2 Internasjonal debatt og erfaringer med fordeling

Den internasjonale utviklingsdebatten går i bølger. På 90-tallet og de første årene etter tusenårsskiftet var fokuset på de sosiale sektorene dominerende. Senere har tro på at økonomisk vekst gradvis vil løfte massene ut av fattigdom blitt mer framtredende, en oppfatning som også var gjeldende i bistandens begynnelse på 1950- og 60-tallet. De siste årene har også begreper som «equity» og «equality» kommet høyere opp på dagsordenen – en erkjennelse av at fordeling ikke kommer av seg selv. Debatten preges nå mer av en forståelse for at samfunnsutviklingen må være balansert mellom tilgang til sosiale tjenester, bærekraftig økonomisk vekst og rettferdig fordeling. Den nordiske modellen blir av mange sett på som et forbilde for en slik balansert utvikling. Modellen kombinerer et dynamisk næringsliv og et arbeidsmarked med en høy grad av likhet og sosial sikkerhet. Den har vokst fram gjennom en historisk prosess med konflikter og samarbeid, og vil ikke kunne overføres til andre land uten videre. Hvert land må finne sine egne løsninger. For noen vil den nordiske modellen være en nyttig inspirasjon.

2.1 Fra fattigdomsrettet til inkluderende vekst

Den publikasjonen som for alvor satte likhetsbegrepet på den internasjonale dagsorden var Verdensbankens årlige WDR-rapport i 2006, «Equity and Development». «Equity» ble her definert som likhet i muligheter, med beskyttelse mot ekstrem nød. Grensen for dette ble ikke nærmere spesifisert.

Rapporten slo fast at det ikke nødvendigvis er motsetning mellom vekst og fordeling, slik Verdensbanken og mange andre tidligere har gått ut fra. De nordiske lands erfaringer med at større likhet fremmer, snarere enn hemmer, den langsiktige økonomiske veksten, bidro til denne erkjennelsen.

Endringen i Verdensbankens tilnærming til fordeling har vært banebrytende i internasjonal utviklingspolitikk, ikke minst for Verdensbankens egen politikk.

Rapporten erkjente at like muligheter handler om rettferdighet, og at mange betrakter dette som et mål i seg selv. Hovedmålet var imidlertid å vise hvordan bred tilgang til sosiale og politiske muligheter bidrar til økonomisk vekst og utvikling.

Sammenhengen mellom like muligheter og velstand ble særlig forklart ut fra to prosesser. For det første vil ulikhet i makt og eiendeler føre til ulikhet i muligheter så lenge markedene for kapital, eiendom og arbeid ikke fungerer perfekt. For det andre skaper ujevn fordeling av politisk og økonomisk makt institusjoner som tjener eliten og understøtter skjevhetene. Begge disse prosessene fører til dårlig utnyttelse av ressursene og det produktive potensialet.

Sammenhengen mellom ujevn fordeling av eiendeler, muligheter og politisk makt gir en selvforsterkende prosess. Økonomisk, politisk, sosial og kulturell ulikhet forsterkes og reproduseres over tid og mellom generasjoner. Dette gir fattigdomsfeller som det er vanskelig å komme ut av.

Inntekter ble først og fremst tatt opp i den grad de påvirker mulighetene. Rapporten viste til at inntektsforskjeller er viktig for å skape insentiver til å investere i utdannelse og fysisk kapital, arbeide og ta risiko, og at det kan være kortsiktige motsetninger mellom likere muligheter og effektivitet. Samtidig kan kortsiktige effektivitetshensyn tillegges for stor vekt i forhold til de langsiktige fordelene av samfunn med likere muligheter for alle.

«Equity» er nå blitt et allment anerkjent og hyppig benyttet begrep internasjonalt. Så lenge det snakkes om like muligheter og beskyttelse mot ekstrem fattigdom, uten å spesifisere noen av delene nærmere, er det få som er uenige. De kontroversielle spørsmålene dreier seg delvis om hva som legges i «like muligheter» og delvis om hvorvidt store inntektsforskjeller sees som noe negativt i seg selv.

