3 Den økonomiske politikken

De siste årene har det vært en god utvikling i norsk økonomi. Regjeringen har holdt igjen i utgiftene i statsbudsjettet for å legge til rette for vekst og nye arbeidsplasser i næringslivet. Oljepengebruken hadde holdt seg stabil målt som andel av verdiskapingen i flere år på rad, og det ble lagt opp til å følge den samme linjen i 2020-budsjettet.

Den ekstraordinære situasjonen i norsk økonomi har ført til en historisk brå omlegging av den økonomiske politikken de siste to månedene. Pengepolitikken og finanspolitikken har virket sammen for å motvirke økonomisk nedgangstid. Den norske staten kan i en slik situasjon trekke på de store reservene i Statens pensjonsfond utland. Det er helt i tråd med intensjonen i handlingsregelen.

Etter at utsiktene for norsk økonomi raskt endret seg som følge av koronapandemien og de strenge smitteverntiltakene som ble innført midt i mars i Norge og mange andre land, er kraftfulle tiltak satt i verk for å begrense skadevirkningene av virusutbruddet for norsk økonomi, bedrifter og arbeidsplasser. Uten denne innsatsen ville kostnadene som følger av virusutbruddet og smitteverntiltakene blitt enda større, gjennom nedbygging, konkurser og tap av arbeidsplasser i påvente av at de økonomiske forholdene skulle bedres. Å omstille arbeidskraft og kapital etter at bedrifter har gått unødig konkurs og etter at mange har mistet jobben, er kostbart både for økonomien og den enkelte.

Det norske statsbudsjettet når Statens pensjonsfond telles med lå i år, som i fjor, an til et overskudd på rundt 8 pst. av BNP. Nå er dette snudd til et stort underskudd som tilsvarer nær 4 pst. Det innebærer at selv etter at statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten og avkastningen på Statens pensjonsfond utland er inkludert, har vi nå et budsjettunderskudd. Økningen i underskuddet har sammenheng med at regjering og Storting har iverksatt finanspolitiske krisepakker i et omfang vi ikke tidligere har sett. I tillegg har statens olje- og gassinntekter falt kraftig. Nedgangen i skatteinntekter som følge av regjeringens forslag om midlertidige endringer i petroleumsskatten, vil motsvares av høyere skatteinntekter senere år. Vi må tilbake til midten av 1970-tallet og starten på 1990-tallet, etter den norske bankkrisen, for å finne tilsvarende underskudd.

De ulike målene på bærekraften i statsfinansene, som vanligvis drøftes i nasjonalbudsjettene, har på kort tid endret seg dramatisk. Uttaket fra Statens pensjonsfond utland har i flere år ligget under den langsiktige rettesnoren på 3 pst. av fondets verdi. Nå ligger vi langt over. Veien tilbake til et samlet overskudd i statsbudsjettet og Statens pensjonsfond er usikker, og veien tilbake til den langsiktige rettesnoren for bruk av oljeinntekter, vil bli krevende og forutsetter tydelige prioriteringer. Den nye situasjonen kommer på toppen av endringer i befolkningsstrukturen med forholdsmessig færre i yrkesaktiv alder og økende utgifter til pensjon og omsorg. Dette utfordrer bærekraften i våre velferdsordninger. Krisen og tapte verdier i pensjonsfondet forsterker dette. Det har vært riktig å bruke statsfinansene aktivt i den situasjonen vi står i, men de midlertidige krisetiltakene må reverseres når det er mulig og forsvarlig gitt den økonomiske situasjonen. Regjeringen vil utarbeide en strategi for Norges vei ut av krisen. Denne vil både vurdere utfasing av midlertidige tiltak iverksatt i den første fasen av krisen og drøfte hvordan vi kan fremme omstilling og aktivitet. For å sikre bærekraften i velferden må nye tiltak også møte de langsiktige utfordringene norsk økonomi står overfor.

En nedtrapping av fondet vil raskt legge store begrensninger på det årlige handlingsrommet i budsjettene fremover. Budsjettpolitikken er omtalt i avsnitt 3.1 og utviklingen i Statens pensjonsfond utland i avsnitt 3.6.

Norges Bank senket 7. mai styringsrenten til 0 pst., lavere enn noen gang tidligere. Banken har samtidig tilført likviditet uten en øvre grense til banksystemet, både med korte og lengre løpetider. Bankene har også kunnet låne amerikanske dollar i Norges Bank. Sammen med liknende tiltak fra andre sentralbanker har det ført til avtakende uro i finansmarkedene. Etter råd fra Norges Bank satte regjeringen ned kravet til motsyklisk kapitalbuffer i bankene, som bidro til å øke bankenes utlånskapasitet. Etter råd fra Finanstilsynet er kravene i boliglåns-forskriften lempet på. Tiltak iverksatt av både Norges Bank, Finanstilsynet og regjeringen bidrar til å gjøre nedgangen i norsk økonomi mindre enn den ellers ville vært, og reduserer risikoen for at et negativt samspill mellom banksektoren og realøkonomien forsterker tilbakeslaget. Avsnitt 3.3 beskriver pengepolitikken, mens avsnitt 3.4 omtaler arbeidet med å fremme finansiell stabilitet.

En god og forutsigbar kommuneøkonomi er avgjørende for et godt tjenestetilbud til innbyggerne og viktig for å møte et økt behandlingsbehov i helsetjenestene som følge av virusutbruddet. Kommunene og fylkeskommunene har hatt økte kostnader og sviktende inntekter som en konsekvens av virusutbruddet, og er tilført nye midler som går ut over beregnede merkostnader og inntektstap, se avsnitt 3.2. Fremover blir offentlige finanser stadig strammere, samtidig som det blir flere eldre med behov for kommunale tjenester. Det betyr at kommunene må anstrenge seg for å få mest mulig ut av sine begrensede økonomiske ressurser.

Da smitteverntiltakene ble innført og mange bedrifter opplevde akutt svikt i inntektsgrunnlaget, skjøt antallet permitteringer i været. Det har brakt den registrerte ledigheten opp på et svært høyt nivå på kort tid. For å lette situasjonen for bedriftene og lønnstakerne er det satt i verk omfattende midlertidige endringer i permitteringsordningen. Den svært uvanlige økonomiske situasjonen gjør at det er stor usikkerhet både om arbeidsmarkeds- og lønnsutviklingen i år. Lønnsomheten for mange konkurranseutsatte virksomheter er blitt forverret til tross for en markert svekkelse av kronen. Årets lønnsoppgjør er utsatt til august. Sysselsettingspolitikken og det inntektspolitiske samarbeidet er beskrevet i avsnitt 3.5.

Den lave aktiviteten i norsk økonomi trekker i retning av lavere utslipp av klimagasser. Hvor stor utslippsreduksjonen blir og hvor lenge den vil vare, avhenger av hvor langvarig og dypt tilbakeslaget blir, og om virusutbruddet fører til varige endringer i for eksempel etterspørselsvaner. Samtidig er norske utslipp på en nedadgående trend, og utslippsfremskrivinger tyder på at nedgangen vil være tiltagende fremover. Klimapolitikken omtales i avsnitt 3.7.

3.1 Budsjettpolitikken

Budsjettpolitikken bestemmer sammensetningen og nivået på statens utgifter og inntekter, herunder nivået på skatter og avgifter. Budsjettpolitikken styrer bruken av offentlige midler i tråd med regjeringens politiske prioriteringer. Dette oppnås gjennom en helhetlig budsjettprosess, der ulike formål blir prioritert opp mot hverandre.

Den svært spesielle og vanskelige situasjonen landet vårt nå befinner seg i, har gitt behov for å sette inn omfattende økonomiske tiltak for å begrense skadevirkningene for norsk økonomi, bedrifter og arbeidsplasser, se avsnitt 1.2. Tiltakene innebærer at fellesskapet gjennom staten samlet sett trolig bærer størstedelen av inntektsbortfallet i økonomien selv om enkeltvirksomheter også vil bære betydelige tap. De økonomiske tiltakene som er innført, er midlertidige og skal fases ut når smittesituasjonen gjør det mulig.

De første støtteordningene ga rask støtte til arbeidstakere som mistet inntekt og til bedrifter for at de skulle holde seg flytende og unngå konkurs slik at arbeidsplasser kunne trygges til den akutte krisen er over. Etter hvert som smittesituasjonen og de økonomiske forholdene tillater det, må de tidlige tiltakene trappes ned, og den økonomiske politikken må bidra til vekst, aktivitet og omstilling, slik at permitterte og arbeidsledige kan komme tilbake i jobb. Målet er høy sysselsetting, lav arbeidsledighet og et sterkt privat næringsliv som kan bidra til å skape verdier og arbeidsplasser også når virusutbruddet er over.

3.1.1 Retningslinjene for budsjettpolitikken

Regjeringen fører en ansvarlig økonomisk politikk, der den offentlige pengebruken tilpasses situasjonen i økonomien i tråd med handlingsregelen.

Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten blir i sin helhet overført til Statens pensjonsfond utland (SPU), sammen med avkastningen av fondets eiendeler. Det gjøres et uttak fra fondet for å dekke det oljekorrigerte underskuddet i statsbudsjettet. Ifølge handlingsregelen skal dette uttaket over tid følge den forventede realavkastningen av fondet, anslått til 3 pst. årlig. I det enkelte år skal uttaket tilpasses konjunktursituasjonen i økonomien.

Handlingsregelen skal sikre at også fremtidige generasjoner får glede av våre felles naturressurser. Samtidig har den gjennom de siste 20 årene lagt til rette for en gradvis økt bruk av olje- og fondsinntekter i norsk økonomi, og hindret at en for rask innfasing av inntekter bidrar til uønsket nedbygging av konkurranseutsatt sektor.

Det faktiske uttaket fra fondet tilsvarer detoljekorrigerte underskuddet i statsbudsjettet, mens den underliggende bruken av oljeinntekter måles ved det strukturelle oljekorrigerte underskuddet, se boks 3.1. Dette målet gir uttrykk for den underliggende innretningen av finanspolitikken ved at det blant annet korrigeres for hvordan konjunkturelle svingninger i skatter, avgifter og arbeidsledighetstrygd påvirker budsjettet. Å styre finanspolitikken etter den strukturelle budsjettbalansen legger til rette for at de såkalte automatiske stabilisatorene i budsjettet får virke, se nærmere omtale i boks 3.3. Det er også vanlig praksis i finanspolitikken i andre land. De automatiske stabilisatorene er særskilt store i Norge på grunn av våre godt utbygde velferdsordninger. Det innebærer at staten automatisk kompenserer for store deler av et inntektsbortfall i privat sektor.

Fleksibiliteten i handlingsregelen sikrer at finanspolitikken tilpasses konjunkturene og at store endringer i fondsavkastningen gradvis fases inn. Det innebærer at bruken av oljeinntekter i det enkelte år ofte vil avvike fra 3 pst. av fondsverdien. Handlingsregelen åpner således for en sterk respons i finanspolitikken i kriser som den vi nå opplever. Forutsetningen er at oljepengebruken bringes tilbake til banen når situasjonen normaliseres. Boks 3.2 gir en nærmere beskrivelse av rammeverket for finanspolitikken.

3.1.2 Statsbudsjettet og Statens pensjonsfond i 2020

Revidert nasjonalbudsjett er i utgangspunktet en oppdatering av Nasjonalbudsjettet 2020 med ny informasjon. Med utsikter til god vekst i fastlandsøkonomien og fortsatt svak nedgang i arbeidsledigheten ble det i fjor høst lagt opp til en nøytral finanspolitikk for 2020. Bruken av oljeinntekter hadde holdt seg stabil målt som andel av verdiskapingen i flere år på rad, og den samme linjen ble fulgt i 2020-budsjettet.

Siden den gang er situasjonen endret dramatisk som følge av koronavirusutbruddet og de strenge smitteverntiltakene som ble innført fra 12. mars i år.

Den samlede budsjettsvekkelsen som følge av virusutbruddet savner historisk sidestykke. Det er lagt frem svært omfattende tiltak for å begrense skadevirkningene på norsk økonomi av virusutbruddet og smitteverntiltakene, se avsnitt 1.2. Samtidig innebærer tilbakeslaget i norsk økonomi at de såkalte automatiske stabilisatorene i budsjettet er store, med en kraftig reduksjon i skatteinngangen og en kraftig økning i utgiftene i inntektssikringsordningene for permitterte og arbeidsledige.

Det samlede overskuddet i statsbudsjettetog Statens pensjonsfond i 2020 ble i fjor høst anslått til 255,2 mrd. kroner, se tabell 3.1, som tilsvarer 8 pst. av BNP for Fastlands-Norge.1 Dette er nå snudd til et underskudd på 123,8 mrd. kroner, tilsvarende nær 4 pst. av BNP for Fastlands-Norge. Koronakrisen har således dramatisk endret statsbudsjettet for 2020. Selv inklusive oljeinntekter og fondsinntekter har vi nå et stort budsjettunderskudd, se figur 3.1. Vi må tilbake til 1970-tallet og starten på 1990-tallet, etter den norske bankkrisen, for å finne tilsvarende underskudd. Det er summen av to forhold som bidrar – kraftig svekkelse av den oljekorrigerte budsjettbalansen og kraftig nedgang i kontantstrømmen fra oljevirksomheten dels som følge av lavere olje- og gasspriser og lavere produksjon, og dels som følger av omfattende midlertidige skatteendringer for oljeselskapene.

