. En del lån er knyttet til gebyrbelagte tjenester, der økte avdrag og renteutgifter kan finansieres gjennom økte kommunale gebyrer. I tillegg dekker staten rentekostnader og noen avdrag på skole-, kirke- og sykehjemsinvesteringer og transporttiltak i fylkene, og enkelte av sektorens fordringer er heller ikke rentebærende.

Ved inngangen til mai 2021 var det registrert 13 kommuner i ROBEK (Register om betinget godkjenning og kontroll), noe som er svært lavt nivå historisk sett, se figur 3.5F. Gode driftsresultater og solide disposisjonsfond bidrar til det lave antallet kommuner i ROBEK.

3.2.3 Regjeringens forslag til kommuneopplegg for 2022

Regjeringens forslag til kommuneopplegg for 2022 legger til rette for en fortsatt styrking av det kommunale tjenestetilbudet.

I Kommuneproposisjonen 2022 varsler regjeringen en realvekst i kommunesektorens frie inntekter i 2022 på mellom 2 og 2,4 mrd. kroner. Videre signaliseres det en vekst i de samlede inntektene på mellom 1,7 og 2,6 mrd. kroner. Som normalt anslås inntektsveksten for det kommende året fra anslått nivå på kommunesektorens inntekter i revidert nasjonalbudsjett, korrigert for midlertidige tiltak og oppgaveendringer.

Den signaliserte veksten i kommunesektorens frie inntekter er nok til å dekke sektorens anslåtte merkostnader til pensjon og demografi. Merkostnader til demografi som belaster de frie inntekten er anslått til 0,9 mrd. kroner i 2022, og merkostnader til pensjon er anslått til 0,6 mrd. kroner. I anslaget på pensjonskostnadene for 2022 er det flere faktorer som medfører usikkerhet. Til statsbudsjettet vil regjeringen basert på oppdatert informasjon komme tilbake med et nytt anslag på merkostnader til pensjon.

Regjeringen har klare forventninger til at det også i kommunesektoren arbeides kontinuerlig med å forenkle, fornye og forbedre tjenestene, på samme måte som i statsforvaltningen. Dersom kommunesektoren setter et effektiviseringskrav til egen virksomhet på 0,5 pst., tilsvarer det 1,5 mrd. kroner i 2022 som kan brukes til styrking av tjenestene i tillegg til det som følger av inntektsveksten. Beregningsgrunnlaget er da den delen av de frie inntektene, utenom eiendomsskatt, som går til å dekke driftsutgiftene, anslått til 70 pst. av samlede utgifter.

For nærmere omtale av regjeringens politikk for kommunesektoren vises det til Kommuneproposisjonen 2022.

3.3 Pengepolitikken

Norges Bank har ansvar for den operative gjennomføringen av pengepolitikken, etter retningslinjer fastsatt av Kongen i statsråd. Det operative målet for pengepolitikken er en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2 pst. Inflasjonsstyringen skal være fremoverskuende og fleksibel, slik at den kan bidra til høy og stabil produksjon og sysselsetting samt til å motvirke oppbygging av finansielle ubalanser. Inflasjonsstyring er banken alene om å ha ansvaret for, mens den har et delansvar for de to andre oppgavene, sammen med politiske myndigheter og Finanstilsynet. Pengepolitikken kan ikke ha et hovedansvar for nivået på produksjon og sysselsetting, men bidrar ved å motvirke at lavkonjunkturer blir dype og langvarige. Over tid er nivået på produksjon og sysselsetting avhengig av velfungerende lønnsdannelse, gode rammevilkår for arbeidsmarkedet og en finanspolitikk som fremmer vekst og stabilitet. Videre legger regulering og tilsyn overfor finanssektoren grunnlaget for å sikre finansiell stabilitet. Pengepolitikken kan bidra ved å søke å motvirke oppbygging av finansielle ubalanser og dermed redusere risikoen for kraftige tilbakeslag i økonomien frem i tid.

Det viktigste virkemiddelet i utøvelsen av pengepolitikken er styringsrenten. Da de økonomiske utsiktene brått ble endret våren 2020, reagerte Norges Bank raskt i rentesettingen, og satte styringsrenten ned med 1,5 prosentenheter til 0 pst. i løpet av to rentemøter i mars og ett i mai. Norges Bank tilførte også ekstra likviditet til banksystemet ved å tilby lån med både korte og lengre løpetider, uten å sette begrensninger på omfanget. Styringsrenten har ikke blitt endret etter mai 2020, og den har aldri vært lavere.

Fjoråret var et uvanlig år, hvor hensynet til å stabilisere den økonomiske utviklingen krevde ekstraordinære tiltak i den økonomiske politikken. Penge- og finanspolitikken utfylte hverandre, og samspillet mellom dem var viktig i førstelinjeforsvaret i konjunkturstyringen. I den første fasen av krisen var lavere styringsrente først og fremst viktig for å bedre likviditeten for husholdninger og næringsliv med gjeld. Samtidig var det behov for finanspolitiske tiltak som i den spesielle krisesituasjonen kunne påvirke den økonomiske aktiviteten mer målrettet og kraftfullt. Næringslivet og arbeidstakere ble svært skjevt rammet av krisen. Gjennom de ekstraordinære støtteordningene og utvidelsene av folketrygdens ordninger kunne finanspolitikken innrettes særskilt mot de som var hardt rammet av smitteverntiltakene, mens pengepolitikken i sin natur treffer bredt. En fordel med flere av de finanspolitiske tiltakene er også at støtten automatisk faller når aktiviteten tar seg opp, mens volumet på ordningen øker dersom situasjonen forverres. Slik blir denne delen av finanspolitikken automatisk justert etter behovet.

Samspillet mellom pengepolitikken og finanspolitikken blir viktig for konjunktstyringen også fremover, men forholdet mellom dem og hvilke roller de kan ha, vil avhenge av den økonomiske utviklingen. Slik det nå ser ut, har norsk økonomi klart seg godt gjennom krisen sammenliknet med de fleste andre land. Det er utsikter til at veksten vil ta seg markert opp igjen i løpet av inneværende år, selv om usikkerheten fortsatt er stor. Finanspolitikken kan, særlig gjennom overføringer til privat sektor, men også gjennom økt offentlig aktivitet, være forholdsvis godt egnet til å håndtere en eventuell svakere utvikling i produksjon og sysselsetting i tiden fremover. Derimot er finanspolitikken ikke like egnet til å stramme til raskt når det krever redusert offentlig aktivitet eller reduserte overføringer som ikke er av ekstraordinær karakter. Trolig er pengepolitikken bedre egnet til å håndtere en uventet sterk økonomisk utvikling og eventuelle finansielle ubalanser som bygger seg opp.

Renteprognosen som ble lagt frem i Pengepolitisk rapport (PPR) 1/21, indikerer at styringsrenten vil øke gradvis fra andre halvår 2021. Norges Bank pekte på at styrkingen av kronen og utsikter til moderat lønnsvekst tilsier at inflasjonen vil avta fremover. Samtidig la banken vekt på at en lang periode med lave renter øker faren for at finansielle ubalanser bygger seg opp, og viste til at boligprisene har steget markert siden i fjor vår.

3.4 Finansiell stabilitet og makroregulering

Høy gjeld i husholdningene og høye eiendomspriser er de største sårbarhetene i det norske finansielle systemet. Gjeldsveksten i husholdningene har økt litt siden sommeren i fjor. Ved utgangen av mars var gjelden 4,9 pst. høyere enn samme måned i fjor. Det har bidratt til at gjeldsbelastningen har tatt seg noe opp de siste kvartalene og nå er historisk høy, se figur 3.7. Gjeldsbetjeningsgraden, som er andelen av husholdningenes inntekt som går til å betjene renter og normale avdrag, er svært høy, til tross for at utlånsrentene aldri har vært lavere.

¹ Gjeldsbelastning er lånegjeld i pst. av disponibel inntekt.

² Gjeldsbetjeningsgraden er renteutgifter og beregnede avdrag som andel av summen av disponibel inntekt og renteutgifter.

³ Rentebelastning er renteutgifter som andel av summen av disponibel inntekt og renteutgifter.

Kilde: Norges Bank.

Pandemien og påfølgende smitteverntiltak har gjort at flere har mistet inntekt som følge av arbeidsledighet, permitteringer eller redusert inntjening i bedrifter. Samtidig har gode inntektssikringsordninger og rekordlave utlånsrenter gjort det lettere for husholdningene å betjene gjelden sin, slik at vi har unngått en sterk etterspørselsdrevet nedgang i økonomien.

Den lave renten har også ført til kraftig vekst i boligprisene siden mai i fjor, særlig i Oslo, se omtale i avsnitt 2.4. Reduserte forbruksmuligheter og høy sparing i husholdningene har trolig også bidratt til prisoppgangen, og pandemien med utstrakt bruk av hjemmekontor kan ha økt betalingsviljen for bolig.

Utviklingen i husholdningenes gjeld og prisutviklingen i boligmarkedet henger tett sammen og kan gjensidig forsterke hverandre. Høyere boligpriser gir økt boligformue, som gir mulighet til å ta opp mer lån med pant i bolig.

Dersom boligprisveksten vedvarer og gjelden fortsetter å stige, kan finansielle ubalanser bygge seg opp. Den høye gjelden gjør husholdninger sårbare for inntektsbortfall, økte renter og fall i boligprisene. Samtidig kan den høye sparingen under pandemien ha redusert sårbarheten i en del husholdninger og dermed også i bankene.

Bankene gikk inn i 2020 med lave utlånstap og høy lønnsomhet, etter flere år med god vekst i norsk økonomi. I tråd med skjerpede kapitalkrav fra myndighetene har bankene styrket sin soliditet betydelig de siste årene, og det har gjort dem godt rustet til å møte krisen. Solide norske banker har kunnet fortsette å gi kreditt til bedrifter og husholdninger, selv om usikkerheten har vært høy. Reduksjonen i det motsykliske kapitalbufferkravet og de midlertidige lettelsene i boliglånsforskriften ga bankene økt fleksibilitet, mens den statlige lånegarantiordningen har bidratt til å opprettholde lånetilbudet til bedriftene. Den høye aktiviteten i boligmarkedet var en del av bakgrunnen for å gå tilbake til ordinære fleksibilitetskvoter i boliglånsforskriften i fjerde kvartal i fjor.

