1 Innledning og sammendrag

1.1 Innledning

Kulturdepartementet sender med dette på høring forslag om endringer som innebærer en samlet revisjon av hele tros- og livssynslovgivningen og de tilknyttede tilskuddsordningene. De gjeldende tre lovene (kirkeloven, trossamfunnsloven og livssynssamfunnsloven) foreslås opphevet og erstattet av en felles lov. Forslaget innebærer samordning og forenkling av lovgivningen og de lovregulerte finansieringsordningene. Det fremmes også forslag om justeringer i ekteskapsloven og gravferdsloven. En særskilt lovgivning for Den norske kirke foreslås videreført i samsvar med Grunnloven § 16, nå i form av et eget lovkapittel med rammelovbestemmelser for Den norske kirke.

I lovproposisjonen om omdanning av Den norske kirke til eget rettssubjekt (Prop. 55 L (2015–2016)) varslet departementet en helhetlig gjennomgang av tros- og livssynsfeltet, der blant annet finansieringsordningene for Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn skulle vurderes i sammenheng. Utover en gjennomgang av finansieringsordningene for alle tros- og livssynssamfunn, mente departementet at også de andre delene av lovgivningen for Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn burde gjennomgås samlet. Departementet varslet at en ville komme tilbake til dette som egen sak når den kirkelige forvaltningsreformen med omdanning av Den norske kirke til eget rettssubjekt var gjennomført, og uttalte at målet var én helhetlig lov for alle tros- og livssynssamfunn.

Kirkemøtet har tidligere gjort vedtak om at dannelsen av et nytt, selvstendig rettssubjekt for Den norske kirke måtte følges opp av en ytterligere selvstendiggjøring av kirken ved at statens særskilte lovregulering ble innskrenket til en kortfattet rammelov.

Kulturdepartementet sikter mot å legge fram en lovproposisjon i samsvar med dette. I det foreliggende høringsnotatet er det gjort rede for de problemstillingene en slik reform reiser og de lovforslagene den aktualiserer.

1.2 Sammendrag

Den rettslige reguleringen av Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn følger i dag av lov om trudomssamfunn og ymist anna fra 1969, lov om tilskott til livssynssamfunn fra 1981 og lov om Den norske kirke fra 1996. Den offentlige finansieringen av Den norske kirke og den særlige økonomiske støtteordningen for andre tros- og livssynssamfunn er også regulert der. Departementet foreslår i dette høringsnotatet at denne lovgivningen erstattes av en felles lov om tros- og livssynssamfunn som også omfatter Den norske kirke.

Lovforslaget bygger for en stor del på forslag fremmet av Stålsett-utvalget i NOU 2013: 1 Det livssynsåpne samfunn. Målet forutredningen var å legge grunnlaget for en mer helhetlig tros- og livssynspolitikk. Utvalget utredet og belyste en rekke spørsmål som berører det tros- og livssynspolitiske feltet, og la blant annet fram et forslag til en ny lov om tilskudd til tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke.

Departementets høringsnotat om en felles lov om tros- og livssynssamfunn er avgrenset til å omhandle den rettslige reguleringen og de særlige finansieringsordningene for Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn.

Forholdet mellom stat, samfunn, religion og livssyn har de siste tiårene fått stadig større oppmerksomhet, i Norge som i andre land. Den kristne enhetskulturen er i løpet av det siste hundreåret avløst av et stadig større mangfold i trosforestillinger og livssyn, i religiøse kulturuttrykk, tradisjoner og skikker. En økende andel av befolkningen regner seg som ikke-religiøse og har ingen tilknytning til et bestemt tros- eller livssynssamfunn. Behovet for en mer helhetlig tros- og livssynspolitikk har sin vesentlige bakgrunn i det tros- og livssynsmangfoldet som det norske samfunnet kjennetegnes av i dag. En felles lov om tros- og livssynssamfunn skal bidra til likebehandling, større helhet og sammenheng i lovgivningen for samfunnene. Et sentralt mål er at lovgivningen om Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn blir mer samordnet og ensartet enn den er i dag, og at bestemmelser om Den norske kirke får mer karakter av rammelovgivning. Et annet viktig mål er å fornye og forenkle økonomiske støtteordninger. I høringsnotatets kapittel 2 er motivene for ny lovgivning nærmere beskrevet, med en gjennomgang av samfunnsmessige og andre utviklingstrekk som begrunner behovet for fornying og forenkling av regelverk og støtteordninger.