Kilde: Finansdepartementet.

Det oljekorrigerte underskuddet anslås nå til 479,6 mrd. kroner i 2020, se figur 3.2A. Det er 238,5 mrd. kroner mer enn i saldert budsjett. Hele svekkelsen i den oljekorrigerte budsjettbalansen kan tilskrives virusutbruddet. Økningen i det oljekorrigerte underskuddet tilsvarer 7½ pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge.

Anslaget for det oljekorrigerte underskuddet er i likhet med resten av anslagene i denne meldingen basert på en rent teknisk forutsetning om at den akutte situasjonen i Norge vil vare i tre måneder, og at økonomien deretter henter seg ganske raskt inn igjen. Kortere eller lengre varighet vil slå kraftig ut i kostnadsanslagene. Anslagsendringene må blant annet ses i sammenheng med følgende forhold:

• Utgiftene til dagpenger øker med 44,5 mrd. kroner. Som følge av den kraftige veksten i antallet ledige og permitterte er dagpengeutbetalingene i 2020 nå anslått 24 mrd. kroner høyere enn i saldert budsjett. I tillegg kommer kostnader på 20,5 mrd. kroner som følge av de vedtatte og foreslåtte utvidelsene av dagpengeordningene.

• Utvidelser i øvrige inntektssikringsordninger i folketrygden begrunnet med virusutbruddet anslås å øke utgiftene med 21 mrd. kroner. De største utvidelsene er redusert arbeidsgiverperiode og dobling av antallet dager med omsorgspenger, redusert arbeidsgiverperiode og ventetid på sykepenger for koronarelatert fravær og ny midlertidig inntektssikringsordning for selvstendig næringsdrivende og frilansere.

• Det er bevilget 50 mrd. kroner til kompensasjonsordningen for bedrifter med stort omsetningsfall på grunn av virusutbruddet.

• Det er bevilget og fremmet ytterligere forslag om til sammen 14 mrd. kroner i tiltak rettet mot håndteringen av den akutte situasjonen i sektorer som ivaretar kritiske samfunnsfunksjoner, som helseforetakene, Nav, politiet og kommunesektoren.

• Skatteinntektene er redusert med 73 mrd. kroner. Lavere aktivitet i norsk økonomi bidrar til at anslaget for skatteinngang i 2020 er justert ned med 60 mrd. kroner fra saldert budsjett. Det kommer i tillegg til kostnadene ved vedtatte og varslede skattereduksjoner på 13 mrd. kroner. Det er særlig lavere inntekter fra merverdiavgift som trekker ned skatteinngangen. I tillegg er inntektene fra skatt på lønnsinntekt justert ned som følge av lavere anslag på lønns- og sysselsettingsveksten samt økt ledighet. Styrking av inntektssikringsordningene bidrar til å dempe nedjusteringen. Se nærmere omtale av skatte- og avgiftspolitikken i kapittel 4.

• Lavere lønnsanslag tilsier også lavere vekst i folketrygdens grunnbeløp, og isolert sett bidrar lavere lønnsvekst til å redusere anslaget for folketrygdens utgifter med i overkant av 7,4 mrd. kroner i 2020. I tillegg går behovet for avsetninger til å dekke utgifter til lønnsoppgjøret i staten mv. ned. Ved fastsettelse av inntektsrammene for kommunesektoren tas det også hensyn til anslått lønnsvekst.

Kilde: Finansdepartementet.

Det strukturelle oljekorrigerte underskuddet, anslås nå til 419,6 mrd. kroner i 2020, se figur 3.2B. Det er 176,0 mrd. kroner mer enn i saldert budsjett. Bruken av oljeinntekter utgjør nå 13,1 pst. av BNP for Fastlands-Norge, se tabell 3.2. Det aller meste av oppjusteringen skyldes økte utgifter i forbindelse med virusutbruddet. I tillegg kommer effekten av nedjusteringen av de strukturelle skatteinntektene siden i fjor høst, blant annet i lys av svak utvikling i konsumet over noe tid, se nærmere omtale i avsnitt 3.1.4.

Når vi måler bruken av oljeinntekter ved det strukturelle oljekorrigerte underskuddet, ser vi bort fra forhold som svinger med den økonomiske situasjonen, som at utgiftene til ledighetstrygd er høye og skatte- og avgiftsinntektene lave i en lavkonjunktur. Budsjettvirkningene av slike automatiske stabilisatorer er betydelige ved økonomiske tilbakeslag, og særlig i dagens situasjon der mange er blitt akutt permittert som følge av strenge smitteverntiltak og plutselig svikt i etterspørselen. I likhet med bankkrisen på 1990-tallet vil det oljekorrigerte underskuddet bli betydelig større enn det strukturelle underskuddet inneværende år, se figur 3.2B. Selv om det strukturelle underskuddet normalt omtales som bruken av oljeinntekter, er det det oljekorrigerte underskuddet som måler det faktiske uttaket fra Statens pensjonsfond utland. Differansen må særlig ses i sammenheng med at usedvanlig høy arbeidsledighet har ført til en kraftig økning i utgiftene til ledighetstrygd og konjunkturell skattesvikt som følger av nedgangen i økonomien.

Budsjettindikatoren, som måler endringen i bruken av oljeinntekter fra ett år til det neste sett i forhold til trend-BNP for fastlandsøkonomien, anslås nå til 5,1 pst. i 2020, se figur 3.2C. Det innebærer en oppjustering på 5,3 prosentenheter fra i fjor høst. Bruken av oljeinntekter har aldri økt så mye mellom to år før. Til sammenligning ble den finanspolitiske impulsen i mai 2009 i forbindelse med finanskrisen anslått til 3,0 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge, et anslag som er betydelig nedjustert i ettertid.

¹ Verdiene er basert på utvikling i fondets referanseindeks, justert for overføringer mellom Statens pensjonsfond utland og staten.

² Basert på ukentlige data.

Kilde: Finansdepartementet og Norges Bank.

Budsjettindikatoren er en summarisk indikator som ikke tar hensyn til at forskjellige inntekts- og utgiftsposter kan ha ulik påvirkning på aktiviteten i økonomien, eller at finanspolitikken kan gi aktivitetsvirkninger over flere år. I nasjonalbudsjettene benytter vi modellen KVARTS til å analysere budsjettets virkning på økonomien. Det vil bli presentert oppdaterte beregninger for 2020 i Nasjonalbudsjettet 2021.

Statsbudsjettets reelle, underliggende utgiftsvekst anslås nå til 12,1 pst. i år, se figur 3.2D. Det et en oppjustering fra et anslag på 0,8 pst. i Nasjonalbudsjettet 2020. Dette er den høyeste utgiftsveksten i nyere tid.

Etter en sterk utvikling i finansmarkedene gjennom fjoråret var markedsverdien av Statens pensjonsfond utland ved inngangen til 2020 rundt 10 100 mrd. kroner, se tabell 3.3. Det er mer enn 500 mrd. kroner høyere enn anslått i fjor høst. Uro i finansmarkedene har medført store svingninger i fondsverdien så langt i år. Til tross for store svingninger i fondsverdien målt i utenlandsk valuta, har fondets verdi målt i kroner vært nokså stabil gjennom krisen, se nærmere omtale av utviklingen i fondet i avsnitt 3.6. Alle fondets investeringer er plassert i utlandet, og den betydelige kronesvekkelsen har til en viss grad motvirket kursfallet i finansmarkedene. Det har ført til et betydelig avvik mellom fondets markedsverdi i norske kroner og fondets internasjonale kjøpekraft, illustrert ved justering for kronesvekkelse i figur 3.3A. Norge blir ikke rikere av at fondsverdien målt i kroner stiger når kronekursen svekker seg. Det er fondets verdi i utenlandsk valuta som har betydning for fondets internasjonale kjøpekraft.

I beregninger av størrelsen på uttaket fra fondet benyttes inngangen til året som referansepunkt. Som følge av de omfattende tiltakene i møte med virusutbruddet er uttaksprosenten fra fondet til 2020-budsjettet oppjustert til 4,2 pst., opp fra anslåtte 2,6 pst. i saldert budsjett. Kapitalen i Statens pensjonsfond utland anslås til 10 260 mrd. kroner ved inngangen til neste år, se tabell 3.4. Det er om lag 275 mrd. kroner høyere enn anslått i fjor høst.

Etter hvert som vi omgjør olje og gass til finansiell formue, avtar de løpende oljeinntektene, mens inntektene fra finansformuen øker. De siste årene har rente- og utbytteinntektene i Statens pensjonsfond utland vært om lag like store som statens inntekter fra oljevirksomheten, se figur 3.3B. For 2020 anslås inntektene fra rente og utbytte å bli høyere enn inntektene fra oljevirksomheten. Anslaget for statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten i 2020 er justert ned fra 245,0 mrd. kroner i saldert budsjett til om lag 97,8 mrd. kroner. Nedjusteringen må ses i sammenheng med lavere anslag for olje- og gasspriser. I tillegg bidrar lavere produksjon og de midlertidige endringene i skattesystemet for petroleumsvirksomheten. Med et anslått oljekorrigert underskudd på 479,6 mrd. kroner, og en netto kontantstrøm på 97,8 mrd. kroner, anslås en netto overføring fra Statens pensjonsfond utland til statsbudsjettet på om lag 381,8 mrd. kroner i 2020, se tabell 3.3. I fjor høst ble det anslått en netto overføring til fondet på 3,9 mrd. kroner.

3.1.3 Finanspolitikken fremover

Statens pensjonsfond utland gir Norge en handlefrihet i finanspolitikken som er få land forunt. Bruken av oljeinntekter har økt markert siden 2001 og er blitt en stadig viktigere finansieringskilde for statens utgifter. Innfasing av oljeinntekter øker handlingsrommet i budsjettene utover det som følger av den underliggende veksten i skatter og avgifter. Likevel er skatte- og avgiftsinntekter mv. fra fastlandsøkonomien statens desidert viktigste finansieringskilde.

Siden vi har satt penger til side i fondet, har vi økonomiske muskler til å innføre målrettede inntektssikrings- og kompensasjonsordninger, både overfor personer og bedrifter. Uten disse tiltakene ville kostnadene som følger av virusutbruddet og smitteverntiltakene blitt enda større, gjennom nedbygging, konkurser og tap av arbeidsplasser i påvente av at de økonomiske forholdene skulle bedres. Å omstille arbeidskraft og kapital etter at bedrifter er gått unødig konkurs og etter at mange har mistet jobben, er kostbart både for økonomien og den enkelte.

Samtidig må vi være forberedt på at jo lenger virusutbruddet varer, desto større er risikoen for at produksjonskapasitet går varig tapt. Selv om fellesskapet samlet sett har bidratt til å kompensere privat sektor for det meste av inntektsbortfallet virusutbruddet har medført, kan ikke alle tap som oppstår kompenseres. I den alvorlige situasjonen norsk økonomi nå befinner seg i, må mange være forberedt på å bære tap.

Fellesskapets verdier må tas vare på selv om det er krise. Vår finansformue gjør det ikke billigere å finansiere de økonomiske tiltakene enn for andre land med god tilgang på kreditt. Det som finansieres i dag, vil måtte betales av fremtidige generasjoner gjennom høyere skatter eller lavere offentlig forbruk. Når vi nå tar ut store verdier fra fondet, vil budsjettunderskuddene som kan finansieres over fondet i fremtiden være mindre. Med det nedjusterte anslaget i denne meldingen på 379 mrd. kroner i samlet overskudd i statsbudsjettet og Statens pensjonsfond siden saldert budsjett, reduseres den forventede avkastningen av fondet som årlig kan brukes over offentlige budsjetter, isolert sett, med om lag 11 mrd. kroner i alle fremtidige år. Samtidig forsterkes de langsiktige utfordringene for finanspolitikken. Det er en risiko for at dette inntektsbortfallet vil øke før krisen er over. På den annen side vil noen av skattelettelsene i år og neste år motsvares av høyere skatteinnbetalinger senere år, herunder nedgangen i skatteinntektene til staten som følge av de midlertidige endringene i petroleumsskatten. Forslaget anslås å gi en økning i skatteinntektene over tid, avhengig av hvordan selskapenes investeringer utvikler seg. Det er viktig at pengene som brukes nå, bidrar til økt verdiskaping og høyere sysselsetting. Blir bruken av oljeinntekter for høy over tid vil det redusere velferden for kommende generasjoner.

