1 Sammendrag

Forvaltningsplanens formål

Formålet med forvaltningsplanen er å legge til rette for verdiskaping gjennom bærekraftig bruk av ressurser og goder i Barentshavet og havområdene utenfor Lofoten og samtidig opprettholde økosystemenes struktur, virkemåte, produktivitet og naturmangfold. Forvaltningsplanen er derfor et verktøy både for å tilrettelegge for verdiskaping og for å opprettholde miljøverdiene i havområdet.

Forvaltningsplaner for alle norske havområder

Forvaltningsplanen for Barentshavet og havområdene utenfor Lofoten, som ble varslet i St.meld. nr. 12 (2001–2002) Rent og rikt hav, ble lagt frem av Regjeringen i St.meld. nr. 8 (2005–2006) Helhetlig forvaltning av det marine miljø i Barentshavet og havområdene utenfor Lofoten (forvaltningsplan). Meldingen ble behandlet i Stortinget våren 2006 og var den første forvaltningsplanen for et norsk havområde.

St.meld. nr. 37 (2008–2009) Helhetlig forvaltning av det marine miljø i Norskehavet (forvaltningsplan) omfattet Norskehavet og ble behandlet av Stortinget våren 2009. Regjeringen tar sikte på å presentere en forvaltningsplan for norsk del av Nordsjøen og Skagerrak i 2013 og med det etablere forvaltningsplaner som grunnlag for en helhetlig og økosystembasert forvaltning av alle norske havområder.

Forvaltningsplanene bidrar til klarhet i overordnede rammer, samordning og prioriteringer i forvaltningen av havområdene. De bidrar til økt forutsigbarhet og styrket sameksistens mellom næringene som er basert på bruk havområdene og utnyttelse av havområdenes ressurser.

Oppdatert forvaltningsplan

Regjeringen vedtok i forvaltningsplanen for Barentshavet – Lofoten i 2006 at planen skulle oppdateres første gang i 2010. Denne oppdaterte planen bygger på den styrking av kunnskapsgrunnlaget som har skjedd siden 2006. Rapporten om det faglige grunnlaget for oppdateringen av forvaltningsplanen for Barentshavet og havområdene utenfor Lofoten ble utarbeidet av 26 direktorater og forskningsinstitusjoner fordelt på gruppene Faglig Forum (ledet av Norsk Polarinstitutt), Risikogruppen (ledet av Kystverket) og Overvåkingsgruppen (ledet av Havforskningsinstituttet). En omforent rapport ble presentert 15. april 2010. Den 16. april 2010 ble Oljedirektoratets rapport om petroleumsressurser i havområdene utenfor Lofoten, Vesterålen og Senja lagt frem. Flere tilleggsutredninger om blant annet ringvirkninger og samfunnsøkonomiske konsekvenser av eventuell utvidet petroleumsvirksomhet utenfor Lofoten, Vesterålen og Senja, samt Risikogruppens tilleggsvurdering om Deepwater Horizon-ulykken i Mexicogulfen i 2010, ligger også til grunn for denne forvaltningsplanen. Kunnskapsgrunnlaget har vært lagt ut for allmennheten for gjennomsyn og merknader. Det er avgitt over 80 høringsuttalelser som supplerer det faglige grunnlaget som planen bygger på.

Oppdateringen av forvaltningsplanen bygger på tidligere og ny kunnskap om miljøverdier og viktige ressurser for verdiskaping i havområdet og utvikling i miljøtilstand, påvirkning på økosystemene og miljørisiko. Det er utarbeidet et utvidet faglig grunnlag for vurdering av samfunns- og næringsmessige forhold og økosystemverdier med særlig vekt på områdene utenfor Lofoten, Vesterålen og Senja.

