1 Hovedlinjer i den økonomiske politikken og utsiktene for norsk økonomi

Målene for den økonomiske politikken er arbeid til alle, en bærekraftig utvikling, økt verdiskaping, en mer rettferdig fordeling og styrking av velferdsordningene. De ulike delene av politikken må virke sammen for å oppnå dette.

Hovedoppgaven for den økonomiske politikken i 2009 og 2010 har vært å holde sysselsettingen oppe og arbeidsledigheten lav. Dette har vi lyktes godt med. Nedgangen i produksjon og oppgangen i arbeidsledighet har vært liten i internasjonal sammenheng. Det siste halve året har sysselsettingen pekt forsiktig oppover og ledigheten ligget på 3¼ – 3½ pst. av arbeidsstyrken. Ledighetsnivået er klart lavere enn gjennomsnittet for de siste 20 årene og langt under nivået i de fleste andre industriland. Utfordringen framover er å ta vare på disse gode resultatene ved å opprettholde handlefrihet i finanspolitikken og unngå et for høyt kostnadsnivå.

Den aktive finanspolitikken har brakt bruken av oljeinntekter opp på et høyt nivå, selv om tall fra statsregnskapet for 2009 viser at avstanden til 4-prosentbanen for bruk av oljeinntekter i 2009 var klart lavere enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2010. Også for 2010 er det kommet ny informasjon om inntekter og utgifter som gir lavere underskudd enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2010. Samtidig framstår vekstutsiktene for 2010 og 2011 nå som mer normale, og situasjonen i arbeidsmarkedet ser litt lysere ut enn da Regjeringen la fram budsjettet i fjor høst. I lys av dette har Regjeringen ved revisjonen av 2010-budsjettet lagt vekt på å utnytte muligheten som ligger i reduserte utgiftsanslag og økte anslag for utbytter og strukturelle skatte- og avgiftsinntekter, til å styrke budsjettbalansen. Hensynet til pengepolitikken, kronekursen og konkurranseutsatte sektorer tilsier også en slik innretning av revisjonen av 2010-budsjettet.

Regjeringens forslag til revisjonen av budsjettet for 2010 innebærer en bruk av oljeinntekter, målt ved det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet, på 131,5 mrd. kroner. Dette er 17 mrd. kroner lavere enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2010, og bringer bruken av oljeinntekter vesentlig nærmere 4-prosentbanen. Med Regjeringens opplegg styrkes innsatsen på enkelte høyt prioriterte områder, herunder samferdsel, arbeidsmarkedstiltak og tiltak rettet inn mot verftsnæringen. Som følge av den betydelige reduksjonen i underskuddet for 2009 framstår etterspørselsimpulsen fra 2010-budsjettet som litt sterkere nå enn da budsjettet ble vedtatt i fjor høst. Ser en derimot 2009 og 2010 under ett, er den samlede etterspørselsimpulsen svakere enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2010.

Bedre vekstutsikter internasjonalt, men høy statsgjeld gir betydelig usikkerhet

Aktiviteten i internasjonal økonomi er på vei opp igjen etter at finanskrisen førte til det sterkeste tilbakeslaget siden andre verdenskrig. Finansmarkedene fungerer bedre, og både handel og økonomisk aktivitet har tatt seg opp. Oppgangen har vært sterkest i framvoksende økonomier som Kina og India, men også i USA er aktiviteten på god vei oppover. Raske og kraftige tiltak fra myndighetene har bidratt til omslaget. De siste månedene har det imidlertid vært tegn til en viss avdemping i veksten, særlig i euroområdet og Japan. Det er store forskjeller i vekstutsiktene mellom de ulike eurolandene, hvor flere land nå har store utfordringer knyttet til høy statsgjeld og store budsjettunderskudd.

Etter et fall på hele 3 pst. i 2009, anslås nå BNP-veksten hos Norges handelspartnere til 2,5 pst. i år og nærmere 3 pst. neste år. For 2010 er vekstanslaget fordoblet siden Nasjonalbudsjettet 2010, der veksten ble anslått til 1,2 pst. Oppjusteringen skyldes ikke bare bedrede vekstutsikter, men også at framvoksende økonomier i Asia har fått større vekt ved beregning av tall for Norges handelspartnere.

Arbeidsledigheten har steget kraftig, og ligger nå rundt 10 pst. i USA og euroområdet, 8¾ pst. i Sverige og 7¾ pst. i Storbritannia. Det ventes ikke vesentlig reduksjon i arbeidsledigheten i 2010 og 2011. Erfaringer fra tidligere økonomiske tilbakeslag tilsier at arbeidsledigheten kan komme til å holde seg høy lenge etter at den økonomiske veksten har tatt seg opp igjen. Høy ledighet stiller den økonomiske politikken overfor store utfordringer i mange OECD-land, der betydelig oppmerksomhet nå også må rettes inn mot å bringe statsfinansene tilbake på trygg grunn igjen. Svikt i tilliten til at myndighetene makter å rette opp offentlige finanser, kan føre til en destabiliserende økning i lange renter, slik vi har sett i Hellas. Når flere land nå må stramme inn i budsjettpolitikken, kan det bidra til at sentralbankenes styringsrenter blir liggende lavt lenge. Høy ledighet som varer over tid, kan også føre til sterke sosiale spenninger og gi en mer ustabil utvikling i det enkelte land.

