Utfordringer for det multilaterale systemet

Også andre organisasjoner, som Verdens Handelsorganisasjon (WTO), Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa, (OSSE), EU og i noen grad Nato opplever, i ulik grad, sterkere dragkamper internt. Når enkeltstater velger alenegang, svekkes verdenssamfunnets evne til å finne felles løsninger, og det er gjerne de minste og svakeste landene som merker ulempene ved dette først.

Samtidig er det viktig å påpeke at betydelige deler av institusjonene som utgjør dagens multilaterale system fortsatt fungerer godt og ivaretar norske interesser – innenfor blant annet flyktningarbeidet, opphavsrett, økonomiske spørsmål eller sikkerhet, og en rekke andre områder.

Innhold

• Globale maktforhold i endring
• Bilateralisering på fremmarsj
• Verdier, normer og rettigheter under press
• Kritikken mot økonomisk globalisering
• Manglende representativitet, effektivitet og resultatoppnåelse
• Nye problemer som må løses

Globale maktforhold i endring

Dagens endringer i de globale maktforholdene er både større og mer grunnleggende enn et vi er vant til.

Fremdeles er USA og EU økonomiske stormakter, men den raske veksttakten i Kina, India og andre fremvoksende økonomier, forskyver det økonomiske tyngdepunktet i verden mot øst. Den militære maktbalansen er også i endring.

Én av dagens konfliktlinjer handler om i hvilken grad de tradisjonelle utviklingslandene, herunder land som Kina, India og Brasil, skal ta på seg flere forpliktelser i samarbeidet i takt med sin økonomiske vekst. Særlig i handelssystemet og klimaavtalene har kravene til utviklingslandene vært lavere enn for rikere land. USA, EU, Norge og andre land er tydelige på at Kina ikke lenger kan bruke statusen som utviklingsland for å unngå større forpliktelser.

Krisen i Verdens handelsorganisasjon (WTO) er tett sammenvevd med den økonomiske striden som har pågått mellom Kina og USA. Denne rivaliseringen kan bli langvarig.

Kina viser i dag raskt økende ambisjoner for sin makt i multilaterale institusjoner og også andre fremvoksende økonomier arbeider for å omsette sin økonomiske og militære tyngde i multilateral innflytelse. Denne maktkampen er forståelig og uunngåelig gitt de endrede maktforholdene i verden og må løses for å sikre fremtiden til det multilaterale systemet.

Russland forblir en sentral politisk og militær aktør og har igjen spilt en større rolle internasjonalt de siste årene. Russland ser på multilateralt samarbeid som en arena for stormaktene til å samarbeide på områder av felles interesse, men anerkjenner i liten grad institusjonenes rett til å legge bånd på nasjonalstatenes handlefrihet. Samtidig prioriterer Russland multilateralt arbeid høyt og bruker mye ressurser på det.

Regionale makter som India, Indonesia, Sør-Afrika, Brasil, Tyrkia og Mexico er også blitt viktige aktører i det multilaterale systemet. De deler imidlertid ikke en felles visjon om hvordan en ny verdensorden bør se ut.

Maktforskyvningen mot øst, og til dels mot sør, har tydeliggjort behovet for at europeiske land som deler de samme liberale og demokratiske verdiene står sammen for å fremme sine interesser og verdier i det multilaterale systemet. EU spiller en sentral rolle i så måte.

Nato har siden 2014 gjennomført store reformer og er en av få multilaterale organisasjoner som i dag er bedre rustet til å ivareta sine oppgaver enn for kun få år siden. 

Bilateralisering på fremmarsj

Når mektige land velger å løse felles problemer bilateralt i stedet for multilateralt, utfordres det multilaterale systemet og en snakker gjerne om bilateralisering. Mens multilaterale organisasjoner som hovedregel sørger for at alle medlemsland får en stemme, tjener bilateralisering i hovedsak de statene som har makt og kapasitet til å presse gjennom sine interesser direkte overfor andre stater. Derfor er økt bilateralisering av internasjonal politikk særlig alvorlig for små land som Norge, som får større utfordringer med å forsvare sine interesser.