Behovet for ny lovgivning om Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn er ikke bare aktualisert som følge av samfunnsmessige utviklingstrekk, men også av de siste tiårenes utvikling av forholdet mellom staten og Den norske kirke. Grunnlovens bestemmelser om statskirkeordningen ble grunnleggende endret i 2012, og Den norske kirke er i 2017 etablert som eget rettssubjekt, skilt fra staten. Høringsnotatets kapittel 3 gir en kort historisk oversikt over den religionspolitiske utviklingen og de siste tiårenes reformer av forholdet mellom staten og Den norske kirke. Også hovedpunkter i Stålsett-utvalgets utredning NOU 2013: 1 er inntatt i kapitlet.

En oversikt over dagens lovgivning om Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn er gitt i høringsnotatets kapittel 4. Også tilgrensende lovgivning (lov om Opplysningsvesenets fond, ekteskapsloven og gravferdsloven) er kort omtalt der.

De nordiske folkekirkene er historisk alle evangelisk-lutherske kirkesamfunn med en nær tilknytning til staten. Stat–kirke-relasjonene er imidlertid ulikt utformet i lovgivning og finansielle ordninger. Lovreguleringen av andre trossamfunn og de økonomiske støtteordningene for disse er også ulike de nordiske landene imellom. Situasjonen i de andre nordiske landene er omtalt i høringsnotatets kapittel 5.

I høringsnotatets kapittel 6 drøfter departementet visse grunnleggende spørsmål som reises ved den rettslige reguleringen av tros- og livssynssamfunn og ved offentlig finansiering av deres virksomhet. Først drøftes de rettslige rammene som følger av internasjonale konvensjoner om menneskerettigheter. Dernest drøfter departementet bestemmelsene i Grunnloven § 16, som forplikter staten til å understøtte Den norske kirke som folkekirke og å understøtte alle tros- og livssynssamfunn på lik linje. Departementet ser den offentlige finansieringen av Den norske kirke og de økonomiske støtteordningene til andre tros- og livssynssamfunn som uttrykk for understøttelsesplikten og likebehandlingsprinsippet som følger av Grunnloven § 16. Departementet mener at også andre hensyn begrunner offentlige støtteordninger til tros- og livssynssamfunn. Departementet legger til grunn at en offentlig finansiering av Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn føres videre. Den konkrete utformingen av finansieringsordningene er blant hovedtemaene i høringsnotatet.

I kapittel 7 drøfter departementet hvilke formål en felles lov om tros- og livssynssamfunn bør ivareta, og hva som skal være lovens virkeområde. Departementet mener at det fortsatt bør være en ordning med registrering av tros- og livssynssamfunn. Departementet foreslår at et samfunn må ha minst 500 medlemmer over 15 år for å bli registrert, kunne få vigselsmyndighet og motta økonomisk støtte etter loven. Mange samfunn vil ikke i dag oppfylle antallskravet, men likeartede samfunn skal kunne gå sammen i en organisatorisk overbygning for å oppfylle antallskravet. Det foreslås også en hjemmel for å kunne fravike antallskravet i helt særlige tilfeller.

Egne lovbestemmelser om Den norske kirke er foreslått inntatt som et eget kapittel i forslaget til ny lov om tros- og livssynssamfunn. Grunnloven § 16 forutsetter særlig lovgivning om Den norske kirkes "ordning". Forslaget innebærer en nedbygging av dagens lovregulering av kirken og er av rammekarakter. At den gjeldende kirkeloven oppheves og erstattes av en rammelovgivning, reiser en del kirkerettslige spørsmål som er nærmere gjennomgått i høringsnotatets kapittel 8. Blant annet drøftes soknets (menighetens) rettslige stilling i lys av forslaget til ny lov. Soknet er den organisatoriske grunnenheten i Den norske kirke, med en rettslig og økonomisk selvstendighet (eget rettssubjekt).