Situasjonen i Hellas er særlig alvorlig. Landet har kommet i en dyp og akutt statsfinansiell krise. Stabiliseringsprogrammet som Hellas, IMF og EU ble enige om 2. mai, skal sikre at den greske staten kan betjene sin gjeld framover. Tiltakene i programmet skal styrke offentlige finanser kraftig, bedre konkurranseevnen og gjenopprette tilliten til gresk økonomi. Krisen i Hellas har ført til uro rundt den finansielle stillingen til andre land i euroområdet med høy eller raskt økende statsgjeld og svake vekstutsikter, som Portugal, Irland, Spania og Italia. EU-landene ble natt til 10. mai enige om omfattende nye ordninger for finansiell støtte til utsatte euroland i form av lån eller garantier. Den statsfinansielle krisen utgjør likevel et betydelig usikkerhetsmoment for den videre økonomiske utviklingen i Europa.

Norsk økonomi har klart seg godt gjennom finanskrisen

Norge har klart seg bedre enn de fleste andre land gjennom krisen. Etter nedgang i andre halvår 2008 og inn i 2009 tok den økonomiske aktiviteten seg opp igjen fra andre kvartal i fjor. Vekst i privat og offentlig konsum, og etter hvert også i eksporten av tradisjonelle varer, bidro til å trekke aktiviteten opp.

Mens BNP hos våre handelspartnere falt med over 3 pst. i 2009, anslås nedgangen hos oss til 1,5 pst. i fastlandsøkonomien. For 2010 anslås en oppgang på vel 2 pst., på linje med anslaget i Nasjonalbudsjettet 2010. For 2011 anslås veksten i fastlandsøkonomien til 2¾ pst.

Tilbakeslaget i kjølvannet av finanskrisen utløste et fall i sysselsettingen i Norge. Nedgangen ser ut til å ha blitt avløst av en forsiktig oppgang de to siste kvartalene. Også yrkesdeltakelsen har avtatt, særlig blant de yngste, noe som har bidratt til å dempe oppgangen i arbeidsledigheten. Slik den måles i Arbeidskraftundersøkelsen (AKU) har ledigheten sesongjustert ligget på 3¼ – 3½ pst. av arbeidsstyrken siden 3. kvartal i fjor. Oppgangen i ledigheten har vært klart lavere enn antatt i fjor vinter. I Revidert nasjonalbudsjett 2009 fra mai i fjor ble AKU-ledigheten for 2010 anslått til opp mot 4¾ pst. for 2010, mens anslaget i Nasjonalbudsjettet 2010 i fjor høst var knapt 3¾ pst. Utviklingen de siste månedene og de økonomiske utsiktene framover tilsier at ledigheten gjennom 2010 og 2011 kan ventes å stabilisere seg rundt 3½ pst. Dette er klart under gjennomsnittet for de siste 20 årene på 4¼ pst. Også i internasjonal sammenheng er den norske ledigheten svært lav.

Nedgangen i sysselsettingen har særlig rammet industrien. Siden 3. kvartal 2008, da sysselsettingen var på topp, tilsvarer nedgangen i industrisysselsettingen vel halvparten av den totale nedgangen i sysselsettingen. Styrking av kronen og lavere etterspørsel og priser i markedene for viktige norske eksportprodukter har bidratt til en krevende situasjon for mange konkurranseutsatte næringer. I verfts- og verkstedsindustrien, som står for over 40 pst. av industrisysselsettingen, faller nå aktiviteten som følge av fallende ordretilgang og slankere ordrebøker. Ny informasjon fra olje- og gasselskapene peker i retning av litt lavere investeringer i petroleumsvirksomheten. Selv om anslaget for lønnsveksten i 2010 er satt noe ned, ligger kostnadsveksten i Norge klart høyere enn hos våre handelspartnere, samtidig som kostnadsnivået vårt er høyt. Norske bedrifter er sårbare for en ytterligere styrking av kronen. Det er derfor viktig at finanspolitikken ikke bidrar til å legge ytterligere press på rente og kronekurs.

Orden i økonomien er det beste vernet mot økonomiske kriser

Norge har en meget åpen økonomi. Våre viktigste eksportvarer selges til priser satt i internasjonale markeder. Norge er samtidig en stor kapitaleksportør og en stor investor i internasjonale markeder. Dette betyr at vi er sårbare for variasjoner i internasjonal økonomi. Senest merket vi dette gjennom finanskrisen.

Vi kan ikke hindre at internasjonale kriser slår inn i Norge. Vi kan likevel forberede oss ved å bygge forsvarsverker som kan begrense virkningene av slike kriser. Vårt viktigste forsvarsverk mot kriser som kommer utenfra, er orden i egen økonomi. Samtidig kan styring etter sunne økonomiske prinsipper forebygge at vi påfører oss selv kriser. For å kunne møte kriser må vi bygge opp reserver i gode tider, som kan nyttes for å dempe virkningen av nedturer i økonomien. Handlingsregelen for bruken av oljeinntekter legger et godt grunnlag for dette. Denne regelen sier at vi i det enkelte års statsbudsjett normalt skal bruke 4 pst. av kapitalen i Statens pensjonsfond utland. Slik sikrer vi en bruk av oljeinntektene som bærer over tid. Samtidig bygger vi opp reserver for kommende generasjoner.