Ny kunnskap

Etter fremleggelsen av forvaltningsplanen i 2006, har arbeidet med å dekke ytterligere kunnskapsbehov særlig vært konsentrert om kartlegging av havbunn, sjøfugl og geologi. Kunnskapen er særlig styrket gjennom bunnkartleggingsprogrammet MAREANO, sjøfuglprogrammet SEAPOP og innsamling av seismikkdata om petroleumsressurser under havbunnen. Den største innsatsen har vært rettet mot områdene utenfor Lofoten, Vesterålen og Senja, samt området Eggakanten. Disse områdene ble valgt ut i 2006 fordi de var interessante for petroleumsvirksomheten samtidig som de var identifisert som særlig verdifulle og sårbare områder. Sjøfuglprogrammet SEAPOP har styrket kunnskapen om sjøfuglenes utbredelse i Barentshavet. Det er også gjort et betydelig arbeid med å styrke kunnskapen om tilførsel av miljøgifter til norske havområder gjennom samordnet overvåking. Videre har kunnskapsgrunnlaget om effekter, omfang og tempo i klimaendringer og havforsuring blitt styrket. Kunnskapen knyttet til vurdering av risiko for ulykkeshendelser og konsekvenser av akutt forurensning har blitt videreutviklet. Betydningen av havområdet for samfunnsøkonomiske forhold og verdien av økosystemtjenester har fått en mer fremtredende plass i kunnskapsgrunnlaget.

All natur skal forvaltes kunnskapsbasert. Kunnskapsgrunnlaget for tilstand og utvikling for arter, naturtyper og økosystem er som helhet styrket og mer systematisk tilpasset en kunnskapsbasert forvaltning etter etableringen av et samordnet overvåkingssystem. Overvåkingen er fortsatt under utvikling.

Miljøtilstanden

Den nye kunnskapen gir grunnlag for å fastholde konklusjonen om at miljøtilstanden i Barentshavet og havområdene utenfor Lofoten i hovedsak er god. Ny kunnskap, særlig om bunnfauna og sjøfugl, har bekreftet og styrket det faglige grunnlaget for den identifiseringen av de særlig verdifulle og sårbare områdene som ble gjort i forvaltningsplanen i 2006. Dette er områder som ut fra naturfaglige vurderinger har vesentlig betydning for det biologiske mangfoldet og den biologiske produksjonen, også utenfor områdene selv. De særlig verdifulle og sårbare områdene kjennetegnes av kombinasjoner av for eksempel næringsrikt havvann, høy planteplanktonproduksjon, gyte- og gytevandringsområder og overvintrings- og beitevandringsområder for fisk, eller hekke-, myte- (fjærskifte) og overvintringsområde for sjøfugl. Miljøverdiene kan også være knyttet til kolonier, yngleplasser eller andre tette forekomster av sjøpattedyr som havert, steinkobbe, nise og spekkhogger. På havbunnen er det i noen særlig verdifulle og sårbare områder forekomster av svamp og korallrev som også utgjør leveområder for andre arter.

Kunnskapsgrunnlaget omhandler de enkelte komponentene i økosystemet og det gis i meldingen en grundig gjennomgang av kunnskapsgrunnlaget og miljøstatus, spesielt i de særlige og verdifulle områdene.

De viktigste konklusjonene om miljøtilstanden er:

• Barentshavet er et rent og rikt hav.

• De store fiskebestandene er i god forfatning.

• Forvaltningsplanområdet har i all hovedsak et lavt forurensningsnivå.

• Havklimaet er i endring; økende havforsuring, økende havtemperatur, avtagende utbredelse av havis.

• Mengden dyreplankton har avtatt de siste tre år, mens det ikke er noen klar trend for planteplankton.

• De fleste sjøfuglbestandene er i nedgang.

• De isavhengige selartene og enkelte fiskebestander har negative utviklingstrekk.

• Kunnskapen om havbunn og forekomst av bunnlevende arter er bedret gjennom MAREANO-kartlegging og nye arter er oppdaget. Kunnskapen om sjøfugl er bedret gjennom kartlegging og overvåking i regi av SEAPOP-programmet.

• Høy miljøverdi i de særlig verdifulle og sårbare områdene er blitt ytterligere bekreftet og styrket.

Utvikling i aktivitetsnivå, verdiskaping og sameksistens

De viktigste næringsaktivitetene i havområdet er i dag fiskerier, skipstrafikk og petroleumsvirksomhet, men også andre næringer som reiseliv, marin bioprospektering og mulig fremtidig havenergi og mineralleting på havbunnen omtales i meldingen. De marine økosystemtjenestenes betydning for verdiskaping og samfunn er også omtalt.

