5 Oppfølging av HMS-regimet

Dagens HMS-regime er utviklet på bakgrunn av erfaringer som er gjort siden oppstarten av norsk petroleumsvirksomhet, jf. kapittel 2.1.3. Det legges til grunn at dette regimet, som legger vekt på en funksjonell regelverkstilnærming og ansvarliggjøring av næringen selv i sikkerhetsarbeidet, har vært et viktig grunnlag for en positiv utvikling og et høyt HMS-nivå i norsk petroleumsvirksomhet.

I Meld. St. 29 (2010–2011) Felles ansvar for eit godt og anstendig arbeidsliv ble det pekt på viktige utfordringer for petroleumsnæringen i fremtiden. Det ble blant annet pekt på at endringer i aktivitetsnivå og aktørbildet, med flere mindre og internasjonale selskaper på norsk sokkel kunne få betydning for et aktivt og velfungerende partsamarbeid. Betydningen av å møte utfordringene slik at de ikke fører til økt risiko og skade på helse, miljø og sikkerhet ble understreket. Dette krever en kontinuerlig bevissthet på at myndighetsoppfølging og regelverk må være innrettet slik at nye utviklingstrekk og utfordringer fanges opp og møtes på en god måte. Departementet varslet derfor en grundig gjennomgang og vurdering av HMS-regimet på petroleumsområdet. En slik gjennomgang var ønskelig for eventuelt å bekrefte at dagens ordning var formålstjenlig, eller som et signal om behov for større eller mindre endringer. Som det fremgår i kapittel 4.2.4, ble det i 2012 nedsatt en faglig ekspertgruppe for gjennomgang og vurdering av dagens HMS-regime. Ekspertgruppen konkluderte i 2013 med at det norske HMS-regimet for petroleumsvirksomheten fungerer overveiende godt, men at det har noen viktige utfordringer. Gruppen pekte blant annet på behov for en tydeligere prioritering og bruk av virkemidler fra myndighetenes side og for å vurdere en tydelig praksis for kost-nytte vurderinger ved innføring av nye forskrifter og enkeltvedtak. Det ble videre pekt på at myndighetene bør forbedre styring av storulykkesrisiko gjennom tydeligere og mer detaljerte krav om risikoakseptkriterier og risikoanalyser.

Arbeids- og sosialdepartementet inviterte også i november 2016 berørte parter og myndigheter til en arbeidsgruppe for en felles vurdering og drøfting av HMS-tilstanden og -utviklingen i norsk petroleumsvirksomhet. Bakgrunnen var at HMS-utviklingen i 2015 og 2016 skapte behov for å sette HMS-situasjonen i petroleumsvirksomheten særlig på dagsorden. Et viktig mål med arbeidsgruppens arbeid var å komme frem til et representativt og omforent bilde av status for helse, miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten. Gruppen skulle videre vurdere hva som skal til for å opprettholde og forbedre sikkerhetsnivået, samtidig med effektiv og økonomisk drift. Partenes og myndighetenes oppfatning av status, utfordringer og eventuelle mulige veier til videre utvikling og forbedring skulle inngå som grunnlag for denne stortingsmeldingen om helse, miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten. Arbeidsgruppens rapport ble lagt frem for departementet 29. september 2017. Arbeidsgruppen pekte på at myndighetene og partene gjennom årene har sluttet opp om dagens HMS-regime, som legger vekt på funksjonsbaserte regler, ansvarliggjøring av aktørene og en risikobasert og dialogbasert tilsynsoppfølging. Arbeidsgruppen konkluderer med at regimet for oppfølging av helse, miljø og sikkerhet i norsk petroleumsvirksomhet i hovedtrekk er velfungerende og bør videreføres. HMS-regimet legger til rette for innovasjon og fleksibilitet i utvikling og valg av gode løsninger. Denne fleksibiliteten er ønskelig på bakgrunn av at næringen er i rask utvikling og at selskapene har behov for å ta i bruk den til enhver tid best egnede teknologien. Denne fleksibiliteten utgjør handlingsrommet i regimet. Handlingsrommet legger til rette for at partene kan utfordre hverandre og myndighetene med hensyn til fortolkning og oppfølging av rammer og muligheter. Samtidig har handlingsrommet grenser. Arbeidsgruppen pekte på at utfordringer og utprøving av grensene for handlingsrommet kan bidra til at tilliten mellom aktørene settes på prøve og at innretningen på regimet settes under press.

Arbeidsgruppen var også enige om at kontinuerlig forbedring av helse, arbeidsmiljø og sikkerhet er en forutsetning og et felles mål i petroleumsvirksomheten. For å sikre effektiv drift og kontinuerlig forbedring må næringen og myndighetene hele tiden strekke seg etter, lære av og ta i bruk ny kunnskap og ny teknologi. Partene i arbeidsgruppen var også enige om samarbeidstiltak for bedre oppfølging på en rekke områder.

Norges forskningsråd har gjennom PETROMAKS finansiert et prosjekt som har analysert egenarten ved det norske reguleringsregimet, samt sammenliknet det med andre sikkerhetsreguleringer1. Forskningen viser at sikkerhetsreguleringen i norsk petroleumsvirksomhet har utviklet seg ulikt tilsvarende sikkerhetsreguleringer på land, mye på grunn av det sterke trepartssamarbeidet. Forskningen viser at trepartssamarbeidet er en styrke, både med hensyn til legitimitet, demokratihensyn og effektivitet. Prosjektet viser at tillit er viktig for at trepartssamarbeidet skal fungere, men erfaringer viser også at tillitsbaserte strukturer er sårbare. I den komparative studien av regimene i Norge, Storbritannia og USA viser prosjektet at det er et viktig skille om regelverkene er basert på preskriptive og detaljerte regler eller på å beskrive formål og funksjonelle krav. Et preskriptivt regelverk reduserer tvetydigheten og antall mulige handlingsalternativer og passer godt inn der interessekonflikter blir «rettsliggjort». Et funksjonsbasert regelverk tillater flere mulige løsninger når det oppstår interessekonflikter. Forutsetninger for at et funksjonsbasert regelverk skal kunne fungere er høy toleranse for usikkerhet, høy grad av tillit mellom aktørene og en tilsynspraksis som kan være mer veiledende og basert på dialog.