Over 20 pst. av offentlige utgifter dekkes nå med overføringer fra Statens pensjonsfond utland. Utgiftene i offentlig forvaltning var allerede før krisen på et høyt nivå som andel av verdiskapingen i økonomien. Dersom vi ikke klarer å trappe ned igjen de midlertidige støtteordningene og får opp veksten og sysselsettingen, kan vi få alvorlige utfordringer med bærekraften i offentlige finanser. Uttaket fra fondet har i flere år ligget under den langsiktige rettesnoren. I perioden regjeringen har sittet og frem til og med 2019 har bruken av oljeinntekter til sammen vært anslagsvis nesten 350 mrd. kroner lavere enn dersom rettesnoren hadde blitt fulgt slavisk.2 Bruken av oljeinntekter ligger nå langt over 3-prosentbanen for forventet realavkastning fra fondet, se tabell 3.4. Veien tilbake til den langsiktige rettesnoren for bruk av oljeinntekter kan bli vanskelig. Men det er viktig for å gjenopprette bærekraften i offentlige finanser. I tidligere perioder med sterk økning i oljepengebruken, har vekst i fondsverdien gjort det enkelt å vende tilbake til 3-prosentbanen. Nå er det i stedet utsikter til lavere vekst i fondskapitalen.

Den økonomiske politikken er basert på at den økonomiske krisen blir relativt kortvarig og at de økonomiske krisetiltakene relativt raskt kan reverseres. Det trodde man også på 1970-tallet, men tok feil. Aktivitetsveksten tok seg ikke opp slik man så for seg. I planleggingen av finanspolitikken må det derfor også tas høyde for at gjenopphentingen etter virusutbruddet kan bli langstrakt og at det vil ta tid før den økonomiske aktiviteten normaliseres. Et tilbakeslag i det omfanget vi nå ser, er mer dramatisk enn det vi tidligere anså som realistiske nedsidescenarier for den økonomiske utviklingen. Krisen har brakt med seg en usedvanlig høy usikkerhet, som vil ha innvirkning på veien tilbake til et samlet overskudd i statsbudsjettet og Statens pensjonsfond. Det taler for at man fremover er svært forsiktig med ytterligere svekkelser av statsfinansene.

Utviklingen i smittesituasjonen både i Norge og andre land skaper usikkerhet om den økonomiske utviklingen, som er omtalt i kapittel 2. Statens inntekter og utgifter er også usikre, ikke minst nå når det har blitt gjennomført svært omfattende økonomiske tiltak. Det er vanskelig å tallfeste budsjettvirkningene av mange av disse tiltakene, blant annet fordi de kan gi adferdseffekter som er vanskelige å anslå. Selv i normale tider kan anslagene for budsjettbalansen endres betydelig i løpet av budsjettåret, uavhengig av politiske vedtak.

Dersom det går lang tid før aktiviteten i økonomien tar seg opp igjen, vil statens skatte- og avgiftsinntekter kunne bli lavere enn lagt til grunn. Dette vil isolert sett bidra til å øke det samlede underskuddet i statsbudsjettet ytterligere. Det er viktig å unngå at arbeidsledigheten biter seg fast på et høyt nivå. Selv om de fleste som nå er permittert som følge av de innenlandske smitteverntiltakene, trolig vil komme tilbake i jobb, kan vedvarende nedgang i etterspørselen internasjonalt og kollapsen i oljemarkedet bidra til flere oppsigelser. Det vil både gi svikt i skatteinntektene og økte utgifter til ledighetstrygd, og forsinke returen til et samlet overskudd i statsbudsjettet og Statens pensjonsfond.

Allerede før krisen var det ventet at fondet fremover ikke ville vokse like raskt som det har gjort til nå, fordi inntektene fra petroleumsproduksjonen stiger mindre enn før, mens rente- og utbytteinntekter i fondet er blitt en stadig viktigere inntektskilde for fondet. Fallet på verdens børser og i prisene på petroleum de siste månedene forsterker usikkerheten om det fremtidige finansieringsbidraget fra pensjonsfondet.

Statens pensjonsfond utland er nå mer enn tre ganger så stort som verdiskapingen i fastlandsøkonomien. Verdien av et så stort fond, med 70 pst. aksjeandel, kan svinge mye. Anslag på risikoen i fondet viser at fondsverdien i to av tre år, tilsvarende et standardavvik, kan ventes å svinge opp mot 8 pst. Det tilsvarer nær 780 mrd. kroner, gitt en fondsverdi på 10 100 mrd. kroner. Slike svingninger må vi anse som normale. Svingningene i fondsverdien så langt i år, på anslagsvis rundt 1 400 mrd. kroner fra topp til bunn, har vært langt større. Målt i utenlandsk valuta har svingninger i fondsverdien vært enda større, men effekten av en svakere krone har til en viss grad motvirket kursfallet i finansmarkedene. Kronekursen har også tidligere bidratt til å dempe svingningene i fondet, slik som under finanskrisen i 2008–2009. Kronen svekket seg betydelig høsten 2008 da aksjekursene falt, for deretter å styrke seg i 2009 da aksjekursene steg igjen, se figur 3.4. Analyser fra Norges Bank viser at ulike valutaer reagerer forskjellig i perioder med uro i aksjemarkedene, men datagrunnlaget er for lite til å fastslå at kronekursen normalt vil virke som en stabilisator under finansielle kriser. Da IT-boblen sprakk tidlig på 2000-tallet, hadde ikke kronen den samme dempende virkningen. I andre perioder har kronekursen bidratt til å forsterke svingningene i fondets kroneverdi, for eksempel i årene med kraftig oljeprisfall fra 2013 til 2015 da både svakere krone og oppgang i finansmarkedene bidro til en økning i fondsverdien.

Kilde: Norges Bank Investment Management.

Samlet sett har endringer i kronekursen trukket fondsverdien opp med nær 1 400 mrd. kroner i løpet av fondets levetid frem til inngangen av inneværende år. Mye av bidraget kom etter kronesvekkelsen i kjølvannet av oljeprisfallet i 2014.

Det akkumulerte bidraget til verdistigning fra svekkelse av kronen representerer også en sårbarhet. Kronekursen kan raskt snu den andre veien. Med de kraftige bevegelsene i kronekursen hittil i år, må en vente at kronen også kan styrke seg igjen på kort tid.

Også anslagene for fremtidige petroleumsinntekter er usikre. Vi er nå samtidig rammet av en kraftig nedgang i olje- og gassprisene, og norske myndigheter har varslet kutt i oljeproduksjonen ut året for å bidra til å stabilisere oljemarkedet. I tillegg utsettes produksjonsstart på flere felt til 2021. Høy usikkerhet om fremtidige olje- og gasspriser fører til et stort utfallsrom for utsiktene for petroleumsinntektene fremover. Dersom prisene holder seg på lave nivåer over lengre tid, risikerer vi at de utsatte skatteinnbetalingene fra næringen blir lavere enn anslått. På kort sikt bidrar de midlertidige endringene i petroleumsskattesystemet til at statens skatteinntekter blir lavere i 2020 og 2021, for så å øke igjen i de påfølgende årene. På lengre sikt er det usikkerhet om klimapolitikken og hvordan den vil kunne påvirke olje- og gassprisene og norsk petroleumsvirksomhet.

Allerede før krisen så vi at endringer i befolkningsstrukturen kan gi utfordringer for videreføringen av offentlige velferdsordninger i et langsiktig perspektiv. Norge har i utgangspunktet gode inntektssikringsordninger ved permittering, arbeidsledighet og sykdom. Disse ordningene er blitt vesentlig utvidet de siste månedene, samtidig som det er innført nye ordninger for å kompensere for inntektsbortfall både for husholdninger, bedrifter og organisasjoner. Slik sett har vi nå fått en tilleggsutfordring ved at alle de midlertidige krisetiltakene må trappes ned slik at vi ikke svekker grunnlaget for finanseringen av velferdsordningene.

Veien ut av krisen må planlegges. Vurderinger fra Helsedirektoratet tilsier at vi kan måtte leve med smitte og enkelte smittevernstiltak lenge. Den økonomiske aktiviteten må komme i gang igjen på en måte som sikrer arbeidsplasser samtidig som vi har kontroll over smitten. Nye tiltak må være en del av en overordnet strategi, settes inn på riktig tidspunkt, ha riktig omfang, virke raskt, være midlertidige og støtte opp under kompetansebygging, grønn omstilling og aktivitet.

Tiltak som har som formål å øke aktiviteten generelt, har liten effekt så lenge økonomien bremses av smitteverntiltakene, både i Norge og andre land. Tiltakene må heller ikke øke aktiviteten på en måte som motvirker smitteverntiltakene. Samtidig er situasjonen forskjellig i ulike bransjer og næringer. Regjeringens strategi vil ta hensyn til det.

Etter hvert som smitteverntiltakene bygges ned og usikkerheten i økonomien avtar, kan vi på grunn av oppdemmet etterspørsel etter varer og tjenester få en fornyet vekst i konsum og investeringer også uten særskilte tiltak. Husholdningenes sparing ligger an til å nå et rekordhøyt nivå i 2020 siden usikkerheten gjør at forbruket holdes nede. Dersom spareraten etter hvert vender tilbake til mer normale nivåer, kan vi få en tilsvarende oppgang i konsumet når usikkerheten reduseres igjen. Samtidig er effektene på internasjonal økonomi og oljeprisen betydelige, og noen næringer vil stå overfor langsiktig omsetningssvikt og store omstillingsbehov som følge av pandemien. Så lenge smitteverntiltakene holder produksjon og konsum nede kan tiltak for å øke den økonomiske aktiviteten innebære økt smitte eller sterk prisvekst og leveringsproblemer i sektorer der det ikke er mulig å øke produksjonen. Det er derfor avgjørende å treffe riktig både med tidspunkt og type tiltak.

Erfaringene fra håndteringen av finanskrisen viser at det kan være krevende å innrette finanspolitiske tiltak slik at de treffer i riktig omfang og til rett tid. En del av tiltakene som ble iverksatt i kjølvannet av finanskrisen, fikk ikke effekt før etter at økonomien hadde begynt å vokse igjen.

Mandatet til ekspertgruppen for samfunnsøkonomiske effekter av smitteverntiltak, som ledes av professor Steinar Holden, er utvidet. Gruppen skal også vurdere tiltak rettet mot økonomien, herunder hvordan overgangen fra de akutte krisetiltakene til mer vekstfremmende tiltak bør være. Regjeringen vil legge frem en ny proposisjon i slutten av mai om veien videre, herunder om overgangen fra akutte krisetiltak til mer vekstfremmende tiltak.

Regjeringen har dessuten i dag 12. mai nedsatt et ekspertutvalg som skal vurdere konsekvenser av virusutbruddet, smitteverntiltakene og de økonomiske mottiltakene for utviklingen i norsk økonomi frem mot 2025. Koronapandemien kan ha gitt varige endringer som påvirker grunnlaget for verdiskaping, produksjon, sysselsetting og velferd i Norge. Ekspertgruppen skal gi råd og analyser mht. hvordan norsk og internasjonal økonomi kan utvikle seg videre, og hvilke konsekvenser dette bør få for økonomisk politikk.

Vi har lenge visst at vi fremover ikke kan lene oss like mye på inntektene fra oljevirksomheten som tidligere. Samtidig som rommet for økt bruk av oljeinntekter blir mindre, er det flere forhold som legger bindinger på budsjettets utgiftsside fremover. Folketrygden er den største utgiftsposten i statsbudsjettet. Fra år til år avhenger utgiftene i folketrygden blant annet av utviklingen i sysselsettingen, sykefravær og fødselstall, samt av hvor mange som velger å ta ut alderspensjon det året. Over tid er endring i befolkningsstrukturen med tilhørende økte utgifter til blant annet alderspensjon den viktigste drivkraften bak økte utgifter i folketrygden. I Nasjonalbudsjettet 2020 ble utgiftene i folketrygden anslått å stige med i overkant av 9 mrd. 2020-kroner i gjennomsnitt per år.

Befolkningsutviklingen vil også øke utgiftene i kommunene og helseforetakene. Denne økningen ble i Nasjonalbudsjettet 2020 anslått til 3,5 mrd. kroner årlig ved videreføring av dagens standarder og dekningsgrader. Anslagene for utgiftsbehovene fremover har ikke tatt hensyn til at tjenesteproduksjonen i kommunene og helseforetakene kan bli mer effektiv, f.eks. ved mer bruk av omsorgsteknologi, eller at lengre levealder henger sammen med bedre helse som kan redusere utgiftsbehovene.

Aldring av befolkningen vil gradvis gi høyere utgifter til pensjoner og helse- og omsorgstjenester. Verdien av statens forpliktelser knyttet til alderspensjoner i folketrygden kan anslås med utgangspunkt i utbetalingene fremover. Disse anslagene er følsomme for forutsetningene om forskjellen mellom fremtidig rentenivå og lønnsvekst, den såkalte nettorenten. Dersom en legger til grunn en nettorente på 1 pst., slik det gjøres i kommunesektoren, kan verdien av allerede opparbeidede rettigheter til alderspensjon fra folketrygden ved inngangen til 2020 anslås til 9 088 mrd. kroner. I tillegg har staten forpliktelser til uføre- og etterlattepensjoner i folketrygden og til opptjente rettigheter i Statens pensjonskasse. Ved inngangen til 2020 anslås pensjonsforpliktelsene for opptjente rettigheter i Statens pensjonskasse til om lag 918 mrd. kroner.