Den strategiske konkurransen mellom Kina og USA kan også gi utslag i en kamp om å være tilbyder av ulike goder til enkeltstater, i bytte mot bilaterale partnerskap, militærbaser, økonomiske investeringer og lån. I Kinas silkevei-initiativ (BRI), brukes økonomisk diplomati til å styrke landets bilaterale partnerskap. Selv om BRI kan se ut som et multilateralt initiativ, er det i realiteten en rekke bilaterale avtaler der Kina har stor kontroll og kan bruke sin økonomiske makt som brekkstang.

Russland er i større grad enn Kina en regional europeisk aktør, men med ambisjoner utover dette. Annektering av Krim i 2014 og den påfølgende destabiliseringen av Ukraina var et klart brudd på folkeretten, en stor utfordring mot sikkerhetsarkitekturen i Europa .

Det er særlig i handelspolitikken at bilaterale og regionale strategier er på fremmarsj. Handelsteori tilsier at det er størst velferdsgevinst å hente i handelsavtaler som omfatter flest mulig land. De siste 15 årene har det likevel vært vanskelig å oppnå enighet i WTO om nye avtaler som skal gjelde alle medlemmene.

Et avgjørende spørsmål de neste årene blir hvordan man kan unngå at en eller flere av stormaktene trekker seg fra eller blokkerer arbeidet i viktige multilaterale organisasjoner og at organisasjonene imploderer dersom det skjer. Derfor er det viktig å ta stormaktenes innvendinger mot svakheter i det multilaterale systemet på alvor.

Det å løse utfordringene på felt som klima, miljø, sikkerhet og handel krever at statene inngår kompromisser og påtar seg forpliktelser. 

Verdier, normer og rettigheter under press

Den liberale verdensordenen har lagt press på stater i retning av å respektere rettsstatsprinsipper, individets frihet, menneskerettighetene og demokrati.  I dag er dette normsettet under større press enn før, og det blir vanskeligere for FN å fremme menneskerettighetene internasjonalt.  

Når illiberale og autoritære stater blir mer aktive i det multilaterale systemet, blir liberale demokratiske stater stilt overfor et dilemma. Skal en velge å støtte opp om multilateralisme fordi det har en egenverdi at verdens land kommer til enighet, også når resultatene svekker etablerte rettigheter og ikke er i pakt med demokratienes liberale verdigrunnlag? Eller skal en insistere på å stå fast på verdiene selv om det kan bety økt polarisering, handlingslammelse eller avvikling av viktige institusjoner? Dersom utviklingen fortsetter i samme retning som i dag, vil dette dilemmaet bli stadig vanskeligere å håndtere.

Flere mennesker enn noen gang får nå oppfylt sine sosiale og økonomiske rettigheter. Ifølge Verdensbankens utregninger var det i 2015 rundt én milliard færre mennesker som levde i ekstrem fattigdom enn i 1990. Samtidig skjer det tilbakeskritt og innstramming i folks sivile og politiske rettigheter. Flere autoritære stater aksepterer ikke det de omtaler som vestlig dikterte definisjoner og standarder for demokrati og menneskerettigheter. Særlig Kina argumenterer for at økonomisk utvikling må trumfe andre hensyn. Kina har lykkes med å fremme dette synet blant annet ved å finansiere og fremheve spesifikke bærekraftsmål.

Liberale verdier og grunnleggende normer og rettigheter utfordres ikke bare globalt, men også i vår egen region. Utviklingen i flere europeiske land er bekymringsfull når det gjelder rettsstat, demokrati og menneskerettigheter. Det blir vanskeligere for EU å være en tydelig normativ aktør internasjonalt når det ikke er full enighet om liberale verdier blant medlemsstatene.

USA er et av landene som har justert sin politikk og bidro til press på enkelte områder. Landet meldte seg ut av FNs menneskerettighetsråd i 2018, gikk hardt ut mot Den internasjonale straffedomstolen og var ikke lenger en likesinnet i synet på kvinners seksuelle og reproduktive helse og rettigheter samt sårbare gruppers rettigheter.

President Biden har imidlertid reversert en rekke av den tidligere administrasjonens beslutninger innenfor det multilaterale systemet, herunder amerikanske medlemskap i menneskerettighetsrådet og WHO, og fører en politikk i det multilaterale systemet som legger mer vekt på samarbeid om felles utfordringer.

På noen områder er det fremgang å spore. Stadig flere land ratifiserer FNs kjernekonvensjoner for menneskerettigheter. Det har vært fremskritt i arbeidet mot dødsstraff i flere land, særlig i Afrika. Og kvinners rettigheter er styrket i flere latinamerikanske land. Selv om den generelle trenden er negativ, har vilkårene for sivilt samfunn også bedret seg i enkelte land.