Fiskerier: Den direkte betydningen av fiskeri- og havbruksnæringen målt i verdiskaping (bidrag til BNP) er beregnet til 18 milliarder kroner på nasjonalt nivå i 2009. I tillegg til kjernevirksomheten (fiskeri, havbruk, fiskeriforedling og grossist) bidrar fiskeri- og havbruksnæringen med ringvirkninger i andre sektorer. Eksempler på dette er teknologiarbeidsplasser som lokal verftsindustri og leverandører av diverse teknisk utstyr. Den samlede eksportverdien fra fiskeri- og havbruksnæringen var på 44,7 milliarder kroner i 2009 og 53,8 milliarder kroner i 2010.

Skipstrafikk: Trafikken av seismikkskip, offshore forsyningsskip og tankskip har økt betydelig mer enn andre fartøysgrupper i perioden 2005–2009, men fra relativt lave nivåer. Tankskipene har også blitt større. Fiskefartøyene sto for flest skipsbevegelser i 2008 med om lag 58 prosent av den totale utseilte distansen i området.

Over 80 prosent av all utseilt distanse for skip over 10 000 bruttotonn i planområdet foregår nå i trafikkseparasjonssystemet Vardø–Røst, inkludert nær 100 prosent av all trafikken av tankskip. Den resterende trafikken i området domineres av stykkgodsskip på 1 000–5 000 bruttotonn, men det er også aktivitet med andre lasteskip, offshorefartøy og andre servicefartøy.

Transittrafikken består av de store tank- og bulkskipene til/fra russiske havner. Frem til 2008 har trafikkmengden vært relativt stabil både regnet i lastevolum og antall passerende skip. Lastemengden har vært i størrelsesorden 10 til 12 millioner tonn per år og dette volumet er fraktet på 200 til 240 fullastede tankskip. I 2009 steg volumet vesentlig. Mye tyder på at fraktet volum fra denne transittvirksomheten vil fortsette å øke de kommende årene. Gjennomsnittlig størrelse på tankskipene som frakter oljen forventes å øke.

Petroleumsvirksomhet: Siden oppstart av petroleumsvirksomhet i Barentshavet syd i 1980 og frem til utgangen av 2010 er det i dette området tildelt 79 utvinningstillatelser og påbegynt 85 undersøkelses- og avgrensningsbrønner, hvorav 21 letebrønner er påbegynt i 2005 og senere. Om lag halvparten av boringene har påvist hydrokarboner. Leteboringene har resultert i en rekke mindre og middels store funn, hovedsakelig gass. Siden 2006 har det vært boret flere undersøkelses- og avgrensingsbrønner for å utforske funnene videre. Flere av funnene vurderes som interessante, blant annet Tornerose og Nucula.

Goliatfeltet, som ligger 85 km nordvest for Hammerfest, er det første oljefeltet som utvikles i Barentshavet. Plan for utbygging og drift av feltet ble vedtatt av Stortinget i 2009 og produksjonstart forventes i løpet av 2013. Operatøren ENI skal bygge ut feltet med en flytende lagrings- og losseinnretning. Oljen vil bli lastet på tankskip og transportert til markedet. Totale investeringer knyttet til utbyggingen forventes å bli på nærmere 30 milliarder kroner.

Petroleumsvirksomheten omfatter oljeselskaper, leverandørindustri og petroleumsrettede forsknings- og utdanningsinstitusjoner. Til sammen står disse for en vesentlig del av norsk verdiskaping og genererer arbeidsplasser over hele landet. I 2009 stod petroleumssektoren for 22 prosent av verdiskapingen i Norge og samme år utgjorde petroleumseksporten nærmere 480 milliarder kroner.

Reiseliv: Reiselivsnæringen er en fellesbetegnelse på bransjer der salget til reisende utgjør en betydelig andel av produksjonen. Overnattings-, serverings-, transport- og opplevelsesbedrifter er alle deler av reiselivsnæringen. Reiselivsnæringen lever av og bidrar til å opprettholde levende kystsamfunn langs norskekysten. Få land har en like lang og variert kystlinje som Norge og kystmiljøene, fjordene og havområdene representerer et stort potensial i reiselivssammenheng. Økt antall reisende i en region har ringvirkninger utover den direkte verdiskapingen som skjer i reiselivsbedriftene, spesielt innen varehandel.