5.1 Næringens og selskapenes oppfølging

I likhet med andre deler av norsk arbeidsliv er det virksomhetene selv som er ansvarlig for HMS-nivået i petroleumsvirksomheten.

For å etablere, opprettholde og videreutvikle et høyt HMS-nivå og sikkerhetskultur, kreves en aktiv og kontinuerlig oppfølging fra næringen selv. Ledere på alle nivå har et særskilt ansvar for å bidra til å redusere risikoen for storulykker og arbeidsbetinget skade og sykdom. Det er en forutsetning for dagens HMS-regime at næringen og selskapene har kunnskap om og viser evne og vilje til å følge opp de forventinger og rammer som følger av regimet, herunder samarbeid med arbeidstakersiden, oppfølging av myndighetenes tilsyn, samt forståelse og respekt for regelverkets rammer.

HMS-regelverket pålegger operatørselskapet et overordnet ansvar for å påse at regelverkskrav er oppfylt og at de øvrige aktørene i virksomheten følger opp sine plikter. Dette er spesielt viktig i en periode som er preget av store endringer, og når det er usikkerhet om hvordan endringer i arbeidsprosesser, bemanning og organisering vil påvirke helse, miljø og sikkerhet fremover. Operatøren står for den daglige driften av petroleumsvirksomheten, men er ikke alene ansvarlig. Rettighetshavere må følge opp sin påseplikt og påse at operatøren driver virksomheten forsvarlig og i samsvar med gjeldende regelverk.

Erfaringer fra Petroleumstilsynets tilsyn de siste årene viser at operatørselskapene i driftsfasen i all hovedsak aktivt følger opp at styringssystemer er etablert og fungerer etter hensikten, og at HMS-nivået er forsvarlig. Petroleumstilsynet mener også at selskapene i all hovedsak følger opp påseansvaret, men det kan være mer krevende å følge opp leverandører lengre ned i kjeden.

Petroleumsnæringen har lang erfaring med å dele erfaringer og legge til rette for læring etter hendelser, både nasjonalt og internasjonalt. Det tilrettelegges for erfaringsutveksling og læring gjennom etablerte samarbeidsfora på virksomhetsnivå, i trepartssamarbeidet og på myndighetsnivå. Slik læring har blant annet bidratt til endringer i reguleringsregime og organisering av myndighetene, videreutvikling av regelverk, teknologisk utvikling og endringer i selskapenes systemer.

Gjennom mange år har bransjeforeningene Norsk olje og gass, Norges Rederiforbund og Norsk Industri gjennomført fellesprosjekter for å bedre sikkerheten på norsk sokkel, jf. blant annet gasslekkasjeprosjektet, kjemikalieprosjektet og støyprosjektet som er nevnt i kapittel 4. Gjennom disse prosjektene har næringen tatt ansvar i situasjoner som har krevet bedre oppfølging.

Forebygging av storulykker har vært, og forblir den viktigste oppgaven til partene i petroleumsvirksomheten. To av de viktigste satsingsområdene for industrien vil fortsatt være reduksjon av antall og alvorlighetsgrad av hydrokarbonlekkasjer og brønnhendelser. Norsk olje og gass har av denne grunn blant annet tatt initiativ til å revitalisere prosjektet: «Reduksjon av hydrokarbonlekkasjer på norsk sokkel» der fagforbundene og Petroleumstilsynet også deltar. Prosjektet har som mål å bidra til økt læring og erfaringsoverføring om hendelsene, jf. kapittel 4.4.2. Som ledd i dette arbeidet utarbeides det informasjonspakker med de viktigste læringspunktene fra de ulike hendelsene. Disse informasjonspakkene brukes i forbindelse med HMS-opplæring ute på innretningene. I tillegg samarbeider aktørene i næringen om å redusere antall brønnkontrollhendelser. Det er blant annet blitt etablert et eget industriforum som arbeider med å utarbeide læringspakker som blir distribuert til alle riggene, og som utgjør grunnstammen i læringsmateriellet som blir brukt for å lære av andre riggers og selskapers hendelser.

Arbeidsmiljøstandarden i norsk petroleumsvirksomhet har i all hovedsak hatt en positiv utvikling i perioden 2011–2017, men næringen har fortsatt en rekke arbeidsmiljøutfordringer. RNNP viser en negativ utvikling når det gjelder psykososialt arbeidsmiljø og sikkerhetskultur i 2017, og det var en økning i alvorlige personskader. Arbeidsforhold og organisering av arbeidet har betydning for sikkerhet, arbeidsmiljø og helse. Den partssammensatte arbeidsgruppen understreket at industrien fortsatt må arbeide for å forbedre arbeidsmiljøet med særlig vekt på utfordringer som skiftarbeid og rotasjonsordninger, støy og vibrasjoner, kjemisk helserisiko og ergonomiske forhold. Samtidig pekte gruppen på at det gjennom en årrekke har vært en positiv utvikling i næringen med hensyn til å innarbeide arbeidsmiljøkrav tidlig i designfasen av nye innretninger og anlegg. Dette er kostnadseffektiv risikoreduksjon som er i tråd med prinsippene for god risikostyring.