Dagens virkelighet i det multilaterale systemet handler vel så mye om å beskytte og bevare som å videreutvikle normer og rettigheter. 

Kritikken mot økonomisk globalisering

Økende ulikhet innad i land er en av årsakene til større misnøye med den økonomiske globaliseringen og mistillit til de internasjonale institusjonene som har lagt til rette for den, spesielt i den rike delen av verden.

Økonomisk globalisering har bidratt sterkt til mindre ulikhet mellom land og en kraftig global fattigdomsreduksjon de siste 30 årene. Det regelbaserte multilaterale handelssystemet har lagt grunnlaget for denne globaliseringen gjennom åpnere, mer stabile og forutsigbare markeder.

Globalisering øker størrelsen på den økonomiske «kaken» som skal deles, men fordelene kommer ikke automatisk alle grupper til gode. Økonomisk globalisering kan også bidra til økt ulikhet innad i land, men årsakssammenhengen her er sammensatt. Mye av misnøyen med effektene av globalisering skyldes manglende eller dårlig fordelingspolitikk innad i statene. Dette er en utfordring som ikke primært kan løses på globalt nivå, men som må håndteres av politikerne i hvert land.

OECDs tall viser at arbeidstakerne i medlemslandene de siste 20 årene arbeidstakerne sitter igjen med en mindre andel av den økonomiske kaken enn tidligere, mens kapitaleierne tar en større andel. Det bidrar til økt ulikhet.

Betydningen av teknologisk utvikling, globalisering og endrede markedsforhold er nærmere omtalt i regjeringens melding om fordeling og sosial bærekraft. 

Økende ulikhet kan bidra til populisme og mindre tillit til myndighetene, spesielt dersom mange føler at de faller utenfor og ikke har mulighet til å få et bedre liv gjennom omstilling, utdanning og politisk deltakelse. Tendensen forsterkes og understøttes av nasjonalistiske strømninger, med populistiske partier som bruker identitetspolitikk til å samle motstand mot de typene forpliktende internasjonalt samarbeid som oppleves som å begrense nasjonalstatenes suverenitet. Hva som er den rette balansen mellom internasjonale forpliktelser og nasjonalt handlingsrom, kan være kontroversielt. Historien har også vist at økende ulikhet i noen tilfeller kan føre til konflikt.

Utviklingen som er beskrevet over kan føre til at internasjonale organisasjoner mister legitimitet i de delene av befolkningen som oppfatter dem som symboler på globalisering. På sikt kan dette føre til politisk press mot deltakelse i og finansiering av det multilaterale systemet. 

Manglende representativitet, effektivitet og resultatoppnåelse

Tiltro og tillit til internasjonalt samarbeid avhenger av at slikt samarbeid er representativt, relevant, legitimt og gir resultater. Det er i dag behov for reform og endring i mange organisasjoner, for å styrke tillitten til at multilaterale løsninger er attraktive. Er de ikke det, vil medlemsstatene måtte dekke sine behov på andre måter, gjennom samarbeidsformer som gjerne er mer kostbare og mindre inkluderende.

Fremveksten av systemet av internasjonale organisasjoner er ikke resultatet av en «master-plan». Når behov for løsninger på nye områder har oppstått, har man ofte opprettet en ny organisasjon, i stedet for å tilpasse eksisterende organisasjoner til nye oppgaver. Over tid har denne praksisen ført til at det i dag finnes en rekke organisasjoner og organer med overlappende mandater og systemet er blitt mer komplekst, mer fragmentert og mindre oversiktlig. På samme tid krever mange av de største utfordringene vi står overfor i dag, som klimaendringene og å sørge for bærekraftig utvikling, at verdenssamfunnet jobber koordinert og på tvers av sektorer – både globalt, regionalt og innad i land.

Det er stor grad av enighet blant verdens land om at det trengs reform i ulike deler av det multilaterale systemet, men ikke om hva som er løsningene eller hvordan vi skal angripe problemet. Løsningen er ikke å forkaste det systemet statene møysommelig har bygd opp, men å reformere det fra innsiden. Det er nå satt i gang omfattende reformprosesser som tar for seg FNs utviklingssystem, administrasjon og arbeid med fred og sikkerhet. Det er avgjørende for FNs fremtidige effektivitet og relevans at disse reformene lykkes.