Statistisk sentralbyrås rapport om reiselivsnæringen viser at reiselivsnæringen relativt sett utgjør en større del av de tre nordligste fylkenes totale produksjon enn den gjør i landet for øvrig. Det samlede turistkonsumet i Nord-Norge ble i 2009 beregnet til å være om lag 19 milliarder kroner. Denne summen fordeler seg på de tre fylkene som følger: 8,6 milliarder kroner i Nordland, 6,6 milliarder kroner i Troms og 3,8 milliarder kroner i Finnmark.

Marin bioprospektering: Marin bioprospektering kan beskrives som formålsrettet og systematisk leting etter bestanddeler, bioaktive forbindelser eller gener i marine organismer. Marin bioprospektering er ikke en næring i tradisjonell forstand, men aktiviteten kan fremskaffe ulike forbindelser som kan tas i bruk på mange forskjellige næringsområder som for eksempel farmasøytisk industri, næringsmidler, fôr, kosmetikk, bioenergi og petroleumsindustrien.

Regjeringen ser på marin bioprospektering som en kilde til ny og bærekraftig verdiskaping. Verdiskapingspotensialet er stort og Norge har gode muligheter til å hevde seg i en internasjonal konkurranse. Regjeringen mener at Norges lange kystlinje og våre havområder gir store muligheter med hensyn til ressurstilgang og artsmangfold. Vi har infrastruktur og forskningsmiljøer som gjør at vi kan hente inn og karakterisere et vidt spekter av marine organismer. I kombinasjon med den nasjonale kompetansen som allerede er bygget opp innen marin sektor og bioteknologi, gir dette Norge et godt utgangspunkt for en satsing på marin bioprospektering.

Sameksistens: Seismiske undersøkelser foregår i alle faser av petroleumsvirksomheten, fra før et område åpnes til langt ut i produksjonen for å følge utviklingen i reservoaret. Det er denne aktiviteten som har gitt de største konfliktene mellom petroleumsvirksomhet og fiskerier.

For å redusere dette konfliktnivået, har en arbeidsgruppe med representanter fra Fiskeridirektoratet og Oljedirektoratet foretatt en gjennomgang av regel- og lovverket knyttet til seismiske undersøkelser. Som følge av rapporten fra denne arbeidsgruppen er det gjort endringer i regelverk som regulerer seismiske undersøkelser.

Økosystemtjenester: Nytte og avhengighet av økosystemene kan beskrives i form av et stort spenn av goder de gir oss. Disse godene, eller økosystemtjenestene, er i grunnlaget for meldingen beskrevet og klassifisert i fire typer:

• Støttende tjenester, dvs. de grunnleggende økosystemtjenestene biodiversitet og primærproduksjon, som er grunnleggende for alle de andre økosystemtjenestene.

• Regulerende tjenester, i form av regulering av klimaet, rensing av vann m.v.

• Produserende økosystemtjenester, så som fisk, skalldyr og energi, men også genetiske ressurser som gir grunnlag for farmasøytisk og bioteknologisk industri.

• Kulturelle økosystemtjenester, som gir oss nytte i form av rekreasjon, estetiske opplevelser og følelse av tilknytning og identitet.

For en del av de produserende tjenestene vil vi finne markedspriser, for eksempel på olje og gass, fisk og skalldyr. Øvrige produserende goder og tjenester representerer for en stor del fremtidige bruksverdier (opsjonsverdier). Dette gjelder for eksempel genetiske ressurser og ressurser for farmasøytisk, kjemisk og bioteknologisk industri, som ikke lar seg verdsette i dag.

