7 FN og de multilaterale finansinstitusjonene

Foto: UN Photo/Joao Araujo

Rettferdig fordeling har gjennom de siste årene fått en tydeligere plass i de multilaterale organisasjonene. Land med svært ulike interesser og ideologi forsøker å enes om felles normer og standarder for en utviklingsfremmende politikk. FN-organisasjonene og de multilaterale finansinstitusjonene tar temaene inn i utviklingsdebatten på forskjellige måter.

De multilaterale finansinstitusjonene1 er primært toneangivende for de økonomiske perspektivene knyttet til fordeling. Økonomene erkjenner nå at vekst alene, også over tid, ikke er nok for å få bukt med fattigdommen.

FNs universelle medlemskap gir legitimitet. Dette, sammen med FNs universelle mandat og rettighetsbaserte tilnærming, gjør at FN i utgangspunktet er godt egnet for å ta debatten om rettferdig fordeling. Dette gjelder både i mellomstatlige forhandlinger og gjennom organisasjonenes faglige rådgivning overfor enkeltland. FN har en sentral rolle i å utvikle internasjonale normer og standarder og i å bistå medlemsland med å ta disse i bruk.

7.1 Inkluderende vekst og de multilaterale finansinstitusjonene

Foto: Verdensbanken/Arne Hoel

Verdensbanken har revitalisert sitt fattigdomsfokus gjennom president Kims klare mål om at fattigdom skal utryddes raskt ved å «bend the arch of history» og at banken skal være med å skape «shared prosperity».2 I begrepet ligger det både en målsetning om inkluderende grønn vekst, jobbskaping og mer rettferdig fordeling. Tilnærmingen skal også favne land på vei ut av lavinntektslandkategorien.

I Verdensbankens årsrapport for 2012 er president Kims budskap at banken har en unik mulighet til å øke intensiteten i inkluderende og bærekraftig vekst og sosial utvikling. Utvikling av kostnadseffektive sosiale sikkerhetsnett er den enkeltinnsatsen han trekker fram som spesielt viktig. Kvinners bidrag til en inkluderende vekst med utgangspunkt i like muligheter tydeliggjøres i bankens WDR fra 2012 om kvinner og likestilling.

Inkluderende vekst har tradisjonelt fokusert på produktiv sysselsetting mer enn omfordeling av inntekter, og forsøker å smelte sammen fattigdoms- og vekstanalyser, samtidig som analysene gjøres landspesifikke. Inkludering har handlet om fattigdomsutrydning og vekst, men finansinstitusjonene ser i økende grad at det også handler om sosial samhørighet.De har i ulik grad tatt innover seg at likhet i muligheter ikke er tilstrekkelig for at de store og ofte stigende inntektsulikhetene i et land jevnes ut. Det er sentralt poeng at likhet i muligheter må følges opp med større likhet i inntekt og ressurser.

Utviklingen av begrepet inkluderende vekst er delvis drevet av den internasjonale debatten, av styrer som er sammensatt av utviklingsland og industrialiserte land, og gjennom erfaringsinnhenting. Mange land er skeptiske til å trekke inn omfordeling som en del av diskusjonen om inkluderende vekst, ikke minst utviklingslandene.

Utviklingsbankene er opptatt av fordeling mellom land, innen land og mellom ulike grupper (etnisitet/kjønn/urban-rural). Flere av bankene utreder budsjettpolitikkens virkning på inntektsulikhet, og ser på effekten av skatter og overføringer i enkeltland. Både Verdensbanken, Den inter-amerikanske utviklingsbanken (IDB) og Asiabanken peker på at i Latin-Amerika og Asia har ikke progressive skatter alene gitt den beste omfordelingseffekten. De bekrefter at visse typer overføringer, som for eksempel pengeoverføringer fra stat til husholdninger, gir positive utslag i de fleste land, jf. kapittel 6.