Høringsnotatets kapittel 9 omhandler den offentlige finansieringen av Den norske kirke. Den norske kirke blir i dag finansiert dels over statsbudsjettet, dels over kommunebudsjettene. Departementet reiser spørsmålet om denne to-delte finansieringsordningen bør føres videre eller om staten bør ta det fulle finansieringsansvaret. Drøftingen av finansieringsordningene tar utgangspunkt i at departementet mener Den norske kirke bør ha stor frihet til selv å bestemme myndighets- og ansvarsfordelingen mellom kirkens ulike organer, og at staten blant annet ikke lenger bør lovregulere et fellesorgan for soknene i hver kommune. Lovbestemmelser om kirkelig fellesråd foreslås derfor opphevet, men organet vil kunne videreføres etter beslutning av Kirkemøtet. Fellesrådet har i dag ansvaret for forvaltningen av Den norske kirkes kirkebygg og disponerer de kommunale bevilgningene til kirkebyggene, gravplassene og kirkens øvrige virksomhet i kommunen. Kirkebyggenes forvaltning og deres finansiering er viktige sider ved finansieringsordningene og drøftes særskilt. Departementet har ikke konkludert i spørsmålet om den økonomiske oppgavefordelingen mellom staten og kommunene på kirkens område bør føres videre eller om staten bør ta det fulle finansieringsansvaret. Departementet legger spørsmålet fram i høringen som to alternativer.

Når det spesielt gjelder forvaltningen av gravplassene, som er en oppgave kirken utfører på vegne av det norske samfunnet, foreslås det at dagens bestemmelser om kommunal finansiering med kirken som lokal gravplassmyndighet, i hovedsak føres videre, jf. omtalen til kapittel 22 nedenfor.

Nær 1 630 kirkebygg eies av Den norske kirke, hvorav nesten 1 000 er fredet eller utpekt som kulturhistorisk verdifulle. Etterslepet i vedlikeholdet er betydelig. Betydningen av kirkebyggene som kulturminner, omfanget av dem og de utfordringene som er knyttet til forvaltningen av dem, er viktige perspektiver ved utformingen av lovgivning og finansieringsordninger for Den norske kirke. De kulturhistorisk verdifulle kirkebyggene er særskilt omtalt i kapittel 11.

Opplysningsvesenets fond omfatter eiendommer og kapital som har et særskilt vern i Grunnloven § 116. Fondet har sin opprinnelse i kirkelige eiendommer fra langt tilbake i tid. Eierskapet til fondet har lenge vært omstridt. Lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet har i en nylig avgitt uttalelse konkludert med at staten har eiendomsretten. I kapittel 12 omtales fondet og uttalelsen fra Lovavdelingen. Departementet tar sikte på å utarbeide en stortingsmelding om Opplysningsvesenets fond. Sentrale spørsmål i meldingen vil blant annet være om fondet i sin helhet bør overføres til Den norske kirke, om fondets eiendommer bør fordeles på staten og Den norske kirke og om fondets finanskapital bør brukes for istandsetting av kirkebygg. Også spørsmålet om å oppheve eller endre Grunnloven § 116 vil bli drøftet i meldingen.

For tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke foreslår departementet at dagens finansiering av samfunnene innordnes i én tilskuddsordning som i sin helhet finansieres over statsbudsjettet. Det kommunale finansieringsansvaret på området vil da falle bort. Forslaget om statlig overtakelse av finansieringsansvaret er omtalt i kapittel 13.

Departementets forslag til innretning av tilskuddsordningen for tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke er omtalt i kapittel 14. Utmålingen av tilskudd til det enkelte samfunnet foreslås gitt etter en tilskuddssats per medlem av vedkommende samfunn, slik som i dag, men samfunnet må – som nevnt over – ha minst 500 medlemmer over 15 år for å kunne få støtte. Tilskuddssatsen foreslås i framtiden regulert i takt med statens bevilgninger til Den norske kirke og uavhengig av medlemsutviklingen i Den norske kirke. Departementet tar ikke opp forslag om vesentlige endringer med hensyn til hvilke tilskudd til Den norske kirke som skal inngå i grunnlaget for fastsettelsen av tilskuddssatsen, men mener at det bør gå klarere fram i loven hvilke tilskudd som skal holdes utenom tilskuddsgrunnlaget. Dette vil gjelde tilskudd til utgiftsformål som gjelder alle og som egentlig er offentlige formål, og tilskudd som følger av kirkens særlige stilling. Blant annet av forenklingshensyn foreslås det at tilskudd begrunnet i kulturminnevern og som derfor skal holdes utenom tilskuddsgrunnlaget, avgrenses til å omfatte investeringer i kirkebygg fra før år 1900.