Utlånstapene i bankene har økt under pandemien, men allikevel vært nokså moderate. Det har sammenheng med at de næringene som hittil er hardest rammet av pandemien, står for en liten andel av bankenes samlede utlån. Antallet konkurser har så langt vært på et moderat nivå sammenliknet med tidligere år, til tross for den svake utviklingen i økonomien. Mange foretak tærer nå trolig på egenkapitalen. Etter hvert som de økonomiske tiltakene fases ut, kan det komme flere konkurser, noe som kan føre til økte utlånstap i bankene.

Utlån til foretak innen næringseiendom utgjør den største andelen av bankenes utlån til ikke-finansielle foretak, og det er denne sektoren som tidligere har påført bankene størst tap. Prisene på næringseiendom økte kraftig i andre halvdel av fjoråret, etter et fall i første halvdel, se omtale i avsnitt 2.4. Dersom omsetningsfallet i andre næringer fører til stor nedgang i priser og inntjening i næringseiendomsmarkedet, kan bankenes utlånstap øke betydelig.

Regjeringen har de siste årene iverksatt tiltak for å bidra til en mer bærekraftig utvikling i boligmarkedet, dempe sårbarheten i husholdningene og gjøre det finansielle systemet bedre i stand til å tåle forstyrrelser. Boliglånsforskriften og forbrukslånsforskriften ble fra årsskiftet erstattet av en ny, felles utlånsforskrift. Den nye forskriften viderefører kravene til utlånspraksis for bolig- og forbrukslån, og gjelder til 31. desember 2024, med en midtveisevaluering høsten 2022.

Utsiktene for finansiell stabilitet og utviklingen i norske finansinstitusjoner og finansmarkeder er nærmere omtalt i Finansmarkedsmeldingen 2021.

3.5 Sysselsettings- og inntektspolitikken

3.5.1 Sysselsettingspolitikken

Koronapandemien preger fortsatt arbeidsmarkedet. Selv om arbeidsledigheten har falt betydelig siden i fjor vår, er fortsatt mange permitterte, og flere har vært uten arbeid i lang tid. Høy sysselsetting og lav arbeidsledighet er sentrale mål for regjeringens økonomiske politikk og er avgjørende for å sikre et bærekraftig velferdssamfunn. Det er viktig for den enkelte, og for landet, at flest mulig har en jobb å gå til. Sysselsettingspolitikken skal, sammen med den øvrige økonomiske politikken, støtte opp under høy verdiskaping ved å bidra til at flest mulig deltar i arbeidslivet. Høy sysselsetting og lav arbeidsledighet er også viktig for å opprettholde små inntektsforskjeller.

Ungdom og voksne med mangelfull utdanning, innvandrergrupper og personer med helseproblemer er særlig sårbare. Økt arbeidsledighet som følge av pandemien har gitt økte utfordringer med å inkludere disse gruppene. Inkluderingsdugnaden, som legger til rette for at flere med nedsatt funksjonsevne og/eller hull i CV-en skal delta i arbeidsmarkedet, er styrket i år. Det samme gjelder integreringsløftet, som skal bidra til at flere innvandrere kan delta i arbeidslivet, og utdanningsløftet som skal sikre at flere fullfører videregående opplæring og at flere får mulighet til å gjennomføre fagskoleutdanning og høyere utdanning.

Regjeringen har lagt stor vekt på at arbeidsledige skal få muligheten til å tilegne seg ny kompetanse under pandemien. Som et midlertidig tiltak ble det fra april 2020 mulig for permitterte og arbeidsledige å ta opplæring og samtidig beholde retten til dagpenger. Det er foreslått et nytt permanent regelverk fra 1. oktober 2021 som utvider muligheten for å kombinere dagpenger med opplæring og utdanning for helt arbeidsledige og permitterte, herunder økt mulighet til å ta grunn- og videregående utdanning og yrkesfagutdanning med dagpenger. Samtidig videreføres de midlertidige reglene frem til 30. september 2021.

For å motvirke inntektstap for personer som er blitt permittert eller arbeidsledig, er flere midlertidige endringer i dagpengeregelverket videreført frem til 30. september 2021. Det gjelder både redusert minsteinntektskrav, redusert krav til tapt arbeidstid og den midlertidige forhøyede dagpengesatsen på 80 pst. for de med dagpengegrunnlag opp til 3 G. Dagpengeperioden er også forlenget til og med 30. september 2021.

Det er viktig at både permitteringsordningen og reglene for mottak av dagpenger støtter opp under arbeidslinjen og nødvendige omstillinger. Dagpengeordningen skal sikre inntekt for de som blir arbeidsledige, men må samtidig sørge for at arbeidsledige søker aktivt etter jobb slik at de raskt kan komme i jobb. En forhøyet kompensasjonsgrad kan føre til at arbeidsledige søker mindre aktivt etter arbeid, og overgangen til arbeid kan dermed forsinkes. I samsvar med den forventede bedringen i arbeidsmarkedet foreslår ikke regjeringen å forlenge de midlertidige tiltakene fra 1. oktober 2021.

Dagpengeperioden ved permittering skal tilpasses arbeidsmarkedssituasjonen. Adgang til å permittere ansatte med dagpenger over en lang periode kan innebære kostnader både for den enkelte og for samfunnet ved at det tar lenger tid for arbeidstakere å komme tilbake i jobb og ved å utsette nødvendige omstillinger i økonomien. Permitterte som har en forventning om å komme tilbake til samme jobb, vil søke mindre aktivt enn andre ordinære arbeidsledige. En lang dagpengeperiode under permittering vil dermed kunne gi opphav til betydelige innelåsingseffekter, som vil være særlig uheldig i situasjoner med økt etterspørsel etter arbeidskraft. Situasjonen i arbeidsmarkedet er klart bedre enn for ett år siden, og antallet permitterte er nå betydelig lavere, se figur 3.8A. Det har vært stor gjennomstrømming blant de permitterte det siste året, og en høy andel av de som ble permittert i mars og april i fjor kom tilbake i jobb i løpet av sommeren og høsten i fjor. Samtidig har en del vært permittert lenge til sammen det siste året. Fritak fra lønnsplikt under permittering og dagpengeperioden ved permittering ble forlenget til 49 uker i løpet av en 18- månedersperiode fra 1. november 2020. I tillegg har fritaksperioden og dagpengeperioden blitt midlertidig forlenget til 30. september 2021, og 18-månedersregelen gjelder ikke i denne perioden.

I takt med redusert smitte og økt vaksinering i befolkningen ventes etterspørselen etter arbeidskraft å ta seg markert opp fremover, og mange permitterte vil trolig raskt komme tilbake i jobb. En lang dagpengeperiode ved permittering vil kunne forsinke overgangen til arbeid. Regjeringen foreslår at den maksimale perioden med fritak fra lønnsplikt og dagpenger under permittering går tilbake til 26 uker innenfor 18 måneder for nye permitteringer som iverksettes fra 1. juli 2021. Regjeringen vil vurdere varigheten på nytt dersom det blir behov for det. Med full telling av brukte uker de siste 18 månedene vil mange i noe tid fremover ha brukt hele eller deler av retten til permittering som følge av pandemien. For å sikre at permitteringsmuligheten blir reell når det er grunnlag for permittering, foreslår regjeringen at permitteringsuker før 1. juli i år ikke regnes med i 18-månedersperioden, for nye tilfeller fra 1. juli. Regjeringen har samtidig besluttet å ikke innføre en arbeidsgiverperiode II fra 1. juni for permitteringer som har vart over 30 uker som tidligere varslet.

For å stimulere arbeidsgivere til å ta permitterte tilbake i arbeid og unngå at ledigheten festner seg på et høyt nivå har regjeringen på nytt iverksatt ordningen med lønnsstøtte, gjeldende fra 15. mars. Ordningen gir bedrifter støtte for permitterte som tas tilbake i arbeid. Regjeringen foreslår nå å videreføre ordningen for juli og august, men foreslår at antall dager det maksimalt gis støtte for, holdes uendret.

Arbeidsmarkedstiltak er sentrale virkemidler for å få flere arbeidsledige over i arbeid og motvirke at utsatte grupper faller ut av arbeidsmarkedet. Arbeidsmarkedstiltak rettes mot arbeidsledige og personer med nedsatt arbeidsevne, og omfanget skal tilpasses konjunktursituasjonen. For å motvirke økt arbeidsledighet og hindre frafall fra arbeidslivet økes nivået på arbeidsmarkedstiltak betraktelig i år, se figur 3.8B. Regjeringen foreslo i saldert budsjett en særlig økning av målrettede arbeidsmarkedstiltak, svarende til 7 000 flere plasser enn i 2020. I Prop. 79 S (2020–2021) ble det foreslått en ytterligere økning, svarende til 3 500 flere tiltaksplasser i 2021. Regjeringen foreslår nå å videreføre bevilgningen til arbeidsmarkedstiltak fra Prop. 79 S (2020–2021). Det gir rom for 66 500 plasser i 2021, om lag 10 000 flere enn i 2020. Langtidsledige, ungdom og innvandrere fra land utenfor EØS-området er særlig prioritert for deltakelse på arbeidsmarkedstiltak, se nærmere omtale i kap. 4.

Forstørr bilde

¹ Tall for utgangen av måneden unntatt mai 2021 hvor tallene er per 4. mai.

² Det er beregningsteknisk lagt til grunn 19 000 tiltaksplasser for arbeidssøkere i 2021.

Kilde: Nav og Finansdepartementet.

Ved utgangen av 2020 mottok om lag 17 pst. av befolkningen i aldersgruppen 18-66 år enten sykepenger, arbeidsavklaringspenger eller uføretrygd, se figur 3.9. Dette er noe høyere enn året før. Økningen må ses i sammenheng med innføring av midlertidige regelendringer i sykepengeordningen og i ordningen med arbeidsavklaringspenger og andre konsekvenser av pandemien. Mer enn halvparten av dem som får en helserelatert ytelse, mottar uføretrygd, og denne andelen har økt over tid. Utviklingen er bekymringsfull siden svært få av disse vender tilbake til arbeidslivet.

Forstørr bilde

¹ Foreløpige tall for 2020.

² Det er justert for at man kan motta flere ytelser samtidig.

Kilde: Nav.

Sysselsettingsutvalget la frem sine forslag til tiltak i februar 2021.6 Utvalget har vært ledet av professor Steinar Holden og bestått av lederne fra de åtte hovedorganisasjonene på arbeidsgiver- og arbeidstakersiden og fageksperter. Utvalgets flertall har foreslått flere tiltak for å lette inngangen til arbeidsmarkedet og redusere frafallet fra arbeidslivet.