WDR-rapporten fra 2006 tok ikke nok tak i inntektsforskjellene. Det er ikke noen motsetning mellom å snakke om like muligheter og jevnere inntektsfordeling. Men de som utelukkende snakker om like muligheter, kan undervurdere den negative effekten store inntektsforskjeller har på livskvalitet og muligheter.

Det må lønne seg å jobbe, investere og ta risiko. Samtidig mener regjeringen at de aller fleste land vil tjene på å redusere de interne forskjellene, både i inntekt og muligheter generelt. Gode sikkerhetsnett og mindre lønnsforskjeller gir større mobilitet i arbeidsmarkedet og mindre stress i omstillingsprosesser, ved at risikoen og fallhøyden blir mindre.

Økende ulikheter har også vært diskutert i OECD i flere år. Organisasjonen har gjennomført studier av sosial samhørighet i framvoksende økonomier, som viser at økonomisk vekst ikke automatisk gir bedre levekår for flertallet av innbyggerne.1 Dersom trenden med økte forskjeller skal snus, må det føres en bevisst politikk med dette for øyet.

På bakgrunn av dette har OECD i samarbeid med utviklingsland laget et analyseverktøy for utjevningspolitikk. Målet er å bistå utviklingsland i å identifisere avvik mellom de nasjonale målene for utjevning og den politikk landet fører. Skatt, arbeidsliv, utdanning og opplæring, politisk deltakelse og sosiale sikkerhetsnett er politikkområder som analyseres. Det legges særlig vekt på geografiske, etniske og kjønnsrelaterte forskjeller, og hvordan disse påvirker sosial samhørighet. Med utgangspunkt i analysene drøftes nødvendige endringer.

Parallelt med at like muligheter ble et hovedtema i utviklingsdebatten, ble begrepet fattigdomsrettet vekst (pro-poor growth) introdusert. Målet var at den økonomiske veksten i større grad skulle komme de fattige til gode. Fokuset var særlig på tiltak for å skape arbeidsplasser og økonomisk vekst blant fattige befolkningsgrupper, og å knytte fattige geografiske områder opp mot økonomiske vekstområder, blant annet gjennom utbygging av infrastruktur.

Fattigdomsrettet vekst er nå i stor grad erstattet av begrepet inkluderende vekst, jf. kapittel 7.1. Inkluderende vekst vektlegger at nye arbeidsplasser vanligvis ikke skapes av de fattigste, og at målet ikke bare er reduksjon av ekstrem fattigdom. Målet er også å skape en vekstdynamikk som gir økt levestandard og mindre sårbarhet for dem som så vidt er ute av ekstrem fattigdom.

Inkluderende vekst handler først og fremst om å skape arbeidsplasser. Sysselsetting i lavtlønnede deler av produksjonskjeden gir muligheter til å komme ut av ekstrem fattigdom. Denne gruppen vil fortsatt være sårbar for konjunkturfall og kriser. En stor andel av de som er ute av ekstrem fattigdom befinner seg like over grensen på USD 1,25, med under USD 2 å leve for om dagen. Derfor vil både overføringer og offentlige tjenester være nødvendige elementer i en inkluderende vekststrategi.

Regjeringen legger i utviklingspolitikken vekt på at økonomisk vekst må være bærekraftig og ta utgangspunkt i naturens tålegrenser. Ellers vil veksten undergrave naturgrunnlaget for framtidig vekst og velferd, gjennom utarming av naturressurser, forurensning, klimagassutslipp og tap av naturmangfold. Regjeringen legger også vekt på at veksten ikke er økonomisk bærekraftig med mindre den også bidrar til sosial utjevning.

OECD og FNs miljøprogram (UNEP) har de siste årene vært sentrale i arbeidet med «grønn økonomi» og «grønn vekst». Begrepene brukes for å sikre at miljømessige hensyn også tas i vekstdiskusjoner. I prosessen fram mot FN-konferansen om bærekraftig utvikling i Rio (Rio+20) i 2012 ble også begrepet «grønn og inkluderende vekst» løftet fram fra flere hold, for å understreke betydningen av den sosiale dimensjonen av grønn økonomi og grønn vekst. Disse begrepene beskriver praktiske strategier eller tilnærminger for å nå bærekraftig utvikling, med sine tre dimensjoner: Økonomisk, sosial og miljømessig bærekraft.

