5 Nærmere om INSPIRE-direktivet

5.1 Deling av data og tjenester

Deling av data og tjenester mellom offentlige myndigheter står sentralt i direktivet. Deling av data og tjenester er i direktivet definert som tiltak som skal sette myndighetene i stand til å få tilgang til geodatasett og -tjenester, og til å utveksle og bruke slike sett og tjenester når de utfører offentlige oppgaver som kan ha en miljøvirkning, jf. artikkel 17 nr. 1.

Myndigheter som leverer data og tjenester, kan fastsette vilkår for bruken (lisensiering) og eventuelt kreve betaling. Vilkår og eventuell betaling må være forenlig med målet om å lette deling av geodatasett og -tjenester mellom myndighetene (artikkel 17 nr. 3). Eventuell betaling skal holdes på det laveste nivå som kreves for å sikre nødvendig kvalitet og levering av geodatasett og -tjenester, sammen med en rimelig avkastning på investeringen, samtidig som eventuelle krav til selvfinansiering for offentlige myndigheter som leverer geodatasett og -tjenester, lar seg oppfylle.

Ordningene for deling av geodatasett og -tjenester skal være åpne for fellesskapsinstitusjoner og offentlige myndigheter i andre medlemsstater når de utfører offentlige oppgaver som kan ha en miljøvirkning (artikkel 17 nr. 4). Det samme gjelder på gjensidig og likeverdig grunnlag for organer opprettet ved internasjonale avtaler som Fellesskapet og medlemsstatene er parter i når de utfører oppgaver som kan ha en miljøvirkning (artikkel 17 nr. 5). Landene skal samarbeide om geodata som gjelder et geografisk objekt som strekker seg over grensen mellom naboland (artikkel 10 nr. 2).

5.2 Samordning og koordinering

Landene skal samordne bidragene fra alle som har interesse i den geografiske infrastrukturen (artikkel 18). Det gjelder offentlige myndigheter så vel som brukere, produsenter, tilbydere av verdiøkende tjenester og eventuelle samordningsorgan.

Landene skal utpeke et kontaktpunkt som skal ha ansvar for kontakten med Kommisjonen. Kontaktpunktet skal støttes av en samordningsstruktur i landene (artikkel 19 nr. 2).

5.3 Nettjenester

Landene skal opprette og drive et nett av følgende tjenester (artikkel 11 nr. 1):

• Søketjenester. Tjenester som gjør det mulig å søke etter geodatasett og -tjenester på grunnlag av innholdet i tilhørende dokumentasjon (metadata) samt vise innholdet av denne dokumentasjonen

• Visningstjenester. Tjenester som gjør det mulig å vise geodata mv, herunder tegnforklaring og alt relevant innhold i metadata

• Nedlastningstjenester. Tjenester som gjør det mulig å laste ned kopier av geodatasett eller deler av slike sett, og få direkte tilgang når det er mulig

• Omformingstjenester.1

  Tjenester som gjør det mulig å omforme (transformere eller konvertere) geodatasett for å oppnå samvirkning

• Aktiveringstjenester.2

  Tjenester som gjør det mulig å aktivere geodatatjenester

Tjenestene skal være tilgjengelig for allmennheten (artikkel 11 nr. 1 andre ledd). Søketjenestene, i utgangspunktet også visningstjenestene, skal være gratis tilgjengelige (artikkel 14).

Tjenestene skal være det praktiske grunnlaget for deling av data mellom offentlige myndigheter på nasjonalt og europeisk plan (artikkel 17 nr. 1 og 4). Tjenestene skal være tilgjengelig gjennom den felles europeiske geoportalen som Kommisjonen skal opprette (artikkel 15).

5.4 Geodata

Direktivet gjelder for geodatasett i elektronisk format innenfor bestemte tema, og som tilhører en offentlig myndighet, eventuelt en tredjemann etter nærmere avtale (artikkel 4 nr. 1). Når flere myndigheter har identiske eksemplarer av de samme geodatasettene, gjelder direktivet bare den referanseversjonen som de ulike eksemplarene stammer fra (artikkel 4 nr. 2). Direktivet omfatter også geodatatjenester som gjelder dataene i de aktuelle geodatasettene (artikkel 4 nr. 3).