Partene i arbeidsgruppen var enige om at nattarbeid må begrenses til det som er nødvendig og forsvarlig, og det må foretas gode risikovurderinger i forbindelse med planlegging og gjennomføring av nattarbeid. Problemstillinger knyttet til nattarbeid følges opp i samarbeid mellom partene og myndighetene i regi av Regelverksforum. Arbeidsgruppen pekte også på at det må arbeides videre med å utvikle god kunnskap og dokumentasjon om arbeidsmiljørisiko i petroleumsvirksomheten. Næringen må arbeide for bedre kartlegging av eksponeringsbildet og risiko for eksempel når det gjelder benzen, men også helsefarlige kjemikalier generelt og andre definerte arbeidsmiljøfaktorer for risikoutsatte grupper. Partene i næringen er også enige om at selskapene bør registrere egne måledata i den nasjonale databasen EXPO2, og bransjeorganisasjonene vil oppfordre selskapene til å ta i bruk denne databasen. Bruk av EXPO-databasen har stor betydning for utvikling av bred og faktabasert kunnskap om kjemisk arbeidsmiljø i næringen. Som oppfølging av den partssammensatte gruppens anbefalinger, er det igangsatt et samarbeid under Sikkerhetsforum for oppfølging av arbeidsmiljørisiko. Partene skal gjennom dette prosjektet ytterligere forbedre kunnskap og dokumentasjon knyttet til støy, vibrasjoner og kjemisk eksponering.

Det er godt dokumentert at det foreligger årsakssammenhenger mellom arbeidsmiljøeksponeringer og redusert helse og jobbengasjement hos arbeidstakere3. Det finnes også etter hvert solid vitenskapelig dokumentasjon på at dårlig arbeidsmiljø er svært kostbart for samfunnet og for virksomhetene. Samtidig viser også nyere forskning at gode arbeidsmiljøforhold bidrar positivt til virksomhetenes resultater og produktivitet. Og såfremt arbeidsmiljøtiltak er behovsprøvde og kunnskapsbaserte, er det også etter hvert god dokumentasjon på at kost-nytteeffekten av slike tiltak er klart positive. I en næring med behov for innsparinger og effektivisering, er det således gode grunner for å arbeide med arbeidsmiljøforhold, utover rene vernehensyn. Dette fordrer imidlertid at man utvikler arbeidsmiljøet på basis av reelle behov på den enkelte arbeidsplass, og at tiltakene man iverksetter er knyttet til utførelsen og organiseringen av selve arbeidet. Dette vet man er viktig for at arbeidsmiljøtiltakene skal ha virkning og bør derfor være styrende for det systematiske arbeidsmiljøarbeidet.

Samarbeidsprosjekter er av stor betydning for HMS-arbeidet i petroleumsvirksomheten. Arbeid i regi av samarbeidsarenaene har bidratt til å utfordre partene, og ført til en samlet gevinst for HMS-arbeidet. Egne spørreundersøkelser og forskningsprosjekt har ført til økt innsikt og kunnskap som aktivt brukes videre i arbeidet. I tillegg har det i de siste årene også vært økt kontakt mellom Petroleumstilsynet og partene i næringen, og dermed har ulike sider av HMS-arbeidet blitt belyst og fått økt oppmerksomhet. Samtidig er det viktig at slike samarbeidsprosjekter følges opp i de enkelte selskapene, og at effekten av disse synliggjøres. Den partssammensatte arbeidsgruppen pekte på at partene bør oppfordre til at vurderinger og enighet på trepartsarenaene følges opp og gir effekt på HMS-arbeidet og HMS-nivået i virksomhetene.

På grunn av den raske teknologiske utviklingen innen petroleumsvirksomheten, er det behov for kontinuerlig kunnskapsutvikling når det gjelder helse, arbeidsmiljø og sikkerhet. Det er også viktig at ny teknologi som har betydning for både effektivitet og sikkerhet tas i bruk i selskapene.

Operatørene har i stor grad bidratt til forsknings- og utredningsprosjekter med relevans for petroleumsaktivitet på norsk sokkel. Næringens investeringer til forskning var på topp i 2013. Etter dette har operatørene redusert sine investeringer i betydelig grad. Operatørene har kuttet mer i sine eksterne FoU-investeringer enn i interne FoU-investeringer, og det er dermed mer krevende for instituttsektoren å utløse nødvendige forskningsmidler fra operatørene enn tidligere. Norges forskningsråd er bekymret for denne utviklingen og følger den tett i dialog med operatørene.

Kunnskaps- og teknologiutvikling er grunnleggende forutsetninger for det kontinuerlige forbedringsarbeidet i petroleumsvirksomheten. Næringen må derfor følge opp at dette prioriteres av organisasjonene og selskapene. Den partssammensatte gruppen anbefalte at næringen, myndighetene og relevante forskningsmiljøer etablerer en arbeidsgruppe som ser på i hvilken grad HMS-relevant forskning har gitt resultater, og hvordan ny teknologi kan tas i bruk. Dette følges opp i Sikkerhetsforum.

5.2 Myndighetenes oppfølging

Myndighetene har ulike virkemidler for å bidra til et høyt helse-, miljø- og sikkerhetsnivå i petroleumsnæringen. Dette gjelder både med hensyn til å sikre seriøse aktører og samarbeid om et kontinuerlig forbedringsarbeid i alle faser av virksomheten.

5.2.1 Oppfølging av konsesjonssystemet

Kravene til helse, miljø og sikkerhet følges opp gjennom alle faser i petroleumsvirksomheten. Rammeverket bidrar til å gi myndighetene god styring og kontroll med petroleumsvirksomheten, fra leting etter petroleumsforekomster, utbygging og utvinning til avslutning av virksomheten, jf. kapittel 2.1.1. Det er Olje- og energidepartementet som har ansvaret for gjennomføring av konsesjonsrunder og godkjenning av utbyggingsplaner.