2.2 Etter tusenårsmålene – nye mål for gamle og nye utfordringer

Tusenårsmålene, som har vært rettesnor for internasjonal utviklingspolitikk det siste tiåret, har en tidsramme til 2015. Norge vil, som andre land, legge stort trykk på arbeidet med å nå målene innen fristen.

Tusenårsmål nr. 1 sier at andelen av verdens befolkning som lever i ekstrem fattigdom og som lider av sult skal halveres. Selv om dette målet skulle nås, vil kampen mot fattigdom langt fra være over. Endringene er basert på prosenttall, og det vil fortsatt være flere hundre millioner mennesker som lever i ekstrem fattigdom. Mange land vil ha vanskeligheter med å nå flere av tusenårsmålene, og noen land, spesielt sårbare stater, vil ikke nå noen av dem. Mye arbeid gjenstår.

FN har derfor igangsatt en omfattende prosess for å komme fram til et nytt sett av mål som skal gjelde for perioden etter 2015 – den såkalte Post-2015-agendaen – når de nåværende tusenårsmålene går ut. Disse ventes å bli vedtatt på FNs høynivåmøte i 2015.

Foto: UN Photo/Eskinder Debebe

Det er bred internasjonal enighet om at målene må ta opp i seg de store endringene verden har opplevd det siste tiåret. Ikke minst vil veksten i mange tradisjonelle utviklingsland, sammen med den økonomiske krisen i mange tradisjonelle giverland, få stor betydning. Mange, deriblant Norge, hevder at lands egen evne til å mobilisere nasjonale ressurser gjennom ulike former for skattlegging og annen innenlands fordelingspolitikk må inn i de nye målene. Bistand skal og vil fortsatt være en viktig finansieringskilde for utvikling, men den må følges av en aktiv politikk for å styrke myndighetenes evne til å sikre sine egne borgeres velferd.

Norge har et medansvar for å lede de internasjonale konsultasjonene om nye mål på energiområdet. Regjeringen vil også arbeide for at fordelingsaspektet og likestillings- og kjønnsperspektivet integreres i hele den nye dagsordenen.

Sluttdokumentet fra Rio+20 sier at det skal framforhandles et sett med bærekraftsmål som skal være universelle – det vil si at de skal rette seg mot alle land. En såkalt «åpen arbeidsgruppe» skal levere sin rapport innen starten av FNs 69. generalforsamling i september 2014. Norge deler en plass i denne gruppen med Irland og Danmark.

Av mange blir diskusjonen om bærekraft ofte knyttet bare til den miljømessige siden, men bærekraftsbegrepet innebærer en politikk som integrerer økonomiske, sosiale og miljømessige hensyn. De fleste av de gjeldende tusenårsmålene handler om sosiale dimensjoner, mens miljø er svakt reflektert. For regjeringen er det viktig at de nye bærekraftsmålene integrerer alle tre dimensjonene av bærekraftsbegrepet. Tema som bærekraftig energitilgang for alle og økt matsikkerhet vil måtte bli sentrale elementer i målene.

Det foregår to prosesser om nye mål samtidig. Ambisjonen er at man skal ende opp med ett sett av mål etter 2015. De to prosessene må derfor gå sammen til én i god tid før 2015.

2.3 Den nordiske modellen

Foto: Arbeiderbevegelsens arkiv og bibliotek

Den nordiske modellen er blitt et kjent begrep internasjonalt.2 Mange utviklingsland etterspør de nordiske erfaringene med et velfungerende arbeidsmarked og en godt utviklet velferdsstat. Det er ikke dermed selvsagt at andre land kan importere hele eller deler av den nordiske modellen, og det er heller ikke selvsagt at de bør forsøke. Land kan likevel la seg inspirere, og det er derfor viktig å forstå bakgrunnen for utviklingen av dette systemet. Modellen er et produkt av politisk konflikt så vel som samarbeid, og et resultat av mange valg langs en lang historisk vei, fra mellomkrigstiden og fram til i dag.

