Lokaldemokratiet i kommuner og fylkeskommuner

Samtidig skal de ha en selvstendig rolle med plass for lokal politisk deltakelse. Lokaldemokratiet er nært knyttet til det lokale selvstyret. Bare gjennom frihet fra staten kan innbyggerne lokalt gjennom kommunen og fylkeskommunen øve innflytelse over viktige beslutninger som gjelder akkurat deres lokalsamfunn.

Kommunene og fylkeskommunene i Norge er sterkt knyttet til demokratiske verdier og en demokratisk tradisjon. I over 170 år har innbyggerne lokalt hatt anledning til å velge sine egne folkevalgte organer i kommunene, kommunestyrene. Fylkeskommunenes virksomhet har vært underlagt direkte folkevalgt styring siden 1976. Kommunenes og fylkeskommunenes demokratiske rolle har blitt viktigere ettersom velferdssystemet i stadig større grad har blitt bygget opp rundt kommunen og fylkeskommunen som ansvarlig for viktige deler av offentlige fellesytelser. Kommunene og fylkeskommunene sikrer innbyggerne bedre innflytelse over egen hverdag. At innbyggerne har anledning til selv å velge sine lokale politiske ledere og å stille dem til ansvar for deres innsats er en del av kjernen i hele vårt demokratiske system. Det bidrar til at kommunens ledelse må ta hensyn til hva innbyggerne mener om hvordan kommunen fungerer som demokratisk organ, om de tjenestene kommunen tilbyr og hvordan pengene brukes. Dette er også en spore til effektivitet i den enkelte kommune.

Kommunenes og fylkeskommunenes rolle

Selve kommunebegrepet er knyttet til en fellesskapstanke – lokalsamfunnet og dets innbyggere skal selv stå for løsning av fellesoppgaver, både med hensyn til hva det skal arbeides med og hva innholdet i oppgavene skal være. Dette forutsetter innbyggernes deltakelse og at innbyggerne selv må være med å ta ansvar for det kommunen utretter, hvordan den organiserer arbeidet og hvor store inntekter den skaffer seg. Dette skjer gjennom representative folkevalgte organer med kommunestyret i ledelsen. Kommunestyret har som sin fremste oppgave å fatte beslutninger både i saker det er enighet om og i saker hvor ulike beslutningsalternativer fremmes.

En viktig forutsetning for at kommuneinstitusjonen skal fungere som organ for politiske prioriteringer og løsning av fellesoppgaver i regi av innbyggerne, er at det eksisterer en autonomi i forhold til sentralmakten. Der hvor fellesskapet ikke kan bestemme over innhold og utforming av fellesskapsløsningene lokalt vil også grunnlaget for å snakke om kommuner forsvinne. Derfor er selvstyre en forutsetning for kommunen som institusjon.

Men kommunene og fylkeskommunene sammen med staten er også en integrert del av velferdssystemet. Dette skaper forpliktelser både for staten og kommunene. For kommunene betyr dette at de har tatt på seg et ansvar for å gi sine innbyggere grunnleggende tjenester på en rekke velferdsområde. Kravet om likeverdige tjenester uavhengig av bosted, har stått sentralt i hele etterkrigstiden. Forholdet mellom det lokale selvstyret og likhetsidealet kan være vanskelig, men det har vært stor enighet i vårt samfunn om at kommunene skal ha en sentral rolle i velferdsproduksjonen ikke minst fordi dette gir innbyggerne større anledning til å påvirke utformingen av tjenestene det offentlige yter.

Kommunen er både et demokratisk organ og produsent av velferdsgoder. Dette fører til at innbyggerne står i ulike roller i forhold til kommunen. Vi kan i denne sammenhengen skille mellom tre innbyggerroller:

• Borgerrollen er knyttet til deltakelse i det politiske liv som velger, partimedlem, kommunestyrerepresentant hvor helhetsstyring står sentralt og egeninteresser kommer i bakgrunnen. Det viktigste er å finne løsninger som fungerer best for fellesskapet.
• I brukerrollen går innbyggeren inn som konsument av kommunale tjenester. Det viktigste for den enkelte er å få kommunen eller fylkeskommunen til å yte god service hvor han eller hun etterspør tjenester. 
• En tredje side har vi når kommunen tar inn penger gjennom skatt, avgifter eller gjennom betaling for tjenester. Da går innbyggeren inn i en betalerrolle.

At kommunene og fylkeskommunene både er demokratisk organer og tilbydere av velferdsgoder, og at innbyggerne har ulike roller i forhold til disse organene skaper utfordringer for tillitsforholdet mellom innbyggerne og kommunen/fylkeskommunen.