Regjeringen legger vekt på å få flere mottakere av helserelaterte trygdeytelser over i ordinært arbeid. Langvarig sykefravær eller mottak av arbeidsavklaringspenger øker sannsynligheten for at personer mister fotfestet i arbeidsmarkedet. Tidlig og tett oppfølging har derfor betydning for å hindre varig frafall fra arbeidslivet. Intensjonsavtalen for et mer inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen) står sentralt i regjeringens arbeid med å redusere sykefravær og frafall fra arbeidslivet. I IA-avtalen som gjelder frem til 2022, er det et mål at sykefraværet skal reduseres med 10 pst. sammenlignet med årsgjennomsnittet i 2018. Justert for koronarelaterte diagnoser var det samlede sykefraværet i 2020 om lag på samme nivå som i 2019, men noe høyere enn i 2018.

3.5.2 Det inntektspolitiske samarbeidet

Partene i arbeidslivet har ansvar for gjennomføringen av lønnsoppgjørene. Lønnsoppgjørene er lagt opp slik at sentrale tariffområder i konkurranseutsatt sektor (det såkalte frontfaget) forhandler først. Det inntektspolitiske samarbeidet bidrar til at myndighetene og partene i arbeidslivet har en felles forståelse av den økonomiske situasjonen og hvilke utfordringer norsk økonomi står overfor. Regjeringens kontaktutvalg og Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU) er viktige møtepunkter for å bygge en slik felles forståelse. Myndighetene har ansvaret for at lover og regler legger til rette for et velfungerende arbeidsmarked.

Årslønnsveksten har de siste årene vært på vei opp, men har likevel vært lavere enn i perioden fra årtusenskiftet og frem til oljeprisfallet i 2014, se figur 3.10. Sammen med svekkelsen av kronen har de moderate lønnsoppgjørene bidratt til en betydelig styrking av den kostnadsmessige konkurranseevnen siden 2013. Mens timelønnskostnadene i industrien i 2013 var 60 pst. høyere enn i industrien hos våre handelspartnere målt i felles valuta, var forskjellen i fjor kommet ned til om lag 20 pst., ifølge TBU. Det er den minste forskjellen siden 2001, og må ses i sammenheng med en markert svekkelse av kronen i 2020. Dette legger et godt grunnlag for fornyet vekst i de delene av norsk økonomi som er utsatt for konkurranse fra utlandet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Foreløpige nasjonalregnskapstall viser at årslønnen økte med 3,1 pst. i 2020 for økonomien samlet. Nedgangen i sysselsettingen i 2020 kom særlig i yrker og næringer med lavt lønnsnivå, noe som bidro til å endre sammensetningen av lønnstakere og heve det gjennomsnittlige lønnsnivået. TBU har anslått sammensetningseffekten av forskyvninger mellom næringsgrupper til 0,5 prosentenheter i 2020 på årslønnsveksten i lønnsstatistikken. Denne effekten vil trolig delvis reverseres i år og neste år, etter hvert som flere permitterte med lavt lønnsnivå vil komme tilbake i jobb når aktiviteten i økonomien tar seg opp.

Årets lønnsoppgjør er et mellomoppgjør der NHO danner frontfag med LO/YS. Partene i frontfaget kom til enighet etter mekling. På bakgrunn av vurderinger gjort av NHO, i forståelse med LO, anslås årslønnsveksten i industrien samlet (arbeidere og funksjonærer) i NHO-området til 2,7 pst. i 2021. I privat sektor kom også LO, YS og Virke til enighet innenfor rammen i frontfaget. I denne meldingen legges det til grunn at sammensettingseffekter vil trekke ned gjennomsnittlig årslønn med om lag 0,3 prosentenheter i år, og at anslaget for årslønnsveksten for økonomien samlet blir 2,4 pst. Det er 0,2 prosentenheter høyere enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2021. Med anslått vekst i konsumprisene på 2,8 pst. innebærer det en viss reallønnsnedgang i år, som gjennomsnitt for alle lønnstakere. Nedgangen kommer etter en gjennomsnittlig vekst på om lag 0,9 pst. de siste fire årene.

3.6 Anmodningsvedtak om Statens obligasjonsfond

3.6.1 Bakgrunn

Statens obligasjonsfond ble etablert 27. mars 2020. Folketrygdfondets mandat for forvaltningen ble fastsatt av Finansdepartementet samme dag. Ifølge mandatet § 1-3 skal Folketrygdfondet søke å oppnå høyest mulig avkastning etter kostnader over tid og samtidig bidra til økt likviditet og kapitaltilgang til kredittobligasjonsmarkedet i Norge, innenfor de rammer som gjelder for forvaltningen. Departementet utvidet rammene 8. mai 2020, ved at laveste tillatte kredittvurdering for investeringene ble redusert fra B- til CCC+. Dette gjorde det mulig å ta mer risiko i forvaltningen, og dermed direkte påvirke markedet for foretak med lav rating. Departementet påpekte samtidig at investeringer i lån med høyere risiko for mislighold vil kunne medføre økt belastning på Folketrygdfondet i gjennomføringen av forvaltningsoppdraget.

Stortinget ba i Innst. 19 S (2020–2021) regjeringen om å «…undersøke Statens obligasjonsfonds mulighet for større fleksibilitet når det gjelder selskaper som har fått redusert likviditet og soliditet som følge av koronautbruddet». Finansdepartementet ba i brev 2. november 2020 Folketrygdfondet om å redegjøre for gjennomføringen av forvaltningen så langt. Folketrygdfondet ble videre bedt om å vurdere om dagens mandat gir en tilstrekkelig stor fleksibilitet i forvaltningen, hvordan en ev. større fleksibilitet kan implementeres i mandatet og gjennomføres, samt hva konsekvensene vil være for forventet avkastning og risiko. Departementet mottok 10. desember 2020 Folketrygdfondets redegjørelse.

3.6.2 Folketrygdfondets redegjørelse

Vurderinger av markedet og tiltakets virkning

I brevet redegjorde Folketrygdfondet for markedsforholdene i første- og andrehåndsmarkedet. Det vises her til at det var betydelig utgang i kredittmarginene både i Norge og internasjonalt i mars 2020. Samtidig gjorde innløsning av midler i fond, samt behov for økt sikkerhetsstillelse grunnet kronesvekkelse, at mange forvaltere var tvunget til å selge papirer for å skaffe seg likviditet. Kredittmarginene var på det høyeste rundt 24. mars, etter at de hadde mer enn doblet seg for de fleste sektorer i det norske obligasjonsmarkedet. Etter slutten av mars 2020 har disse marginene igjen blitt redusert i takt med utviklingen internasjonalt.

Det var lite aktivitet i førstehåndsmarkedet da krisen herjet som verst. Først fra midten av april 2020 begynte utstederne å komme tilbake til markedet for å hente frisk kapital. Nivået på emisjoner fra høykvalitetsselskaper utenfor finansiell sektor var allerede mot slutten av april kommet godt tilbake, mens for lavkvalitetsselskaper («high yield») tok det lengre tid. Etter sommeren frisknet også denne delen av markedet til. Låneopptakene fra slutten av april og frem til november 2020 ble godt mottatt i markedet. Folketrygdfondets vurdering i brevet er at det norske kredittobligasjonsmarkedet har vært velfungerende etter at uroen i mars 2020 dempet seg.

Etter at regjeringen annonserte etableringen av Statens obligasjonsfond, var Folketrygdfondet aktive med å informere om hensikten med opprettelsen, rammene som er etablert og hvordan de planlegger å løse oppdraget. De har i dialogen med markedsaktører lagt vekt på at de vil forvalte Statens obligasjonsfond etter de samme prinsipper som anvendes for Statens pensjonsfond Norge, og at midlene skal investeres etter markedsinvestorprinsippet. Folketrygdfondet oppga i brevet at Statens obligasjonsfond hadde kjøpt obligasjoner for 7,7 mrd. kroner per 10. desember 2020, hvorav 6,1 mrd. kroner i førstehåndsmarkedet.

Folketrygdfondet anså i brevet at det fortsatt var vanskelig å bedømme den fulle effekten av Statens obligasjonsfond. De hadde likevel inntrykk av at etableringen har hatt en positiv indirekte effekt på markedet. Denne oppfatningen var basert på tilbakemeldinger fra markedsaktører både på tilretteleggersiden og på selskapssiden. Statens obligasjonsfond kom raskt på plass, og sammen med andre offentlige tiltak anså Folketrygdfondet at dette bidro til økt optimisme. De mente at det derfor er grunn til å tro at etableringen av Statens obligasjonsfond i seg selv har hatt en effekt på andre aktørers adferd.

De direkte effektene av Statens obligasjonsfonds investeringsaktiviteter var det fortsatt tidlig å gi en god vurdering av. Folketrygdfondet har hatt en strategi om at Statens obligasjonsfond skal være delaktig på bred basis i markedet, og investeringsvolumet vokste i takt med den generelle markedsaktiviteten. Folketrygdfondet opplevde at tildelingen i emisjoner fra mai 2020 og utover stort sett ble betydelig avkortet på grunn av stor interesse fra andre investorer. Samtidig påpekte de at enkelte utstedere med svakere kredittklassifisering kunne oppleve et mer krevende kapitalmarked. For disse anså Folketrygdfondet at Statens obligasjonsfond kan være avgjørende for å få plassert ønsket volum i en emisjon. I andrehåndsmarkedet vil behovet for Statens obligasjonsfond variere med markedsforholdene. Hoveddelen av investeringene i fondet er foretatt i førstehåndsmarkedet.

Vurderinger av mandatet

Folketrygdfondet anser dagens mandat som godt tilpasset formålet og situasjonen i markedet. I brevet har de likevel vurdert tiltak som ev. kan benyttes for å øke fondets fleksibilitet:

1. redusere kravet til kredittkvalitet

2. redusere kravet til omsettelighet

3. åpne for å ta en større andel av emisjoner enn dagens mandat tillater.