Sosial beskyttelse blir trukket fram som et viktig virkemiddel for å redusere ulikhet og fattigdom og bidra til inkluderende vekst. Oppbygging av sosial beskyttelse, med vekt på sikkerhetsnett, ansees som et langsiktig engasjement som må integreres i politikkdialogen. Hittil har innsatsen på dette området gjerne vært knyttet til kriser og korttidsprosjekter. Utviklingsbankene ser nå på målrettede sosiale sikkerhetsnett som ett av flere virkemidler for å sikre inkluderende vekst, og et supplement til grunnleggende tjenester innen helse og utdanning.

Både i Afrikabanken og Asiabanken er inkluderende bærekraftig vekst og regional integrering hovedtemaene i bankenes langtidsstrategier. De vektlegger å gi innbyggerne muligheter til å delta i økonomisk virksomhet og å sikre tilgang til sosiale tjenester som blant annet helse og utdanning. I tillegg vil utbygging av sosiale sikkerhetsnett, investeringer i arbeidsmarkedstiltak og retningslinjer, forsikringer, velferdsordninger, barnetrygd samt krisehåndtering være virkemidler i å fange opp de vanskeligst stilte. IDB har som hovedmålsetning å redusere fattigdom og ulikhet, og å oppnå bærekraftig vekst i regionen innen utløpet av det neste tiåret.

Verdensbanken og de andre finansinstitusjonene opererer med langt strengere lånevilkår for mellominntektsland, og gaveelementet bortfaller når de ikke lenger faller inn under kategorien lavinntektsland. For å demme opp om den negative virkningen av dette for de marginaliserte i landet, vurderes nå en mer gradvis overgang i lånevilkårene fra en kategori til en annen. Regjeringen er positiv til at det åpnes for en mykere og mer fleksibel overgang. Forutsetningen må være at landet har en aktiv politikk på fordeling. Dette vil bli tatt opp i utviklingsbankenes styrer og påfyllingsforhandlinger i tiden framover.

Samtlige utviklingsbanker har egne strategier og programmer for å sikre kvinner like rettigheter, og gi dem mulighet til å bidra i og dra nytte av økonomisk vekst. Norge er aktiv pådriver i kvinne- og likestillingsarbeidet i bankene. I Afrikabanken er det behov for større framdrift i kvinne- og likestillingsarbeidet, noe som følges tett av Norge og valggruppen i påfyllingsforhandlingene.

Gjennomgående mangler bankene en uttalt strategi på skatte- og avgiftspolitikk. Dette betyr imidlertid ikke at de ikke arbeider med det. For eksempel samarbeider Asiabanken med Filippinene om skatt og tiltak for å begrense kapitalflukt. Verdensbanken arbeider med skattespørsmål i sitt analysearbeid og rådgiving overfor enkelte land. IMF er imidlertid den institusjonen som først og fremst bidrar til kapasitetsutvikling og rådgivning innen skattespørsmål.

IMFs hovedmandat er å fremme stabilitet og vekst i verdensøkonomien gjennom samarbeid om makroøkonomisk politikk. De senere årene er fordelingsvirkninger og sosiale sikkerhetsnett blitt en viktigere del av organisasjonens analyser og råd. IMF har blitt kritisert for å ha for lite vidsyn og manglende vekt på fordelings- og fattigdomsspørsmål. IMFs leder, Christine Lagarde, understreket i sin tale på IMFs årsmøte høsten 2012 behovet for en «ny type økonomisk vekst» som ikke bare er et resultat av løssluppen globalisering. Den må også være inkluderende. Lagarde ser for seg en verden med mindre ulikhet. Regjeringen støtter opp om denne tilnærmingen.