Vi kan også forberede oss gjennom inntektsoppgjør som setter hensynet til konkurranseutsatte næringer i forgrunnen. En hovedoppgave framover blir dessuten å styrke produksjonsgrunnlaget i fastlandsøkonomien slik at vi har mer å bygge på når oljevirksomheten etter hvert avtar. Arbeidskraften er uten sammenlikning vår viktigste ressurs, og investeringer i arbeidskraften – utdanning, opplæring, helse – er derfor særlig viktig for inntektsgrunnlaget framover. Det hadde ikke vært mulig å bygge landet og den norske velferdsstaten uten tilgang på nok og god arbeidskraft.

Norges økonomiske situasjon er spesiell. Svært få land har så sterke statsfinanser som Norge. I tillegg har befolkningen gjennomgående høy materiell velstand og nyter godt av en velferdsstat av høy kvalitet. Dette har blitt til over lang tid. De siste tiårene har vi hatt betydelig vekst i norsk økonomi, og sterk velferds- og velstandsøkning. Det er ikke naturgitt at det vil fortsette slik. Blant annet møter vi nå store utfordringer knyttet til aldringen av befolkningen og klimaspørsmålet. Vi må ikke te oss slik i dag at det reduserer mulighetene for generasjonene som kommer etter oss. De politiske valg vi gjør i dag må i stor grad ha et langsiktig mål.

Utfordringer for den økonomiske politikken

Finanskrisen og det påfølgende internasjonale økonomiske tilbakeslaget innebar en betydelig fare for at også norsk økonomi skulle gå inn i den sterkeste nedgangskonjunkturen på flere tiår. Pengepolitikken ble lagt kraftig om, og Norges Banks styringsrente ble gjennom høsten 2008 og fram til sommeren 2009 redusert med 4½ prosentpoeng, til det laveste nivået noensinne. I tillegg ble det gjennomført omfattende tiltak for å bedre forholdene i finansmarkedene og lette tilgangen på lån for husholdninger, bedrifter og kommuner. I lys av den økonomiske situasjonen ble også finanspolitikken lagt om i kraftig ekspansiv retning i 2009.

Den økonomiske politikken skal legge til rette for en stabil økonomisk utvikling både på kort og lang sikt. En stabil utvikling i økonomien er viktig for å sikre lav arbeidsledighet og en god utnyttelse av våre samlede ressurser. Regjeringen følger handlingsregelen for en gradvis innfasing av petroleumsinntekter i norsk økonomi. Slik sørger vi for at petroleumsformuen kan bli til glede både for nåværende og framtidige generasjoner.

Handlingsregelen er en plan for jevn og gradvis økning i bruken av oljeinntekter, om lag i takt med utviklingen i forventet realavkastning av Statens pensjonsfond utland, anslått til 4 pst. av fondskapitalen. Handlingsregelen åpner for å bruke mer enn forventet fondsavkastning i år med konjunkturtilbakeslag, samtidig som bruken av oljeinntekter bør ligge under forventet avkastning i år med høy aktivitet og press i økonomien. Denne handlefriheten ble benyttet da Regjeringen la fram den finanspolitiske tiltakspakken i januar 2009 og i Revidert nasjonalbudsjett samme år, der Regjeringen forsterket tiltakspakken ved å øke utgiftene på enkelte, utvalgte områder. Usikkerheten om den videre økonomiske utviklingen var fortsatt stor da budsjettet for 2010 ble lagt fram, og Regjeringen fant det derfor riktig å øke bruken av oljeinntekter også for inneværende år.

Den aktive finanspolitikken har brakt bruken av oljeinntekter opp på et høyt nivå. Etter hvert som situasjonen i norsk økonomi normaliseres må bruken av oljeinntekter bringes tilbake til 4-prosentbanen, slik Regjeringen har varslet.

Vekstutsiktene for 2010 og 2011 framstår nå som mer normale, og situasjonen i arbeidsmarkedet ser noe lysere ut enn lagt til grunn da Regjeringen la fram budsjettet i fjor høst. I denne situasjonen er det i tråd med handlingsregelen at vi nå tar betydelige skritt for å vende tilbake til 4-prosentbanen for bruken av oljeinntekter. Hensynet til generasjonskontrakten og langsiktig bærekraft i budsjettpolitikken trekker også i denne retningen.

Innretningen av finanspolitikken må også ta hensyn til at pengepolitikken fortsatt er svært ekspansiv, selv om renten er økt med ¾ prosentpoeng fra bunnivået i fjor sommer. Norges Bank har varslet at renten gradvis vil bli økt mot et mer normalt nivå to – tre år fram i tid. Banken har samtidig pekt på at fortsatt høy bruk av oljeinntekter isolert sett vil bidra til at renten i Norge må settes høyere enn det som ellers ville vært tilfellet. Utfordringene for pengepolitikken forsterkes av at den sterke gjeldsveksten i en del industriland gir behov for betydelig finanspolitisk konsolidering som kan bidra til en lang periode med svært lave styringsrenter internasjonalt. I en slik situasjon kan en særnorsk renteoppgang raskt slå ut i en sterkere krone, som særlig vil ramme det konkurranseutsatte næringslivet. Ved å holde igjen i budsjettpolitikken vil vi lette presset på pengepolitikken og dermed også på konkurranseutsatt sektor, som har blitt svekket av lav internasjonal etterspørsel og et høyt norsk kostnadsnivå.

