3. Åpenhet

Statsforvaltningen må utvise åpenhet så vel utad mot innbyggerne som innad i egen virksomhet og mellom de forskjellige forvaltningsgrener. Dette er en nødvendig forutsetning for allmennhetens tillit til statstjenesten, og motvirker klanderverdig atferd og ukultur. Offentlighet og en åpen diskusjon er en forutsetning for et velfungerende demokrati. Det er en sammenheng mellom kravet til åpenhet, lojalitet og plikten til å rapportere om uheldige forhold i virksomheten. For å kunne danne seg en helhetlig oppfatning av f.eks. hvor langt rapporterings-plikten går, må det konkrete spørsmålet også vurderes i lys av kravet til åpenhet og lojalitet, noe som vil innebære at de svarene en kommer fram til og de dilemmaene som oppstår, vil variere fra sak til sak.

Kommentarer:

De viktigste lovbestemmelsene her er offentlighetslovens regler om allmennhetens rett til innsyn og meroffentlighet. Ikke bare bestemmelsenes ordlyd, men også formålet med bestemmelsene må etterleves. Bestemmelsene bør praktiseres på den mest innsynsvennlige måte. Hensynet til virksomhetens omdømme vil for eksempel ikke være et argument mot offentliggjøring.

Kommentarer:

Den aktive opplysningsplikten tar sikte på å støtte opp om innbyggernes demokratiske deltakelse, så vel som å imøtekomme ulike gruppers behov for informasjon om deres plikter, rettigheter og muligheter. Informasjonen må være både korrekt og tilstrekkelig. Dette innebærer at vesentlige opplysninger ikke må holdes tilbake, verken av bekvemmelighetshensyn eller av andre grunner.

Verken administrativt eller politisk overordnete skal instruere eller oppfordre underordnete til å gi feilaktige eller villedende opplysninger. Det er en rett, og i noen tilfelle følger det også av lojalitetsplikten, at den underordnete skal gjøre den overordnete oppmerksom på dette. I noen tilfeller kan det være riktig for statsansatte å gå utenfor virksomheten med sin kunnskap eller mistanke om uriktige eller villedende opplysninger som har blitt gitt. Se for øvrig pkt. 2.2 om rapportering og 3.4 om varsling.

Kommentarer:

Ytringsfriheten er en grunnleggende rettighet som er vernet både av Grunnloven og av internasjonale menneskerettigheter. Den er begrunnet i de grunnleggende prinsippene om demokrati, sannhetssøken og individets frie meningsdannelse.

Statsansatte har den samme grunnleggende ytringsfriheten som enhver annen innbygger. Dette gjelder også for ytringer som har direkte tilknytning til virksomheten den statsansatte arbeider i.

Av hensyn til samfunnets behov for innsyn og for å sikre en åpen og informert debatt, er det viktig at statsansatte gis mulighet til å formidle et kritisk og kompetent perspektiv i det offentlige ordskiftet.

Ytringsfriheten gjelder bare for ytringer på egne vegne. Arbeidsgivere har full frihet til å avgjøre hvem som kan uttale seg på virksomhetens vegne. Selv om virksomheten har utpekt en talsperson, betyr likevel ikke dette at de øvrige ansatte gis munnkurv. Der det er tvil om en arbeidstaker har fremsatt ytringer på egne eller arbeidsgivers vegne, er det avgjørende hvordan ytringen er egnet til å bli oppfattet. Her må det legges vekt på ytringens innhold, sammenhengen den inngår i, billedbruk eller andre forhold ved fremstillingen og hvordan den ansatte presenterer seg selv. Det vil ofte være en fordel om det fremgår klart at ytringen er fremsatt på egne vegne. Statens brevhode og logo skal aldri brukes i privat korrespondanse.

Ytringsfriheten gjelder ikke ubegrenset, og er blant annet innskrenket av regler om taushetsplikt. I tillegg til dette vil lojalitetsplikten i arbeidsforhold kunne begrunne visse begrensninger. Det er bare ytringer som kan skade virksomhetens saklige og legitime interesser, som vil bryte lojalitetsplikten. Dette vil likevel ikke i seg selv være tilstrekkelig for å innskrenke den ansattes ytringsfrihet. Det må foretas en helhetlig vurdering i det enkelte tilfellet, hvor grunnene for å gjøre inngrep i den ansattes frihet veies opp mot hensynet til demokrati, sannhetssøken og individets frie meningsdannelse. For kritiske ytringer på eget fagområde skal det i utgangspunktet særlig tungtveiende grunner til før et inngrep er legitimt.

For ansatte i forvaltningsorganer som utøver offentlig myndighet eller er sekretariat for politiske ledere, er lojalitetsplikten dels begrunnet i hensynet til det demokratiske systems funksjon og legitimitet. Hvilke lojalitetskrav som kan stilles til den ansatte, vil særlig avhenge av hvor sentral stilling og hvilke oppgaver vedkommende har. Ansatte som naturlig vil oppfattes som representanter for virksomheten, vil som utgangspunkt måtte tåle strengere krav enn andre. Dette vil for eksempel gjelde virksomhetens talspersoner.