Pensjonsreformen er utformet for å gi langsiktige innsparinger og økt arbeidstilbud, men den er ikke tilstrekkelig til å lukke gapet mellom statens utgifter og inntekter på lang sikt. Veksten i utgiftene til pleie- og omsorgstjenester ventes for alvor å tilta etter 2030, når andelen av befolkningen over 80 år tar seg markert opp.

Velferdsstaten bygger på høy sysselsetting. Krisen vi nå er inne i, har ført til at arbeidsledigheten har økt svært kraftig på kort tid. Dersom dette ikke raskt reverseres, risikerer vi at mange vil falle utenfor arbeidslivet i etterkant av krisen. Bærekraftige velferdsordninger er avhengig av at vi lykkes med å få opp sysselsettingen og inkludere flere i arbeidsmarkedet.

3.1.4 Oppdaterte tall for budsjettpolitikken i 2019

Bruken av oljeinntekter i 2019 anslås nå til 245,2 mrd. kroner, målt ved det strukturelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet, se tabell 3.5. Det er 10,6 mrd. kroner høyere enn anslått i nysaldert budsjett fra desember i fjor og 6,2 mrd. kroner høyere enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2020 i fjor høst. Oppjusteringen må ses i sammenheng med at anslaget for de strukturelle skatteinntektene er nedjustert siden i fjor høst. I tiden frem til virusutbruddet tilsa ny informasjon om skattegrunnlagene at de strukturelle skatteinntektene skulle nedjusteres, og virusutbruddet har bidratt til å forsterke denne effekten.

• Inntektene fra merverdiavgift var uventet lave i 2019. Utviklingen gjenspeiler at veksten i privat konsum over noe tid har vært svakere enn anslått, og antas derfor i hovedsak å være strukturell.

• Innfasingen av elbiler antas å gå raskere enn tidligere lagt til grunn. Samlet anslås subsidieringen av elbiler å trekke ned den underliggende inntektsveksten med 3–4 mrd. kroner hvert år. Det er om lag samme takt som i årene vi har bak oss, men innebærer en litt større nedgang i årene som kommer sammenlignet med tidligere antagelser.

Budsjettindikatoren, som måler endringen i bruken av oljeinntekter fra ett år til det neste målt som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge, anslås til 0,4 pst. i 2019. Det er en nedjustering fra anslaget på 0,5 pst. i Nasjonalbudsjettet 2020, men på samme nivå som til nysaldert budsjett.

Målt som andel av fondskapitalen ved inngangen til budsjettåret utgjør det strukturelle oljekorrigerte underskuddet 3,0 pst. i 2019.

Den reelle, underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter anslås til 1,7 pst. i 2019.

3.2 Kommuneforvaltningens økonomi

3.2.1 Innledning

Kommunesektoren har ansvaret for viktige velferdstjenester som barnehager, grunnskole, videregående skole og helse- og omsorgtjenester. Sektoren står for om lag halvparten av den offentlige tjenesteproduksjonen, og en av fem sysselsatte jobber i kommunesektoren. En god og forutsigbar kommuneøkonomi er viktig for at kommunene og fylkeskommunene skal kunne ivareta sine oppgaver over tid.

Den makroøkonomiske styringen av kommunesektoren er en viktig del av det finanspolitiske rammeverket, se boks 3.4.

3.2.2 Kommuneforvaltningens inntekter i 2020 og kompensasjon i forbindelse med virusutbruddet

En god og forutsigbar kommuneøkonomi er avgjørende for et godt tjenestetilbud til innbyggerne og viktig for å møte et økt behandlingsbehov i helsetjenestene som følge av virusutbruddet. Regjeringen vil kompensere kommunene og fylkeskommunene for virkninger av skattesvikt, inntektsbortfall og merutgifter i forbindelse med virusutbruddet.

Kommunesektorens økonomi er allerede blitt vesentlig styrket gjennom regjeringens tiltakspakker og Stortingets behandling av disse. Regjeringen varslet 27. mars i Prop. 67 S (2019–2020) at den ville komme tilbake til Stortinget med en samlet vurdering av de økonomiske konsekvensene for kommunesektoren av virusutbruddet i Revidert nasjonalbudsjett 2020.

En rekke ulike forhold knyttet til virussituasjonen påvirker kommunesektorens inntekter og utgifter i 2020:

• Kommunesektorens skatteinntekter anslås å falle med om lag 5,3 mrd. kroner i 2020 sammenlignet med saldert budsjett. Det er stor usikkerhet knyttet til størrelsen på skattesvikten, på samme måte som for flere av de andre anslagene.

• Kommuner og fylkeskommuner vil også få reduserte inntekter fra gebyrer og andre inntekter. Det gjelder særlig bortfall av foreldrebetaling i barnehage og SFO i perioden disse er stengt pga. virusutbruddet. Videre vil billettinntektene fra kollektivtrafikk reduseres vesentlig. Samlet sett anslås det at kommunesektorens gebyrinntekter reduseres med 5,5 mrd. kroner. I beregningen er det lagt til grunn at barnehagene var stengt fra 13. mars til 19. april og at 1.–4. skoletrinn var stengt fra 13. til 26. april. For resterende mindreinntekter er det lagt til grunn at den akutte situasjonen varer i tre måneder.

• Samtidig vil den kommunale helse- og omsorgstjenesten ha behov for økt kapasitet som følge av virusutbruddet. Flere kommuner har merutgifter knyttet til smittevernutstyr og bruk av helsepersonell mv. Slike utgifter anslås til om lag 3,6 mrd. kroner. I beregningen er det lagt til grunn at den akutte situasjonen vil vare i tre måneder.

• Det anslås nå en vesentlig lavere lønns- og prisvekst enn tidligere, noe som trekker ned kommunesektorens utgifter. Den kommunale kostnadsdeflatoren er nå nedjustert til 1,4 pst., fra 3,1 pst. i Saldert budsjett 2020. Kommunene er dermed allerede kompensert for en pris- og lønnsvekst i 2020 som er vesentlig høyere enn de nye anslagene tilsier. Det vil isolert sett bedre kommunesektorens kjøpekraft med om lag 9,1 mrd. kroner.

Samlet gir virkningene av virusutbruddet kommunesektoren et økt inndekningsbehov på 5,3 mrd. kroner, inkludert anslagsendringer for pris- og lønnsvekst. Det er stor usikkerhet knyttet til flere av disse anslagene.

Tiltakene som allerede er vedtatt og foreslås i RNB, innebærer at kommuneøkonomien styrkes med 10,8 mrd. kroner:

• I Stortingsbehandlingen av Prop. 67 S (2019–2020) ble det vedtatt å styrke kommunesektoren med om lag 5,2 mrd. kroner. Øvrige vedtatte bevilgninger, herunder økte skjønnsmidler, styrker kommuneøkonomien med ytterligere om lag 1,3 mrd. kroner. Samlet beløper allerede vedtatte bevilgninger til kommunesektoren for å kompensere denne for merutgifter og inntektstap i forbindelse med virusutbruddet seg dermed til om lag 6,5 mrd. kroner.

• Det foreslås midlertidig nedsettelse av arbeidsgiveravgiften for to måneder i RNB i tråd med Stortingets anmodning.3 For kommunesektoren innebærer det reduserte utgifter anslått til om lag 2,2 mrd. kroner i 2020.

• Nye tiltak som foreslås i revidert nasjonalbudsjett innebærer økte bevilgninger til kommunesektoren på om lag 2,1 mrd. kroner. Dette inkluderer 1,5 mrd. kroner i kompensasjon til fylkeskommunene for bortfall av inntekter knyttet til kollektivtrafikk, om lag 350 mill. kroner som en del av tiltaksplanen for sårbare barn og unge, 140 mill. kroner til digitalisering i skolen, 80 mill. kroner til praksiskompensasjon for fastleger og 50 mill. kroner til smitteverns- og oppfølgingsarbeid for særlig utsatte grupper.

Tabell 3.6 oppsummerer de beregnede virkningene av koronapandemien på kommuneøkonomien, allerede vedtatte og foreslåtte tiltak og bevilgninger i RNB og nettoeffekten av dette for kommunesektoren samlet. Tabellen viser også hvordan virkningene slår ut for kommunene og fylkene isolert sett. De kompenserende tiltakene og bevilgningene utgjør for kommunesektoren samlet om lag 5,5 mrd. kroner mer enn de foreløpige beregnede virkningene av virusutbruddet i 2020. Dette anslås i sin helhet å tilfalle kommunene. Til sammenligning ble veksten i kommunesektorens samlede og frie inntekter anslått til henholdsvis 3,2 mrd. kroner og 1,3 mrd. kroner i NB 2020, se tabell 3.7

På grunn av den store usikkerheten om den videre utviklingen, og siden resultatet av lønnsoppgjøret ikke vil være klart før til høsten, vil utviklingen i kommunesektoren bli fulgt nøye fremover. Regjeringen vil arbeide videre med å analysere og vurdere de økonomiske konsekvensene av virusutbruddet for kommunesektoren og vurdere hvordan det kan kompenseres for eventuelt ytterligere virkninger av virusutbruddet. Blant annet etableres det en arbeidsgruppe med representanter fra berørte departementer og KS som skal gi faglige vurderinger av de økonomiske konsekvensene som koronautbruddet har hatt for kommunene. Arbeidsgruppen skal avgi en endelig rapport innen 1. april 2021.

Tabell 3.7 viser anslag for realveksten i kommunenes inntekter i 2020 på ulike tidspunkt, inkludert oppdatert anslag som tar inn over seg svikt i skatte- og gebyrinntekter og økte overføringer. Selv i normale tider er det stor usikkerhet knyttet til inntektsanslagene blant annet fordi skatteinngangen er vanskelig å anslå presist. Usikkerheten om den videre utviklingen i økonomien i inneværende år er særlig høy, og anslagene er dermed svært usikre.

I statsbudsjettet for 2020 ble det lagt til grunn en vekst i samlede og frie inntekter på henholdsvis 3,2 mrd. kroner og 1,3 mrd. kroner målt i forhold til anslag for inntekter i 2019 i RNB 2019. Sammenlignet med oppdatert anslag på regnskap for 2019 ble imidlertid veksten anslått til henholdsvis -1,9 mrd. kroner og -3,8 mrd. kroner, som følge av en høyere skatteinngang i 2019 enn forventet.

Med vedtatte endringer og opplegget til RNB anslås nå kommunenes samlede og frie inntekter i 2020 å øke med henholdsvis om lag 4,8 og 5,0 mrd. kroner, alle tiltak inkludert. Det tilsvarer en oppjustering sammenlignet med anslagene for 2020 for samlede og frie inntekter i nasjonalbudsjettet på henholdsvis 6,6 mrd. kroner og 8,7 mrd. kroner.

3.2.3 Utviklingen i kommuneøkonomien de siste årene

Situasjonen i kommuneøkonomien må sees i lys av utviklingen i kommuneøkonomien over flere år. Veksten i kommunesektorens frie inntekter har vært god de siste årene og kommuneøkonomien var solid ved inngangen til 2020.

Kommunene hadde sterk inntektsvekst i perioden 2014–2019. Tabell 3.8 viser gjennomsnittlig årlig vekst for kommunenes samlede og frie inntekter utover prisveksten i kommunale tjenester (kommunal deflator) og kommunesektorens inntekter som andel av fastlandsøkonomien i perioden 2006–2019. Den positive veksten har gitt grunnlag for å forbedre og utvide det kommunale tjenestetilbudet.

Realveksten i kommunenes inntekter har i perioden 2015–2019 særlig blitt løftet av høy skatteinngang. Inntektsveksten i 2019 er nå anslått klart høyere enn lagt opp til i det opprinnelige budsjettet. Inntektsveksten er også oppjustert siden Nasjonalbudsjettet 2020. Den anslåtte reelle veksten i samlede inntekter i 2019 er oppjustert fra 5,3 mrd. kroner i nasjonalbudsjettet til 5,9 mrd. kroner nå, mens veksten for de frie inntektene er oppjustert fra 3,2 mrd. kroner til 4,3 mrd. kroner. Oppjusteringen siden nasjonalbudsjettet har sammenheng med økte skatte- og gebyrinntekter i fjor. Underforbruk av øremerkede midler særlig knyttet til lavere tilskudd til omsorgsboliger enn anslått og en oppjustering av kostnadsdeflatoren for 2019 fra 3,0 til 3,2 pst. har isolert sett trukket veksten ned.

Boks 3.5 viser faktiske skatteinntekter sammenlignet med anslåtte skatteinntekter i statsbudsjettene. Samlet har kommunesektorens skatteinntekter i perioden 2015–2019 blitt om lag 25 mrd. 2020-kroner høyere enn anslått i de enkelte statsbudsjettene.