I kapittel 15 tar departementet opp forslag om klarere og noe mer omfattende vilkår enn de som gjelder og har vært praktisert i dag, for at et tros- eller livssynssamfunn skal kunne motta støtte. Vilkår for støtte vil etter forslaget også gjelde Den norske kirke. Kravet om at tros- og livssynssamfunn skal følge alminnelig norsk lov, og mulige konsekvenser for tilskudd av lovbrudd, er tydeliggjort. Også andre forhold, for eksempel oppfordring eller støtte til handlinger som alvorlig krenker andres rettigheter og friheter, kan føre til tap av tilskudd. Barns rettigheter er særlig løftet fram. Kapitlet inneholder også forslag om hvordan det kan settes som vilkår for tilskudd at samfunnet ikke mottar støtte fra stater som ikke praktiserer religionsfrihet. Det er ikke stilt særlige, rettslige vilkår som gjelder kjønnslikestilling i tros- og livssynssamfunn, men departementet varsler at en vil vurdere andre virkemidler for å stimulere til kjønnslikestilling i trossamfunn.

Med vilkårene for støtte som foreslås, kreves det en tettere oppfølging av hvert enkelt samfunn. I dag er det rundt 785 samfunn som er tilskuddsberettiget. Ved kravet om at samfunnet må ha minst 500 medlemmer over 15 år for å være tilskuddsberettiget, vil færre samfunn komme inn under tilskuddsordningen, og det vil være mulig å ha en tettere oppfølging av det enkelte samfunnet.

Krav til samfunnene om innsending av årlige regnskaper og rapporter om sin virksomhet er omtalt i kapittel 16.

I kapittel 17 tar departementet opp forslag om atforvaltningen av tilskuddsordningen for tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke samles hos én statlig instans. De faglige og utvidede oppfølgingsoppgavene overfor samfunnene som departementets forslag innebærer, tilsier dette. Departementet mener dessuten at det i statsforvaltningen er behov for å bygge opp en faginstans på tros- og livssynsfeltet. Departementet foreslår at det etableres en egen forvaltningsenhet ved ett fylkesmannsembete, med et nasjonalt ansvar på feltet.

Nærmere bestemmelser om tros- og livssynssamfunnenes vigselsmyndighet er drøftet i kapittel 19. Grunnvilkåret for at samfunnene (egentlig enkeltpersoner i samfunnene) kan få vigselsrett, vil være registrering (krav om 500 medlemmer over 15 år). Departementet foreslår samordning og forenkling av regelverket for vigsel. Både vigselsritualet og konkrete vigslere skal etter forslaget godkjennes av offentlig myndighet (BLD, Bufdir etter forslaget). Det foreslås at også Den norske kirkes vigselsrituale skal godkjennes. Nærmere vilkår foreslås regulert i ekteskapsloven.

Visse enkeltspørsmål, blant annet om samfunnenes enerett til navn, krav til arkivering og avlevering av arkivmateriale og permisjon fra undervisning under religiøse høytidsdager, er behandlet i kapittel 20.

Til erstatning for dagens offentlige tilskuddsordninger til Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn, har det i samfunnsdebatten og i enkelte kirkelige og offentlige utredninger vært tatt til orde for en obligatorisk livssynsavgift for alle skatteytere. En slik finansieringsløsning har ikke vært utredet tidligere. Departementet har funnet det hensiktsmessig å få utredet løsningen nærmere, og konsulentfirmaet EY Norge har på oppdrag fra departementet gjennomgått tekniske, økonomiske og administrative konsekvenser ved en slik løsning. Blant annet med bakgrunn i utredningen fra EY mener departementet det ikke er aktuelt å ta opp forslag om omlegging til en slik finansieringsform. Livssynsavgift som finansieringsmodell og rapporten fra EY er gjennomgått i kapittel 21.