IMF utførte i 2011 en studie av hvordan fordeling påvirker stabiliteten i den økonomiske veksten, og fant en positiv sammenheng mellom jevnere fordeling og varigheten på oppgangskonjunkturer.3 I 2011 vedtok IMF-styret å inkludere inntektsfordeling og sysselsetting i større grad i sine analyser. Fordelingsvirkninger og sosiale sikkerhetsnett inngår i råd og krav i forbindelse med låneprogram til det enkelte land. Land som ber om finansiell hjelp fra IMF må utarbeide en plan for å redusere fattigdommen (Poverty Reduction Strategy Papers, PRSP).

Det er tegn i statistikken til at den økte oppmerksomheten omkring sosiale forhold fra IMFs side har hatt betydning for kriselands prioriteringer. Fra 2002 til 2011 har offentlig forbruk knyttet til sosiale formål i land som mottar IMF-lån i gjennomsnitt økt, både som andel av totalt offentlig forbruk og som andel av BNP.

Foto: (begge bilder) UN Photo/Mark Garten

Hva gjør Norge?

Norge støtter aktivt opp om at inkluderende vekst skal være sentralt for utviklingsbankenes og IMFs virksomhet. Dette er løpende arbeid i finansinstitusjonenes styrer, men også under forhandlinger om påfylling av bankenes utviklingsfond. Det legges for eksempel opp til en mulighet for økte bidrag til Verdensbankens og Afrikabankens utviklingsfond dersom bankene går i retning av en tydeligere fordelingspolitikk. Norske innspill i multilaterale fora tilpasses den enkelte institusjons mandat.

I pågående forhandlinger i Verdensbanken om resultatrammeverk vil Norge argumentere for operasjonelle indikatorer på inkluderende vekst. I godkjenning av låneoperasjoner til land påser vi at bankene har et eksplisitt fattigdomsfokus. Vi argumenterer for styrket fokus på kvinner og likestilling. Skatt og ulovlig kapitalflyt er også tema som gjennomgående fremmes.

Norge støtter også enkelttiltak, særlig innen kunnskapsutvikling og utprøving av nye verktøy. Dette gjelder for eksempel innen styresett, antikorrupsjon, kvinner og likestilling, sosiale sikkerhetsnett, miljø og finanssektor. I en årrekke har Norge arbeidet for bedre tilgang til helse og utdanning gjennom utviklingsbankene. Vi støtter også disse institusjonenes arbeid innen energi og naturressursforvaltning. Flere ønsker nå å samarbeide med Norge om naturressursforvaltning, inkludert forhandling og reforhandling av kontrakter i gruve- og petroleumsindustrien.

Verdensbanken har trukket på norsk støtte i utarbeidelsen av en rekke analyseverktøy og strategier.4 Norge har vært en markant medspiller gjennom mange år på temaet kvinner og økonomisk og sosial utvikling, noe som har gitt synlige og konkrete resultater de siste årene. Denne agendaen vil følges opp videre, også i et fordelingsperspektiv.

Verdensbanken utvikler et nytt verktøy for vurdering av lands skatte- og avgiftspolitikk, for blant annet å analysere optimalt nivå på skatter og overføringer. Norge, sammen med de øvrige landene i vår nordiske valgkrets, er en naturlig dialogpartner for bankene i spørsmål rundt skatt, herunder naturressursbeskatning. Med utgangpunkt i vår egen samfunnsmodell kan erfaringer trekkes ut, men enda viktigere vil det være å bidra til sør-sør-læring og bankenes formidling av beste praksis når det kommer til fordelingsdiskusjoner.

Norge har sammen med Verdensbanken bidratt til oppbygging av sosiale sikkerhetsnett i en rekke land, et samarbeid som vil videreføres. Gjennom det siste tiåret har vi hatt et målrettet samarbeid med banken på sosial sektor og miljø, for å sikre at banken videreutvikler sine analyseverktøy og har disse sidene med i relevante strategier og låneinstrumenter. Inkluderende vekst var forsknings- og piloteringstema under dette samarbeidet i 2012. Norske institusjoner trekkes inn i vårt faglige samarbeid med Verdensbanken. Sivilsamfunnsorganisasjonene er viktige aktører i arbeidet med overvåkning og påvirkning i de internasjonale finansinstitusjonenes arbeid.