Temaene som er omfattet, er listet i tre vedlegg til direktivet:

Vedlegg I-tema

• Koordinatbasert referansesystem

• Geografiske rutenettsystemer

• Stedsnavn

• Administrative enheter

• Adresser

• Eiendomsteiger

• Transportnett

• Hydrografi

• Vernede områder

Vedlegg II-tema

• Høyde

• Arealdekke

• Ortofoto

• Geologi

Vedlegg III-tema

• Statistiske enheter

• Bygninger

• Jordarter

• Arealbruk

• Menneskers helse og sikkerhet

• Allmennyttige og offentlige tjenester

• Anlegg for miljøovervåking

• Produksjons- og industrianlegg

• Anlegg for landbruk og akvakultur

• Befolkningsfordeling - demografi

• Områder med særskilt forvaltning, restriksjoner eller regulering samt rapporteringsenheter

• Områder med naturbetingede farer

• Atmosfæriske forhold

• Meteorologisk-geografiske forhold

• Oseanografiske geografiske forhold

• Havområder

• Biogeografiske områder

• Habitater og biotoper

• Artsfordeling

• Energiressurser

• Mineralressurser

Kommunale og fylkeskommunale datasett er bare omfattet av direktivet når dataene blir samlet inn eller formidlet iht. lov eller forskrift (artikkel 4 nr. 6). Etter departementets vurdering gjelder dette data omfattet av plan- og bygningslovens bestemmelser om offentlig kartverk og kommunalt planregister. Dette gjelder bl.a. temaene transportnett, høyde og arealbruk.

5.5 Organer som etter direktivet skal dele data og tjenester

Direktivet er i utgangspunktet rettet mot offentlige myndigheter. Med offentlig myndighet menes (artikkel 3 nr. 9):

1. en statlig eller annen offentlig forvaltning, herunder offentlige rådgivende organer, på nasjonalt, regionalt eller lokalt plan,

2. enhver fysisk eller juridisk person som utfører offentlige forvaltningsoppgaver i henhold til nasjonal lovgivning, herunder særskilte oppgaver, særskilt virksomhet eller særskilte tjenester i forbindelse med miljøet, og

3. enhver fysisk eller juridisk person som har offentlig ansvar eller utfører offentlige oppgaver, eller som yter offentlige tjenester i forbindelse med miljøet under tilsyn av et organ eller en person som omfattes av bokstav a eller b

Definisjonen samsvarer med definisjonen i miljøinformasjonsdirektivet, og ligger til grunn for hva som regnes som offentlig organ etter miljøinformasjonsloven § 5 første ledd, jf. Ot.prp. nr. 116 (2001-2002) kapittel 10.5 og 10.6 og merknadene til miljøinformasjonsloven § 5.

Kravet om å dele data og tjenester er imidlertid bare rettet mot organ nevnt i artikkel 3 nr. 9 bokstav a og b, og bare når de utfører offentlige oppgaver som kan ha en miljøvirkning (artikkel 17. nr. 1). Organ nevnt i bokstav c skal likevel ha teknisk mulighet til å kople sine geodatasett og tjenester til nettet av nettjenester (artikkel 12 første punktum). Den muligheten skal også være åpen for tredjemann som har geodatasett og -tjenester som er i samsvar med direktivet (artikkel 12 andre punktum).

5.6 Begrensninger når det gjelder deling og offentlig tilgang

Kravet om deling av geodatasett og -tjenester gjelder offentlige myndigheter når de utfører offentlige oppgaver som kan ha en miljøvirkning, jf. artikkel 17 nr. 1.

Det slås eksplisitt fast at slik deling kan begrenses når dette vil kunne sette behandling av saker ved domstolene, offentlig sikkerhet, nasjonalt forsvar eller internasjonale forbindelser i fare (artikkel 17 nr. 7). I tillegg foreligger det tilsvarende krav i annen EU-rett, jf. rådsdirektiv 2008/114/EF av 8. desember 2008 om identifisering og utpeking av kritisk europeisk infrastruktur og vurdering av behovet for å beskytte den bedre. Det må også antas at deling av data mellom offentlige etater skal skje i henhold til europeiske og nasjonale regler for personvern, fortrolighet i saksbehandlingen ol. Når ordningene for deling blir gjort tilgjengelige for andre lands myndigheter, fellesskapsinstitusjoner og internasjonale organisasjoner, kan ordningene i tillegg være tilknyttet bruksvilkår i henhold til nasjonal lovgivning (artikkel 17 nr. 6).

Offentlig tilgang til tjenestene kan begrenses ut i fra nærmere angitte vilkår (artikkel 13). Ordlyden svarer til artikkel 4 nr. 2 i miljøinformasjonsdirektivet.