Risiko for akutt forurensning

Det er et relativt lavt aktivitetsnivå i havområdet, og sannsynligheten for akutt forurensning er vurdert å være fortsatt lav for skipsfart og petroleumsvirksomhet. Oversikt over historiske akutte utslipp i petroleumsvirksomheten på norsk sokkel, sammenstilt med ulike aktivitetsindikatorer, viser imidlertid at det ikke er en direkte lineær sammenheng mellom aktivitetsnivå og antall eller alvorlighetsgrad av akutte utslipp. Aktivitetsnivå som risikopåvirkende faktor må derfor ikke tillegges for stor vekt.

Det er i grunnlaget for forvaltningsplanen utarbeidet utslippsscenarioer som ligger til grunn for modelleringer av oljens drift og spredning, samt analyser av miljørisiko knyttet til akutte oljeutslipp for utvalgte utslippspunkter i områdene utenfor Lofoten, Vesterålen og Senja. De fleste av scenarioene er for petroleumsvirksomhet (og petroleumsrelatert skipstrafikk). I tillegg er det modellert en hendelse med et alvorlig skipsforlis sørvest av Røst.

For skipstrafikk er det ventet en generell økning i utseilt distanse for de fleste skipstyper, med en markant økning for store gasstankere og store oljetankere. For fiskefartøyer er det imidlertid ventet nedgang. Etter 2005 er sjøsikkerheten blitt styrket gjennom en rekke tiltak. Tiltakene som er innført har ført til en betydelig reduksjon i sannsynligheten for uhell. De viktigste tiltakene – seilingsledsystemet fra Vardø til Røst, trafikksentralen i Vardø og slepebåtberedskapen – har stor sannsynlighetsreduserende effekt på to potensielle akutte hendelsestyper: kollisjon og grunnstøting.

Aktivitetsnivået for petroleumsvirksomhet i forvaltningsplanområdet er foreløpig lavt, med ett gassfelt i produksjon (Snøhvit) og et oljefelt under utbygging (Goliat). Per i dag er ulykkesrisikoen og sannsynligheten for akutt oljeforurensning fra petroleumsvirksomhet i området lav.

Norske myndigheter ser alvorlig på ulykken i Mexicogulfen og lignende ulykker, særlig i lys av at det ikke kan utelukkes at en storulykke også kan inntreffe på norsk sokkel. Resultater og anbefalinger fra granskingene av ulykken i Mexicogulfen følges opp og evalueres både av de respektive norske tilsynsmyndighetene, samt på tvers av etablerte forvaltningsgrenser når det gjelder vurderinger av risiko for miljø. Myndighetene prioriterer arbeidet med å studere årsaker og hendelsesforløp og bruke lærdommen aktivt for å unngå tilsvarende hendelser.

Samlet belastning

En vurdering av samlet belastning på økosystemets struktur, virkemåte, produktivitet og naturmangfold tilsier at det ikke er skjedd endringer på økosystemnivå i havområdet siden 2006, til det er også tidsspennet for kort.

For de enkelte elementene i økosystemet er den samlede belastningen vurdert til å være størst for koraller, svamp og sjøfjærsamfunn, sjøfugl, isavhengige selarter og de fiskebestandene som har en dårlig bestandssituasjon. Bestandsnedgang hos sjøfuglartene lomvi og krykkje som følge av for stor samlet belastning peker seg spesielt ut i denne sammenheng.

Fremover vil sannsynligvis den samlede belastningen fra klimaendringer, havforsuring og langtransportert forurensning øke og få større betydning i forhold til de ulike aktivitetene i Barentshavet. Flere store påvirkninger på samme sted og tid innebærer større risiko for konsekvenser på økosystemet. For eksempel kan en varig endring i sjøtemperatur og surhetsgrad føre til så store endringer i økosystemet at det gjennomgår et irreversibelt økosystemskifte/regimeskifte. Dette betyr at økosystemet endrer sin struktur, virkemåte og produksjon. Konsekvensene av dette er vanskelig å forutsi, men kan potensielt bli svært store.

Tiltak for bærekraftig bruk og beskyttelse av økosystemene.

I tråd med forvaltningsplanen fra 2006 er regjeringens vurdering fremdeles at miljøtilstanden i Barentshavet og havområdene utenfor Lofoten i hovedsak er god. Regjeringens vurdering ut fra dagens kunnskap er at hovedutfordringene i perioden fram mot 2020 er langtransportert forurensing, klimaendringer og havforsuring, nedgangen i sjøfuglbestandene, håndtering av risiko for akutt oljeforurensing og videreutvikling av de ulike leddene i en økosystembasert ressursforvaltning.