Statens obligasjonsfond kan i dag investeres i obligasjoner med kredittklassifisering ned til og med CCC+. Folketrygdfondet påpekte at dette er obligasjoner som allerede er svært utsatt for mislighold. De anså at en reduksjon i kravet til kredittkvalitet (a) utover dette ville innebære en betydelig økning i potensiell kredittrisiko, samtidig som det ville bli mer krevende å vurdere om kredittrisikoen står i et rimelig forhold til prisen på obligasjonen. Folketrygdfondet pekte også på at en markedsmessig rente på obligasjoner i dette segmentet kan bli svært høy for å kompensere for tapsrisikoen, og at det må påregnes større fare for feilvurderinger av risiko og prising selv om Statens obligasjonsfond vil investere sammen med andre investorer. De anså at det derfor kan reises spørsmål ved om Statens obligasjonsfond er et hensiktsmessig tiltak for denne mest utsatte og spekulative delen av markedet. Folketrygdfondets erfaring var at kravet til minste kredittklassifisering helt unntaksvis har vært en begrensning for Statens obligasjonsfond.

Statens obligasjonsfond kan i dag kun investeres i omsettelige gjeldsinstrumenter. En reduksjon i kravet til omsettelighet (b), slik at fondet også kan investeres i andre gjeldsinstrumenter som ikke tilfredsstiller kravet til omsettelighet, ville medføre økt likviditetsrisiko. Samtidig ville det innebære at en inkluderer gjeldsinstrumenter som er mindre regulert og hvor Folketrygdfondet i dag har begrenset erfaring.

For å sikre markedsriktig prising er det for Statens obligasjonsfond et krav at det skal være andre investorer med når fondet investerer. Det er derfor satt en maksgrense for hvor stor andel av et obligasjonslån fondet kan investeres i. En åpning for at Statens obligasjonsfond kan ta en større andel av et lån (c) kan bidra til økt fleksibilitet, men Folketrygdfondets erfaring var at kravet om maksgrense for enkeltlån ikke hadde vært en begrensning. For selskaper som har merket særlig stor effekt av smitteverntiltakene, vil også andre tiltak fra myndighetene kunne virke sammen med Statens obligasjonsfond. For enkelte selskaper var den økonomiske situasjonen anstrengt også før effekten av Covid-19 gjorde seg gjeldende. Det er i hovedsak slike selskaper som kan falle utenfor mandatet til fondet fordi de ikke oppnår tilstrekkelig kredittklassifisering.

Samlet sett mente Folketrygdfondet at mandatet gir nødvendig fleksibilitet og at det ikke er behov for endringer. De anså at mandatets utforming sikrer at Statens obligasjonsfond investeres bredt og ikke oppfattes som et tiltak rettet mot enkelte selskap eller næringer. Folketrygdfondet påpekte at et viktig prinsipp for Statens obligasjonsfond er at investeringene skal gjennomføres til markedsmessige vilkår. Hvis det er ønskelig med økt fleksibilitet i mandatet, anså de at det er viktig at dette prinsippet ikke utfordres.

3.6.3 Departementets vurderinger

Finansdepartementet har merket seg at Folketrygdfondet i sin redegjørelse både anser at det norske kredittobligasjonsmarkedet har vært velfungerende etter at uroen i mars dempet seg, samt at etableringen av Statens obligasjonsfond har hatt en positiv indirekte effekt på markedet. Folketrygdfondet har drøftet mulige endringer i mandatet dersom det er ønskelig å øke fondets fleksibilitet, men mener alt i alt at disse enten ikke vil ha særlig effekt eller at det er betydelige ulemper knyttet til dem. Departementet deler Folketrygdfondets vurderinger og mener disse trekker i retning av at det ikke er hensiktsmessig å utvide rekkevidden for tiltaket.

Dagens grense for laveste tillatte kredittvurdering innebærer at Statens obligasjonsfond kan investeres i obligasjoner med svært høy kredittrisiko. Det er derfor få selskaper som faller utenfor rammene i dagens mandat. Disse rammene innebærer at forvalter etter å ha gjort sine kredittvurderinger vil si nei til enkelte låntagere. Dette er naturlig. Også i velfungerende kredittmarkeder vil det være selskaper som ikke får lån, eller som stilles overfor så høye lånerenter at låneopptaket ikke ses på som attraktivt. Det er ikke, og det kan ikke være, målet med Statens obligasjonsfond å sørge for at alle bedrifter som ønsker finansiering i obligasjonsmarkedet får det til gunstige (dvs. ikke markedsmessige) vilkår. Departementet vil peke på at Statens obligasjonsfond ved utgangen av første kvartal 2021 var investert i 97 lån utstedt av 73 ulike selskaper, og at markedsverdien av disse lånene var på 8,7 mrd. kroner.

Departementet har merket seg at Folketrygdfondet ikke ser behov for eller ønsker mer fleksible rammer for Statens obligasjonsfond. Det er Folketrygdfondet som gjør de konkrete kredittvurderingene og vurderer avkastning og risiko, innenfor rammene som følger av mandatet. Det vil dermed ikke nødvendigvis være slik at økt fleksibilitet i mandatet vil medføre andre investeringsbeslutninger. Vi viser for øvrig til at det i lovforslaget om etableringen av Statens obligasjonsfond, jf. Prop. LS 58 (2019–2020), ble lagt til grunn at Statens obligasjonsfond ikke skal være et statsbankliknende tiltak, men stimulere til at også andre investorer tar del i obligasjonsmarkedet. Stortinget sluttet seg til dette i Innst. 200 S (2019–2020).

Finansdepartementet legger på denne bakgrunn ikke opp til å endre mandatet for Statens obligasjonsfond.

3.7 Klimapolitikken

3.7.1 Norges klimamål og samarbeid med EU

I Parisavtalen, som trådte i kraft i 2016, forplikter partene seg til å holde gjennomsnittlig temperaturøkning godt under 2 °C sammenlignet med førindustrielt nivå, og tilstrebe å begrense temperaturøkningen til 1,5 °C. For å oppnå det langsiktige temperaturmålet setter avtalen opp et kollektivt utslippsmål. Det går ut på at partene tar sikte på at de globale klimagassutslippene når toppunktet snarest mulig og at utslippene deretter reduseres raskt, slik at det blir balanse mellom menneskeskapte utslipp og opptak av klimagasser i løpet av andre halvdel av dette århundret (klimanøytralitet).

Ifølge Parisavtalen skal landene melde inn nasjonalt fastsatte bidrag (klimamål) hvert femte år. Nye eller oppdaterte bidrag skal være utrykk for landenes høyeste ambisjon og utgjøre en progresjon fra forrige mål. Dette skal bidra til at den globale innsatsen for å nå Parisavtalens temperaturmål styrkes over tid.

Norge meldte i februar 2020 inn et forsterket klimamål under Parisavtalen. Det innebærer at Norge forplikter seg til å redusere utslippene av klimagasser med minst 50 pst. og opp mot 55 pst. i 2030 sammenlignet med nivået i 1990. Regjeringen ønsker å oppfylle det forsterkede målet sammen med EU. Gjennom klimaavtalen med EU har Norge forpliktet seg til å samarbeide med EU om å redusere utslippene med minst 40 pst. innen 2030 sammenlignet med 1990-nivå.

I desember 2020 forsterket EU sitt klimamål til utslippsreduksjoner på minst 55 pst. innen 2030 sammenlignet med 1990. EUs forsterkede mål er formulert som et nettomål. Det vil si at alle utslipp og opptak av klimagasser fra skog- og arealbruk regnes med. EUs nye metode for å inkludere CO₂-opptak i skog- og andre arealer innebærer i praksis at EU kan kutte mindre enn 55 pst. av sine utslipp utenom skog- og arealbrukssektoren. Beregninger fra Kommisjonen viser at EU ligger an til å måtte kutte utslippene utenom skog- og arealbrukssektoren med mellom 52 og 53 pst. innen 2030 med det målet som nå er vedtatt.

I Norges innmeldte mål under Parisavtalen er nettoopptaket i skog- og arealbrukssektoren i utgangspunktet satt til null. For Norge vil et mål identisk med EUs klimamål gi et langt lavere ambisjonsnivå enn hva vi har meldt inn. Det skyldes at Norge har et stort CO₂-opptak i stående skog, svært mye større enn EU relativt sett, og at nettoopptaket i norsk skog ventes å være vesentlig høyere i 2030 enn i 1990.

Som følge av EUs forsterkede klimamål for 2030, vil EU måtte gjøre endringer i unionens klimaregelverk som skal sikre at målet nås. Europakommisjonen vil legge frem forslag til endringer i klimaregelverket i løpet av sommeren 2021. Først når regelverket er vedtatt i EU, kan det gjøres en vurdering av om, og eventuelt på hvilke vilkår, klimaregelverket skal gjøres gjeldende for Norge. For at regelverket skal gjelde for Norge, må Stortinget samtykke.

For 2050 er målet at Norge skal bli et lavutslippssamfunn. Målet er fastsatt i klimaloven. I klimaloven defineres lavutslippssamfunn som et samfunn hvor klimagassutslippene, ut fra beste vitenskapelige grunnlag, utslippsutviklingen globalt og nasjonale omstendigheter, er redusert for å motvirke skadelige virkninger av global oppvarming. Flere land, blant annet EU, har satt mål om netto nullutslipp i 2050. Et tilsvarende mål for Norge ville resultert i et lavere ambisjonsnivå enn det eksisterende 2050-målet, som følge av vårt store CO₂-opptak i stående skog. Fremskrivinger for skog- og arealbrukssektoren indikerer at nettoopptaket fra skog- og arealbrukssektoren vil holde seg høyt fremover, og over gjenværende utslipp i øvrige sektorer i 2050.

Regjeringen har fremmet forslag til endringer i klimaloven i Prop. 182 L (2020–2021). Endringene vil innebære at det lovfestede klimamålet for 2030 samsvarer med Norges innmeldte mål under Parisavtalen, mens klimamålet for 2050 vil samsvare med regjeringens mål i Norges Lavutslippsstrategi (vedlegg 1 i Prop. 1 S (2019–2020) Klima- og miljødepartementet). Det lovfestede klimamålet for 2030 vil endres til utslippsreduksjoner på minst 50 og opp mot 55 pst. sammenlignet med 1990, mens utslippsintervallet for 2050-målet endres fra utslippsreduksjoner på mellom 80-95 pst. til 90-95 pst. sammenlignet med 1990. Ved vurdering av måloppnåelse skal det tas hensyn til effekten av norsk deltakelse i EUs kvotesystem.