Gjennomføringen av budsjettpolitikken i 2010

Målt ved det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet ble bruken av oljeinntekter i Nasjonalbudsjettet 2010 anslått til 148,5 mrd. kroner i 2010, en økning på knapt 15 mrd. kroner fra 2009 og nesten 45 mrd. kroner over 4-prosentbanen. Etter dette har det kommet endelig statsregnskap for 2009 og statistikk for den løpende økonomiske utviklingen som har betydning for tallene både for 2009 og 2010.

For 2009 anslås nå det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet til 110 mrd. kroner, som er om lag 20 mrd. kroner lavere enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2010. Nærmere 10 mrd. kroner av denne forbedringen skyldes økte anslag for strukturelle skatter mv., mens vel 10 mrd. kroner skyldes reduserte utgifter og økte inntekter utenom skatter. Sammenliknet med nysaldert budsjett som ble lagt fram i slutten av november, er underskuddet redusert med 14,5 mrd. kroner.

Oppjusteringen av skatteinntektene må ses i sammenheng med at innbetalte skatter og avgifter i 2009 ble 10,5 mrd. kroner høyere enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2010. Denne høyere skatteinngangen kan ikke uten videre forklares av ny informasjon om utviklingen i norsk økonomi. Samtidig har vi nå et mer helhetlig bilde av samvariasjonen mellom skattene og aktiviteten i norsk økonomi gjennom den markerte konjunktursykelen de siste årene. Samlet sett tilsier dette bildet at det underliggende nivået på skatteinntektene anslås litt høyere relativt til aktiviteten i norsk økonomi enn tidligere lagt til grunn.

Forventet fondsavkastning for 2009 er vel 91 mrd. kroner, og avstanden til 4-prosentbanen anslås nå til knapt 19 mrd. kroner. Målt ved endringen i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge anslås etterspørselsimpulsen fra budsjettet nå til 2,1 prosentpoeng, mot 3 prosentpoeng i Nasjonalbudsjettet 2010.

For 2010 foreligger bl.a. følgende ny informasjon:

• Anslaget for strukturelle skatte- og avgiftsinntekter mv. er satt opp med 10 mrd. kroner siden saldert budsjett. Dette er en videreføring av det høyere nivået i 2009, jf. ovenfor. Det er da tatt hensyn til dom i Høyesterett om oppgjør av latente skatteforpliktelser i rederiskatteordningen, som isolert sett reduserer de strukturelle skatteinntektene med knapt 1,3 mrd. kroner i 2010.

• Statens inntekter utenom skatter, i hovedsak utbytteinntekter, anslås nå 4,0 mrd. kroner høyere enn i saldert budsjett.

• Også i inneværende år ligger det an til at utgiftene på statsbudsjettet kan bli noe lavere enn tidligere anslått, samlet sett om lag 3 mrd. kroner utenom dagpenger og renter. Bevilgningene til kjøp av klimakvoter foreslås satt ned med 1,1 mrd. kroner, bl.a. som følge av lavere kvotepris og senere levering av kvoter enn tidligere lagt til grunn. Lavere nettoutgifter i Statens pensjonskasse gir en besparelse på 500 mill. kroner, og lavere utgifter til igangsatte byggeprosjekter er i samme størrelsesorden. Utgiftene til EØS-finansieringsordningene anslås nå om lag 450 mill. kroner lavere enn i fjor høst, og utgiftene til drift av statlige mottak for flyktninger og asylsøkere foreslås redusert med vel 320 mill. kroner. På den annen side er anslagene for utgifter til de regelstyrte ordningene i folketrygden oppjustert med til sammen 445 mill. kroner. Også enkelte andre utgifter ligger an til å bli endret fra i fjor høst, jf. nærmere omtale i Prop. 125 S (2009 – 2010) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2010.

• Markedsverdien av kapitalen i Statens pensjonsfond utland ved inngangen til 2010 ble litt høyere enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2010. Forventet fondsavkastning for 2010 anslås nå til 105,7 mrd. kroner, en oppjustering på 1,8 mrd. kroner siden Nasjonalbudsjettet 2010.

Både hensynet til pengepolitikken, kronekursen og konkurranseutsatte næringer, og hensynet til å vende tilbake til 4-prosentbanen, taler sterkt for at økte inntektsanslag brukes til å styrke budsjettbalansen. I tillegg er utgiftene utenom dagpenger og renter redusert med 3,0 mrd kroner. Dette gir et strukturelt, oljekorrigert underskudd på 131,5 mrd. kroner, en reduksjon på 17 mrd. kroner siden Nasjonalbudsjettet 2010.