Sikkerhetsmyndighetene, ved Petroleumstilsynet og Arbeids- og sosialdepartementet, gir også sine faglige vurderinger til Olje- og energidepartementet i forbindelse med søknadene. Det er en klar ansvars- og rolledeling mellom myndighetene i dette arbeidet, og denne ansvars- og rolledelingen ligger fast og videreføres. Beslutninger om HMS-regelverket kan imidlertid ha betydning for effektiv drift, og beslutninger om tildeling og overdragelser kan ha betydning for sikkerhetsnivået. Myndighetene må derfor sørge for at vi har seriøse og kompetente aktører på norsk sokkel.

I kriteriene for tildeling av utvinningstillatelser stilles det blant annet krav til sammensetning av utvinningstillatelsene og særlige krav til kompetanse og operasjonell erfaring ved aktiviteten i Barentshavet, i områder med store havdyp, i områder med høyt trykk og/eller høy temperatur. Disse kriteriene ble sist skjerpet i 2011, som følge av erfaringer etter utblåsningen på Deepwater Horizon.

5.2.2 Petroleumstilsynets tilsynsoppfølging

Den mest synlige delen av Petroleumstilsynets tilsynsoppfølging er den løpende oppfølgingen av næringen. Tilsynet omfatter et bredt spekter av aktiviteter fra tradisjonelle kontrollaktiviteter som revisjoner, møter med næringen og gransking av hendelser gjennom alle faser av petroleumsvirksomheten. En beskrivelse av Petroleumstilsynets tilsynsstrategi og -metodikk fremgår av kapittel 2.2.

Den faglige ekspertgruppen som i 2013 diskuterte tilsynsstrategi og HMS-regelverk i norsk petroleumsvirksomhet konkluderte med at det norske HMS-regimet i hovedsak er robust og bør videreføres. Samtidig ble det blant annet pekt på at det er behov for tydeligere prioritering og bruk av virkemidler og at Petroleumstilsynet bør bli tydeligere i utøvelsen av sin rolle som tilsynsmyndighet, anvendelse av grunnlaget for normering, dialogbaserte tilsyn og bruk av lovfestede og ikke-lovfestede virkemidler. Petroleumstilsynet har fulgt opp denne utfordringen gjennom oppbygging og videreutvikling av medarbeidernes kunnskap og kompetanse gjennom et bredt faglig opplæringstilbud. Ekspertgruppen pekte også på et behov for å vurdere regelverket og myndighetenes oppfølging av storulykkesrisiko. Tilsynet iverksatte etter dette ulike tiltak, som regelverkspresiseringer, risiko- og barrierestyringsprosjekter og oppfølging av aktørene i næringen. Tilsynsmyndigheten og næringen selv har tatt en rekke initiativer innen risikostyring, barrierestyring og ledelsesoppfølging.

Den partssammensatte arbeidsgruppen i 2017 var også enige om at en system- og risikobasert tilsynsmodell er en sentral del av HMS-regimet, og bør videreføres. Gruppen var videre enige om nødvendigheten av et sterkt og tydelig tilsyn, med nødvendig autoritet. Petroleumstilsynets tilsynsstrategi er i utgangspunktet basert på dialog og tillit og for å ha nødvendig autoritet, må Petroleumstilsynet være kompetent, tydelig og konsekvent i utøvelsen av sin rolle som tilsyns- og kontrollmyndighet overfor næringen og det enkelte selskap. Det er ulikt syn på om Petroleumstilsynets tillitsbaserte strategi fullt ut er hensiktsmessig gitt dagens situasjon i næringen. Arbeidstakerorganisasjonene i arbeidsgruppen uttalte at det i lys av enkeltsaker kan stilles spørsmål ved om tilsynet i alle tilfeller har tilstrekkelig autoritet og bruker sine virkemidler på en tilstrekkelig måte. Dette gjelder spesielt ved gjentatte funn av uønskede forhold og tilstander.

Tilsynsbegrepet kan i vid forstand forstås som all aktivitet og virkemiddelbruk som iverksettes for å følge opp regelverkets intensjoner og at det etterleves. Det omfatter således alle aktiviteter som gir Petroleumstilsynet et grunnlag for å vurdere om selskapene tar ansvar for å drive forsvarlig, i alle faser av virksomheten. I et langsiktig perspektiv er det Petroleumstilsynets ambisjon å bidra til å forebygge og til kontinuerlig forbedring, for å bygge opp under målsetningen om at petroleumsvirksomheten skal være verdensledende innen HMS.

Petroleumstilsynet benytter sjelden formelle reaksjonsmidler. Dersom bruk av dialog vurderes å være et vel så effektivt virkemiddel som formelle reaksjonsmidler, foretrekkes dette. Formålet med virkemiddelbruken, herunder reaksjonsmidler, er å ansvarliggjøre aktørene og sikre etterlevelse av regelverket. En fordel med en forsiktig bruk av formelle reaksjoner kan være at ansvaret for oppfølging plasseres tydelig hos selskapene selv, og en opprettholder et rom for å sende kraftigere signaler når tilsynet ikke har tillit til aktørenes egen oppfølging.

Petroleumstilsynet må i hvert enkelt tilfelle vurdere bruken av virkemidler og reaksjoner med tanke på ønsket resultat og effekt. Tilsynet må fortløpende tilpasse seg endringer i næringen og kontinuerlig vurdere egen tilsynsoppfølging og reaksjonsbruk. Tilsynsrollen utøves og oppfattes som ulik i ulike sammenhenger. Tilsynet må derfor være bevisst og tydelig på hvilke signaler og effekt bruken av de ulike virkemidlene har. En dialogbasert oppfølging fremmer læring og understreker næringens ansvar, men kan oppfattes av næringen mer som veiledning og rådgiving enn som myndighetstilsyn. Bruk av reaksjonsmidler understreker rollen som kontroll- og tilsynsetat. En utvikling med endrede rammebetingelser og flere krevende situasjoner kan tilsi at det er behov for at Petroleumstilsynet er tydeligere i sin reaksjonsbruk og i nødvendig grad etterprøver at pålegg blir fulgt opp.