På den annen side, er det noen stillinger og funksjoner hvor det nettopp er en del av arbeidets karakter å bidra i samfunnsdebatten. Dette vil særlig gjelde personer med vitenskapelige stillinger på universiteter, høyskoler og forskningsinstitusjoner. For disse regnes det som en del av deres arbeidsoppgaver å delta i offentlig debatt, komme med sakkyndige uttalelser og kritiske synspunkter. De ansatte har dessuten forsknings- og formidlingsplikt i kraft av sin stilling, og har dermed rett og plikt til å gjøre forskningsresultater kjent, også der de strider mot vedtatt politikk. Liknende vil også gjelde for tillitsvalgte, som skal ivareta arbeidstakernes interesser. Dette tilsier at det skal mer til før uttalelsene til en tillitsvalgt anses å bryte med lojalitetsplikten der vedkommende opptrer som tillitsvalgt.

Selv om det må gjelde visse begrensninger etter lojalitetsplikten, kan statsansatte delta i den offentlige debatt på linje med andre innbyggere. Verken arbeidsgiver eller kolleger må lage vanskeligheter av noen art for den som innenfor disse rammene ytrer seg offentlig og kritisk.

Kommentarer:

Arbeidsmiljøloven kapittel 2A regulerer ansattes rett til å varsle.

Bestemmelsene skal bidra til å styrke den reelle ytringsfriheten i et ansettelsesforhold.

Arbeidsmiljølovens varslingsregler omfatter tilfeller der ansatte varsler om kritikkverdige forhold på arbeidsplassen, som den ansatte blir kjent med gjennom arbeidsforholdet og som er eller kan være i strid med:

• Lover og regler.
• Virksomhetens retningslinjer.
• Alminnelig oppfatning av hva som er forsvarlig eller etisk akseptabelt.

Prinsippene om åpenhet og innbyggernes kontroll med forvaltningen forutsetter at allmennheten får innsyn i kritikkverdige forhold i forvaltningen. Som vi har påpekt under punkt 3 om åpenhet, må spørsmålet om adgang til å gi opplysninger til allmennheten også ses i sammenheng med plikten til å rapportere internt om uheldige forhold i virksomheten og lojalitetsplikten.

Erfaringer fra Norge og andre land viser at selv om varsling blir applaudert i offentligheten og regnes som en samfunnsnyttig innsats, kan det for varsleren selv innebære en stor belastning, ikke minst i forhold til kolleger og overordnede. Arbeidsmiljøloven har egne regler som sikrer retten til å varsle om kritikkverdige forhold i virksomheten, og et forbud mot gjengjeldelse mot den som varsler i samsvar med lovens regler. Disse reglene er ment å styrke varslervernet.

Det følger av loven at den ansattes fremgangsmåte ved varslingen skal være forsvarlig.

Åpenhet på arbeidsplassen viser en sunn bedriftskultur som både virksomheten og de ansatte er tjent med.

Statlige virksomheter, skal enten ha utarbeidet rutiner for intern varsling eller ha satt i gang andre tiltak som legger forholdene til rette for intern varsling ved kritikkverdige forhold. Den ansatte skal varsle i henhold til disse rutinene, med mindre det er forhold som gjør at intern varsling ikke er hensiktsmessig. 

Påstander om kritikkverdige forhold kan være en belastning både for den eller de det varsles om, for virksomheten og kolleger, samt for miljøet på arbeidsplassen. Mange opplever også det å varsle om kritikkverdige forhold som en belastning for seg selv.

Ansatte som varsler i samsvar med virksomhetens interne regler for varsling, vil alltid ha varslet forsvarlig. Det samme gjelder der varslingen skjer til tilsynsmyndigheter eller andre offentlige myndigheter.

Varslingen bør være motivert ut fra et ønske om å rette opp de kritikkverdige forholdene, opplyse innbyggerne om kritikkverdige forhold og derigjennom fremme brukernes, virksomhetens eller samfunnets interesser.

Det anbefales derfor at ansatte søker rådgivning, gjerne hos HR-ansvarlig hos arbeidsgiver, Arbeidstilsynet, tillitsvalgt eller andre relevante rådgivere, før den ansatte går til det skritt å varsle om kritikkverdige forhold i virksomheten.

Den ansatte bør spørre seg selv:

• Har jeg grunnlag for kritikken?

Dette relaterer seg både til riktigheten av de faktiske opplysningene og om de kvalifiseres som kritikkverdige, lovstridige eller lignende. Kravet til den ansattes aktsomhet vil avhenge av vedkommendes stilling, faglige kompetanse, om saken haster og hva slags opplysninger det er tale om.

• Er det mulig eller hensiktsmessig å varsle internt, til tilsynsmyndigheter eller andre offentlige myndigheter?

Det er imidlertid ikke i alle situasjoner mulig å gå til overordnet først, eller på annen måte varsle internt. Dette kan enten gjelde der det kritikkverdige forholdet enten gjelder ledelsen, eller der det er grunn til å tro at varsling kan medføre gjengjeldelser.

• Har de kritikkverdige forholdene det varsles om har allmenn interesse?

Det stilles ikke strenge krav til allmenn interesse, men jo sterkere berettiget interesse allmennheten har i å få vite om forholdene, desto mindre skal til før det er forsvarlig å varsle eksternt.

Se ellers Kommunal- og moderniseringsdepartementets retningslinjer for utarbeidelse av lokale varslingsrutiner i staten og Arbeidstilsynets omtale av varsling