Klimapolitikken virker. Norske klimagassutslipp har gått ned siden toppåret 2007, da utslippene var på 56,9 mill. tonn CO₂-ekvivalenter. En nylig avdekket rapporteringsfeil i Statistisk sentralbyrå (SSB) sin statistikk for salg av petroleumsprodukter innebærer at rapporterte klimagassutslipp for årene 2012-2019 har vært for lave. Én grovregning viser at feilen utgjør i underkant av 1,8 millioner tonn CO₂-ekvivalenter for 2019. Noe av feilrapporteringen dreier seg om utenriks sjøfart og vil dermed ikke slå ut på norsk utslippsstatistikk. Foreløpig er det vanskelig å si hva rapporteringsfeilen vil bety for utslippsregnskapet. Det vil bli kjent når SSB publiserer utslippstall i juni. Regjeringen vil redegjøre for utvikling i utslipp og fremdrift mot klimamålet for 2030 i de årlige klimalovrapporteringene. I Meld. St. 13 (2020–2021) Klimaplan for 2021–2030 tas det høyde for at politikken må kunne justeres underveis ved behov.

3.7.2 Oppfølging av anmodningsvedtak om klimatiltak i budsjettet

Innledning

Ved behandlingen av Prop. 1 S Tillegg 1 (2020–2021) Endring av Prop. 1 S (2020–2021) Statsbudsjettet 2021 (saldering), jf. Innst. 2 S (2020–2021), fattet Stortinget 3. desember 2020 følgende anmodningsvedtak (nr. 157):

«Stortinget ber regjeringen i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2021 legge frem en oversikt over alle tiltak i budsjettet som har reduksjon av klimagassutslipp som hovedbegrunnelse, og så langt det er mulig en oversikt over effekten av hvert enkelt tiltak målt i kroner per tonn reduksjon eller økt binding, samt redegjøre for status for arbeidet i Teknisk beregningsutvalg for klima.»

I anmodningsvedtaket spørres det om tiltak i budsjettet. Det tas her utgangspunkt i utgifter og inntekter over statsbudsjettet, og utvelgelsen begrenses til budsjettposter som har reduserte klimagassutslipp som hovedbegrunnelse.

Det er metodisk krevende å anslå klimaeffekten av hvert enkelt tiltak i budsjettet som har reduksjon av klimagassutslipp som hovedbegrunnelse. Mange av bevilgningene med klimabegrunnelse har også andre formål, som for eksempel å bidra til forbedret infrastruktur eller støtte til omstilling i næringslivet. Noen bevilgninger er det vanskelig å anslå effekten av fordi de har langsiktige virkninger. Det er også stor usikkerhet rundt hvordan internasjonale markeder og kostnader for konkrete teknologier utvikler seg over tid. Utslippseffekten av de enkelte budsjettpostene målt i kroner per tonn reduksjon eller økt binding presenteres der det finnes faglig gode metoder for å anslå dette.

Det er satt i gang et arbeid for å videreutvikle metodikken for beregning av klimaeffekt av både enkelte budsjettposter og statsbudsjettet i sin helhet. Teknisk beregningsutvalg for klima har som arbeidsoppgave å bidra til ny kunnskap og nye metoder for tiltaks- og virkemiddelanalyser på klimaområdet. I tråd med klimaloven skal utvalget foreslå metoder for beregning av klimaeffekt av statsbudsjettet, herunder også metoder for å vurdere virkningen på klimagassutslipp av endringer i statsbudsjettets inntekts- og utgiftsside.

Nedenfor gis det først en kortfattet beskrivelse av norsk klimapolitikk. Videre legges det frem en oversikt over bevilgninger på statsbudsjettet som har klimagassutslipp som hovedbegrunnelse. Her skilles det mellom utgifts- og inntektsposter på budsjettet. Deretter synliggjøres et utvalg andre bevilgninger som anses å ha en betydelig utslippseffekt. Til slutt redegjøres det for status for arbeidet med Teknisk beregningsutvalg for klima.

Anmodningsvedtak nr. 157 anses som fulgt opp gjennom denne redegjørelsen.

Norsk klimapolitikk

I februar 2020 meldte Norge inn et forsterket klimamål under Parisavtalen. Målet er å redusere utslippene av klimagasser med minst 50 og opp mot 55 pst. innen 2030, sammenlignet med 1990. Norge ønsker å kutte sine klimagassutslipp i samarbeid med EU. Regjeringen har også et eget mål om å redusere de ikke-kvotepliktige utslippene med 45 pst. fra 2005 til 2030. Regjeringen har som mål at reduksjonen i ikke-kvotepliktige utslipp skal skje gjennom innenlandske tiltak og planlegger for dette. Om det er strengt nødvendig, vil vi ta i bruk fleksible mekanismer i EUs rammeverk for å sikre tilstrekkelige utslippsreduksjoner.

Hovedvirkemidlene i norsk klimapolitikk er sektorovergripende virkemidler i form av klimagassavgifter og kvoter. Over 80 pst. av Norges samlede utslipp av klimagasser er allerede ilagt avgift eller kvoteplikt, se figur 3.11. Nær 70 pst. av de ikke-kvotepliktige utslippene er ilagt avgift. Av utslippene som ikke er omfattet av klimaavgifter, består over halvparten av metan og lystgass fra jordbruket. Utslipp fra innenriks luftfart og fra olje- og gassutvinning er underlagt både kvoteplikt og CO₂-avgift. Både kvoteplikt og avgift setter en pris på utslipp og gjør det mer kostbart å slippe ut klimagasser. Prising av utslipp bidrar til at utslippskuttene realiseres der de koster minst, og er i tråd med prinsippet om at forurenser skal betale. Klimagassavgiftene gir et insentiv til å redusere utslippene både gjennom tiltak i dag og gjennom investeringer i forskning og utvikling som gjør det mulig å kutte utslipp senere. Nivået på klimaavgiftene har økt. I 2013 var for eksempel CO₂-avgiften på diesel rundt 250 kroner per tonn CO₂, mens den for 2021 er økt til 590 kroner per tonn. Flere avgiftsfritak og lave satser er opphevet slik at en større del av utslippene nå står overfor den samme prisen. Det har blitt færre trinn i CO₂-pristrappen, se figur 3.11. Det har gjort klimapolitikken mer kostnadseffektiv.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet og Finansdepartementet.

Om prising av utslipp skulle vært det eneste virkemiddelet for å nå klimamålene, ville avgiften vært svært høy, og høyere enn prisingen av CO₂-utslipp i andre land. Regjeringen mener derfor at det er nødvendig å finne en god balanse mellom avgiftsøkning og andre virkemidler. Et avgiftsnivå på 2000 2020-kroner i 2030 innebærer en god avveining mellom ambisjonene om innenlands utslippskutt og hensynet til lønnsomheten til norsk næringsliv. Direkte regulering, standarder, avtaler og støtte til utslippsreduserende tiltak er virkemidler som er tatt i bruk i tillegg til kvoter og avgifter. Det tas også i bruk virkemidler for å bygge ned barrierer og korrigere markedssvikt knyttet til teknologiutvikling og i enkeltmarkeder. Gjennom Enova og Innovasjon Norge støttes teknologiutvikling og innovasjon i alle sektorer.

Flere virkemidler i klimapolitikken er verken synlig på utgifts- eller inntektssiden i statsbudsjettet. Disse virkemidlene innebærer like fullt kostnader for samfunnet. Eksempler kan være reguleringer i form av krav eller forbud, som forbudet mot bruk av fossil fyringsolje til oppvarming av bygg.

Siden 2009 har det vært et omsetningskrav for bruk av biodrivstoff i veitrafikken. Merkostnaden for det norske samfunnet til innkjøp av biodrivstoff sammenlignet med bensin og diesel er anslått til om lag 2 mrd. kroner i 2018. Det tilsvarer en kostnad på om lag 2 000 kroner per tonn CO₂.7 Omsetningskravet er gradvis økt, og i 2021 er kravet på 24,5 pst. med et delkrav om 9 pst. avansert biodrivstoff.

Regelverket for offentlige innkjøp stiller krav om at det skal tas hensyn til klima og miljø. Det er blant annet stilt krav om utslippsreduksjoner ved anbud av transporttjenester. I Meld. St. 13 (2020–2021) Klimaplan for 2021–2030 varsles det flere nye klimakrav i offentlige anbud. Merkostnaden for det offentlige og i noen grad for forbrukere, er vanskelig å anslå og vil variere mye. Merkostnaden vil avhenge av den videre utviklingen av lav- og nullutslippsteknologi, og kostnaden ved å ta i bruk slik teknologi.

Oversikt over budsjettposter som har reduksjon av klimagassutslipp som hovedbegrunnelse

Utgiftsposter

Oversikten i tabell 3.9 viser alle utgiftsposter i budsjettet som har reduksjon i klimagassutslipp som hovedbegrunnelse, samt bevilget beløp for 2021. Kun midler som går til de aktuelle klimatiltakene er oppført. For enkelte poster betyr det at beløpet oppført kan avvike fra totalt beløp tilknyttet budsjettposten.

Enovas formål er å bidra til å nå Norges klimaforpliktelser og til omstillingen til lavutslippssamfunnet. Innenfor nåværende avtale, for perioden 2021–2024, kan Enova gi støtte til tiltak for å redusere ikke-kvotepliktige klimagassutslipp mot 2030, og teknologiutvikling og innovasjon som bidrar til utslippsreduksjoner frem mot lavutslippssamfunnet i 2050. Innenfor rammene av styringsavtalen har Enova stor faglig frihet til å rette innsatsen mot de områdene der sjansene for å påvirke utviklingen er størst, og mot teknologier og løsninger som er tilpasset lavutslippssamfunnet. Enovas aktivitet rettes mot senfase teknologiutvikling og tidlig markedsintroduksjon med sikte på varige markedsendringer. Enova har blant annet støttet en rekke prosjekter i maritim sektor, transportsektoren og i industrien.

Direkte utslippsreduksjoner knyttet til Enovas kontraktfestede prosjekter i 2020 var på 279 000 tonn CO₂-ekvivalenter årlig for ikke-kvotepliktige utslipp og totalt 1 mill. CO₂-ekvivalenter årlig i perioden 2017 til 2020. Når Enova beregner reduserte utslipp fra prosjektene, måles det direkte utslippsresultat i tonn CO₂-reduksjon årlig. Det innebærer at et prosjekt med 10 års levetid vil føre til 10 ganger så stor klimagassreduksjon som det tallet Enova oppgir for årlig reduksjon. Totalt har Enova i perioden 2017–2020 gitt tilsagn om støtte på totalt 13,8 mrd. kroner. I tillegg til utslippsreduksjonene har Enova-støttede prosjekter i den samme perioden bidratt til et energisparingsresultat på 6 630 GWh, et effektresultat på 612 MW og har utløst 10,2 mrd. kroner i innovasjonskapital. De faktiske utslippsreduksjonene vil trolig bli større enn dette siden anslagene ikke inkluderer de antatt positive langsiktige effektene markedsendringer og spredning av teknologi har på klimagassutslippene. Ettersom man heller ikke vet på forhånd hvilke nye prosjekter Enova vil støtte i år, og utover i avtaleperioden, er det vanskelig å tallfeste hvor store utslippsreduksjoner bevilgningen i budsjettet for 2021 vil kunne føre til.