Demokrati og innflytelse

Ved valg har innbyggerne en mulighet til å si fra om de synes kommunen og fylkeskommunen gjør en god jobb. Leveres de tjenestene innbyggerne ønsker? Er tjenestene av god nok/tilfredsstillende kvalitet? Styrer (fylkes)kommunen samfunnsutviklingen slik innbyggeren ønsker det? Utnytter kommunen ressursene slik den bør? Er det kommunale avgiftsnivået passe? Er innbyggeren tilfreds og svarer ja på disse spørsmålene har han eller hun grunn til å stemme på partier og kandidater som har hatt hovedansvaret for kommunepolitikken de fire siste årene. Er de ikke tilfredse vil et alternativ være å stemme på opposisjonen. Gjennom valg stilles de politiske lederne til ansvar for sine handlinger de siste fire årene.

I de senere års debatt har det blitt stilt spørsmål ved om dette systemet fungerer godt nok. I St. meld nr 33 (2007-2008) drøftes det om innbyggerne effektivt kan øve innflytelse i kommunene og fylkeskommunene.

Det kan være snakk om at utvelgelsen av folkevalgte ikke fungerer godt nok i forhold til å skape mer representative kommunestyrer og fylkesting slik at disse bedre avspeiler innbyggersammensetningen i kommunen og fylket. For eksempel er kvinner underrepresenterte i norske kommunestyrer. Det er godt dokumentert at det er bare en liten andel av innbyggeren som er med å velge ut kandidatene som skal stille til valg. Disse representerer heller ikke et tverrsnitt av befolkningen. I hvilken grad kommunestyrer er representative kan for eksempel ha konsekvenser for fordelingen av ressurser i kommunen.

Det kan også være snakk om at vilkårene ikke er til stede for at folkets valgte, kommunestyre- og fylkestingsrepresentantene kan utøve den innflytelse de er tiltenkt. Det kan slås fast at kommunepolitikerne virker innefor et avgrenset handlingsrom. Både staten og det internasjonale samfunn legger rammebetingelser for det kommunale selvstyre, både gjennom reguleringer og økonomiske rammebetingelser. I tillegg ligger det en del lokale begrensninger i hvordan de lokalt folkevalgte kan påvirke viktige beslutninger. En dimensjon i dette bildet er forholdet mellom politikk og administrasjon. Lokalpolitikerne har over tid delegert mer av sin myndighet til kommuneadministrasjonen. Gjennom etablering av flere ulike selvstendige enheter i kommunen for eksempel gjennom danning av selskaper har det skjedd en fragmentering av den kommunale beslutningsstrukturen. Også etablering av flere interkommunale samarbeidsorganer bidrar til en løsere beslutningsstruktur. Dette kan oppfattes som at de folkevalgte ikke har et helhetsansvar for kommunal virksomhet eller at det blir vanskeligere å ivareta dette helhetsansvaret selv om det formelt legges til rette for det.

Ombudsrollen

I tillegg til å ha en styrings- samordnings og beslutningsfunksjon har også de folkevalgte en ombudsrolle. I denne rollen ligger det at man som fokevalgt skal arbeide for innbyggernes interesse og være opptatt av innbyggernes behov og ønsker når politiske beslutninger skal fattes. Ombudsrollen innebærer også at representanten kan ta opp saker på vegne av enkeltindivider.

Demokrati mellom valgene

Demokrati handler også om å skape arenaer for deltakelse og meningsytring utenom valget og gjennom andre kanaler enn den de representativt folkevalgte organer representerer. Hvordan kan innbyggerne gi korreksjoner og stille spørsmål ved den politiske ledelses innsats mellom valgene? Hvordan tilrettelegges arbeidsvilkårene for kommunepolitikerne slik at de har muligheter til å møte folk?

Dialog mellom offentlige institusjoner og innbyggerne er nødvendig for at offentlig forvaltning skal nå målene om effektiv ressursforvaltning og tjenester tilpasset innbyggernes krav og forventninger. Brukerundersøkelser og målinger av brukertilfredshet er et virkemiddel som mange kommuner allerede har tatt i bruk. Kommunal- og distriktsdepartementet er også opptatt av å vurdere nye former for medvirkning. I 2003 ble det hjemlet i kommuneloven en ordning der innbyggerne har rett til å ta initiativ til å fremme saker overfor kommunen som de ønsker behandlet i politiske organer (innbyggerinitiativ). Departementet har her lagt til rette for at innbyggerne kan fremme initiativ elektronisk. Det er også viktig med god kontakt mellom den vanlige borger og de folkevalgte.. Folkevalgtes arbeidsvilkår bør være slik at de kan ivareta ombudsrollen for eksempel bruke tid på å pleie kontakten med innbyggerne.