Innenfor denne rammen for revisjon av 2010-budsjettet har Regjeringen foreslått å styrke enkelte høyt prioriterte områder:

• Det settes i verk tiltak for verftsindustrien for 200 mill. kroner. Dessuten økes rammen for GIEKs alminnelige garantiordning med 10 mrd. kroner, til i alt 120 mrd. kroner.

• Bevilgningen til arbeidsmarkedstiltak foreslås økt med 247 mill. kroner. Bevilgningen anslås å gi rom for om lag 75 000 tiltaksplasser i gjennomsnitt for 2010. Samtidig vris innsatsen i retning av tiltak som er mer hensiktsmessige og bedre tilpasset brukernes behov, men dyrere enn den tiltakssammensetningen som lå til grunn i saldert budsjett.

• Bevilgningene til vedlikehold og utbedring av jernbanenettet økes med til sammen 274 mill. kroner.

• Statens vegvesen tilføres ytterligere 259 mill. kroner, fordelt med 200 mill. kroner til drift, vedlikehold og investeringer i riksveier og 59 mill. kroner til økt vederlag til tidligere igangsatte OPS-prosjekter.

Regjeringens forslag til gjennomføring av revisjonen av budsjettet for 2010 gir følgende hovedtall for budsjettet for 2010:

• En bruk av oljeinntekter, målt ved det strukturelle, oljekorrigerte budsjett­underskuddet, på 131,5 mrd. kroner. Dette er en reduksjon på 17 mrd. kroner sammenliknet med Nasjonalbudsjettet 2010. Avstanden til 4-prosentbanen anslås nå til knapt 26 mrd. kroner, mot nesten 45 mrd. kroner i Nasjonalbudsjettet 2010.

• Et strukturelt, oljekorrigert underskudd tilsvarende 6,8 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge. Dette er en økning på 0,8 prosentpoeng fra nivået i 2009. Ifølge denne indikatoren framstår dermed det reviderte budsjettet for 2010 som litt mer ekspansivt enn det opprinnelige budsjettforslaget, der impulsen ble anslått til 0,6 prosentpoeng. Dette må imidlertid ses i sammenheng med at anslaget for underskuddet i 2009 er kraftig nedjustert. Som følge av dette anslås nå impulsen i 2009 til 2,1 prosentpoeng, mot 3,0 i Nasjonalbudsjettet 2010. For de to årene sett under ett er etterspørsels­impulsen nedjustert fra 3,6 til 2,9 prosentpoeng.

• En reell økning i statsbudsjettets underliggende utgifter på 2½ pst. regnet i forhold til regnskapet for 2009. Dette er ¾ prosentpoeng høyere enn i det opprinnelige budsjettforslaget, noe som må ses i sammenheng med at utgiftsnivået for 2009 nå anslås lavere.

I denne meldingen legges det også fram nye tall som gir en betydelig nedjustering av statens netto kontantstrøm etter 2015. De nye tallene innebærer at det meste av rommet for økt bruk av oljeinntekter i norsk økonomi ligger bak oss, selv om nivået på bruken av oljeinntekter i 2010 nå anslås lavere enn før, jf. nærmere omtale i kapittel 3.1.

Det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet måler den underliggende bruken av oljeinntekter i budsjettet, der det bl.a. er korrigert for endringer i inntekter og utgifter som følge av konjunkturutviklingen. Det faktiske uttaket fra fondet er lik det oljekorrigerte underskuddet, som anslås til 139,6 mrd. kroner i 2010. Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten anslås til 261,5 mrd. kroner, som er 41 mrd. kroner høyere enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2010. Oppjusteringen skyldes i hovedsak at oljeprisanslaget er økt med 50 kroner til 475 kroner per fat. Netto avsetning til Statens pensjonsfond anslås til knapt 122 mrd. kroner. I tillegg kommer renter og utbytte på fondskapitalen på drøyt 108 mrd. kroner, slik at det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond kan anslås til om lag 230 mrd. kroner.

Markedsverdien av Statens pensjonsfond ved utgangen av 2010 anslås til 3 090 mrd. kroner, mens kapitalen ved inngangen av 2010 var 2 759 mrd. kroner. Kursgevinster anslås da til 101 mrd. kroner, basert på verdien av fondet ved utgangen av april og en forutsetning om 4 pst. realavkastning gjennom resten av året. Samtidig anslås verdien av allerede opparbeidede rettig­heter til alderspensjon i folketrygden å øke med om lag 250 mrd. kroner i løpet av 2010, til 4 770 mrd. kroner ved utgangen av året. Den beregnede virkningen av pensjonsreformen på framtidige pensjonsutgifter er medregnet i dette anslaget. Markedsverdien av Statens pensjonsfond utland ved utgangen av 2010 anslås til 2 966 mrd. kroner, mens kapitalen ved inngangen av 2010 var 2 642 mrd. kroner.

Det vises til nærmere omtale av budsjettpolitikken i kapittel 3. Budsjettets utgifter og inntekter er omtalt i Prop. 125 S (2009 – 2010) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2010.

Hovedtrekk i skatte- og avgiftsopplegget

Skatte- og avgiftsreglene bør som hovedregel ligge fast gjennom året. Regjeringen foreslår derfor kun et begrenset antall endringer som bør iverksettes i 2010. Det foreslås å:

• Fjerne avgiften på forbrenning av avfall fra 1. oktober 2010.