Selv om det er variasjoner mellom de nordiske landene, kan man samlet sett si at den nordiske modellen kjennetegnes av omfattende fellesskapsløsninger, et godt sosialt sikkerhetsnett og en jevn inntektsfordeling. Erfaringene fra de nordiske landene viser at en slik modell er forenlig med lav arbeidsledighet og høy omstillingsevne. Sentraliserte landsomfattende fagforeninger og arbeidsgiverorganisasjoner, koordinert lønnsdannelse og inntektspolitisk samarbeid er viktige deler av modellen, jf. boks 2.3.

Det har vært forsket relativt mye de senere årene på hvilke mekanismer som kan bidra til å forklare suksessen til den nordiske modellen.3 Blant annet har det vært pekt på at solidariske lønnsforhandlinger reduserer lønnsforskjellene. Det samme gjelder moderate lønnsoppgjør og en politisk forpliktelse til å holde full sysselsetting og tilby full forsikring gjennom universelle velferdsordninger til alle samfunnsborgere, ikke bare til de dårligst stilte.

Forskningen på de gode økonomiske resultatene til den nordiske modellen beskriver ofte samfunnsorganiseringen som en likevekt der institusjonene og politikkutformingen gjensidig forsterker hverandre. Relativt små lønnsforskjeller øker den politiske oppslutningen om universelle velferdsordninger. Velferdsstaten styrker samtidig svake gruppers forhandlingsposisjon i arbeidsmarkedet, og definerer en implisitt nedre grense for lønningene. Lav arbeidsledighet er viktig for å få bred deltakelse i finansieringen av en omfattende velferdsstat, og for å holde kostnadene til ledighetstrygd nede. En omfattende velferdsstat gjør det lettere å få jobbmobiliteten som er nødvendig for å oppnå tilnærmet full sysselsetting. En grunnleggende idé er å sikre trygghet og stabile levekår, uten at det går ut over hensynet til fleksibilitet og omstilling.

Ett av de sentrale elementene i den nordiske modellen er trepartssamarbeidet mellom representanter for arbeidsgiversiden, arbeidstakersiden og staten. Samarbeidet omfatter ikke bare lønn, men også kompetanseutvikling, velferdsgoder og arbeidsbetingelser i vid forstand. Gjennom kollektive forhandlinger og trepartssamarbeid er det gradvis bygd opp tillit og respekt mellom partene og aksept for at det er nødvendig å inngå kompromisser.

Det har vært pekt på at den sammenpressede lønnsstrukturen gjør at bedrifter med svak lønnsevne går over ende, mens bedrifter med høy lønnsevne blir styrket. I et desentralisert lønnsforhandlingssystem varierer lønningene med produktiviteten i bedriftene. Ved koordinerte lønnsforhandlinger forhindres lavproduktive bedrifter fra å sette lave lønninger, og tvinges derfor til å redusere sysselsettingen. Samtidig blir arbeidstakere i høyproduktive bedrifter og næringer forhindret fra å ta del i gevinsten av høy produktivitet i form av høyere lønninger. Slik ledes arbeid og kapital fra lavproduktive og over i høyproduktive virksomheter. Dette øker samlet effektivitet og produksjon, så vel som samlet lønnslikhet.

Det andre sentrale elementet i den nordiske modellen er en velferdsstat basert på universelle ordninger. Velferdsordningene ble bygd ut gjennom politiske vedtak over lang tid, som et produkt av blant annet streiker og konflikter. Systemet omfatter en rekke ordninger som skal sikre innbyggerne mot å falle under et minstenivå i materiell levestandard.

Like muligheter fremmes ved betydelig offentlig satsing på subsidierte barnehager, et godt og gratis offentlig utdanningssystem og et system for finansiering av høyere utdanning.

De nordiske landene har gjennom bevisst tilrettelegging oppnådd høy likestilling mellom kjønnene sammenliknet med de fleste andre land. Kvinners deltakelse i arbeidslivet har hatt stor økonomisk betydning. Delvis skyldes dette at arbeid med barnepass og husarbeid har gått fra å være ulønnet og utenfor nasjonaløkonomien til å bli en del av bruttonasjonalinntekten. Men det skyldes først og fremst at man har utnyttet kvinners potensial. Ved å gi like muligheter til alle, oppnås en effektivitetsgevinst ved at flere arbeider og betaler skatt, og at arbeidsoppgavene utføres av den som er best kvalifisert, uavhengig av kjønn, alder, familietilknytning og sosial status.