Petroleumstilsynet har de senere årene hatt særlig oppmerksomhet på vurdering og bruk av virkemidler og reaksjoner i alle faser av petroleumsvirksomheten. De fleste utbygginger på norsk sokkel gjennomføres innenfor det usikkerhetsspennet for tid og kostnader som framgår av PUD. Enkelte utbygginger har imidlertid hatt utfordringer med betydelige overskridelser, både i kostnader og gjennomføringstid. Dette kan ha betydning også for kvalitet og HMS i prosjektering og bygging. På bakgrunn av dette vil Petroleumstilsynet gjennomgå erfaringer fra tilsyn med sikkerhet og arbeidsmiljø i utbyggingsprosjekter de senere årene med sikte på å oppsummere erfaringer, identifisere eventuelle mangler ved prosjektgjennomføring og læringspunkter, samt foreslå tiltak for videreutvikling av egen tilsynsoppfølging. I dette inngår å vurdere hensiktsmessig bruk av tilsyn og reaksjonsmidler i tidlig fase av utbyggingsprosjekter.

Petroleumstilsynet skal derfor på en aktiv og synlig måte vurdere sin virkemiddelbruk og hvordan hele spekteret av virkemidler brukes i myndighetsoppfølgingen av selskapene. For å sikre at Petroleumstilsynet har legitimitet og autoritet i utøvelsen av myndighetsrollen må tilsynsetaten også sørge for å ha kompetanse og kapasitet til å vurdere fremtidige utviklingstrekk, hvilke implikasjoner dette kan få for tilsyn, virkemiddelbruk og eventuelle behov for regelverksutvikling.

5.2.3 Prioriterte hovedtema for tilsyn

På bakgrunn av utviklingstrekk i næringen de siste par årene lanserte Petroleumstilsynet i 2017 hovedtemaet «Trenden skal snus, – med Petroleumstilsynet som pådriver og næringen som utøver». Bakgrunnen for hovedtemaet var RNNP-resultater, erfaringer fra tilsynsaktiviteter og hendelser og informasjon fra ulike parter i næringen om risiko, som tydet på en negativ trend i HMS-utviklingen i 2015 og 2016. Målet var å løfte frem noen sentrale utfordringer og å bidra til å få utviklingen på rett spor. De tre sentrale utfordringene var partsamarbeid, robusthet og standardisering. Petroleumstilsynet førte tilsyn og gjennomførte en rekke andre aktiviteter i oppfølgingen av næringen. Det var god dialog og et høyt engasjement rundt temaene i 2017.

I sin helhet bidro «Trenden skal snus» til økt oppmerksomhet og kunnskap og forbedringstiltak i industrien når det gjelder partssamarbeid, robusthet og standardisering. Hovedtemaet førte også til debatt og erfaringsutveksling og har satt viktige tema på dagsorden. Selv om hovedtemaet for 2017 er avsluttet, vil partsamarbeid, robusthet og standardisering fremdeles være viktige tema for oppfølging i tiden fremover.

I 2018 har Petroleumstilsynet valgt «Sikkerhet er et verdivalg» som sitt hovedtema. Tilsynet understreker med dette at sikkerhet er bærebjelken i norsk petroleumsvirksomhet. Uten en trygg næring står verdier på spill. Bransjen endres og velger stadig nye løsninger, men vern om menneskers liv og helse må fortsatt være fremste prioritet. Petroleumstilsynet understreker at partene har et felles ansvar for å styrke og videreutvikle sikkerhetsnivået som er opparbeidet gjennom mange år. Skal man lykkes i dette, må verdien av sikkerhet veie tungt i alle beslutninger.

5.2.4 Gransking av ulykker og uavhengig undersøkelseskommisjon

Ved behandlingen av St.meld. nr. 12 (2005–2006) Om helse, miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten ble det lagt til grunn at det skal kunne etableres ad-hoc undersøkelseskommisjoner når det er behov for en ekstern gransking av både hendelsesforløp, regelverk og operatørens og myndighetenes rolle ved hendelser i petroleumsvirksomheten. Departementet inngikk i 2010 en avtale med Statens havarikommisjon for transport om bistand i forbindelse med eventuelle granskinger, jf. kapittel 2.2.4. Det har etter dette ikke blitt iverksatt eksterne undersøkelseskommisjoner. Arbeidstakersiden i næringen har etterlyst bruk av uavhengig undersøkelseskommisjon i petroleumsvirksomheten. Departementet anser at bruk av uavhengige granskinger vil være viktig og nyttig når det er behov for det, men mener allikevel ikke at det er hensiktsmessig å etablere en fast uavhengig undersøkelseskommisjon for petroleumsvirksomheten. Etter dagens ordning kan en undersøkelseskommisjon etableres både når det er nødvendig av hensyn til objektivitet og den allmenne tilliten til myndighetene og regimet, og med tanke på læring og forbedring. En ekstern, uavhengig undersøkelseskommisjon vil derfor bli vurdert for eksempel når det er behov for å vurdere myndighetenes rolle og oppfølging, og ved særlig alvorlige hendelser.