I IMF-sammenheng har Norge, gjennom den nordisk-baltiske valgkretsen, vært en pådriver for økt oppmerksomhet rundt fordelingsspørsmål og sosiale konsekvenser av låneprogram. Norge har i lengre tid arbeidet for forenkling av vilkårene – kondisjonaliteten – knyttet til IMFs låneordninger. Tidligere har kravene ofte vært både omfattende og detaljorienterte, også de rettet inn mot sosiale forhold. I noen tilfeller har de gått ut over IMFs kompetanseområde og i for liten grad tatt hensyn til nasjonale forhold. Dette har begrenset låntakerlandenes eierskap til de økonomiske reformene som gjennomføres. Problemet har vært særlig tydelig i IMFs utlånsvirksomhet overfor lavinntektsland. Med bakgrunn både i organisasjonens mandat og kompetanse ønsker regjeringen å unngå at IMFs arbeid i lavinntektsland preges av langsiktig utviklingsfinansiering. Slik virksomhet bør ivaretas av Verdensbanken og de regionale utviklingsbankene.

Norge er opptatt av at IMFs arbeid er forankret i faglige vurderinger og ikke basert på ideologi. Vi ønsker å dele erfaringer fra vår samfunnsmodell som har gitt både god vekst, lav ledighet og jevn fordeling.

Summen av vår faglige dialog med utviklingsbankene og IMF og vår pengestøtte rettet inn mot politisk prioriterte områder utgjør et godt startpunkt for fremme av utviklingspolitiske saker. Noen ganger er innsatsen sammenfallende med våre prioriteringer i det enkelte samarbeidsland, andre ganger en alternativ arena med potensielt stor påvirkningsmulighet.

7.2 FN og rettferdig fordeling

FN er en forhandlingsarena for å oppnå internasjonal enighet om forutsetninger og mål for utvikling. FN har derfor størst påvirkning på rettferdig fordeling gjennom sin rolle i å utvikle ulike former for internasjonale normer og standarder.

Slutterklæringen fra «Finansiering for utvikling»-møtet i Monterrey i 2002 slo fast at det enkelte land har ansvar for egen økonomisk og sosial utvikling. Monterrey-konsensusen, og den påfølgende Doha-erklæringen (2008), oppnådde enighet om at finansielle reformer er nødvendig for å øke den innenlandske ressursmobiliseringen til støtte for utjevning av ulikheter i befolkningen.

Regjeringen vil arbeide for at framtidas debatt om finansiering for utvikling i FN i enda større grad skal dreie seg om andre finansieringskilder enn bistand, selv om bistand fortsatt vil være viktig nok. Regjeringen vil derfor arbeide for at disse spørsmålene settes høyt på dagsorden under et eventuelt nytt høynivåmøte om finansiering for utvikling. Konvensjonen mot korrupsjon, jf. kapittel 3.3, og FNs ekspertkomite for skattesaker, jf. kapittel 8, er andre instrumenter som er viktige i det videre arbeidet.

I regi av FN utarbeides også normer, standarder og retningslinjer innenfor enkeltområder og sektorer som er viktige for en rettferdig fordeling innad i land.

FNs operasjonelle virksomhet for å bidra til inkluderende vekst

FN-organisasjonene legger internasjonale normer og standarder til grunn for sitt arbeid på landnivå. Disse normene og standardene blir forpliktende for medlemsland som vedtar de. Viktigst er at FN-organisasjonene bidrar til kapasitetsutvikling, slik at landene kan gjøre bruk av internasjonale normer, standarder og retningslinjer når politikk og systemer som skal sikre inkluderende vekst, skal utarbeides.