Hovedformålet med klima- og skoginitiativet under Klima- og miljødepartementet er å redusere klimagassutslipp fra tropisk skog i utviklingsland, bidra til et mer stabilt klima, økt biologisk mangfold og bærekraftig utvikling. Klima- og skoginitiativet betaler land etterskuddsvis per tonn reduserte klimagassutslipp, og initiativet finansierer tiltak som skal føre til reduserte utslipp fremover. I perioden 2008–2020 har klima- og skoginitiativet samlet betalt 10 mrd. kroner for 320 mill. tonn reduserte CO₂-ekvivalenter fra tropisk skog. Reduksjonen i perioden tilsvarer rundt halvparten av Norges klimagassutslipp i samme periode. Det gir en gjennomsnittlig pris på 31 kroner per tonn.8 I forvaltningsrevisjon av klima og skoginitiativet (Dok. 3:10 (2017–2018)) mente Riksrevisjonen at klimaeffekten av det norske bidraget var usikker og at det var behov for forbedringer i måling, rapportering og verifisering av utslippsreduksjoner. I 2021 bevilges det 3 081 mill. kroner til klima- og skoginitiativet over statsbudsjettet, og det forventes å betale for om lag 20 mill. tonn reduserte klimagassutslipp fra tropisk skog.

CO₂-kompensasjonsordningen for industrien kompenserer kraftkrevende industri for økning i kraftpriser som følge av EUs kvotehandelssystem. Kvoteplikt for kraftproduksjon øker kostnadene ved fossil kraftproduksjon og gir høyere kraftpriser i Norge og Europa. Dette innebærer isolert sett en konkurransefordel for kraftkrevende industri uten tilsvarende klimareguleringer utenfor Europa. Kompensasjonen skal redusere faren for karbonlekkasje og hindre økte globale utslipp som følge av utflytting av industri og investeringer til land med mindre stram klimapolitikk utenfor EU. Som følge av at kvoteprisen har økt, har utbetalingene økt fra om lag 400 mill. kroner i 2015 til 2,6 mrd. kroner i 2021. Utbetalingene er fordelt på 47 virksomheter. Om lag tre fjerdedeler av utbetalingene går til metallurgisk industri, resten er fordelt mellom treforedlingsindustri, kjemisk industri og mineralsk industri. Thema Consulting Group9 har utredet betydningen av CO₂-kompensasjonsordningen. Basert på intervjuer og spørreundersøkelser vurderer de at ordningen har motvirket karbonlekkasje i perioden 2013–2020, men at det ikke er grunnlag for å kvantifisere virkningene av ordningen.

Ordningen med kjøp av klimakvoter gjennom FN-systemet ble beregnet til å gi om lag 8,1 mill. tonn FN-godkjente utslippsreduksjoner i 2021, og rundt 47 mill. tonn FN-godkjente utslippsreduksjoner over perioden 2013–2020. I 2021 er det bevilget 280 mill. kroner til kjøp av klimakvoter. Gjennomsnittsprisen for kvoter kjøpt i perioden 2013–2020 var omtrent 26,4 kroner.10 Én kvote utgjør én FN-godkjent utslippsreduksjon på ett tonn.

Lekkasjer av HFK-gasser fra kuldeanlegg, luftkondisjonering og varmepumper er den største kilden til utslipp av fluorholdige gasser. Klimagassene HFK og PFK er ilagt avgift, men refusjonsordningen gir insentiv for aktørene til å samle inn og returnere brukt HFK og PFK. Tilbakebetalingssatsen er lik avgiften, og i 2021 bevilges det 141 mill. kroner til ordningen.

Tilskuddsordningen Klimasats skal fremme klimatiltak i kommuner og fylkeskommuner ved å støtte prosjekter som medvirker til reduksjon i utslipp av klimagasser og omstilling til lavutslippssamfunnet. Eksempler på prosjekter som har fått støtte fra Klimasats, er blant annet arbeidet fylkeskommunene har gjennomført med lav- og nullutslippsanbud for hurtigbåter, etablering av sykkelparkering ved kollektivknutepunkt, elektriske varebiler, smarte transportløsninger og ladepunkter for elbiler. For Klimasats er det ikke gitt føringer for om prosjektene skal medvirke til reduksjoner i kvotepliktige eller ikke-kvotepliktige utslipp. Civita, Cicero og Insam11 har på oppdrag fra Miljødirektoratet evaluert effekten av Klimasats på utslippskutt og omstilling til lavutslippssamfunnet. De vurderer at Klimasats’ støttede prosjekter har bidratt til klimagassreduksjoner i perioden 2016–2020 og potensielt i kommende år. De har imidlertid ikke kvantifisert virkningene av ordningen, ettersom utslippseffekten av prosjektene i liten grad beregnes.

Tilskudd til restaurering av myr og annen våtmark har som et av sine formål å redusere klimagassutslipp fra drenerte myrer. Tetting av grøfter fører grunnvannet tilbake til det naturlige nivået og hindrer at torvlaget i myrer med høyt innhold av karbon blir ytterligere nedbrutt. En slik restaurering er ifølge FNs klimapanel12 et globalt kostnadseffektivt tiltak for å redusere klimagassutslippene i jordbrukssektoren. Det finnes ikke beregninger av kostnadseffektivitet for denne typen tiltak i Norge.

Gjennom tilskudd til grønn skipsfart kan kommuner og fylkeskommuner få tilskudd til tiltak som bidrar til reduserte klimagassutslipp, løsninger som kan bidra til omstilling til lavutslippssamfunnet eller begge deler. Utslippseffekten av ordningen er ikke beregnet.

Demonstrasjonsprosjektet Langskip omfatter fangst, lagring og transport av CO₂. Hovedformålet med Langskip er å demonstrere at CO₂-håndtering er trygt og mulig samt legge til rette for læring og kostnadsreduksjoner for etterfølgende prosjekter. Langskip vil samtidig føre til nasjonale utslippsreduksjoner. De direkte nasjonale utslippsreduksjonene fra et anlegg for karbonfangst ved Norcems sementfabrikk i Brevik vil være om lag 400 000 tonn CO₂ per år når anlegget er satt i drift. Utslippene fra Norcems sementfabrikk er i all hovedsak kvotepliktige. Dersom Fortum Oslo Varmes (FOV) fangstprosjekt også blir satt i drift, vil utslippsreduksjonene øke til om lag 800 000 tonn CO₂ per år. Regjeringen vil støtte Fortum Oslo Varmes fangstprosjekt, forutsatt tilstrekkelig egenfinansiering og finansiering fra EU eller andre kilder. Indirekte vil Langskip kunne ha en klimaeffekt ved at demonstrasjonen av en hel og fleksibel kjede med fangst og lagring av CO₂ og etablering av en skalerbar infrastruktur for CO₂-transport og -lagring kan bidra til reduserte kostnader for eventuelle prosjekter som kommer etter. Prosjektet kan bidra til utviklingen av CO₂-håndtering som et effektivt klimatiltak og gi teknologiutvikling i et internasjonalt perspektiv. En forutsetning for at fangst og lagring av CO₂ skal kunne utvikle seg til et effektivt klimatiltak er at flere land støtter CO₂-håndteringsprosjekter. Bygging og ti års drift av CO₂-lager og de to fangstanleggene har en forventet kostnad på 25,1 mrd. kroner, hvorav forventede kostnader for staten er 16,8 mrd. kroner.

Nysnø Klimainvesteringer AS er et statlig eid investeringsselskap som skal bidra til reduserte klimagassutslipp gjennom lønnsomme investeringer i unoterte selskaper og/eller fond rettet mot unoterte selskaper. Investeringene skal i hovedsak rettes mot ny teknologi i overgangen fra teknologiutvikling til kommersialisering. Ettersom Nysnø investerer i teknologi og selskaper i en tidlig markedsfase vil det være krevende å kvantifisere effekten på klimagassutslipp. Nye teknologier som får stor utbredelse, kan få betydelig effekt i fremtiden som er vanskelig å anslå nå.

I 2021 blir 100 mill. kroner av veksten i de frie inntektene til fylkeskommune satt av til utgifter knyttet til omleggingen til lav- og nullutslippsferger og hurtigbåter. I løpet av 2021 vil det trolig være nærmere 80 ferger med batterier i drift på norske fergesamband. Det er utført flere kostnadsberegninger ved elektrifisering av ferger. I etatsrapporten Klimakur 203013 beregnes tiltakskostnaden til -119 kroner per tonn CO₂ redusert. TØI og Menon14 finner gjennomsnittlig kostnad per reduserte tonn CO₂ på om lag 4 000 kroner, mens DNV GL15 kommer frem til gjennomsnittskostnader på om lag 600 kroner per tonn CO₂ redusert. Den store spredningen i anslagene illustrerer usikkerheten forbundet med det totale kostnadsbildet ved elektrifisering av ferger. I Klimakur 2030 beregnes tiltakskostnaden ved elektrifisering av hurtigbåt til mellom 500 og 1 500 kroner per tonn CO₂. Den første hydrogendrevne hurtigbåten er i ferd med å bli utviklet. Tiltakskostnad for hydrogen på hurtigbåt og ferge antas å være over 1 500 kroner per tonn CO₂-ekvivalenter i den samme rapporten.