5.2.5 Tiltak for å redusere kostnadsnivået på sokkelen

I regjeringens politiske plattform 2013 (Sundvolden-plattformen) gikk regjeringen inn for å redusere kostnadsnivået på norsk sokkel. Det ble derfor igangsatt en utredning av mulige tiltak for å forenkle forflytning av flyttbare innretninger mellom ulike lands sokler i Nordsjøen, og et samarbeid mellom myndighetene for å utarbeide en felles veileder i samfunnsøkonomisk analyse for beslutninger i petroleumsvirksomheten.

5.2.5.1 Enklere forflytning av flyttbare innretninger mellom ulike lands sokler i Nordsjøen

På oppdrag fra Arbeids- og sosialdepartementet utarbeidet Petroleumstilsynet i 2015 rapporten «Flyt av flyttbare innretninger mellom kontinentalsokler i Nordsjøbassenget». I rapporten identifiserte Petroleumstilsynet mulige tiltak som kan gjøre det enklere å flytte flyttbare innretninger mellom norsk og britisk sokkel og/eller fungere kostnadsreduserende og effektiviserende, uten å ta stilling til om det vil være hensiktsmessig å gjennomføre tiltakene.

Petroleumstilsynet har på oppdrag fra departementet arbeidet videre med utvalgte tiltak som ble identifisert i rapporten. Av disse er tiltak som forventes ikke å ha negativ effekt på HMS-nivået fulgt opp. Disse tiltakene gjelder tydeliggjøring av regelverket på enkelte områder, samt visse endringer i tilsynsoppfølgingen og regelverket for flyttbare innretninger. Andre utredete tiltak har enten ikke latt seg gjennomføre ennå, virker ikke effektivisende, eller forventes å ha negativ effekt på HMS-nivået. Regjeringen vil ikke gjennomføre tiltak som forventes å ha negativ effekt på HMS-nivået i petroleumsvirksomheten.

5.2.5.2 Sektorveileder i samfunnsøkonomisk analyse

Ved utredning av statlige tiltak som man forventer gir vesentlige nytte- eller kostnadsvirkninger, herunder vesentlige budsjettmessige virkninger for staten, skal det gjennomføres en analyse i samsvar med gjeldende rundskriv for samfunnsøkonomiske analyser.

For å forbedre kvaliteten på slike analyser leder Olje- og energidepartementet et arbeid med å utarbeide en felles sektorveileder4 i samfunnsøkonomisk analyse for petroleumssektoren. Sektorveilederen omfatter beslutninger i petroleumssektoren, uavhengig av hvilken myndighet som fatter beslutningen. I arbeidet deltar Olje- og energidepartementet, Klima- og miljødepartementet, Finansdepartementet, Arbeids- og sosialdepartementet, Oljedirektoratet, Miljødirektoratet, Petroleumstilsynet og Direktoratet for økonomistyring. Formålet med sektorveilederen er å bidra til å sikre et godt beslutningsgrunnlag i forkant av myndighetsbeslutninger. Gode beslutningsgrunnlag gir bedre avveininger mellom ressursutnyttelse og helse, miljø og sikkerhet. Sektorveilederen konkretiserer blant annet hvordan en skal ta hensyn til storulykkesrisiko og utslipp som kan ha negativ påvirkning på miljøverdier det er utfordrende å verdsette. Arbeidet med sektorveilederen er i sluttfasen.

5.3 Medvirkning og partssamarbeid

To- og trepartssamarbeidet er vesentlige forutsetninger og viktige arenaer for HMS-regimet i norsk petroleumsvirksomhet. Et godt samarbeid forutsetter god og åpen kommunikasjon og gjensidig anerkjennelse av roller og ansvar. Et godt topartspartssamarbeid i virksomhetene kjennetegnes av gode prosesser, åpenhet og reell medvirkning i forholdet mellom arbeidsgiver- og arbeidstakersiden. Det formelle grunnlaget og de ulike arenaer for partssamarbeid og medvirkning fremgår for øvrig av kapittel 2.3.

Arbeidstakermedvirkning innebærer at arbeidstakerne og deres representanter blir involvert i de aktuelle prosessene slik at deres innspill og meninger kan utgjøre en del av beslutningsgrunnlaget, at de er sikret den nødvendige kunnskapen og at de får den tid som er nødvendig for å utføre sine oppgaver. Gjennom arbeidstakermedvirkning brukes arbeidstakernes samlede kunnskap og erfaring for å sikre at saker blir tilstrekkelig belyst før det treffes beslutninger som angår helse, miljø og sikkerhet, og arbeidstakerne gis mulighet til innflytelse på sin egen arbeidssituasjon.

Arbeidstakerne i petroleumsvirksomheten har viktig kompetanse og erfaring som bidrar til grunnlaget for et godt HMS-arbeid. Medvirkning blir derfor sett på som en forutsetning for å drive forsvarlig petroleumsvirksomhet, og skal gjennomføres i de ulike faser av virksomheten. Tilsynserfaringer viser at i selskaper med godt samarbeidsklima, hvor reell arbeidstakermedvirkning fungerer, bidrar partssamarbeidet positivt til arbeidet med helse, miljø og sikkerhet.