Tilgang til søketjenestene kan bare begrenses når slik tilgang vil få negative følger for internasjonale forbindelser, offentlig sikkerhet eller nasjonalt forsvar (artikkel 13 nr. 1 første ledd). Tilgang til geodatasett og -tjenester gjennom de andre tjenestene kan i tillegg begrenses når slik tilgang på nærmere angitte vilkår kan få negative følger for (artikkel 13 nr. 1 andre ledd):

• domstolsbehandling o.l.

• fortroligheten i offentlig saksbehandling, herunder hensynet til forretningshemmeligheter

• personvernet

• vernet av miljøet som informasjonen gjelder, f.eks. sjeldne arters habitat

• immaterialrettigheter

Grunnene for å begrense tilgangen skal fortolkes restriktivt idet det i hvert enkelt tilfelle tas hensyn til allmennhetens interesse av at slik tilgang gis (artikkel 13 nr. 2). I hvert enkelt tilfelle skal allmennhetens interesse av en eventuell utlevering avveies mot interessen som ivaretas ved at det settes begrensninger eller vilkår for slik tilgang. Landene kan ikke med henvisning til internasjonale forbindelser, offentlig sikkerhet eller nasjonalt forsvar, domstolsbehandling eller fortroligheten i offentlig saksbehandling, begrense tilgang til informasjon om utslipp til miljøet.

5.7 Gjennomføringsregler

5.7.1 Innledning

Kommisjonen skal gi utfyllende regler til direktivet i form av gjennomføringsregler. Det omfatter regler om

• Metadata (dokumentasjon av data og tjenester)

• Samvirkningsevne og harmonisering av data og tjenester

• Nettjenester

• Vilkår for fellesskapsinstitusjonenes tilgang til data og tjenester

• Kontroll av den geografiske infrastrukturen og rapportering om gjennomføringen av direktivet

Direktivet åpner på tilsvarende måte for senere tilpasninger i beskrivelsene av de ulike datatemaene i direktivets vedlegg I, II og III (artikkel 4 nr. 7).

Noen gjennomføringsregler foreligger allerede i endelig utgave som en gjeldende kommisjonsrettsakt, mens andre er under arbeid. Selv om gjennomføringsreglene er langt mer detaljerte enn direktivet, er også disse - sett fra et praktisk ståsted - av relativ overordnet art. Bruk av bestemte standarder er vanligvis ikke formulert i kravs form, men framgår i stedet i form av veiledende dokumenter. De mer praktiske og tekniske sidene ved gjennomføringen av direktivet vil være avhengig av de samlede gjennomføringsreglene så vel som den tilhørende veiledningen.

Bestemmelsene vedtas dels etter framgangsmåten i den ordinære forskriftsprosedyren i EU, dels etter forskriftsprosedyren med kontroll (artikkel 22). Kommisjonen skal i den forbindelse bistås av en forskriftskomité (INSPIRE-komiteen). Norge deltar som EØS-land i arbeidet i komiteen, representert ved Miljøverndepartementet.

Kommisjonen baserer mye av arbeidet med gjennomføringsreglene på arbeid i en rekke ekspertgrupper, og med bidrag fra berørte nasjonale etater (Legally Mandated Organisation) og brukerfora (Spatial Data Interest Community). Norge har deltatt med eksperter i flere av gruppene. Statens kartverk koordinerer norske bidrag gjennom samarbeidet i Norge digitalt.

5.7.2 Metadata (dokumentasjon av data og tjenester)

Direktivet setter krav til framstilling av metadata, dvs. beskrivende dokumentasjon av de ulike geodatasettene og tjenestene (artikkel 5 nr. 1). Landene skal sørge for at metadata er fullstendige og av tilstrekkelig kvalitet (artikkel 5 nr. 3). Nærmere krav til utformingen framgår av artikkel 5 nr. 2, men fastsettes i hovedsak som gjennomføringsregler til direktivet (artikkel 5 nr. 4). Metadata for geodatasett som tilsvarer vedlegg I og II-tema, skal være på plass senest to år etter at gjennomføringsreglene har trådt i kraft (artikkel 6). Metadata for geodatasett som tilsvarer vedlegg III-tema, skal være på plass senest tre år deretter. For EFTA-landene løper fristen fra EØS-komiteens beslutning om å implementere gjennomføringsreglene om metadata trer i kraft.