Behovet for beskyttelse av havbunn og sjøfugl møtes med konkrete tiltak i forvaltningsplanen.

Kartlegging av havbunn gjennom MAREANO-programmet har påvist en rekke forekomster av bunnfauna som korallrev, korallskog, svamp- og sjøfjærarter. Regjeringen vil prioritere videre kartlegging i områder der det er stor sannsynlighet for å finne blant annet koraller. Videre vil regjeringen innføre regelverk i norske havområder generelt om at båter med bunntrål og annen bunnslepende redskap må forlate området dersom bifangster av svamp og koraller overstiger en viss fastsatt mengde, samt sørge for oppdatert kartfesting og kunngjøring av korallrev og annen sårbar bunnfauna på sjøkart.

Norge har et spesielt forvaltningsansvar for flere sjøfuglarter fordi bestandene utgjør en vesentlig del av den europeiske eller nordatlantiske bestanden. Det er behov for ytterligere kunnskap om årsaker til nedgangen i sjøfuglbestandene, og gjennomføring av tiltak på områder der belastning på sjøfugl fra menneskelige aktiviteter eventuelt viser seg å være et problem. Regjeringen vil blant annet videreutvikle en systematisk overvåking av de viktigste sjøfuglbestandene og øke kunnskapen om bakgrunnen for nedgang i sjøfuglbestandene.

Regjeringen fastla i St.meld. nr. 8 (2005–2006) rammer for petroleumsaktivitet i forvaltningsplanområdet. Regjeringen varslet at disse rammene vil bli vurdert på nytt med utgangspunkt i det kunnskapsgrunnlaget som foreligger i forbindelse med jevnlig oppdatering av forvaltningsplanen, første gang i 2010. Det fremgår av regjeringens politiske plattform for stortingsperioden 2009–2013 at regjeringen ikke ville åpne for petroleumsaktivitet utenfor Lofoten og Vesterålen (Nordland VI og VII og Troms II) i denne stortingsperioden, men ta stilling til hvorvidt det skal gjennomføres en konsekvensutredning for petroleumsvirksomhet i forbindelse med denne første oppdateringen. Videre fremholdt St.meld. nr. 37 (2008–2009) at regjeringen vil vurdere om det skal settes i gang en åpningsprosess, herunder konsekvensutredning for petroleumsvirksomhet i kystsonen, nordlig del i Norskehavet. Disse vurderingene fremgår av denne meldingen som del av nye rammer for petroleumsvirksomheten. De nye rammene erstatter rammene fra St.meld. nr. 8 (2005–2006).

Avgrensningsavtale med Russland

Avtalen mellom Norge og Russland om maritim avgrensning og samarbeid i Barentshavet og Polhavet vil når den trer i kraft, innebære en avklaring av grensene for norsk del av Barentshavet. Det faglige grunnlaget til forvaltningsplanen for Barentshavet – Lofoten har hittil omfattet hele det tidligere omstridte området med hensyn til generell beskrivelse av miljøforhold, påvirkning fra menneskelige aktiviteter mv. ut fra eksisterende kunnskap. Kunnskapsstatusen i dette området skiller seg ikke vesentlig fra andre deler av Barentshavet, med unntak av mer begrenset kunnskap om geologi, og petroleumsressurser og havbunnskartlegging.

Fortsatt kunnskapsbehov

Kunnskapen om økosystemet i Barentshavet – Lofoten kan generelt karakteriseres som omfattende, men på flere områder er det fortsatt kunnskapsbehov. En sentral utfordring er å få mer kunnskap om tempoet og effekter av klimaendringer, havforsuring og de faktorene som påvirker motstandskraften mot endringer i økosystemene i Barentshavet – Lofoten. Det er også behov for mer kunnskap om hvordan effekter av havforsuring og klimaendringer kan samvirke med hverandre og med effekter av andre menneskelige aktiviteter som fiskerier, petroleumsvirksomhet og skipstrafikk.