Det bevilges i 2021 45 mill. kroner i tilskudd til klimatiltak i norsk skog med formål å øke CO₂-opptaket i skog. Det gis støtte til tettere planting etter hogst, gjødsling av skog og styrket skogplanteforedling. Klimatiltakene i skog er vurdert som kostnadseffektive og blant de billigste klimatiltakene som kan gjennomføres nasjonalt. Tiltakene vil i mange tilfeller være bedriftsøkonomisk lønnsomt for skogeier i et visst omfang, men nytten og klimaeffekten kommer som regel langt frem i tid. Hvert tiltak er antatt å ha en kostnad på under 500 kroner per tonn CO₂.16

Inntektsposter

Avgifter på utslipp av klimagasser setter, i likhet med kvoter, en pris på utslipp av klimagasser. Ved bruk av avgifter pålegger ikke myndighetene den enkelte å redusere utslippene på en bestemt måte, men hver enkelt får et økonomisk insentiv til å endre atferd. Den enkelte står derfor fritt til å tilpasse seg avgiftene på den måten som passer best for den enkelte husholdning eller virksomhet. Avgifter bidrar til økt etterspørsel etter lav- og nullutslippsteknologi, og dermed også til nye forretningsmuligheter. Når alle utslipp står overfor det samme avgiftsnivået, vil alle aktører ha like insentiver til å redusere utslippene. Lik utslippspris vil også bidra til at et gitt utslippsmål kan nås til lavest mulig kostnad.

Tabell 3.10 viser en oversikt over særavgifter som har som hovedformål å prise utslipp av klimagasser. For en nærmere omtale av de enkelte avgiftene vises det til Prop. 1 LS (2020–2021) Skatter, avgifter og toll 2021, kapittel 10.

I 2021 er det generelle avgiftsnivået på ikke-kvotepliktige utslipp av klimagasser om lag 590 kroner per tonn CO₂-ekvivalent. Dette omfatter CO₂-avgiften på mineralske produkter og avgiften på HFK og PFK. Avgiften på forbrenning av avfall har ikke trådt i kraft. Det legges til grunn at avgiften ikke vil tre i kraft i 2021.

I Meld. St. 13 (2020–2021) Klimaplan for 2021–2030 varsles det at «Regjeringa vil gradvis auke avgiftene på ikkje-kvotepliktige utslepp av klimagassar til om lag 2 000 2020-kroner per tonn CO₂ i 2030.» Regjeringen vil komme tilbake med forslag i statsbudsjettet for 2022.

Med unntak av utslipp fra innenriks kvotepliktig luftfart og kvotepliktig petroleumsaktivitet på kontinentalsokkelen, er kvotepliktige utslipp av klimagasser som hovedregel ikke omfattet av klimaavgifter. Innenriks kvotepliktig luftfart er omfattet av CO₂-avgiften på mineralske produkter med en sats tilsvarende 590 kroner per tonn CO₂, og kvotepliktig petroleumsaktivitet på kontinentalsokkelen er omfattet av CO₂-avgiften i petroleumsvirksomheten på kontinentalsokkelen med en sats tilsvarende 540 kroner per tonn CO₂-ekvivalent. I tillegg er naturgass i kvotepliktig fastlandsindustri omfattet av CO₂-avgift med redusert sats tilsvarende 31 kroner per tonn CO₂.

I Meld. St. 13 (2020–2021) Klimaplan for 2021–2030 varsles det at «Regjeringa vil auke CO₂-avgifta på innanriks kvotepliktig luftfart og CO₂-avgifta på kvotepliktige utslepp frå olje- og gassutvinninga i takt med auken i avgifta på ikkje-kvotepliktige utslepp, slik at den samla karbonprisen (avgift + kvotepris) i 2030 er om lag 2 000 kroner per tonn CO₂, målt i faste 2020-kroner.» Regjeringen vil komme tilbake med forslag i statsbudsjettet for 2022.

I enkelte tilfeller brukes avgiftsfritak eller reduserte avgiftssatser til å oppnå klimarelaterte mål, selv om avgiftene i seg selv ikke er klimavirkemidler. Dette gjelder særlig i elbilpolitikken.

Ved kjøp er elbiler fritatt for merverdiavgift og engangsavgift. Elbiler har redusert sats i trafikkforsikringsavgiften. Strøm til bruk i elbiler er ilagt elavgift, men elavgiften er langt lavere enn veibruksavgiften på øvrige drivstoff. For 2020 ble de samlede elbilfordelene i skatte- og avgiftssystemet beregnet til 19,2 mrd. kroner, jf. Prop. 1 LS (2020–2021). I tillegg kommer elbilfordeler utenfor skatte- og avgiftssystemet.

Gitt noen stiliserte antagelser, er det mulig å beregne hvor høy en CO₂-avgift på utslipp måtte ha vært for at den skulle gitt like sterke insentiver, i nåverdi, til å velge elbil, som dagens avgiftsfordeler. Ut fra en slik tilnærming kan de tallfestede avgiftsinsentivene til elbiler samlet anslås å utgjøre 10 000-15 000 kroner per tonn CO₂-ekvivalent.17 Dette inkluderer ikke fritaket for omregistreringsavgift samt økonomiske fordeler utenfor avgiftssystemet, slik som fritak eller reduserte bompengesatser, ferjesatser, parkering og tilgang til kollektivfelt. Det må understrekes at tallene er beregnet ut fra stiliserte antagelser. I konkrete eksempler kan støtten både bli vesentlig høyere og vesentlig lavere, avhengig av egenskapene til elbilene, egenskapene til alternative biler med forbrenningsmotor og kjøremønsteret.

Oversikt over andre tiltak på klimaområdet i statsbudsjettet

Mange av bevilgningene over statsbudsjettet som har en effekt på klimagassutslipp, har ikke som hovedformål å redusere utslippene. Under følger en oversikt over et utvalg av disse ordningene, fordelt på kategoriene forskning, omstilling og samferdsel.

Forskning

Klima- og miljøpolitikken skal være basert på kunnskap. Å hente inn kunnskap fra forskning, overvåkning, kartlegging mv. står sentralt. Bidrag fra internasjonale kunnskapsprosesser som FNs klimapanel (IPCC) og FNs naturpanel (IPBES) er viktig.

Samlet bevilgning til kunnskapsutvikling om klima og miljø over Klima- og miljødepartementets budsjett er 1 112 mill. kroner. Dette dekker blant annet miljøovervåkning, miljøkartlegging, herunder arbeidet med det økologiske grunnkartet, basisbevilgninger til miljøforskningsinstituttene, forskningsprogrammer i Norges forskningsråd og andre tilskudd til miljøforskningsinstituttene. På Klima- og miljødepartementets budsjett er det bevilget 385 mill. kroner til forskningsprogrammer under Norges forskningsråd. Forskningsrådet støtter en rekke forskningsprosjekt tilknyttet klimaendringer og -tilpasning, og i 2020 gikk 3 mrd. kroner til miljø og miljørelatert forskning. Under Olje- og energidepartementet er det bevilget 731 mill. kroner til forskningsprogrammer i Norges forskningsråd innenfor energi og petroleum, hvorav energiforskningen og store deler av petroleumsforskningen har reduserte klimagassutslipp som viktige mål. Videre er det bevilget 164 mill. kroner til CLIMIT, det offentlige støtteprogrammet for forskning, utvikling og demonstrasjon av teknologier for fangst og lagring av CO₂ fra fossilt basert kraftproduksjon og industri, og 165 mill. kroner til Teknologisenter for CO₂-fangst på Mongstad (TCM). Senteret har som mål å skape en arena for langsiktig og målrettet utvikling, testing og kvalifisering av teknologi for CO₂-fangst, med mål om økt utbredelse av CO₂-fangst globalt.

Norge har i perioden 2014–2020 tatt del i EUs rammeprogram for forskning og innovasjon, Horisont 2020, og vil også være en del av etterfølgeren Horisont Europa (2021–2027). Av totalbudsjettet til Horisont 2020 skal minst 35 pst. bidra til klimarelatert forskning og innovasjon. Norges kontingent for deltakelse dekkes over budsjettene til Kunnskapsdepartementet og andre berørte departement. Kontingenten for 2021 er anslått til 827 mill. kroner. Fra og med 2021 vil Norge også være en del av EUs innovasjonsfond. Innovasjonsfondet finansieres gjennom salget av 450 mill. kvoter i det europeiske klimakvotesystemet, og skal gi støtte til demonstrasjoner av innovative teknologiprosjekt for lavutslippsløsninger i perioden 2021–2030. Videre er også 92 mill. kroner bevilget for 2021 over Klima- og miljødepartementets budsjett til å dekke bidrag til internasjonale organisasjoner, avtaler, konvensjoner og sekretariat hvor Norge deltar aktivt. Dette inkluderer blant annet internasjonale organisasjoner som arbeider med klimaspørsmål slik som FNs klimapanel og Kyotoprotokollen.

Grønn omstilling

I 2021 bevilges det 100 mill. kroner til Norges forskningsråd for å følge opp regjeringens hydrogenstrategi. Bevilgningen skal støtte opp under utvikling og etablering av infrastruktur, herunder knutepunkt og leveransekjeder som legger til rette for kommersiell bruk av hydrogen.

Det finnes en rekke ordninger innen grønn skipsfart, herunder det offentlig-private samarbeidet Grønt skipsfartprogram, som støtter opp under bruk av null- og lavutslippsløsninger i lasteskip. Låneordningen for skip i nærskipsfart og fiskefartøy, og kondemneringsordningen for nærskipsfart har som mål å bidra til flåtefornyelse og økt opptak av maritime lav- og nullutslippsløsninger i nye skipsfartsegmenter. Låneordningen har en ramme på 600 mill. kroner i 2021. Kondemneringsordningen for skip i nærskipsfart har i 2021 en bevilgning på 75 mill. kroner. Det arbeides med å få på plass kondemneringsordningen for offshorefartøy, som har en bevilgning på 146,5 mill. kroner. Det bevilges 153 mill. kroner i støtte til nasjonale og internasjonale miljøtiltak, herunder oppfølging av kommende strategi om sirkulær økonomi.

Regjeringen har inngått en intensjonsavtale med jordbrukets organisasjoner, med mål om å øke karbonopptaket og redusere klimagassutslippene med 5 mill. tonn CO₂-ekvivalenter innen 2030. Tiltak og virkemidler for å følge opp klimaarbeidet skal vurderes i de årlige jordbruksforhandlingene. Klimatiltak i jordbruket skal ikke forutsette økte subsidier. Jordbruksavtalen er de siste årene dreid i en mer miljø- og klimavennlig retning, gjennom en prioritering av utslippsreduserende tiltak, som miljøvennlig spredning av husdyrgjødsel over regionale miljøprogram, levering av husdyrgjødsel til biogassanlegg og bedre lagerkapasitet for husdyrgjødsel. I 2021 bevilges det 97 mill. kroner til verdiskapingsprogrammet for fornybar energi og teknologiutvikling i landbruket, gjennom Landbrukets utviklingsfond. Det er også prioritert midler til forskning og kunnskapsutvikling der det kan trekkes frem blant annet avl på mer klimavennlige husdyr, presisjonsjordbruk og biokull.