I stortingsmeldingen om lokaldemokrati omtales ulike deltakelsesformer i lokaldemokratiet som kommunen legger til rette for. I tillegg kommer deltakelse innbyggerne organiserer gjerne som reaksjon på forslag eller vedtak gjort av kommunen, i form av for eksempel underskriftsaksjoner og demonstrasjoner. Det må oppfattes som en selvstendig verdi og som en grunnleggende del av demokratiet at innbyggerne deltar i behandlingen av lokale og regionale politiske spørsmål også utenom valgkanalen. Deltakelse betyr at en er opptatt av hva fellesskapet beslutter og hvordan det vil kunne virke inn både på fellesskapets og ens egne behov og interesser. Stadig flere norske kommuner og fylkeskommuner ser ut til å prøve ut mer direkte former for deltakelse. Dette kan være med å skape en mer brukerorientert offentlig forvaltning. Direkte deltakelsesformer kan også bidra til at innbyggerne får verdifull trening i å delta i politiske prosesser, noe som også kan vekke interessen for å delta i kommunestyret eller andre folkevalgte organer. Samtidig er det de lokale og regionale folkevalgte organers ansvar å finne en balanse mellom helhetstenking og særinteresser. En brukerstyrt forvaltning kan ikke overta kommunenes og fylkeskommunenes overordnede ansvar for å ivareta helhetssyn, prioritere ressursbruken mellom de ulike tjenesteområdene og sikre svake grupper og fellesskapets interesser for øvrig.

Et sterkt lokaldemokrati

I juni 2008 ble Eit sterkt lokaldemokrati (St.meld. nr. 33 (2007-2008)) lagt fram. Meldingen var en oppfølging av et omfattende arbeid utført av Lokaldemokratikommisjonen som la fram to utredninger. Den første omhandlet forholdet mellom staten og kommunene, Samspill og tillit – Om staten og lokaldemokratiet (NOU 2005: 6). Den andre omhandlet lokaldemokratiet lokalt, Det lokale folkestyret i endring? Om deltaking og engasjement i lokalpolitikken (NOU 2006: 7).

I meldingen sluttet man seg til kommisjonens vurdering av kommunenes handlingsrom som større enn det som har vært en vanlig oppfattelse i debatten det siste ti-året. Utgangspunktet er at det kommunale selvstyret er negativt avgrenset. I seg selv gir det et formelt sett et stort handlingsrom. Men samtidig er handlingsmulighetene til kommunene faktisk avgrenset av økonomiske og juridiske forhold. Likevel, kommunene arbeider på områder hvor det i stor grad er lokale vurderinger som må ligge til grunn for beslutningene. Dette gjelder for eksempel innenfor lokal samfunns- og arealplanlegging og samfunnsutvikling. Også innenfor områder som er rettsregulert er det behov for lokalt skjønn og lokale tilpasninger av tjenestene. Med effektiv ressursbruk vil mange kommuner kunne ha et godt økonomisk spillerom med det omfanget kommunenes inntekter har i dag.

Like fullt er det viktig å ha oppmerksomhet rettet mot situasjonen for lokaldemokratiet. Staten må ha et bevisst forhold til at kommunene må ha handlingsmuligheter og gjennom intern samordning i staten sørge for at handlingsrommet holdes på et ønskelig nivå. Kommunene må på sin side sørge for utnytte det handlingsrommet de har på den best mulige måten.

Et godt lokaldemokrati kan best ivaretas og utvikles i et samspill mellom innbyggerne, kommunene og staten.

Staten skal legge til rette med rammebetingelser som sikrer handlingsrommet

Kommunene skal legge til rette for bred deltakelse. For det første for at innbyggerne går til valgurnene for å velge sine lokale ledere. For det andre bør kommunen legge til rette for at innbyggerne har muligheter for å uttrykke sitt syn på kommunens politikk og ulike aktiviteter. Dette kan gjøres blant annet ved å utnytte Internett i kommunikasjon mellom representanter for kommunen og innbyggerne eller ved å lage arenaer hvor innbyggerne kan møte sine folkevalgte. De folkevalgte har selv et ansvar for legge til rette for en politisk organisering som sikrer folkevalgt styring av den kommunale virksomhet.

Innbyggerne må vise engasjement ved å utnytte ulike muligheter for å gi uttrykk for hva de mener om styringen av kommunen, gjerne med utgangspunkt i dagliglivets opplevelse av kommunal service. Som velgere som velger sine lokale politiske ledere har innbyggerne et medansvar for hva kommunen får til i utviklingen av et godt lokalsamfunn.

Kommunen har gjennom de siste 40 årene avholdt nærmere 700 folkeavstemninger. Folkeavstemninger er i dag en naturlig del av lokaldemokratiet og det er fastsatt i kommuneloven at kommunestyret kan bestemme at det skal avholdes rådgivende folkeavstemninger.