Boks 3.5 Endringer i skatteanslag

Kommunesektorens skatteinntekter kommer stort sett fra skatt på inntekt og formue fra personlige skattytere. Skatteinntektene utgjør om lag 40 pst. av sektorens samlede inntekter og om lag 55 pst. av de frie inntektene. Prognosene for skatteinntektene i budsjettåret er viktige for planleggingen i kommunene, blant annet fordi de legges til grunn for Stortingets vedtak om nivået på rammeoverføringer til kommunesektoren.

Prognosene er usikre. For det første er det usikkert hvordan den økonomiske utviklingen, og spesielt utviklingen i arbeidsmarkedet, blir i budsjettåret. Også avkastningen i kapitalmarkedene er viktig. Her er usikkerheten stor, og kapitalinntekter er spesielt volatile skattegrunnlag. For det andre er det usikkerhet om størrelsen på den underliggende skatteveksten i økonomien. For kommunene er det viktig om variasjoner i skatteinntektene skyldes varige eller mer midlertidige forhold.

Figur 3.5 viser forskjellen mellom anslagene i de salderte nasjonalbudsjettene og faktisk utfall i budsjettåret i perioden 2000 til 2019 for kommunesektorens inntekter fra skatt på inntekt og formue. Det er en overvekt av år hvor skatteinntektene er blitt høyere enn anslått. De siste årene er dette særlig knyttet til relativt høye kapitalinntekter for personer, blant annet som følge av tilpasninger til den siste skattereformen. Det samme gjelder 2006 på grunn av skattereformen det året. Det er også positive avvik i flere år uten slike tilpasninger. En viktig årsak til dette er at den faktiske lønnsveksten jevnt over er blitt høyere enn anslått i de årlige budsjettene. Dette var blant annet tilfelle i 2019.

Kilde: Finansdepartementet.

Samtidig har kommunesektorens demografi- og pensjonskostnader i flere år blitt lavere enn ventet. Bare i perioden 2015–2019 er kommunesektorens merutgifter til pensjon og demografi overvurdert med vel 9 mrd. kroner. Det har gitt økt handlingsrom innenfor veksten av frie inntekter, se boks 3.6.

I perioden 2015–2018 var det høye netto driftsresultat i kommunesektoren. Netto driftsresultat er en viktig indikator for økonomisk balanse i kommunesektoren og viser hvor mye som kan disponeres til avsetninger og investeringer etter at driftsutgifter, renter og avdrag er betalt.

Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) anbefaler at netto driftsresultat for kommunesektoren som helhet over tid bør utgjøre om lag 2 pst. av driftsinntektene, med et anbefalt nivå på 1¾ pst. for kommunene (inkl. Oslo) og 4 pst. for fylkeskommunene. I perioden 2014–2018 har netto driftsresultat i gjennomsnitt ligget høyere enn dette, på 3,1 pst. for kommunesektoren samlet, se figur 3.6C. Gode netto driftsresultater de senere årene må bl.a. ses i sammenheng med høy vekst i inntektene og lavere merkostnader til pensjon og demografi. Også for 2019 ble skatteinntektene betydelig høyere enn lagt til grunn i budsjettet. Driftsresultatet ble likevel svakere i 2019 enn i foregående år. Foreløpige regnskapstall viser et netto driftsresultat i kommunesektoren på 2,0 pst. i 2019. Dette er på det anbefalte nivået fra TBU.

Bak de nasjonale tallene var det store variasjoner mellom kommunenes og fylkeskommunenes netto driftsresultater. Driftsresultatene var jevnt over bedre i de største kommunene enn i de små, og resultatnedgangen var størst blant kommuner på Vestlandet og i Nord-Norge, noe som kan henge sammen med at disse kommunene fikk større utbetalinger fra Havbruksfondet i 2018. I alt 43 pst. av kommunene hadde et negativt netto driftsresultat i 2019, en betydelig høyere andel enn i de foregående årene. En situasjon med driftsunderskudd vil ikke være bærekraftig over tid, men et svakere 2019 kom i etterkant av flere år med meget gode driftsresultater, solide disposisjonsfond i de fleste kommunene og få kommuner i ROBEK.

Ved utgangen av 2019 var det kun ti ROBEK-kommuner. Det er historisk lavt, se figur 3.6F. Kommunesammenslåinger fra 1. januar 2020 førte til at tre kommuner falt ut av listen, mens fire nye kommuner er kommet til frem til 8. mai 2020. Det er dermed 11 kommuner på ROBEK-listen per 8. mai 2020. Det er ingen fylkeskommuner på listen. Antall kommuner i ROBEK antas å øke noe i 2020.

På tross av en lavere inntektsvekst de siste par årene har aktiviteten i kommunene vært høy, se figur 3.6A. Aktivitetsveksten i figuren er en indikator hvor endring i sysselsetting, produktinnsats og brutto realinvesteringer er veid sammen.4

Figur 3.7D viser sterk økning i investeringene i kommune de to siste årene. Realinvesteringene steg 7,5 pst. i 2018 og 8,8 pst. i 2019. Realinvesteringene er kommet opp på et høyt nivå, og utgjør 15,2 pst. av inntektene i 2019.

Foreløpige nasjonalregnskapstall for 2019 viser en vekst i sysselsatte personer i kommuner og fylkeskommuner på 1,1 pst. fra 2018 til 2019. Det er lavere enn samlet sysselsettingsvekst i økonomien. Ser man det siste tiåret under ett, har kommunesektorens andel av samlet sysselsetting steget noe, se figur 3.6B.

Kommunene og fylkeskommunene har delvis brukt den sterke inntektsveksten de senere årene til å bygge opp økonomiske buffere til løpende drift (disposisjonsfond) og til å dekke inn underskudd for tidligere år. Med høy inntektsvekst og solide driftsresultater har kommunenes disposisjonsfond økt fra å utgjøre 7,8 pst. av brutto driftsinntekter i 2015 til å utgjøre 12,1 pst. ved utgangen av 2018. Foreløpige regnskapstall for 2019 indikerer litt nedgang i disposisjonsfondene i pst. av driftsinntektene.

Aktiviteten har de siste par årene økt mer enn inntektsveksten, og nettofinansinvesteringer (underskuddet før lånetransaksjoner) har økt betydelig. Selv om kommunesektoren også har økt sine økonomiske buffere, vil et høyere aktivitetsnivå enn inntektsveksten ikke kunne opprettholdes over lang tid.

Det høye investeringsnivået har bidratt til kraftig økning i gjeldsnivået i kommunene det siste tiåret, fra 21 pst. av driftsinntektene i snitt for perioden 2002–2008, til 48 pst. i 2019, når en ser bort fra pensjonsreserver, se figur 3.6E. Gjeldsnivået økte også fra 2018 til 2019. Andelen av investeringene som finansieres med lån har de siste 15 årene stort sett ligget rundt 60 pst. for kommunesektoren samlet, med noen avvik i enkelte år. Det høye gjeldsnivået, samt en økende andel kortsiktige lån gjør kommunesektoren sårbar for renteøkninger.

¹ Tallene er korrigert for større oppgaveoverføringer.

² Reduksjon i kommunal sysselsetting fra 2001–2002 skyldes overføring av spesialisthelsetjenesten fra fylkeskommunene til staten.

³ Fra 2014 føres inntekter fra merverdiavgiftskompensasjonen på investeringer i investeringsregnskapet mot tidligere driftsresultatet. Det reduserer driftsresultatet. Tall f.o.m. 2014 er for kommunekonsern. Tall for 2019 er foreløpige.

Kilde: Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Boks 3.6 Demografi- og pensjonskostnader

Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) lager jevnlig anslag for kommunenes merkostnader som følge av befolkningsutviklingen. Til arbeidet med kommuneproposisjonen utarbeider utvalget et anslag for det kommende budsjettåret, blant annet basert på siste befolkningsfremskriving fra Statistisk sentralbyrå (SSB), se blå linje i figur 3.7A. Beregningene oppdateres når endelige befolkningstall foreligger (blå søyler).

I perioden 2011–2019 har beregningene basert på faktisk befolkningsvekst vist klart lavere demografikostnader enn anslagene som ble lagt til grunn ved utarbeiding av budsjettene. Det må ses i sammenheng med at både nettoinnvandringen og fruktbarheten er blitt lavere enn ventet. Avviket var særlig stort i 2018, på vel 1 mrd. kroner. Samlet over perioden 2011–2019 er demografikostnadene overvurdert med om lag 4,2 mrd. 2020-kroner i budsjettene. Det har gitt besparelser som har styrket kommuneøkonomien mer enn regjeringen hadde forutsett. I 2020 er anslaget omtrent i tråd med faktisk befolkningsvekst. Størstedelen av disse merkostnadene er relatert til utgifter som dekkes innenfor de frie inntektene.

I arbeidet med det økonomiske opplegget for kommunesektoren utarbeides det også anslag for økningen i kommunenes pensjonskostnader (utover det som kompenseres gjennom prisomregning og demografikostnader). Beregningene er blant annet basert på anslag fra pensjonsleverandørene og prognoser for lønnsutviklingen. Etter at året er omme, og regnskapstallene foreligger, kan anslaget sammenlignes med den faktiske utviklingen. I perioden 2014–2019 har kommunenes faktiske merkostnader til pensjon blitt klart lavere enn lagt til grunn i arbeidet med budsjettet, se figur 3.7B. Avviket var særlig stort i 2015, da var det 3 mrd. 2020-kroner. Det må ses i sammenheng med at pensjonsreformen ble innarbeidet i kommunenes regnskaper dette året. Samlet over årene 2014 til 2019 har pensjonskostnadene blitt om lag 8 mrd. kroner lavere enn lagt til grunn i budsjettene. Også dette er besparelser som har gitt en styrket kommuneøkonomi.

Lavere merkostnader til demografi og pensjon de siste årene har således gitt kommunesektoren et betydelig større handlingsrom enn ventet. Sammen med en forholdsvis høy inntektsvekst har det lagt til rette for en styrking av kommuneøkonomien og det kommunale tjenestetilbudet.

¹ Beregnet merkostnad bygger på dagens tjenesteomfang og tar ikke hensyn til at produksjonen kan bli mer effektiv.

² Pensjonskostnadene for 2011 og 2012 er anslag gitt av TBU i novemberrapporten 2010 og 2011.

Kilde: Finansdepartementet, Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi.

3.2.4 Regjeringens forslag til kommuneopplegg for 2021

Regjeringens forslag til kommuneopplegg for 2021 legger til rette for en fortsatt styrking av det kommunale tjenestetilbudet. Normalt anslås inntektsveksten for det kommende året fra anslått nivå på kommunesektorens inntekter i revidert nasjonalbudsjett, men det er i år nødvendig å korrigere for den ekstraordinære situasjonen med inntektsbortfall og merutgifter knyttet til virusutbruddet, se boks 3.7.

I Kommuneproposisjonen 2021 varsler regjeringen en realvekst i kommunesektorens frie inntekter i 2021 på mellom 2 og 2,4 mrd. kroner, korrigert for virkningene av virusutbruddet. Det legges opp til at de samlede inntektene øker med mellom 1,4 og 1,9 mrd. kroner, korrigert for virusutbruddet.

Regjeringen har klare forventninger til at det også i kommunesektoren arbeides kontinuerlig med å forenkle, fornye og forbedre tjenestene. Dersom kommunesektoren setter et effektiviseringskrav til egen virksomhet på 0,5 pst., tilsvarer det 1,3 mrd. kroner i 2021 som kan brukes til styrking av tjenestene i tillegg til det som følger av inntektsveksten. Beregningsgrunnlaget er da den delen av de frie inntektene utenom eiendomsskatt som går til å dekke driftsutgiftene, anslått til om lag 70 pst. av samlede utgifter.

For nærmere om regjeringens politikk for kommunesektoren vises det til Kommuneproposisjonen 2021.

3.3 Pengepolitikken

Etter utbruddet av koronaviruset har Norges Bank satt ned styringsrenten i tre omganger. 13. og 20. mars ble styringsrenten redusert med henholdsvis 0,5 prosentenheter og 0,75 prosentenheter, før den 7. mai ble redusert med ytterligere 0,25 prosentenheter. Styringsrenten er nå 0 prosent, et nivå den aldri tidligere har vært på. Norges Bank begrunnet rentekuttene med at lave renter kan bidra til å dempe tilbakeslaget i norsk økonomi. Lavere lånekostnader på eksisterende og nye lån vil kunne gjøre det enklere for norske bedrifter å komme seg gjennom en krevende tid. Det vil også kunne hjelpe husholdninger som opplever at inntektene blir redusert. Norges Bank viser til at lave renter vil kunne bidra til at aktiviteten tar seg opp raskere når situasjonen normaliseres, og dermed redusere risikoen for at arbeidsledigheten fester seg på et høyt nivå. Komiteen varslet i en egen rapport 7. mai utsikter til at styringsrenten blir liggende på dagens nivå en god stund fremover. Komiteen ser ikke for seg at styringsrenten vil bli satt ytterligere ned.