Grønn plattform er en ny, felles konkurransearena i regi av Innovasjon Norge, Norges forskningsråd og Siva, med formål å fremme grønn omstilling. Grønn plattform skal fremme grønn omstilling fra grunnleggende forskning til kommersialisering og innovasjon. Regjeringen har signalisert at den vil foreslå en ramme på 1 mrd. kroner over tre år, fordelt mellom de tre aktørene. Samarbeidet omfatter også Enova. Miljøteknologiordningen, som forvaltes av Innovasjon Norge, gir tilskudd til utvikling, pilot og demonstrasjon av ny miljøteknologi.

Norge bidrar også til omstilling og utslippskutt i utlandet over bistandsbudsjettet. Det gis betydelige bidrag til fornybar energi i utviklingsland for å bidra til utslippsreduksjoner og en grønn utviklingsbane. Gjennom Norfund investerer Norge i ren energi i lav- og mellominntektsland, og hadde i 2019 en energiportefølje verdt 11,9 mrd. kroner. Norfund har gjennom sine investeringer bidratt til at 2,4 mill. mennesker har fått tilgang til solenergi. Om lag 50 pst. av tilførte midler til Norfund skal gå til investeringer i fornybar energi. Det grønne klimafondet (GCF) er den viktigste samarbeidspartneren for norsk multilateral klimafinansiering av utslippsreduksjoner og klimatilpasning i utviklingsland. Gjennom støtten til GCF bidrar Norge til betydelige forventede reduksjoner i utslipp av klimagasser fra energisektoren og økt tilgang til energi. 37 pst. av GCFs støtte går til energitiltak. Norge støttet i 2019 GCF med 400 mill. kroner og GCF bevilget USD 5,6 mrd. til 124 prosjekter. Prosjektene har en forventet reduksjon i klimagassutslippene på 1,6 mrd. tonn CO₂-ekvivalenter.

Samferdsel

En rekke av utgiftene på Samferdselsdepartementets budsjett kan bidra til å redusere klimagassutslipp. Eksempler på dette er utgifter til drift og investeringer i jernbane, kjøp av persontransport med tog, tilskudd til overføring av gods fra vei til bane og sjø og tilskudd til byvekstavtaler og belønningsavtaler. Det statlige bidraget til byvekstavtaler går blant annet til kollektivprosjekter, gang- og sykkeltiltak og drift av lokal kollektivtransport.

Beregninger i Nasjonal transportplan 2022–2033 indikerer at klimaeffekten av jernbaneinvesteringer er begrenset. Det er beregnet at jernbaneinvesteringene som er prioritert for oppstart i første seksårsperiode, vil redusere klimagassutslippene med om lag 38 000 tonn i åpningsåret (som er teknisk beregnet til 2026).

Status for arbeidet i Teknisk beregningsutvalg for klima

Regjeringen satte i 2018 ned et teknisk beregningsutvalg for klima (TBU Klima) for å bidra til ny kunnskap og nye metoder for tiltaks- og virkemiddelanalyser på klimaområdet. TBU Klima skal i henhold til sitt mandat blant annet foreslå metoder for beregning av klimaeffekt av statsbudsjettet. Utvalget er inne i sin andre periode, og er oppnevnt for en treårsperiode fra 2020 til 2023.

Den første utvalgsrapporten ble levert i juni 2019. I den første rapporten så utvalget på fem hovedområder: utslippsregnskap, utslippsfremskrivinger, tiltaksanalyser, virkemiddelanalyser og klimaeffekten av statsbudsjettet. Rapporten kartla hva som gjøres av analyser på klimaområdet, men vurderingen av analysearbeidet konsentrerte seg om tiltaksanalyser. Tiltaksanalyser beregner kostnader for fysiske tiltak som kan redusere utslipp. To hovedutfordringer med tiltaksanalyser er manglende inkludering av virkemidler som skal til for å realisere de fysiske tiltakene og mangelfull behandling av tidsaspektet ved kostnadsutviklingen. Utvalget mente at man må sikte mot analyser hvor virkemidler, fysiske tiltak og utslippsreduksjoner ses i sammenheng når man beregner samfunnsøkonomiske kostnader av tiltak. Utvalget anbefalte at det videre arbeidet med tiltaksanalyser sikter mot å bedre ivareta hvordan kostnader og utslipp påvirkes av tidsforløpet for tiltaket, betydningen av usikkerhet og tar innover seg kunnskap om indirekte effekter og atferdsmessige responser. For klimaeffekt av statsbudsjettet pekte utvalget i første rapport på at det ikke finnes enkle og håndterbare metoder for hvordan klimaeffekt av budsjett kan anslås. Før man kan beregne klimaeffekten av budsjett og budsjettposter, er det behov for å ta stilling til en rekke valg og avgrensninger. Relevante avgrensninger inkluderer spørsmål om hva som skal være referansen når utslippseffekten blir beregnet, hvilke utslippseffekter som skal tas med, og hvilken tidshorisont effektene skal beregnes for og hvordan man skal ta hensyn til samspillseffekter.

Den andre utvalgsrapporten ble levert i juni 2020. I denne rapporten vurderte utvalget metoder for virkemiddelanalyser på klimaområdet, både for virkemidler på og utenfor statsbudsjettet. I tillegg så utvalget nærmere på metoder for å beregne klimaeffekten av statsbudsjettet. Av kapasitetshensyn ble vurderingene av metoder for virkemiddelanalyser avgrenset til økonometriske metoder og partielle modeller for transport, energi og jordbruk. Makroøkonomiske modeller ble ikke vurdert. Utvalget mente det er rom for at evaluering av virkemidler i større grad kan forankres i analyser som utnytter data. Samtidig som det kan være komplisert og tidkrevende å gjennomføre gode økonometriske analyser, er det også nødvendig for å ha et godt grunnlag for å vurdere virkemiddelbruken. Det er nødvendig å styrke samarbeidet mellom forvaltningen og forskningsmiljøer for å kunne nyttiggjøre seg av økonometriske analyser, både for å bruke kunnskap fra eksisterende analyser, og for å legge til rette for økonometriske analyser når nye virkemidler innføres. Det er spesielt interessant om miljømyndighetene går sammen med forskere for å legge til rette for naturlige felteksperimenter. Videre pekte utvalget på at økonometriske analyser kan brukes til å tallfeste viktige sammenhenger i ulike modeller.

For å kunne vurdere effekter av virkemidler på klimagassutslipp og andre utfall før et virkemiddel er innført, brukes modeller for å predikere fremtidig utvikling. I den andre rapporten fokuserte utvalget på priselastisiteter og andre partielle modeller som behandler avgrensede deler av økonomien som transport, energi og jordbruk. Priselastisiteter anslår størrelsen på endringer i etterspørsel (eller tilbud) som en følge av prisendringer. Utvalget mente at bruken av enkle partielle elastisiteter bør kunne utvides utover dagens bruk i Finansdepartementet, spesielt med tanke på å inngå i analyser av utslippseffekter av endringer i statsbudsjettet som direkte påvirker priser. Utvalget anbefalte at det blir utviklet nye anslag på både kortsiktige og langsiktige elastisiteter basert på norske data.

Utvalget mente dagens transportmodellsystem er godt egnet til å vurdere utslippseffekter av klimavirkemidler som primært har virkninger i transportsektoren, men at det bør arbeides med forbedringer, blant annet ved å samordne modellene bedre. Videre var utvalgets vurdering at energimodeller kan være egnet til å vurdere effekter av virkemidler på energietterspørselen, og at transportsektorens forbruk av kraft blir stadig viktigere å inkludere i disse modellene. Utvalget anbefalte at den partielle statiske likevektsmodellen for norsk jordbruk, Jordmod, brukes til å anslå de langsiktige utslippseffektene av større endringer i jordbrukspolitikken, men at særlig representasjonen av substitusjonsmuligheter i modellen kan videreutvikles. Modellen er lite egnet til å vurdere effekten av små endringer i eksisterende ordninger/budsjettposter fra år til år.

Som et første skritt i arbeidet med å beregne klimaeffekten av statsbudsjettet vurderte utvalget i den andre rapporten ulike tilnærminger til hvordan bevilgninger på statsbudsjettets inntekts- og utgiftsside kan kategoriseres. På oppdrag fra utvalget ble det utviklet et forslag til en metode for å kategorisere budsjettposter etter klimaeffekt.18 Utvalget anbefalte i sin andre rapport at en begrenset kategorisering skulle prøves ut på budsjettene til Klima- og miljødepartementet, Samferdselsdepartementet og Finansdepartementet for å bygge erfaring.

Uttestingen ble gjennomført av Klima- og miljødepartementet, Samferdselsdepartementet og Finansdepartementet høsten 2020. Kategorisering av statsbudsjettet etter klimavirkning er metodisk krevende, og noe som vil måtte videreutvikles over tid. Det ble i etterkant av uttestingen utviklet et sett med retningslinjer for metode for kategorisering av statsbudsjett etter effekt på klima. For å komme videre i arbeidet med metoder for beregning av klimaeffekt, og som et ledd i å forbedre regjeringens rapportering etter klimaloven, ble alle departementene bedt om å gjennomføre en kategorisering av sine respektive budsjettposter våren 2021 etter disse retningslinjene. Videre er det også startet opp et eget arbeid for å kartlegge i hvilken grad den generelle, disaggregerte likevektsmodellen av norsk økonomi, SNOW, kan brukes til å beregne klimaeffekt av samlet budsjett.

Høsten 2020 startet utvalget opp et arbeid med å vurdere makroøkonomiske modeller til bruk i virkemiddelanalyse. Arbeidet skal resultere i en rapport som skal publiseres våren 2021. I forbindelse med dette arbeidet har utvalget etablert kontakt med modellmiljøene i Sverige og Danmark, og arrangerte høsten 2020 et felles seminar om nordiske makromodeller til bruk på klimaområdet. I rapporten vil utvalget vurdere eksisterende norske makroøkonomiske modeller opp mot forvaltningens analysebehov, basert på et sett av kriterier som utvalget mener er sentrale for å gjøre gode analyser på klimaområdet. Vurderingene vil danne grunnlag for eventuelle anbefalinger om videreutvikling og utnytting av modellapparatet.

Utvalget vil fremover også se hele modell- og metodeapparatet i sammenheng og vurdere organisering av modell- og metodearbeidet.