Selskapene skal legge til rette for reell arbeidstakermedvirkning, og sørge for at lovpålagte ordninger som arbeidsmiljøutvalg og verneombud brukes på en god måte i forebyggende HMS-arbeid, og i forbindelse med endring og effektivisering. Petroleumsnæringen har vært inne i en utfordrende periode med nedbemanninger og omstillinger. En slik situasjon kan også være utfordrende for det etablerte partssamarbeidet. Petroleumstilsynet pekte i forbindelse med sitt hovedtema i 2017 – «Trenden skal snus» på at man så et økt press på partssamarbeidet, spesielt i forbindelse med effektivisering av virksomhetene og nedbemanning. Partssamarbeidet ble fulgt opp gjennom en rekke aktiviteter i 2017, i tilsyn, i statusmøter med selskapenes ledelse, i Sikkerhetsforum, i møter med fagforeninger og forum for koordinerende hovedverneombud. Tilsynet erfarer at det er variasjon i hvor godt partssamarbeidet fungerer i selskapene. Det opplevde presset på topartssamarbeidet kan henge sammen med at næringen tilpasser seg endrede rammebetingelser. Utviklingen i styrings- og organisasjonsformer, som kanskje innebærer at det i mindre grad legges vekt på reell medvirkning og samarbeid, vil også kunne påvirke topartssamarbeidet. Det er likevel nyanser mellom partene i næringen i oppfatningen av om og i hvilken grad medvirkning og samarbeid i petroleumsvirksomheten er kommet under press. Tilsyn med arbeidstakermedvirkning i endringsprosesser viser også at flere aktører evner å få til gode prosesser med bred involvering og at det er godt samarbeid mellom ledelse, vernetjeneste og tillitsvalgte.

En utredning publisert av Petroleumstilsynet i 2016 viste at det ofte ikke var tilstrekkelig og tidlig nok involvering av arbeidstakersiden i HMS-kritiske problemstillinger, at verneombudene opplevde utfordringer knyttet til tilstrekkelig tid, og svakheter og mangler ved opplæring og kompetanse5. De fleste selskapene hadde formelle systemer og strukturer på plass, men det var variasjon i hvor godt dette fungerer i praksis. IRIS og Fafo har også på oppdrag fra Petroleumstilsynet og Arbeidstilsynet gjennomført et forskingsprosjekt om arbeidstakermedvirkning i petroleumsvirksomheten og på store byggeplasser på land6. Prosjektet så på forutsetninger for og utfordringer med tilrettelegging for arbeidstakermedvirkning på bedriftsnivå og i kontraktskjeder. Et overordnet inntrykk fra intervjuer med noen selskap i petroleumssektoren er at både arbeidsgiversiden og arbeidstakersiden er aktive og involverte i HMS-arbeidet. Samarbeidet beskrives ofte som krevende, men konstruktivt. Selskapene hadde mange gode intensjoner og erfaringer med arbeidstakermedvirkning og partssamarbeid. Selskapene brukte betydelig tid og ressurser på samarbeid med fagforeningene, og organisering av vernetjenesten og arbeidsmiljøutvalg.

Tillit i topartssamarbeidet er et grunnlag for trepartssamarbeidet og en forutsetning for det norske HMS-regimet. Rundt år 2000 var det tegn på at partene i næringen manglet et felles utgangspunkt og en felles oppfatning av risikonivået, og at det ikke ble lagt tilstrekkelig vekt på partssamarbeid og medvirkning. Det ble tatt konkrete grep for å bedre trepartssamarbeidet, blant annet gjennom etablering av Sikkerhetsforum i 2001. I tillegg ble RNNP etablert i 1999 for å bidra til en omforent forståelse av utviklingen i risikonivå blant arbeidsgiversiden, arbeidstakersiden og myndighetene. Norsk petroleumsvirksomhet ble etter dette ansett som en foregangsnæring med hensyn til organisering og samarbeid mellom de tre partene.

Den partssammensatte arbeidsgruppen fra 2017 var enige om at trepartsarenaene i petroleumsvirksomheten i hovedsak fungerer godt og bør videreføres. Viktige tema og problemstillinger settes på dagsorden og drøftes mellom de tre partene, og diskusjonene er preget av samarbeidsvilje. I 2017 ble Sikkerhetsforum utvidet med medlemmer fra arbeidstakerorganisasjonene Tekna og NITO, og dette er særlig relevant på bakgrunn av den raske teknologiske utvikling og de utfordringer dette innebærer for petroleumsvirksomheten.

På trepartsarenaene er partene i stor grad representert gjennom sine organisasjoner, og diskusjonene foregår på overordnet og prinsipielt nivå, jf. kapittel 2.3.1. Organisasjonene kan ikke formelt forplikte sine medlemmer til konkret oppfølging av diskusjoner og enighet på trepartsarenaene, selv om organisasjonenes råd kan ha stor betydning for selskapenes prioriteringer.

I regi av Sikkerhetsforum har det vært iverksatt felles satsinger og prosjekter på prioriterte områder, jf. for eksempel omtale i kapittel 4 av kjemikalieprosjektet, støyprosjektet og nordområdesatsingen. Disse oppfattes som positive samarbeidsprosjekter som har ført til engasjement og aktivitet i næringen. Samtidig er det også situasjoner i dag hvor trepartssamarbeidet utfordres i større grad enn tidligere. Det kan være et behov og potensial for bedre utnyttelse av trepartsarenaene til å søke enighet om utfordringer og oppfølging. Merverdien av trepartssamarbeidet avhenger av at diskusjoner på trepartsarenaene fører til samarbeid om oppfølging og tiltak.

Selskapene har vært gjennom store endringer de siste årene og man har fått mye erfaring med arbeidstakermedvirkning ved gjennomføring av krevende endringsprosesser. Det er eksempler både på prosesser der man har fått medvirkningen til å fungere godt og på prosesser med mangelfull medvirkning. Det er viktig at disse erfaringene blir brukt til videre læring. Etter anbefaling fra den partssammensatte arbeidsgruppen fra 2017 er det derfor i regi av Sikkerhetsforum satt i gang et partsamarbeid for å samle inn, diskutere og sammenstille erfaring med sikte på læring og videre utvikling av partssamarbeidet. Denne gruppen kan blant annet drøfte og definere roller og ansvar i to- og trepartssamarbeidet, samt diskutere ulike styringssystemer.