Den rettighetsbaserte tilnærmingen må innebære at organisasjonene innenfor sine respektive mandater bidrar til utvikling av nasjonal politikk og systemer som retter seg mot hele befolkningen. FN-organisasjonene må også, etter en analyse av situasjonen i det enkelte land, bidra til å sikre at kvinner og sårbare grupper – slik som minoriteter, personer med nedsatt funksjonsevne samt barn og unge – ikke faller utenfor. FN-organisasjonene har derfor også en oppgave i å bistå landene med å utvikle særskilt politikk og tiltak rettet mot enkeltgrupper. Norge vil arbeide for å sikre at disse prioriteringene reflekteres i FN-organisasjonenes langtidsplaner.

UNDP er en prioritert partner for å gjennomføre norsk utviklingspolitikk. UNDP har en unik posisjon i FN-systemet for å bidra til inkluderende vekst og rettferdig fordeling i medlemslandene. I sin ledende rolle innenfor FNs utviklingssystem kan UNDP også bidra til at de ulike FN-organisasjonene opptrer koordinert og enhetlig i arbeidet med å fremme rettferdig fordeling.

Foto: UNDP South Sudan/Brian Sokol

UNDPs tilnærming er at sosial rettferdighet, inkludering og effektiv fattigdomsreduksjon avhenger av landenes evne til å levere offentlige goder og sosiale tjenester, markedsregulering til fellesskapets beste og lovfestet tilgang til økonomiske goder og muligheter. UNDP gir faglig bistand slik at myndighetene kan utarbeide og gjennomføre utviklingsstrategier med fokus på blant annet inkluderende vekst, og for å styrke institusjoner og styrings- og forvaltningsevne basert på menneskerettigheter, demokratisk styresett, åpenhet og sivil deltakelse.

For å sikre framgang mot FNs tusenårsmål framhever UNDP behovet for å se på den økende ulikheten i inntekter og utvikle tiltak for å fremme inkluderende vekst, produktivitet, sysselsetting og omfordeling av goder og inntekt. UNDP er involvert i et stort antall program i utviklingsland som støtter politikkutvikling for økt sysselsetting og sosiale velferdsordninger.

UNDP bistår land i å gjennomføre demokratiske valg og å utvikle offentlige institusjoner, og bidrar til å styrke lands rettsvesen og innbyggernes tilgang til dette. UNDP arbeider for å fremme økt åpenhet og styrket demokratisk ansvarliggjøring i bruken av offentlige midler.

Regjeringen vil arbeide for at UNDP i sin neste langtidsplan (2014-2017) i større grad vektlegger rådgiving og kapasitetsutvikling som setter myndigheter i stand til å utforme en helhetlig politikk og utviklingsplaner som fokuserer på rettferdig fordeling, bærekraftig utvikling og demokratisk styresett.

Også Unicef, FNs befolkningsfond (UNFPA) og FNs organisasjon for kvinners rettigheter og likestilling (UN Women) har viktige roller i arbeidet for rettferdig fordeling. Organisasjonene arbeider med utgangspunkt i henholdsvis barns rettigheter, kvinners rettigheter og folks rett til seksuell og reproduktiv helse og familieplanlegging. De bistår landene med å utvikle nasjonal politikk og systemer som sikrer tilbud til alle og bidrar til å bekjempe diskriminering. Regjeringen vil arbeide for at dette nedfelles tydelig i disse organisasjonenes nye langtidsplaner (2014-2017).

Unicef framhever at det ikke er nok å utvide tilbudet av sosiale tjenester og beskyttelse for å nå ut til de svakeste. Det må gjøres en målrettet innsats for å øke etterspørselen etter tjenester. Regjeringen vil arbeide for at Unicefs neste langtidsplan vektlegger utvikling av nasjonal politikk og systemer for tjenesteyting som retter seg mot alle barn.