Gjennomføringsreglene om metadata trådte i kraft 24. desember 2008 i form av en kommisjonsforordning. 3 Forordningen faststetter minimumskrav til hvordan metadataelementene skal utformes. Forordningen regner opp i underkant av tjue metadataelementer for de enkelte datasett og tjenester. Det omfatter bl.a. opplysninger om

• identifikasjon, klassifisering og tilgangsadresser

• geografisk plassering og oppløsning

• tidsreferanse og dannelseshistorie

• hvordan dataene samsvarer med kravene til samvirkningsevne og harmonisering

• vilkår for tilgang til og bruk og eventuell tilhørende betaling

• ansvarlig offentlige myndighet

5.7.3 Samvirkningsevne og harmonisering av data og tjenester

For å kunne dele data mellom virksomheter, må data og tjenester kunne samvirke. Det forutsetter at de forskjellige datasettene i tilstrekkelig grad er harmonisert med hverandre, dvs. at de følger visse felles regler for struktur, identifisering og klassifisering mv.

Nærmere krav til samvirkningsevne (interoperabilitet) og harmonisering av data og tjenester fastsettes i hovedsak som gjennomføringsregler til direktivet (artikkel 7 nr. 1). Landene skal gi berørte myndigheter, brukere, produsenter, tilbydere av verdiøkende tjenester og andre som har interesse av vedkommende geodata i kraft av sin rolle i infrastrukturen, mulighet til å delta i forberedende drøftinger om innholdet i gjennomføringsreglene (artikkel 7 nr. 5). Landene skal sikre at all informasjon som er nødvendig for å overholde kravene til samvirkningsevne og harmonisering, blir gjort tilgjengelig for brukerne (artikkel 10 nr. 1).

Forslag til bestemmelser i form av en kommisjonsforordning om samvirkningsevnen til geodata og geodatatjenester ble godkjent av INSPIRE-komiteen 14. desember 2009. Forordningen er ventet å tre i kraft ultimo 2010. Forordningen fastsetter krav til datamodell med utdypende spesifikasjoner for harmoniserte datasett innenfor hvert enkelt datatema. I denne omgang omfatter forordningen bare bestemmelser vedrørende vedlegg I-tema. Det er ventet at forslag til supplerende bestemmelser om bruk av felles koder vil bli lagt fram for INSPIRE-komiteen medio 2010. Supplerende bestemmelser vedrørende vedlegg II og III-tema er ventet å bli lagt fram for INSPIRE-komiteen medio 2012.

Landene skal gi tilgang til alle nylig innsamlede og sterkt omstrukturerte data i samsvar med reglene innen to år etter av vedkommende regelsett er vedtatt (artikkel 7 nr. 3). For andre data som fremdeles er i bruk, er fristen sju år. For EFTA-landene løper fristen fra EØS-komiteens beslutning om å implementere vedkommende regelsett trer i kraft.

5.7.4 Nettjenester

Direktivet setter enkelte krav til nettjenestenes funksjonalitet og tilkoplingsmuligheter (artikkel 11 og 12). I hovedsak vil kravene til tjenestene fastsettes som gjennomføringsregler til direktivet (artikkel 16). Direktivet definerer som nevnt fem tjenestetyper:

• søketjenester

• visningstjenester

• nedlastingstjenester

• omformingstjenester

• aktiveringstjenester

Første utgave av gjennomføringsreglene trådte i kraft 9. november 2009 i form av en kommisjonsforordning. 4 Forordningen formulerer tekniske krav til ytelse, kapasitet og tilgjengelighet for de ulike tjenestetypene. Forordningen omfattet i første omgang bare regler om søke- og visningstjenester.

Forslag til supplerende bestemmelser om nedlastings- og omformingstjenester ble godkjent av INSPIRE-komiteen 14. desember 2009. Denne delen er ventet å tre i kraft medio 2010. Det er ventet at forslag til supplerende bestemmelser om aktiveringstjenester blir lagt fram for INSPIRE-komiteen medio 2012.

Tjenestene skal være i ordinær drift senest 24 måneder etter at de respektive bestemmelsene har trådt i kraft. Søke- og visningstjenestene skal således være i ordinær drift fra november 2011 (forordningen artikkel 4). For EFTA-landene løper fristene fra ikrafttredelsen av EØS-komiteens beslutninger om å implementere de respektive bestemmelsene.

Plikten til å ha tjenester gjelder så langt som plikten for å utarbeide metadata gjelder, jf. artikkel 11 nr. 1. Fristene for å utarbeide metadata er omtalt i kapittel 5.7.2.