5.4 Læring, erfaringsutveksling og forebygging

Petroleumsnæringen har lang erfaring med å dele kunnskap og erfaring og legge til rette for læring etter hendelser. Kunnskaps- og erfaringsutveksling skjer gjennom etablerte samarbeidsfora på virksomhetsnivå, i trepartssamarbeidet og på myndighetsnivå.

Utfordringer knyttet til læring og spørsmålet om hvorfor man ikke har lært, dukker ofte opp i forbindelse med gransking av hendelser og ulykker. Både direkte utløsende og bakenforliggende årsaker til ulykker har ofte fellestrekk. I forbindelse med gransking av større ulykker viser det seg ofte at det har vært informasjon eller kunnskap i organisasjonene som kunne bidratt til å forhindre ulykken.

Det er imidlertid ikke bare uønskede hendelser som gir grunnlag for læring. Det er også mye å lære av hvorfor ting går bra. PETROMAKS2 har finansiert forskning som har bidratt til økt kunnskap om hvorfor ulykker ikke skjer, og hvilke forutsetninger som må være til stede for at en arbeidsoperasjon skal kunne betegnes som vellykket7. Det er utviklet kunnskap som vil kunne hjelpe næringen til mer målrettet læring av vellykkede operasjoner. Dette vil igjen bidra til at næringen kan være mer proaktiv i sikkerhetsarbeidet, slik at styringssystemer og prosedyrer og faktisk arbeidspraksis kan justeres før det skjer en uønsket hendelse eller ulykke.

Det er i dag mange møteplasser og arenaer hvor HMS diskuteres og det er et stort omfang av kunnskap som kan deles. Det er imidlertid behov for bedre systematisering av kunnskapen for å gi god læring etter hendelser. Partene i regi av Sikkerhetsforum har på denne bakgrunn nedsatt en tverrfaglig partssammensatt arbeidsgruppe for å vurdere hvordan deling av kunnskap kan effektiviseres og systematiseres i et langsiktig perspektiv.

5.5 Innretning på regelverk og bruk av standarder

Hensiktsmessige og oppdaterte standarder er viktig for at reguleringsregimet skal fungere. Fra ca. 2005 til 2014 var det en utvikling i retning av flere selskapsspesifikke krav i næringen. Etter 2015 har det imidlertid vært en klar utvikling i retning av å bruke felles standarder. Norsk olje og gass har også hatt et eget prosjekt med formål om å identifisere selskapsspesifikke krav, påpeke deres uheldige konsekvenser og foreslå tiltak for å gå bort fra selskapsspesifikke krav og i stedet benytte felles og anerkjente industristandarder. IOGP har også et stort prosjekt for å identifisere og samordne selskapsspesifikke krav og på sikt fremme disse som felles industristandarder (ISO).

Standardiseringsarbeidet har gjennom årene hatt varierende engasjement og effekt. Dette medførte blant annet at det frem til 2013 var et betydelig etterslep i oppdatering av standarder som det henvises til i regelverket. Ekstraordinære tiltak i standardiseringsarbeidet har imidlertid bidratt til å rette opp denne situasjonen, slik at NORSOK-standardene i dag i stor grad er oppdaterte8.

NORSOK-eierne (Norsk olje og gass, Norsk Industri og Norges Rederiforbund), står samlet om følgende mål for petroleumsstandardisering:

• Sikre et forsvarlig sikkerhetsnivå

• Øke bruken av internasjonale standarder

• Redusere bruken av særnorske krav

• Redusere behovet for selskapsinterne spesifikasjoner

• Sikre at standarder representerer kostnadseffektive løsninger

• Bidra til å styrke konkurranseevnen for norsk kontinentalsokkel

Dette er mål som også myndighetene stiller seg bak. Petroleumstilsynet vil bidra til at næringen har relevante standarder som oppfyller behov for detaljerte spesifikasjoner, slik at brukerne kan etterleve funksjonelle krav i regelverket. Det er også viktig at standarder videreutvikles, slik at disse bidrar til å opprettholde et høyt HMS-nivå og HMS-utvikling i takt med den teknologiske utviklingen.

Utviklingen i næringen de senere årene med generasjonsskifte, nye aktører osv. tilsier at det er et behov for et kunnskapsløft om det funksjonsbaserte regelverket. En av anbefalingene til den partssammensatte arbeidsgruppen var derfor at Petroleumstilsynet, i samarbeid med partene i næringen, tar initiativ til å vurdere det etablerte opplæringstilbudet om regelverksregimet. Målsettingen med arbeidet vil være å videreutvikle opplæringstilbudet og øke kompetansen på regelverksregimet i næringen. Dette arbeidet er forankret i Regelverksforum.

5.6 Kunnskapsutvikling

Næringens prioriteringer er avgjørende for kunnskapsutviklingen i petroleumsvirksomheten. Investeringer i forskning og teknologi finansieres i hovedsak av oljeselskapene. I 2016 utgjorde disse investeringene om lag 3,2 milliarder kroner for sektoren under ett. Utviklingen i de senere år viser at investeringene i FoU økte frem til 2013 til et nivå i underkant av 4,2 milliarder kroner for deretter å synke. Etter 2013 har derimot andelen av den selskapsinterne forskningsaktiviteten økt. Dette indikerer at det er de eksterne forskningsmiljøene som har opplevd de største reduksjonene. Norges forskningsråd er bekymret for denne utviklingen og følger den tett i dialog med operatørene.

Arbeids- og sosialdepartementet har det overordnede myndighetsansvaret for forskning på sikkerhet og arbeidsmiljø i petroleumsvirksomheten. Den offentlig finansierte forskningen er i hovedsak organisert som en del av Forskningsrådets store petroleumsprogram, PETROMAKS2. Denne satsingen er videreført og gjort synkron med resten av PETROMAKS2-programmet, samt gjort om til en løpende satsing med tre-årige programplaner.