Oppsummert er den nordiske modellen et produkt av vårt samfunn, den historiske konteksten, politiske valg og politiske konflikter. At de nordiske landene er relativt små og homogene, har bidratt positivt til utviklingen av den nordiske modellen. Norden har ikke vært dominert av ekstreme og skiftende ideologier, men har i stedet beveget seg mot en relativt stabil balanse mellom offentlig og privat engasjement.

Utfordringene for utviklingsland med å innføre ordninger som gir små lønnsforskjeller og god sosialforsikring er ikke bare økonomiske, men også politiske og institusjonelle. Det er ikke gitt at ulike lands ledere har interesse av å gjøre det. Men der interessen eksisterer, kan de nordiske ordningene tjene som inspirasjon for å forhandle fram egne løsninger.

I Norge var det den økonomiske krisen på 1930-tallet som ga støtet til økt samarbeid og fellesskapsløsninger. Politiske ledere i utviklingsland kan benytte de handlingsrom som oppstår, for eksempel i en krisesituasjon, til å se nye muligheter og fremme endringer. I land med store ulikheter og motstridende interesser er det vanskeligere å samles om felles løsninger enn i relativt små og homogene land.

Regjeringen vil etablere et nettverk bestående av relevante aktører i forvaltningen, arbeidslivets parter, akademia og sivilsamfunn. Nettverkets kompetanse skal være til rådighet for land som etterspør de norske erfaringene med velferds- og fordelingspolitikk.

2.4 Erfaringer fra land som har klart å snu stor ulikhet

Foto: Utenriksdepartementet/Svein Bæra

Latin-Amerika er det kontinentet som har den største ulikheten. Dette har lange røtter tilbake til kolonitiden og henger sammen med svært skjev jordfordeling og strukturer som har opprettholdt sosial og økonomisk ekskludering av store deler av befolkningen og en ekstremt lav grad av sosial mobilitet. Samtidig er det også det eneste kontinentet som har opplevd en nedgang i ulikheten i et flertall av landene det siste tiåret. Fordi utgangspunktet var så dårlig, kan det være naturlig at framgangen er spesielt synlig her. Men det er ingen tvil om at redusert ulikhet har kommet som resultat av en målrettet politikk, der det er satt inn substansielle ressurser for å få til endringer. Dette er en viktig grunn til at Kina også henter inspirasjon fra tiltak som er gjennomført i latinamerikanske land for å få til en mer rettferdig fordeling. Erfaringene fra blant andre de latinamerikanske landene kan være av interesse for flere utviklingsland. Regjeringen vil finansiere sør-sør-samarbeid for å dele erfaringer med fordelings- og velferdspolitikk.

Kilde: Declining Inquality in Latin America in the 2000s: The cases of Argentina, Brazil and Mexico. Lustig, López-Calva and Ortiz-Juarez, World Development (2012)

Redusert ulikhet i et samfunn er resultat av mange faktorer. Det er derfor vanskelig å beskrive effekten av en særskilt politikk eller tiltak. Noen overordnede trekk fra Latin-Amerika de seneste år framstår likevel som svært relevante. Flere års økonomisk vekst har bidratt til større etterspørsel etter arbeidskraft, inkludert den ufaglærte. Samtidig er det gjennomført en sterk og systematisk satsing på utdanning med utvidelse av grunnskoledekning for fattige grupper. Analfabetismen har gått ned, og den faglærte arbeidskraften har økt. Resultatet er en generell økning i sysselsettingen innen formell sektor, en sentral faktor for redusert ulikhet.

Disse forholdene forklarer imidlertid ikke hele framgangen. Til dels omfattende og progressive statlige overføringer til marginaliserte grupper har utgjort viktige supplement i en ellers gunstig makroøkonomisk situasjon. Tiltak som ofte løftes fram i denne sammenheng er betingede pengeoverføringer. Det første programmet av denne typen ble introdusert i Mexico, og er senere blitt innført i land som Argentina, Brasil, Chile, Peru, Venezuela, Bolivia og Equador. Det mest kjente av disse er det sosiale programmet «Bolsa Familia» (familietilskudd), se egen omtale i boks 6.3.