• Innføre CO₂-avgift på gass fra 1. juli 2010.

• Innføre utvidet merverdiavgiftsplikt på kultur- og idrettsområdet fra 1. juli 2010, se Prop. 119 LS (2009 – 2010).

Som følge av forslagene øker skatteinntektene i 2010 med om lag 41 mill. kroner påløpt og om lag 27 mill. kroner bokført i forhold til saldert budsjett.

Det foreslås også endringer i rederiskatten og noen mindre justeringer av skatte- og avgiftsreglene. Skatte- og avgiftsspørsmål er nærmere omtalt i avsnitt 3.4 og i Prop. 126 LS (2009 – 2010) Endringar i skatte- og avgiftsreglane mv.

Kommunenes inntekter

Kommunene og fylkeskommunene er ansvarlige for viktige velferdstjenester som barnehager, skole, kommunehelsetjenester, pleie- og omsorgstjenester, sosialhjelp, barnevern, samferdsel, kulturtilbud og tekniske tjenester. Kommunesektoren skal levere tjenester av høy kvalitet, som er tilpasset lokale forutsetninger og innbyggernes behov. En god kommuneøkonomi er en forutsetning for et godt velferdstilbud i hele landet.

Regjeringen satser på kommunesektoren. For perioden fra 2005 til 2010 anslås den gjennomsnittlige årlige realveksten i kommunesektorens samlede inntekter til om lag 2,8 pst., tilsvarende i overkant av 40 mrd. kroner for femårsperioden sett under ett. Til sammenlikning var den gjennomsnittlige økningen i perioden 1990 – 2005 på 2,3 pst. Om lag halvparten av veksten i inntektene etter 2005 har kommet i form av økte frie inntekter.

Realveksten i kommunenes samlede inntekter fra 2009 til 2010 anslås nå til 7,0 mrd. kroner eller 2,2 pst., regnet i forhold til oppdaterte anslag på regnskap for 2009. Veksten i kommunesektorens frie inntekter anslås til 3,5 mrd. kroner, tilsvarende 1,6 pst.

Kommuneøkonomien er nærmere omtalt i avsnitt 3.3.

Pengepolitikken

Pengepolitikkens langsiktige oppgave er å gi økonomien et nominelt ankerfeste. Retningslinjene for pengepolitikken fra 2001 etablerte fleksibel inflasjonsstyring som rettesnor for Norges Banks rentesetting. På kort og mellomlang sikt skal pengepolitikken veie hensynet til lav og stabil inflasjon mot hensynet til stabilitet i produksjon og sysselsetting. Norges Banks operative gjennomføring av penge­politikken skal rettes inn mot lav og stabil inflasjon, definert som en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2,5 pst. Av forskriften følger det at pengepolitikken skal bidra til å stabilisere utviklingen i produksjon og sysselsetting og til stabile forventninger om valutakursutviklingen. Budsjett- og pengepolitikken må virke sammen for å bidra til målet om en stabil utvikling i norsk økonomi.

Som følge av den internasjonale finanskrisen og betydelig svekkede økonomiske utsikter reduserte Norges Bank, i likhet med sentralbankene i de fleste andre industrilandene, styringsrenten markert gjennom høsten 2008 og første halvår 2009. Sammen med omfattende finanspolitiske tiltak og tiltak rettet mot å stabilisere finansmarkedene bidro den ekspansive pengepolitikken til at man utover sommeren i fjor igjen så tegn til oppgang i økonomien. I lys av den økonomiske utviklingen satte Norges Bank opp styringsrenten med 0,25 prosentpoeng på rentemøtene i oktober, desember og mai, til 2,0 pst. Norges Banks renteprognose ble i den pengepolitiske rapporten fra mars i år noe nedjustert sammenliknet med prognosen i rapporten fra oktober i fjor, men indikerer fortsatt en gradvis økning av styringsrenten, til 2½ pst. ved utgangen av inneværende år og 3¼ – 3½ pst. ved utgangen av neste år. Norges Bank skrev i pressemeldingen etter rentemøtet 5. mai at hovedstyret også vurderte å holde renten uendret i lys av økt risiko for en svakere utvikling i Europa framover. Usikkerheten internasjonalt knytter seg særlig til de store utfordringene flere land står overfor med store offentlige budsjettunderskudd og høy og sterkt økende gjeld. Behovet for betydelig finanspolitisk konsolidering i mange land vil kunne bidra til en lang periode med svært lave styringsrenter internasjonalt.

Situasjonen i finansmarkedene bedret seg betraktelig gjennom 2009. Risikopremiene i det norske penge- og kredittmarkedet har gjennomgående kommet ned mot nivåene vi så før finanskrisen, og tilgangen på kreditt for banker, husholdninger og foretak er langt på vei normalisert. Tiltakene Regjeringen og Norges Bank satte i verk for å bedre situasjonen i finansmarkedene bidro vesentlig til dette. De særlige tiltakene rettet mot finansmarkedene ble i stor grad utfaset gjennom 2009.