Norges Bank har også iverksatt en rekke andre tiltak, blant annet med tildeling av F-lån uten øvre grense og med varierende løpetider for å sikre tilstrekkelig likviditet til bankene, og å sikre at styringsrenten får gjennomslag til pengemarkedsrentene. Banken har også tilbudt F-lån i amerikanske dollar. Tiltakene, sammen med tilsvarende tiltak fra andre sentralbanker, har bidratt til at risikopåslagene i pengemarkedet og i andre kredittmarkeder er kommet ned, og norske pengemarkedsrenter er lavere enn noen gang tidligere. Innlånskostnadene på obligasjoner med fortrinnsrett, som brukes til å finansiere boliglån i kredittforetakene, er kommet ned på historisk lave nivåer.

Den langsiktige oppgaven til pengepolitikken er å gi økonomien et nominelt ankerfeste, dvs. opprettholde en stabil pengeverdi. I et slikt perspektiv er lav og stabil inflasjon det beste bidraget pengepolitikken kan gi for å fremme høy velferd, høy sysselsetting og økonomisk vekst. Økonomien virker bedre ved lav og stabil inflasjon enn ved høy og varierende inflasjon. Norges Bank har ansvar for den operative gjennomføringen av pengepolitikken etter retningslinjer fastsatt i en egen bestemmelse. Det operative målet for pengepolitikken er en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2 pst. Inflasjonsstyringen skal være fremoverskuende og fleksibel, slik at den kan bidra til høy og stabil produksjon og sysselsetting samt til å motvirke oppbyggingen av finansielle ubalanser.

Stortinget vedtok 17. juni 2019 ny sentralbanklov (Lov om Norges Bank og pengevesenet mv.). Den nye loven trådte i kraft 1. januar i år. Loven inneholder en ny formålsbestemmelse for sentralbankens virksomhet og beskriver bankens oppgaver. I tillegg er det blitt opprettet en komité for pengepolitikk og finansiell stabilitet. Sammen med hovedstyret og representantskapet utgjør den sentralbankens øverste organer.

3.4 Makroregulering og finansiell stabilitet

God utvikling i norsk økonomi over en lang periode har bidratt til at bankene over flere år har hatt lave utlånstap og gode resultater. Bankene har styrket sin soliditet betydelig i takt med økte kapitalkrav de siste årene, og deres evne til å håndtere tilbakeslag i norsk økonomi vurderes som god. Det er en styrke i den krevende situasjonen vi nå er inne i.

Samtidig står bankene overfor risiko både på utlåns- og finansieringssiden. Bankene finansierer seg i betydelig grad i markedet gjennom sertifikater og obligasjoner. Markedsfinansiering gjør at bankene kan styre likviditetsrisikoen sin på en måte som de ikke kan med innskudd. Prisen og tilgang på markedsfinansiering kan imidlertid påvirkes av internasjonal markedsuro, og i kjølvannet av koronautbruddet har risikopåslagene i det norske obligasjonsmarkedet steget markert. Under finanskrisen fikk mange banker likviditetsproblemer. De hadde gjort seg for avhengige av kortsiktig markedsfinansiering, og fikk problemer med refinansiering da krisen startet. Utfordringene oppsto raskt og i mange banker samtidig. Krisen viste hvor viktig det er at bankene har god styring på likviditetsrisikoen. De siste årene har noe mer av markedsfinansieringen blitt langsiktig, og bankene oppfyller både kravet til likviditetsreserve som ble innført i 2017, og et kommende krav om stabil og langsiktig finansiering. Det bidrar til økt motstandsdyktighet i bankene.

Makroregulering vil si overvåking og regulering av finanssystemet som helhet med sikte på å redusere risiko i samspillet med resten av økonomien. Blant virkemidlene i makroreguleringen er kapitalkrav til bankene som skal sikre at de har evne til å bære tap uten å måtte stramme for mye inn på utlånene. Siden det nå er stor usikkerhet om utviklingen fremover, er det viktig at bankene ikke disponerer overskuddsmidler på en måte som kan svekke soliditeten.

Viruspandemien har skapt en usikkerhet i husholdningene som, kombinert med smitteverntiltakene, har ledet til en kraftig nedgang i privat konsum, samtidig som husholdningenes sparing ventes å øke til nivåer vi aldri tidligere har sett. Gjelden i husholdningene har over en lang periode vokst fortere enn husholdningenes inntekter, se figur 3.8, og er et tegn på at finansielle ubalanser har bygget seg opp. De siste to årene har gjeldsveksten i husholdningene avtatt, men andelen av inntekten som går til å betjene renter og normale avdrag er likevel på nivåene fra bankkrisen på slutten av 1980-tallet og den internasjonale finanskrisen i 2008–2009. Når mange husholdninger nå strammer inn på forbruket og øker sin sparing, reduseres bedriftenes inntjening. Etter hvert kan det føre til økte tap i bankene. Ved store tap kan bankenes evne til å gi nye lån til husholdninger og bedrifter svekkes, som kan bidra til å forsterke nedgangen. Erfaringer viser at samspillet mellom finanssystemet og resten av økonomien kan gi kraftige forstyrrelser og dype økonomiske tilbakeslag som varer lenge. Kostnadene ved slike tilbakeslag kan bli svært store.

¹ Gjeldsbelastning er lånegjeld i pst. av disponibel inntekt.

² Gjeldsbetjeningsgrad er renteutgifter og beregnede avdrag som andel av summen av disponibel inntekt og renteutgifter.

³ Rentebelastning er renteutgifter som andel av summen av disponibel inntekt og renteutgifter.

Kilde: Norges Bank.

Myndighetenes omfattende tiltak for å begrense de økonomiske skadevirkningene av virusutbruddet demper risikoen for at et negativt samspill mellom banksektoren og realøkonomien gjør tilbakeslaget dypere. Blant annet er det gjort endringer for å redusere bedriftenes kostnader ved permitteringer, og det er innført en garantiordning for nye banklån til bedrifter og en kompensasjonsordning som dekker deler av bedriftenes faste kostnader, se oversikten i avsnitt 1.2. I mars reduserte Finansdepartementet nivået på det motsykliske kapitalbufferkravet til 1 pst., etter råd fra Norges Bank. Kravet er et sentralt virkemiddel i makroreguleringen, og å sette det ned kan motvirke at en strammere utlånspraksis hos bankene forsterker nedgangen. Norges Bank har også iverksatt betydelige tiltak for å sikre at bankene har tilstrekkelig likviditet, herunder lange F-lån med en rente knyttet til styringsrenten. I tillegg bidrar reduksjonen i styringsrenten på 1,5 prosentenheter til reduserte lånekostnader både for husholdninger og foretak.

Gjeldsbelastningen i husholdningene har bygget seg opp over flere år. Regjeringen har de siste årene iverksatt en rekke tiltak for å bidra til en mer bærekraftig utvikling i bolig- og utlånsmarkedene og å dempe sårbarheten i husholdningene. Boliglånsforskriften er en del av makroreguleringen, og ble videreført fra årsskiftet og skal gjelde ut 2020. Forskriften setter rammer for bankenes utlånspraksis, og stiller blant annet krav til låntakers betjeningsevne og hvor stort et boliglån kan være i forhold til boligens verdi. Bankene har en viss fleksibilitet til å kunne innvilge lån utover kravene, ved at 10 pst. av utlånsvolumene hvert kvartal kan bryte med krav i forskriften. I Oslo er fleksibilitetskvoten 8 pst. For å styrke bankenes mulighet til å hjelpe sine boliglånskunder gjennom en krevende periode, besluttet Finansdepartementet 23. mars å øke fleksibilitetskvotene i forskriften til 20 pst. i andre kvartal.

Boliglånsforskriften kan ha bidratt til å dempe husholdningenes gjeldsopptak. Færre husholdninger tar opp svært høye lån i forhold til inntekt eller boligens verdi. Etter Finanstilsynets vurdering har boliglånsforskriften bidratt til noe strammere utlånspraksis. Norges Bank mener kravene i forskriften har fungert etter hensikten og begrenser gjeldsopptaket i utsatte husholdninger.

Det er den samlede gjelden til husholdningene som utgjør en risiko for finansiell stabilitet. Boliggjeld er den viktigste komponenten, men høy forbruksgjeld, for mange på toppen av høy boliggjeld, kan være med på å øke risikoen for en kraftig innstramming i forbruket dersom inntektene faller eller rentene øker. I februar 2019 fastsatte Finansdepartementet derfor også en midlertidig forskrift om bankenes utlånspraksis for forbrukslån, etter mønster fra boliglånsforskriften. Forskriften skal gjelde frem til 31. desember 2020. Veksten i usikret gjeld til norske husholdninger har bremset opp etter flere år med sterk vekst. Nedgangen var særlig tydelig i 2019.

Finansdepartementet ba i brev 24. april 2020 Finanstilsynet om å evaluere reguleringen av bankenes utlånspraksis for bolig- og forbrukslån og gi råd om videreføring og innretning fra 1. januar 2021. I brevet ber departementet også om at Finanstilsynet innen 29. mai gir en vurdering av om perioden med økte fleksibilitetskvoter bør forlenges, eller om det bør gjøres andre midlertidige endringer i boliglånsforskriften i lys av virusutbruddet. Finanstilsynet er bedt om å innhente vurderinger fra Norges Bank.

Utsiktene for finansiell stabilitet og utviklingen i norske finansinstitusjoner og finansmarkeder er nærmere omtalt i Finansmarkedsmeldingen 2020.

3.5 Sysselsettings- og inntektspolitikken

3.5.1 Sysselsettingspolitikken

Høy sysselsetting og lav arbeidsledighet er sentrale mål for regjeringens økonomiske politikk og er avgjørende for å sikre et bærekraftig velferdssamfunn. Sysselsettingspolitikken skal, sammen med den øvrige økonomiske politikken, støtte opp under høy verdiskaping ved å bidra til at flest mulige deltar i arbeidslivet. Høy sysselsetting og lav arbeidsledighet er viktig for å opprettholde små inntektsforskjeller.

Over tid har Norge hatt en mer stabil utvikling i arbeidsmarkedet enn i mange andre land. Sysselsettingen har holdt seg høy, og nivået på arbeidsledigheten har vært lavt sammenliknet med andre europeiske land. Godt utbygde inntektssikringsordninger har gitt arbeidsledige og personer som har blitt syke, økonomisk trygghet. Samtidig har god omstillingsevne i økonomien og aktiv sysselsettingspolitikk bidratt til å hindre utstøting fra arbeidsmarkedet og lagt til rette for at arbeidsledige og andre utsatte grupper har kommet i jobb.

Koronaviruset og smitteverntiltak i Norge og utlandet har trukket ned aktiviteten i norsk økonomi de to siste månedene. Utslagene i arbeidsmarkedet har vært dramatiske. Frisører, treningsstudioer, svømmehaller mv. har vært stengt ned etter pålegg fra helsemyndighetene. I tillegg har reiseliv, restauranter og flere andre virksomheter vært rammet som følge av tiltakene. Det kraftige tilbakeslaget internasjonalt og lave oljepriser forsterker tilbakeslaget. De fleste næringer i privat sektor har opplevd fall i aktiviteten. Det gjenspeiles ved at det har vært oppgang i antall permitterte i de fleste næringer.

Det var en nærmest eksplosiv vekst i antall permitteringer i dagene etter iverksettelsen av de strenge smitteverntiltakene 12. mars. Bare i de påfølgende syv dagene ble det sendt inn 170 000 søknader om dagpenger ved permittering. Bedriftene har gjennom april fortsatt å permittere arbeidstakere, men i et mer avdempet tempo. I løpet av april ble det registrert 75 000 nye søknader om dagpenger ved permittering. Det er også svært mange, men likevel langt færre enn i løpet av mars, se figur 3.9A. Så langt i mai har antallet nye søknader om dagpenger fortsatt å dempe seg.

Den kraftige økningen i antall permitteringer bidro til en raskt stigende registrert arbeidsledighet frem til begynnelsen av april. Etter det har antallet arbeidssøkere gått ned. Det var registrert i alt 408 000 arbeidssøkere per 5. mai, svarende til 14,6 pst. av arbeidsstyrken. Det omfatter både personer som er helt eller delvis ledige og arbeidssøkere på tiltak. Det er blitt 24 000 færre arbeidssøkere de siste fire ukene. Antallet helt arbeidsledige tilsvarer alene 8,8 pst. av arbeidsstyrken. Nedgangen i antallet arbeidssøkere skyldes lavere tilgang av nye ledige, samtidig som avgangen fra ledighet har økt de siste ukene, se figur 3.9B. I løpet av de to siste ukene har avgangen av antallet arbeidssøkere vært dobbelt så høy som tilgangen. Det må ses i sammenheng med at bedriftene nå i mindre permitterer ansatte og at flere arbeidstakere som har vært permittert, har kommet tilbake i jobb igjen.

Kilde: Nav.

For å motvirke de store utslagene i arbeidsmarkedet, har regjeringen iverksatt omfattende tiltak både rettet mot næringslivet og for å sikre inntekt for dem som rammes. Allerede i utgangspunktet har Norge gode inntektssikringsordninger ved permittering, arbeidsledighet og sykdom. Disse ordningene er blitt vesentlig forsterket de siste ukene.