En studie av inntektsforhold i Argentina, Brasil, Peru og Mexico det siste tiåret påpeker at ved siden av direkte pengeoverføringer har reduksjonen i lønnsulikhet mellom faglært og ufaglært arbeidskraft vært en viktig faktor for å redusere ulikheten. Denne reduksjonen er igjen et resultat av blant annet økning i minstelønn, målrettet satsing på grunnskoleutdanning og subsidier som fattige familier mottar for å sende barna på skolen. For at tiltakene skal bli effektive, er det med andre ord nødvendig med en helhetlig politikk der ulike komponenter støtter opp om hverandre. En politisk agenda og klare prioriteringer som kommuniseres utad, er også viktige forutsetninger for vellykkede resultater.

Det politiske eierskapet til dette har kommet fordi velgerne har etterspurt en politikk for mer utjevning og fattigdomsreduksjon. Flere regjeringer er blitt gjenvalgt på slike program. Noe av bakgrunnen for dette skriver seg fra 1980- og 90-tallet, der finansinstitusjonene krevde omstrukturering av økonomien, med privatisering og liberalisering som resultat. På tross av 90-tallets økonomiske vekst steg fattigdommen, og sildre-ned-effekten uteble.

Framgangen med redusert ulikhet i Latin-Amerika vil ikke fortsette av seg selv. Vedvarende fokus og eksplisitt politisk vilje er nødvendig for videre framgang. Demokrati og menneskerettigheter må fortsatt styrkes. Sterk regulering og omfordelingspolitikk har vært avgjørende i de landene som har greid å snu trenden. Men ikke alle latinamerikanske land har hatt en slik framgang. I noen land har reguleringene ofte vært for ekspansive samtidig som verdiskapningen har vært svak. Det er derfor viktig også å forstå hvordan fordelingspolitikken i enkelte latinamerikanske land har slått feil ut.

Ulike internasjonale organisasjoner kan sette agendaen og støtte opp under landenes tiltak. Den økonomiske kommisjonen for Latin-Amerika (CEPAL), er en sentral aktør på utviklingsfeltet i regionen, og representerer en viktig stemme og premissleverandør for fattigdomsreduksjon og redusert ulikhet. Med sitt langsiktige perspektiv, og politiske forankring blant latinamerikanske land, er organisasjonen godt plassert for å fremme fordelingspolitikk regionalt. CEPAL arbeider med strukturelle endringer i produksjonssystemer og bedre regulering av arbeidsmarkedene, inkludert systemer for kollektive forhandlinger, og tydeligere skattepolitiske virkemidler. Dette er komponenter som også er relevante for andre multilaterale aktørers innsats. Norsk støtte til CEPAL for å styrke organisasjonens evne og kapasitet til å påvirke politikkutforming og til å bistå ved gjennomføring vurderes som en strategisk innsats.

Samarbeidsorganet for Latin-Amerika og de karibiske stater (CELAC) ble grunnlagt i 2010 for å styrke integrasjonen mellom de 33 medlemsstatene. CELAC arbeider særlig med spørsmål knyttet til ulikhet og sosial utvikling, og regjeringen vil ta initiativ til et samarbeid med organisasjonen.

Foto: Ivan Kashinsky/Panos/Felix Features

Regjeringen vil:

• arbeide for at rettferdig fordeling og likestillings- og kjønnsperspektivet integreres i den nye internasjonale agendaen for utviklingsmål etter 2015 og ta et særlig ansvar for energiaspektet

• etablere et norsk nettverk som kan dele erfaringer med fordelings- og velferdspolitikk med land som etterspør det

• finansiere sør-sør-samarbeid for deling av erfaring med fordelings- og velferdspolitikk

• inngå samarbeid med Den økonomiske kommisjonen for Latin-Amerika for å styrke deres kapasitet i å bistå landene i regionen i arbeidet med omfordeling

• ta initiativ til samarbeid med Samarbeidsorganet for Latin-Amerika og de karibiske stater som dialogpartner omkring fordelingsproblematikken.