Direktivet er til en viss grad inkonsistent når det gjelder fristene for å utarbeide nettjenester, da plikten til å gi tilgang til harmoniserte data i visse tilfeller inntrer senere enn fristene for å utarbeide metadata. I utgangspunktet er fristene for harmonisering og utarbeiding av metadata uavhengig av hverandre, men harmoniseringsreglene inkluderer indirekte for flere datatema, en nødvendig presisering av hvilke data de enkelte datatemaene faktisk omfatter. Dette gjelder i særlig grad vedlegg III-tema. For EFTA-landene har dette mindre praktisk betydning da fristene for å utarbeide metadata for disse landene er bedre tilpasset fristene for å harmonisere data. Departementet legger til grunn at plikten til å gi tilgang til et bestemt datasett i utgangspunktet regnes i forhold til fristen for å utarbeide metadata for vedkommende datasett, men ikke tidligere enn at det foreligger bestemmelser om dataharmonisering som definerer vedkommende datatema.

Utfyllende spesifikasjoner for tjenestene framgår av den tekniske veiledningen til gjennomføringsreglene. Spesifikasjonene omfatter bl.a. hvilke internasjonale standarder som skal benyttes for de ulike tjenestetypene.

En nærmere omtale av nettjenestene framgår av vedlegg 2.

5.7.5 Vilkår for fellesskapsinstitusjonenes tilgang til data og tjenester

Landene skal gi fellesskapets institusjoner og organ tilgang til geodata og -tjenester på harmoniserte vilkår. Det skal fastsettes utfyllende gjennomføringsregler vedrørende disse vilkårene (artikkel 17 nr. 8). Reglene er vedtatt i form av en kommisjonsforordning om datadeling med fellesskapsinstitusjoner. 5 Forordningen trådte i kraft 19. april 2010. Forordningen vil gjelde for EFTA-landene når EØS-komiteens beslutning om å implementere forordningen trer i kraft.

Forordningen fastsetter enkelte felles vilkår for fellesskapsinstitusjonenes tilgang til nasjonale geodata og tjenester, herunder kontraktører som handler på deres vegne.

De administrative og rettslige rammene for deling internt i det enkelte land, og mellom land, er fastsatt i direktivet kapittel 5 (artikkel 17). Det skal ikke gis gjennomføringsregler om dette. Det vil derfor være opp til landene selv å etablere de mer detaljerte ordningene basert på lokale forutsetninger. Landene vil derfor fortsatt kunne organisere deling av data og tjenester etter egne regler, rammeverk og tradisjoner for offentlig samarbeid.

5.7.6 Kontroll av den geografiske infrastrukturen og rapportering om gjennomføringen av direktivet

Landene skal kontrollere gjennomføringen og bruken av den nasjonale infrastrukturen (artikkel 21). Nærmere regler fastsettes i utfyllende gjennomføringsregler (artikkel 21 nr. 4). Reglene er vedtatt i form av en kommisjonsbeslutning om kontroll og rapportering. 6 Beslutningen trådte i kraft 5. juni 2009.

Beslutningen faststetter et sett resultatindikatorer som landene skal publisere årlig, bl.a. andel av datasett som er i samsvar med direktivets krav. Landene skal sende en rapport om gjennomføringen av direktivet til Kommisjonen hvert tredje år, første gang i mai 2010. For EFTA-landene regnes rapporteringsfristene fra ikrafttredelsen av EØS-komiteens beslutning om å implementere direktivet. Rapporten skal bl.a. inneholde en oppsummerende beskrivelse av

• hvordan koordineringen mellom produsenter, brukere, formidlingsorgan fungerer

• forholdet til tredjemann

• hvordan kvalitetssikringen er organisert

• bruken av infrastrukturen

• avtaler om datadeling mellom offentlige myndigheter

• kostnad og nytte ved gjennomføringen av direktivet

5.8 Timeplan

Fristen for å implementere direktivet i nasjonal rett var 15. mai 2009 (artikkel 24). Fra dette tidspunktet gjelder kravet om deling av data mellom offentlige myndigheter. For EFTA-landene gjelder kravet når EØS-komiteens beslutning om å implementere direktivet trer i kraft. Kommisjonen har varslet at den vil sette den felles europeiske geoportalen i ordinær drift fra utgangen av 2010.

Kravene til samvirkningsevne og harmonisering av data og tjenester, framstilling av metadata og oppretting av nettjenester følger en trinnvis timeplan, se boks 5.1. For EFTA-landene løper fristene i forhold til ikrafttredelsen av EØS-komiteens beslutninger, noe som i praksis innebærer om lag to år lengre frister for framstilling av metadata og tilhørende tjenester. De andre fristene vil i praksis være om lag som for EU-landene.

Utgangen av 2011 representerer en viktig milepæl. Da skal de første visningstjenestene være i ordinær drift. Fra dette tidspunktet skal det således foreligge en europeisk geografisk infrastruktur. Senere milepæler kan betraktes som forbedrede versjoner av denne.