Permitteringer er et viktig virkemiddel som arbeidsgivere har for å redusere lønnskostnader i situasjoner med redusert aktivitet. Reduksjon av lønnskostnader er med på å sikre at arbeidsforhold som er lønnsomme, opprettholdes. Virksomheten kan fort ta inn permitterte arbeidstakere og øke produksjonen igjen når situasjonen tilsier det. Kostnadene ved permittering deles mellom arbeidsgivere, staten og de som blir permittert. Arbeidsgivere har lønnsplikt for en gitt periode. Etter denne lønnspliktperioden mottar de fleste permitterte dagpenger som finansieres over folketrygden.

Før virusutbruddet hadde arbeidsgivere 15 lønnspliktdager, og etter en venteperiode på tre dager kunne permitterte arbeidstakere med rett til dagpenger motta disse i inntil 26 uker med en kompensasjonsgrad på 62,4 pst. På flere punkter er permitteringsordningen og dagpengeordningen blitt midlertidig endret for å redusere kostnadene til arbeidsgivere og for å sikre høyere kompensasjon til personer som blir permittert eller ordinær arbeidsledig. Samtidig innebærer endringene også at flere grupper kan motta dagpenger:

• Lønnsplikten til arbeidsgiver er redusert fra 15 til 2 dager.

• De tre ventedagene før mottak av dagpenger er opphevet.

• Permitterte sikres 100 pst. lønn inntil 6 G fra dag tre til og med dag 20.

• Kompensasjonen til mottakere av dagpenger, uavhengig av om det er ved permittering eller som følge av ordinær arbeidsledighet er økt, slik at de utgjør 80 pst. av dagpengegrunnlaget opp til 3 G og 62,4 pst. av den delen av dagpengegrunnlaget som er mellom 3 G og 6 G. Tidligere var satsen flat på 62,4 pst. uavhengig av dagpengegrunnlaget inntil 6G.

• Den nedre inntektsgrensen for rett til dagpenger er redusert fra 1,5G til 0,75G siste 12 måneder eller fra 3 G til 2,25 G siste 36 måneder. Kravet om redusert arbeidstid for rett til dagpenger er redusert fra minimum 50 pst. til minimum 40 pst.

Det foreslås at alle som går ut av maksimal stønadsperiode skal kunne motta dagpenger ut oktober 2020, forutsatt at vilkårene for innvilgelse av dagpenger er oppfylt. Det foreslås videre at perioden med fritak for lønnsplikt forlenges ut oktober 2020, selv om grensen på 26 uker er overskredet. Samtidig foreslås det en ytterligere forlengelse av stønadsperioden for mottakere av arbeidsavklaringspenger (AAP) som arbeidssøker ut oktober 2020.

For å sikre inntekt til de fleste selvstendig næringsdrivende, og frilansere som ikke er dekket av dagpengeordningen, er det også opprettet en ordning med midlertidig inntektssikring tilsvarende 80 pst. av kompensasjonsgrunnlaget (begrenset oppad til 6G) fra og med dag 17 etter dokumentert inntektsbortfall. Det er videre innført en midlertidig inntektssiktingsordning for lærlinger som sikrer 100 pst. av lærlinglønnen inntil 1,5G og 62,4 pst. av lærlinglønnen mellom 1,5 og 6G.

Det er usikkert hvor lenge perioden med høy arbeidsledighet vil vedvare. Dersom det høye nivået på permitteringene i stor grad blir kortvarig, vil trolig de negative konsekvensene for de aller fleste permitterte være begrensede. Samtidig vil omfanget av arbeidsledighet øke med varigheten og dybden på det økonomiske tilbakeslaget. En studie fra Frischsenteret og Oslo Economics fra 2018 viser at bare om lag halvparten av de permitterte kommer tilbake til samme arbeidsgiver seks måneder etter avsluttet permitteringsperiode. Denne studien peker videre på at overgangen til ordinær ledighet øker med permitteringsperiodens varighet. Undersøkelsen viser at om lag en tredel som avslutter en permitteringsperiode blir arbeidsledige.

Ulike studier viser at langvarig ledighet kan gi negative langsiktige konsekvenser for videre tilknytning til arbeidslivet, såkalte hysterese-effekter. Det er en risiko for at flere kan bli stående utenfor arbeidslivet i etterkant av krisen. Mange av dem som er blitt permitterte, har både lav inntekt og lavt utdanningsnivå. Over 70 pst. av økningen i ledigheten fra mars i fjor til mars i år har kommet blant personer med grunnskole- eller videregående skole som høyeste utdanning. Det er grupper som kan være særlig utsatt for å miste fotfestet i arbeidsmarkedet når de mister jobben. Risikoen for det vil trolig øke med ledighetsperioden. Også personer som var ledige før krisen inntraff, kan få problemer med å komme i jobb. Dersom flere faller ut av arbeidsmarkedet, kan innstrømmingen til helserelaterte trygdeytelser øke, og forsterke utfordringene med å finansiere offentlige velferdstjenester.

Det er viktig at permitteringsordningen er utformet slik at omfanget av permitteringer ikke blir unødig høyt eller langvarig. En mer sjenerøs permitteringsordning kan føre til unødvendig høy bruk av permitteringer. Få lønnspliktdager gir arbeidsgivere svake insentiver til å la ansatte utføre arbeidsoppgaver i bedriften. Jo billigere det er å permittere, jo flere vil tas ut av sysselsetting. Samtidig er permitterte mindre aktive arbeidssøkere enn andre ledige. Den økte kompensasjonsgraden kan også bidra til at permitterte reduserer søkeaktiviteten ytterligere. En forlengelse av varigheten av perioden med fritak for lønnsplikt til for eksempel 40 eller 52 uker, vil også kunne redusere søkeaktiviteten. For internasjonale virksomheter med tilstedeværelse i flere land, kan for gunstige permitteringsregler føre til at norske arbeidstakere permitteres i større grad enn i andre land. Innelåsingseffektene ved permittering kan bli store, og vil kunne føre til betydelige negative konsekvenser for arbeidsmarkedet og verdiskapingen. Samtidig kan en forlenget permitteringsperiode gi muligheter for næringer som er inne i en midlertidig nedgangsperiode, til å beholde kompetansen i virksomheten. Men det må ses i sammenheng med andre deler av permitteringsregelverket, for eksempel dagene med arbeidsgivers lønnsplikt. Et for lempelig regelverk kan medføre et for stort omfang av permitteringer.

Det er viktig at de midlertidige utvidelsene reverseres når situasjonen tilsier det. Selv om det har vært et markert fall i produksjonen og aktiviteten i mange bransjer, vil det kunne være behov for arbeidskraft i andre deler av arbeidsmarkedet. Etter hvert blir det svært viktig at permitterte stimuleres til å søke arbeid, og at bedriftene stimuleres til å ta inn igjen de permitterte, slik at sysselsettingen kan vende tilbake til et høyt nivå. Samtidig er det usikkert når den økonomiske aktiviteten vil ta seg opp igjen og hvor raskt det vil skje. Regjeringen vurderer permitteringsordningen i lys av dette, og anser at den store usikkerheten tilsier at regelverket ikke endres nå, men at perioden med fritak for lønnsplikt forlenges ytterligere. Det foreslås derfor at perioden med fritak for lønnsplikt forlenges ut oktober 2020. Det betyr at arbeidstakere som er permitterte kan motta dagpenger, selv om grensen på 26 uker er overskredet.

Etter hvert som smitteverntiltakene bygges ned kan det være nødvendig å sette inn tiltak som i større grad stimulerer til aktivitet fremfor passivitet for å bidra til at de som nå er blitt permittert eller arbeidsledige, raskt skal komme tilbake i jobb. Regjeringen har satt ned et ekspertutvalg, ledet av professor Steinar Holden, som bl.a. skal vurdere når de midlertidige tiltakene kan fases ut, hvordan insentivene til jobbsøking kan forbedres dersom de midlertidige tiltakene må videreføres og aktuelle tiltak for å øke etterspørselen i økonomien. Regjeringen vil i en proposisjon i slutten av mai blant annet vurdere ulike tiltak og virkemidler som kan være aktuelle å iverksette for å få flere arbeidsledige tilbake i jobb.

Arbeidsmarkedstiltak er sentrale virkemidler for å få flere arbeidsledige over i arbeid og motvirke at grupper med svake kvalifikasjoner faller ut av arbeidsmarkedet. Arbeidsmarkedstiltak rettes mot arbeidsledige og personer med nedsatt arbeidsevne. I saldert budsjett ble det det lagt opp til en bevilgning som tilsvarer om lag 56 000 plasser i 2020. Det er uklart hvor lenge situasjonen med høy arbeidsledighet vil vedvare. Særlig utsatte grupper blant ungdom og innvandrere er sammen med langtidsledige prioritert ved deltakelse på tiltak. Det gjelder også personer med nedsatt arbeidsevne. De har særlige utfordringer med å få innpass i arbeidslivet, og en stor andel av tiltaksplassene rettes inn mot denne gruppen.

Omfanget og innretningen av arbeidsmarkedstiltakene og kompetansestyrkende tiltak må vurderes i lys av utviklingen i arbeidsmarkedet og hvordan det videre konjunkturforløpet i økonomien blir. Nivå og innretning av tiltak må vurderes etter hvert som restriksjonene knyttet til smittevern blir lempet på og bedriftene og tiltaksarrangører kan ta imot tiltaksdeltakere. Arbeids- og velferdsetaten starter i mai opp igjen noe av aktiviteten som ble stanset som følge av innføringen av smitteverntiltak. Inntil videre foreslås det å opprettholde bevilgningen til arbeidsmarkedstiltak for 2020.

Antall mottakere av helserelaterte trygdeytelser har holdt seg på et høyt, men stabilt nivå, de siste ti årene, se figur 3.10. I 2019 mottok om lag 17 pst. av befolkningen i yrkesaktiv alder en helserelatert ytelse. Det innebærer at hver sjette person i yrkesaktiv alder mottar en slik ytelse. Dette skjer samtidig som folkehelsen stadig bedres, noe som gjenspeiles i stadig økende levealder.

Kilde: Nav.

Mer enn halvparten av de som får en helserelatert trygdeytelse, mottar uføretrygd. Ved utgangen av første kvartal 2020 var det registrert 355 000 personer som mottok uføretrygd, tilsvarende 10,4 pst. av befolkningen i aldersgruppen 18–67 år. Det er 3 000 flere enn ved årsskiftet og i underkant av 12 000 flere enn på samme tid i fjor. Samtidig var det registrert 118 000 mottakere av AAP ved utgangen av første kvartal, tilsvarende 3,4 pst. av befolkningen i aldersgruppen 18–67 år. Det er vel 3 000 flere enn ved årsskiftet, og skyldes blant annet økt tilgang av nye AAP-mottakere, delvis som følge av at personer som tidligere mottok AAP har kommet tilbake på ytelsen.

Fremover ventes det en økning i antall AAP-mottakere, i hovedsak som følge av forlengelse av stønadsperioden. Antallet mottakere av helserelaterte ytelser er vesentlig mindre påvirket av konjunkturene enn antallet arbeidsledige. Ulike studier finner likevel støtte for at nedbemanninger og tap av arbeidsplasser kan føre til økt overgang til uføretrygd. Redusert aktivitet i økonomien og svakere etterspørsel etter arbeidskraft kan derfor isolert sett føre til en ytterligere økning i antallet mottakere av AAP og uføretrygd.

Koronapandemien har også ført til økt sykefravær hittil i år. For å redusere de økonomiske konsekvensene av økt sykefravær vil arbeidsgivere få refundert sykepenger fra dag 4 dersom sykefraværet skyldes koronarelatert fravær. Samtidig har selvstendig næringsdrivende og frilansere fått rett til sykepenger allerede fra dag fire for sykefravær for koronarelatert fravær. Siden 8. mars er det registrert om lag 40 000 legemeldte sykefraværstilfeller der det er påvist eller mistanke om smitte av covid-19. Det tilsvarer 17 pst. av alle legemeldte sykefraværstilfeller i perioden. Økningen i antallet nye sykefraværstilfeller har likevel dempet seg markert de siste ukene.

3.5.2 Det inntektspolitiske samarbeidet

Partene i arbeidslivet har ansvaret for gjennomføringen av lønnsoppgjørene. Lønnsoppgjørene er lagt opp slik at sentrale tariffområder i konkurranseutsatt sektor (det såkalte frontfaget) forhandler først. Det inntektspolitiske samarbeidet bidrar til at myndighetene og partene i arbeidslivet har en felles forståelse av den økonomiske situasjonen og hvilke utfordringer norsk økonomi står overfor. Regjeringens kontaktutvalg og Det tekniske beregningsutvalget (TBU) er viktige møtepunkter for å bygge en slik felles forståelse. Myndighetene har ansvaret for at lover og regler legger til rette for et velfungerende arbeidsmarked.