I kapittel 22 drøftes spørsmålet om forvaltningsansvaret for de offentlige gravplassene bør være en lovregulert oppgave for soknene i Den norske kirke, slik som i dag, eller om oppgaven bør overføres til kommunene, som i alle tilfeller bør finansiere oppgaven. Departementet er kommet til at hovedreglene i dagens lovgivning bør føres videre, men at Fylkesmannen kan treffe vedtak om overføring av oppgaven til kommunen dersom kommunen ønsker det. Fylkesmannen foreslås ellers tillagt de oppgaver på gravferdslovens område som bispedømmerådene har i dag.

I kapittel 22 har departementet også særskilt vurdert spørsmålet om å gjøre endringer i dagens bestemmelser om kremasjonsavgift, om betaling for gravfeste når reservert grav tas i bruk og om betaling for gravfeste i annen kommune enn der avdøde var bosatt. I NOU 2014: 2 Lik og likskap (Lae-utvalget) ble det tatt opp forslag om forbud mot å kreve avgifter i disse tilfellene. Bortfall av slike avgifter ville i tilfelle bety en vesentlig reduksjon i inntektsgrunnlaget for gravplassforvaltningen. Etter en samlet vurdering har departementet ikke funnet grunn til å følge opp Lae-utvalgets forslag om slike avgiftslettelser.

De økonomiske og administrative konsekvensene av forslagene i høringsnotatet er sammenfattet i kapittel 23. Begge de omtalte alternativene for den offentlige finansieringen av Den norske kirke bygger på at de samlede offentlige overføringene til Den norske kirke føres videre på dagens nivå. Ved eventuell statlig overtakelse av finansieringsansvaret for Den norske kirke vil utgangspunktet være at statens økte rammeoverføring til Den norske kirke skal dekkes gjennom tilsvarende uttrekk av statens rammetilskudd til kommunene.

Forslaget om at staten tar over finansieringsansvaret for de offentlige tilskuddene til tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke, foreslås på samme måten finansiert ved uttrekk av statens rammetilskudd til kommunene, slik at den samlede effekten for staten og kommunesektoren av omleggingen er budsjettmessig nøytral.

Den budsjettmessige virkningen av forslaget om at tros- og livssynssamfunn må ha minst 500 medlemmer over 15 år for å ha krav på tilskudd, innebærer i utgangspunktet en budsjettmessig innsparing på 98 mill. kroner sammenliknet med dagens bevilgninger til samfunnene. Som følge av den organisasjonsmessige tilpasningen som likeartede samfunn ventes å gjennomføre for å innfri antallskravet, vil innsparingen bli lavere. Etter departementets syn kan det vurderes å disponere en del av den innsparingen som vil oppstå, til særlige tiltak som kan komme tros- og livssynssamfunnene til gode, for eksempel i form av dialogtiltak og selektiv, særskilt begrunnet tilleggsstøtte. Forslaget om en aldersgrense på 15 år for tilskuddstellende medlemskap vil innebære en viss omfordeling av støtten samfunnene imellom, siden aldersfordelingen er noe ulik i de enkelte samfunnene.

Organiseringen av en egen forvaltningsenhet for tros- og livssynsområdet ved ett fylkesmannsembete foreslås finansiert ved den innsparingen som følger av at de øvrige fylkesmennenes oppgaver på området faller bort, og ellers ved den innsparingen som kommer ved innføringen av et antallskrav på 500 medlemmer over 15 år.

Ved en eventuell statlig overtakelse av finansieringsansvaret for Den norske kirke må det på nasjonalt nivå i kirken bygges opp en større administrasjon enn i dag. Det er særlig oppgavene som knytter seg til fordelingen av de statlige overføringene til soknene og forvaltningsnivåene i kirken som vil kreve økte administrative ressurser.

Forslaget om statlig overtakelse av finansieringsoppgaven overfor tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke, med en samling av de statlige forvaltningsoppgavene ved ett fylkesmannsembete, innebærer en betydelig administrativ forenkling, både for det offentlige og for de enkelte samfunnene. De meroppgavene for staten og samfunnene som følger av at det stilles noe mer omfattende vilkår til samfunnene for å motta støtte, vil være beskjedne sammenliknet med de administrative lettelsene som oppnås i kommunesektoren og i de enkelte tros- og livssynssamfunnene.