Krisen i Hellas og uroen rundt den finansielle stillingen i andre land i euroområdet, særlig Portugal, Irland, Spania og Italia, har gitt kraftig økte statsobligasjonsrenter i de berørte landene. Samtidig har euroen svekket seg overfor de øvrige hovedvalutaene. Eurosvekkelsen har også bidratt til en sterkere norsk krone. EU-landene ble natt til 10. mai enige om omfattende nye ordninger for finansiell støtte til utsatte euroland i form av lån eller garantier. Offentliggjøringen av tiltakene ble godt mottatt i markedene, men usikkerheten rundt den videre økonomiske utviklingen er fortsatt stor. Norske myndigheter følger situasjonen nøye ut fra den virkning krisen i euroområdet kan få for norsk økonomi.

Det vises til avsnitt 3.5 for nærmere omtale av pengepolitikken.

Sysselsettings- og inntektspolitikken

Arbeidskraften er vår viktigste ressurs. Et hovedmål for Regjeringen er et inkluderende arbeidsliv. Sysselsettingspolitikken skal legge til rette for økt tilgang på arbeidskraft og lav arbeidsledighet over tid, slik at flest mulig kan delta i arbeidslivet. Avdempingen i norsk økonomi siden 2008 har ført til redusert etterspørsel etter arbeidskraft i flere sektorer, og arbeidsledigheten har gått noe opp. Det er viktig at vi har gode ordninger som trygger inntekten til de som står utenfor det ordinære arbeidslivet. Samtidig må politikken innrettes slik at den legger til rette for arbeid og hindrer at marginale grupper støtes ut av arbeidsmarkedet og over i trygdeordningene. Sysselsettingen er høy i Norge sammenliknet med i andre OECD-land. Samtidig er også sykefraværet og andelen uføretrygdede høy i Norge, og om lag 1/5 av befolkningen i yrkesaktiv alder er i dag på ulike helserelaterte ordninger eller AFP.

Utsiktene for norsk økonomi er lysere nå enn i fjor vinter, og løpende arbeidsmarkedsindikatorer underbygger bildet av at etterspørselen etter arbeidskraft er på vei opp. I en slik situasjon vil en viktig del av arbeidsmarkedspolitikken være å legge til rette for jobbsøking og formidling til jobb. Selv om langtidsledigheten har økt noe, er det samtidig mange som bare er ledige i kortere perioder. I tillegg til bruk av arbeidsmarkedstiltak er det derfor viktig å legge vekt på tett oppfølging, egenaktivitet og jobbsøking for de som er blitt arbeidsledige.

For å møte den økte arbeidsledigheten har nivået på arbeidsmarkedstiltakene blitt styrket betydelig siden 2008. Regjeringen foreslår nå en ytterligere økning i bevilgningen til arbeidsmarkedstiltak for å legge til rette for endringer i sammensetningen av tiltakene slik at de bedre kan tilpasses brukernes behov. En slik vridning vil føre til en høyere gjennomsnittlig pris per tiltaksplass enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet. Den foreslåtte bevilgningen anslås å gi rom for om lag 75 000 tiltaksplasser i gjennomsnitt for 2010. Antallet plasser som kan realiseres med den gitte bevilgningen, er noe usikkert bl.a. som følge av endringer i tiltakssammensetning og tiltakspriser.

Et fleksibelt permitteringsregelverk kan redusere faren for at levedyktige bedrifter går over ende som følge av kortsiktig svekket etterspørsel. Ordningen kan også bidra til at en unngår at ansatte mister en jobb de med relativt stor sannsynlighet vil kunne fortsette i når konjunkturene bedres. Regelverket ivaretar derfor de ansattes jobbsikkerhet og inntektssikring. Endringen i permitteringsregelverket i 2009 siktet bl.a. mot å gjøre det lettere å holde på kvalifisert arbeidskraft. Fra 1. februar ble den maksimale dagpengeperioden ved permitteringer utvidet fra 30 til 52 uker, og fra 1. april ble antall lønnspliktdager for arbeidsgiver redusert fra 10 til 5 dager. Fra 1. juli fikk flere permitterte videre rett til dagpenger ved at kravet om permitteringsgrad ble redusert fra 50 til 40 pst.

Selv om den samlede arbeidsledigheten ser ut til å flate ut på et lavere nivå enn tidligere lagt til grunn, har etterspørselssvikten rammet ulikt i ulike bransjer. Flere sektorer vil fortsatt ha et betydelig behov for å benytte seg av permitteringer. Regjeringen vil derfor videreføre endringene i permitteringsregelverket fra i fjor også i 2010.

Regjeringen og partene i arbeidslivet ble i februar i år enig om en ny intensjonsavtale om et inkluderende arbeidsliv (IA-avtale) for perioden 1. mars 2010 – 31. desember 2013. IA-avtalen inneholder ulike tiltak for å redusere sykefraværet og hindre utstøting fra arbeidslivet, herunder tidligere innsats overfor sykmeldte. Det arbeides med å konkretisere de ulike tiltakene med sikte på iverksetting neste år. En endring i arbeidsgivers medfinansieringsansvar av sykelønnsordningen er også til vurdering.