De multilaterale foraene er forhandlingsplasser, der felles posisjoner må fremforhandles mellom mange land med sprikende interesser, og det kan være krevende å få gjennomslag for norsk politikk. Vi kan fremme våre synspunkt med større tyngde gjennom allianser. Erfaringer har vist at det er letter å få gjennomslag for ny politikk dersom flere land understøtter hverandres synspunkter. Regjeringen vil derfor ta initiativ til mer utstrakt og langsiktig samarbeid med utvalgte land med sikte på å etablere en «vennegruppe» av land for å fronte rettferdig fordeling i ulike internasjonale fora. Det vil være et poeng at både givere, lavinntekts- og mellominntektsland er representert. De viktigste arenaene for samarbeid vil være Verdensbanken, de regionale utviklingsbankene, FN og arbeidet med globale utviklingsmål etter 2015. Norge skal være en pådriver i vennegruppen. Regjeringen vil sette av ressurser til gjennomføring av initiativet.

Kilde: Human Development Report 2013

FNs rolle i å utvikle og spre kunnskap

Flere FN-organisasjoner utgir årlige rapporter som er med på å legge grunnlag for debatter om globale utviklingspolitiske prioriteringer så vel som for nasjonal politikkutvikling.

Gjennom sin årlige rapport om utvikling (Human Development Report) og indeksen for menneskelig utvikling (HDI) har UNDP siden 1990 bidratt til å synliggjøre i hvilken grad verdens land lykkes innen tre grunnleggende aspekter av menneskelig utvikling: levealder, utdanning og levestandard. Rangeringen justeres for skjevfordeling, og indikerer dermed i hvilken grad et land preges av ulikhet.

UNDPs årlige rapport om utvikling i 2013 fastslår at økonomisk vekst alene ikke er nok for å sikre menneskelig utvikling.5 Rapporten fremhever fire politikkområder som er viktige for å sikre framgang: Økt likhet inkludert likestilling, styrket demokrati og økt sivil deltakelse, økt motstandskraft mot klimaendringer og politikk som får flere i arbeid. Justert for økende inntektsulikhet faller landenes score i indeksen for menneskelig utvikling i gjennomsnitt med 23 prosent. Tall fra FN viser også at land med mindre ulikhet gjennomgående har større fremgang i oppfylling av tusenårsmålene enn land med større forskjeller.6

Unicef gir hvert år ut en rapport som situasjonen for verdens barn (State of the World's Children). Tilsvarende gir UNFPA ut en årlig befolkningsrapport (State of World Population). Informasjon om befolkningsstørrelse og sammensetning og levekårsdata, er nødvendig for at et lands myndigheter skal kunne utvikle politikk og planer for inkluderende vekst og rettferdig fordeling. FN utfører viktige oppgaver ved å bistå land i å gjennomføre folketellinger, bygge statistikkbaser og i å gjøre bruk av analyser av befolkningsdata i nasjonal politikkutvikling.

Regjeringen vil:

• arbeide for at de multilaterale finansinstitusjonene integrerer arbeidet med inkluderende vekst i resultatrammeverk, utlånsordninger og i policy-diskusjon med utviklingslands myndigheter

• fremme inkluderende grønn vekst med vekt på rettferdig fordeling i FN og finansinstitusjonene

• invitere til en vennegruppe med utvalgte land for aktivt å fremme rettferdig fordeling gjennom de multilaterale arenaene

• systematisk inkludere dialog om skatt som verktøy i omfordelingspolitikken

• arbeide for at organisasjonenes nye langtidsplaner vektlegger å bistå utviklingslandene med å utvikle politikk og systemer som omfatter hele befolkningen

• arbeide for at nasjonalt ansvar for fattigdomsreduksjon blir et sentralt tema i et eventuelt nytt toppmøte om finansiering for utvikling

• øke støtten til aktører i sivilsamfunnet, både i Norge og i utviklingsland, som engasjerer seg i utviklingsbankene og IMFs arbeid for rettferdig fordeling.