Årets lønnsoppgjør, som er et hovedoppgjør, er utsatt til høsten. Det er stor usikkerhet rundt lønnsutviklingen. Lønnsomheten i mange konkurranseutsatte bedrifter er blitt forverret som følge av den økonomiske situasjonen. Lønnsveksten har erfaringsmessig variert med konjunkturutviklingen, se figur 3.11. Lavere sysselsetting og høyere arbeidsledighet har ofte ført til moderate lønnsoppgjør. Som en teknisk forutsetning for arbeidet med revidert budsjett, har departementet på usikkert grunnlag anslått den gjennomsnittlige årslønnsveksten til 1½ pst. fra 2019 til 2020.

¹ Anslag for 2020.

Kilde: SSB og Finansdepartementet.

3.6 Utviklingen i Statens pensjonsfond utland

Finansdepartementet er i lov om Statens pensjonsfond gitt det overordnede ansvaret for forvaltningen av Statens pensjonsfond utland (SPU). Loven slår fast at sparingen skal ivareta langsiktige hensyn ved anvendelsen av statens petroleumsinntekter slik at petroleumsformuen kommer både dagens og fremtidige generasjoner til gode. Norges Bank står for den operative forvaltningen av fondet, innenfor et mandat fastsatt av Finansdepartementet. Det overordnede målet for investeringene er å oppnå høyest mulig avkastning innenfor et akseptabelt risikonivå.

I mandatet er det fastsatt at fondet skal være investert med 70 pst. i aksjer og 30 pst. i obligasjoner. Ulik utviklingen i aksje- og obligasjonsmarkedene innebærer imidlertid at disse andelene kan svinge noe over tid. Dersom avvikene blir store, skal andelene vektes tilbake til den faste 70/30-fordelingen. Norges Bank kan også avvike noe fra disse andelene i forvaltningen, blant annet ved å investeres deler av fondet i unotert eiendom og unotert infrastruktur for fornybar energi. Også dette gjøres innenfor rammer fastsatt i mandatet fra Finansdepartementet.

SPU hadde i 2019 en avkastning på 19,9 pst. Det er den nest høyeste avkastningen i løpet av et enkelt år i fondets historie. Høy avkastning både i aksjemarkedet og i obligasjonsmarkedet bidro til det gode resultatet. Ved utgangen av året var verdien av fondet nær 10 100 mrd. kroner.

Det internasjonale finansmarkedet startet 2020 med oppgang, men mot slutten av februar økte markedsuroen. Det var særlig usikkerheten rundt virusutbruddet samt en kraftig nedgang i oljeprisene som preget markedet. Fra toppnivået i februar falt det globale aksjemarkedet over 30 pst., før det steg noe igjen mot slutten av mars. Fallende renter på statsobligasjoner bidro til positiv avkastning i obligasjonsmarkedet.

Avkastningen av SPU i første kvartal var -14,6 pst., målt i internasjonal valuta. Ifølge Norges Bank tilsvarer det -1 350 mrd. kroner. Avkastningen av fondets aksjeinvesteringer var -21,1 pst., mens avkastningen av renteinvesteringene var 1,3 pst. Avkastningen av investeringene i unotert eiendom var 0,4 pst.

Kronen svekket seg i første kvartal kraftig mot valutaer som dollar, pund og euro. Siden alle fondets investeringer er plassert i internasjonal valuta, stiger markedsverdien av fondet målt i norske kroner når kronen svekker seg. Valutabevegelsene i kvartalet bidro til å øke fondets verdi med 1 327 mrd. kroner. Kronefallet utlignet dermed nesten effekten av den negative avkastningen. For SPUs internasjonale kjøpekraft er det likevel avkastningen i internasjonal valuta som er av betydning.

I løpet av kvartalet ble det overført drøyt 62 mrd. kroner fra SPU til staten. I tillegg trakk Norges Bank vel 4 mrd. kroner fra fondet for å dekke kostnadene ved forvaltningen av fondet i 2019. Markedsverdien av fondet ved utgangen av første kvartal 2020 var ifølge Norges Bank 9 998 mrd. kroner.

Etter utgangen av første kvartal har det globale aksjemarkedet steget, mens kronekursen har forblitt relativt svak. Basert på utviklingen i fondets referanseindeks har markedsverdien av fondet den siste tiden svingt rundt 10 400 mrd. kroner. En eventuell kronestyrking vil isolert sett føre til nedgang i fondsverdien. Hvis en legger til grunn valutakursene ved inngangen til 2020, ville markedsverdien av fondet anslagsvis utgjort om lag 9 000 mrd. kroner.

3.7 Klimapolitikken

3.7.1 Innledning

I Parisavtalen, som trådte i kraft i 2016, forplikter partene seg til å holde gjennomsnittlig temperaturøkning godt under 2 °C sammenlignet med førindustrielt nivå, og tilstrebe å begrense temperaturøkningen til 1,5 °C. For å oppnå det langsiktige temperaturmålet setter avtalen opp et kollektivt utslippsmål. Det går ut på at partene tar sikte på at de globale klimagassutslippene når toppunktet snarest mulig og at utslippene deretter reduseres raskt, slik at det blir balanse mellom menneskeskapte utslipp og opptak av klimagasser i løpet av andre halvdel av dette århundret (klimanøytralitet).

I 2018 ble det vedtatt utfyllende regelverk under Parisavtalen unntatt for avtalens bestemmelser om markedsbasert samarbeid om utslippsreduksjoner, dvs. samarbeid hvor land kan overføre utslippsreduksjoner. Heller ikke under klimatoppmøtet i Madrid i desember 2019 lykkes dette. På grunn av koronapandemien er neste toppmøte, som skulle finne sted i Glasgow i november 2020, utsatt.

Globale utslipp av klimagasser har siden 2016 i gjennomsnitt økt med 1 pst. årlig. Koronapandemien bidrar til nedgang i den økonomiske aktiviteten i 2020 og dermed også i globale utslipp av klimagasser. Usikkerheten er stor. For eksempel anslår Carbon Brief nedgangen i verdens klimagassutslipp til 5,5 pst. i år, mens Det internasjonale energibyrået (IEA) har et anslag på 8 pst. reduksjon i globale energirelaterte CO₂-utslipp. Det er i tilfellet det største årlige fallet siden målingene startet. Nedgangen frem mot 2030 må være i denne størrelsesorden om verden skal begrense temperaturøkningen til 1,5 °C.

Ifølge Parisavtalen skal landene melde inn nasjonalt fastsatte bidrag (klimamål) hvert femte år. Nye eller oppdaterte bidrag skal være utrykk for landenes høyeste ambisjon og utgjøre en progresjon fra forrige mål. Dette skal bidra til at den globale innsatsen for å nå Parisavtalens temperaturmål styrkes over tid. Første gang landene skal melde inn mål på nytt, oppdatere målet eller melde inn et nytt mål er i 2020, og dette blir derfor et viktig år for Parisavtalen. Foreløpig har noen få land, herunder Norge, meldt inn et forsterket mål.

3.7.2 Norges klimamål og samarbeid med EU

Norge meldte i februar 2020 inn et forsterket klimamål under Parisavtalen. Det innebærer at Norge forplikter seg til å redusere utslippene av klimagasser med minst 50 pst. og opp mot 55 pst. i 2030 sammenlignet med nivået i 1990. Regjeringen ønsker å oppfylle det forsterkede målet sammen med EU. Gjennom klimaavtalen med EU har Norge allerede forpliktet seg til å samarbeide med EU om å redusere utslippene med minst 40 pst. innen 2030 sammenlignet med 1990-nivå. Dersom EU ikke forsterker sitt mål like mye som Norge, vil den delen av målet som går lengre, være betinget av samarbeid om utslippsreduksjoner i andre land i tråd med reglene i Parisavtalen.

Det er ventet at EU vil melde inn et forsterket mål i løpet av 2020. Kommisjonen vurderer et mål om å redusere utslippene i 2030 med 50 til 55 pst. sammenlignet med 1990 og gjennomfører nå en offentlig høring. Kommisjonen har varslet at de i september vil legge frem sitt forslag til forsterket klimamål for 2030. Et forsterket klimamål for EU kan bety at deler av klimarammeverket som inngår i Norges samarbeid med EU om klimamålet for 2030, vil strammes inn. Kommisjonen tar sikte på legge frem forslag til eventuelle endringer i EUs klimarammeverk innen juni 2021.

For 2050 er målet at Norge skal bli et lavutslippssamfunn. Målet er lovfestet i klimaloven. Med lavutslippssamfunn menes et samfunn hvor klimagassutslippene, ut fra beste vitenskapelige grunnlag, utslippsutviklingen globalt og nasjonale omstendigheter, er redusert for å motvirke skadelige virkninger av global oppvarming som beskrevet i Parisavtalen. Regjeringen har varslet at den vil endre utslippsintervallet i det lovfestede klimamålet for 2050 slik at målet blir å redusere utslippene i størrelsesorden 90 til 95 pst. fra utslippsnivået i referanseåret 1990.

3.7.3 Norsk klimapolitikk

Norge fører en ambisiøs klimapolitikk. Sektorovergripende virkemidler i form av avgifter og deltakelse i det europeiske kvotesystemet er hovedvirkemidlene og dekker mer enn 80 pst. av klimagassutslippene i Norge. Disse virkemidlene setter en pris på utslipp og bidrar dermed til at produksjon og forbruk vris i mer klimavennlig retning. Som et tillegg til kvoter og avgifter brukes direkte regulering, standarder, avtaler og subsidier til utslippsreduserende tiltak, herunder støtte til forskning og teknologiutvikling.

Norske utslipp av klimagasser var 52,0 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2018. Det er nesten 9 pst. lavere enn i toppåret 2007. Ikke-kvotepliktige utslipp utgjør vel halvparten av norske utslipp, og er hovedsakelig utslipp fra transport, jordbruk, avfall og HFK/PFK. Nesten 70 pst. av disse utslippene er ilagt avgift. Det generelle avgiftsnivået på utslipp av klimagasser i 2020 er 544 kroner per tonn CO₂-ekvivalenter. Denne omfatter tilnærmet all ikke-kvotepliktig bruk av fossile drivstoff samt klimagassene HFK og PFK. Den halvdelen av norske utslipp som er omfattet av det europeiske kvotesystemet for bedrifter, i hovedsak petroleumssektoren og industrien, står overfor en utslippskostnad lik kvoteprisen. Petroleumssektoren står overfor både CO₂-avgift og kvoteplikt. Kvoteprisen har i store deler av 2019 og 2020 ligget på rundt 25 euro. Etter at sterke smitteverntiltak ble innført i Europa og resten av verden i mars 2020, falt kvoteprisen ned mot 15 euro, men tok seg raskt opp igjen og har i april ligget rundt 20 euro.

Opptak av klimagasser i skog og annen arealbruk var i 2017 på 25 mill. tonn og tilsvarte om lag halvparten av utslippene i andre sektorer.

Det er stor usikkerhet om hvordan norske utslipp vil bli påvirket av koronapandemien og de sterke smitteverntiltakene både her hjemme og i resten av verden, og det er foreløpig begrenset med statistikk som kan kastes lys over utslippsutviklingen. Den lave aktiviteten i norsk økonomi trekker i retning av lavere utslipp. Omsetningen av drivstoff falt med 9 pst. i mars 2020 sammenlignet med samme måned året før. Nedgangen gjennom måneden var trolig betydelig sterkere. Fallet i omsetningen av jetparafin som brukes i luftfarten, var spesielt stort. På den annen side er produksjonen i bygge- og anleggsnæringen så langt relativt lite rammet og produksjonsnedgangen i de store utslippsintensive næringene i kvotepliktig sektor, som prosessindustrien og petroleumsvirksomheten, har vært begrenset ifølge foreløpig nasjonalregnskap for 1. kvartal.

Hvor stor utslippsreduksjonen blir og hvor lenge den vil vare, avhenger av hvor langvarig og dypt tilbakeslaget blir, og om virusutbruddet fører til varige endringer i for eksempel etterspørselsvaner. Selv om utslippene av klimagasser er redusert raskt under krisen, er mye av dette trolig forbigående, og verdenssamfunnet står fortsatt overfor en stor utfordring med å redusere utslippene mer varig. Samtidig har norske klimagassutslipp siden 2007 vært på en nedadgående trend, og ifølge utslippsfremskrivingene i Nasjonalbudsjettet 2020 vil nedgangen være tiltagende fremover.

Regjeringen foreslår i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2020 bevilgninger til flere formål som vil støtte opp under omstillingen til et lavutslippssamfunn. For å redusere utslipp og fornye nærskipsflåten foreslås det økte bevilgninger til ulike tiltak innenfor grønn skipsfart. Videre foreslås det å øke kapitalen i investeringsselskapet Nysnø, slik at lønnsomme klimaløsninger skal få bedret tilgang på finansiering.

I slutten av mai vil regjeringen fremme en proposisjon der hovedtema vil være veien ut av krisen for norsk økonomi. Tiltakene i proposisjonen skal sette oss bedre i stand til å møte de utfordringene som har ligget foran oss lenge, herunder gjennomføre det grønne skiftet slik at klimagassutslippene går ned.