Regjeringen legger stor vekt på å forhindre sosial dumping i arbeidslivet. Som en oppfølging av dette innførte Regjeringen i 2008 krav om id-kort i bygge- og anleggsbransjen. I handlingsplan 2 mot sosial dumping, som ble presentert i Nasjonalbudsjettet 2009, pekte Regjeringen på at en ville vurdere å innføre id-kort i renholdsbransjen, og et slikt forslag er nå på høring.

Det inntektspolitiske samarbeidet er en sentral del av den økonomiske politikken i Norge. I likhet med de øvrige nordiske landene har Norge et omfattende sosialt sikkerhetsnett, høy organisasjonsgrad og en forholdsvis koordinert lønnsdannelse. Det sosiale sikkerhetsnettet gir økonomisk trygghet for arbeidstakerne og legger dermed et grunnlag for fleksibilitet og omstillingsevne i norsk økonomi. En koordinert lønnsdannelse, der tariffområdene i konkurranseutsatt sektor forhandler først, skal bidra til at lønnsutviklingen holdes innenfor rammer som sikrer en tilstrekkelig størrelse på konkurranseutsatt virksomhet over tid.

Lønnskostnadsnivået ligger klart høyere i norsk industri enn hos våre handelspartnere. Anslagene i denne meldingen innebærer at kostnadsgapet i forhold til handelspartnerne vil fortsette å øke også i år. Hensynet til en balansert utvikling i norsk økonomi må være retningsgivende for det inntektspolitiske samarbeidet også framover. Regjeringen understreker at gjennomføringen av inntektsoppgjørene er partenes ansvar.

Årets inntektsoppgjør er et hovedoppgjør. Den 11. april kom Fellesforbundet og Norsk Industri fram til et anbefalt meklingsforslag for de overenskomster som danner frontfagene. Arbeidstakerne har nå gitt tilslutning til forslaget i uravstemning. Det er også oppnådd enighet innenfor flere andre områder, deriblant hotell og restaurant, varehandel, transport, bygg og anlegg og finansnæringen. Oppgjørene i stat og kommune er gått til mekling etter at det ble brudd i forhandlingene 30. april. Meklingen skal være avsluttet innen midnatt 26. mai.

Resultatene i oppgjørene så langt kan tyde på at lønnsveksten fra 2009 til 2010 blir litt lavere enn tidligere lagt til grunn. Lønnsveksten i 2010 anslås nå til 3¼ pst., ¼ prosentpoeng lavere enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2010. Lønnsveksten ligger likevel an til å bli klart høyere i Norge enn hos våre handelspartnere, der den anslås til 1¾ pst.

Sysselsettingspolitikken og det inntektspolitiske samarbeidet er omtalt i avsnitt 3.6.

Regjeringens klimapolitikk

Regjeringen vil at Norge skal være et foregangsland i klimapolitikken og en pådriver i arbeidet for en ny og mer ambisiøs internasjonal klimaavtale. Utgangspunktet for en slik avtale bør være at den globale gjennomsnittstemperaturen ikke skal øke med mer enn 2 °C fra førindustrielt nivå. For å nå de langsiktige globale målene kreves det tidlig innsats. Ifølge FNs klimapanel må industrilandene fram til 2020 redusere sine samlede utslipp med mellom 25 og 40 pst. sammenliknet med nivået i 1990, mens utslippsveksten i utviklingslandene må begrenses. Norge går i klimaforhandlingene inn for å gjøre disse målene operative og rettslig bindende.

København-avtalen (the Copenhagen Accord) fra desember 2009 gir tilslutning til at klimaendringene skal begrenses til 2 °C over førindustrielt nivå. Avtalen mangler tallfestede mål for reduksjoner i globale utslipp på kort og mellomlang sikt, men fastslår at industrilandene skal ta på seg forpliktelser om utslippsreduksjoner og at utviklingsland skal legge til rette for utslippsreduserende tiltak. I midten av april hadde 76 land, som til sammen står for 80 pst. av de globale utslippene, meldt inn mål og tiltak til FNs klimakonvensjon.

Mange land har levert betingete mål, avhengig av ambisjonsnivået til andre land. Tilbudene fra industrilandene anslås å kunne gi utslippsreduksjoner på mellom 12 og 19 pst. i forhold til utslippsnivået i 1990. Anslaget er betinget av at USAs midlertidige mål blir vedtatt av Kongressen. Det er også knyttet stor usikkerhet til omfanget av klimatiltak i utviklingsland framover. De samlede innmeldte mål og tiltak ser ut til å ligge et godt stykke unna det som kreves av tidlig innsats for å bringe utlippene ned på en bane i samsvar med togradersmålet.

Norge og Japan er de eneste industrilandene som har meldt inn mål i samsvar med anbefalinger fra FNs klimapanel. I klimaavtalen mellom regjeringspartiene og opposisjonen ble det enighet om at Norge skulle bidra til å redusere de globale utslippene i 2020 tilsvarende 30 pst. av Norges utslipp i 1990. I regjeringsplattformen og i forbindelse med København-avtalen har Norge sagt at dette målet kan økes til 40 pst. dersom det kan bidra til enighet om en ambisiøs klimaavtale der de store utslippslandene påtar seg konkrete utslippsforpliktelser.

Regjeringens klimapolitikk er nærmere omtalt i avsnitt 3.7.