Ingen multilaterale organisasjoner eller mekanismer kan være sterkere og mer handlekraftige enn det medlemslandene ønsker å gjøre dem. FNs sikkerhetsråd er et eksempel på dette. 

Nye problemer som må løses

Verden står i dag overfor en rekke nye og komplekse problemer som det multilaterale systemet ikke er satt opp for å løse. FNs sikkerhetsråd og folkerettslige regler for krigføring ble laget mens kriger i hovedsak ble utkjempet mellom stater, fremfor mellom stater og ikke-statlige aktører som terroristgrupper. Problemene knyttet til klimaendringene er sammensatte og krever nye former for samarbeid. Teknologisk utvikling kan også føre med seg behov for felles regler og standarder. Utviklingen går svært raskt, og lar seg vanskelig regulere med de internasjonale organisasjonene og samarbeidsformene vi har til rådighet i dag.

Grenseoverskridende sikkerhetsutfordringer

Grenseoverskridende sikkerhetsutfordringer truer enkeltindivider, samfunn og stater. Internasjonal terrorisme, organisert kriminalitet, piratvirksomhet og utfordringer i det digitale rommet må møtes med internasjonalt samarbeid. Verdenssamfunnet har et felles ansvar for å styrke og etterleve relevante normer og regler for å fremme global stabilitet, sikkerhet og utvikling.

Trusselen fra ikke-statlige aktører øker. Terrororganisasjoner, voldelige ekstremistiske miljøer og kriminelle nettverk er de fremste aktørene. Kriminelle nettverk hindrer oppbygning av demokrati, godt styresett, næringsliv og skatteregimer og vanskeliggjør bærekraftig økonomisk vekst. Enkelte stater bruker ikke-statlige aktører som stedfortredere for å unngå å bli oppdaget.

Norge og andre land ser behov for tettere internasjonalt samarbeid for å redusere trusselnivået i det digitale rommet. Dette diskuteres blant annet i FN, Nato, EU og OSSE.

Stormaktene har ulike synspunkter hva gjelder de sikkerhetspolitiske, juridiske og etiske problemstillingene som teknologisk utvikling reiser, for eksempel når det gjelder hvordan kunstig intelligens kan brukes i krigføring. Det kan derfor bli svært utfordrende å finne multilaterale løsninger for å regulere bruken av teknologien.

Klima og miljø

Å løse klima- og miljøproblemene krever samkjørt handling mellom aktører som jobber med klima- og miljøspørsmål og aktører og avtaler på områder som kan påvirke klima og miljø positivt eller negativt, som økonomi og handel. Klima- og miljøproblemene påvirker også menneskerettigheter som rett til mat og vann. I motsatt retning bidrar politiske og sivile menneskerettigheter til bedre klima- og miljøpolitikk.

Klimaendringer kan føre til at store globale fremskritt innenfor fattigdomsbekjempelse blir undergravd. Det er også en økende erkjennelse av at klimaendringene er en global sikkerhetsutfordring. Forskning på sikkerhetspolitiske konsekvenser av klimaendringer viser fare for at det kan bli flere konflikter om knappe ressurser.

Migrasjon og flukt

Regulær migrasjon kan bidra til økonomisk vekst globalt og redusere ulikhetene mellom land samtidig som millioner av mennesker jobber seg ut av fattigdom. Norge har for eksempel nytt godt av mobiliteten i arbeidskraft som følge av EØS-avtalen. 

Få temaer er mer polariserende og politisk splittende både i enkeltland og i internasjonale organisasjoner enn migrasjon. Arbeidet med den globale migrasjonsplattformen (GCM) innenfor rammen av FN viser dette. Det gjør også diskusjonene i EU, særlig om videreutviklingen av den felles asylpolitikken og en solidaritetsmekanisme for byrdefordeling ved store asylankomster.

Statene er nødt til å bruke det multilaterale systemet til å finne løsninger på de problemene som forårsaker irregulær migrasjon. Det innebærer at man må adressere de bakenforliggende årsakene. Bare i FN-systemet er det over 20 særorganisasjoner, fond, programmer og enheter som arbeider med ulike sider av migrasjon. Bedre koordinering er derfor helt nødvendig.

Grenseoverskridende helsetrusler

Verden veves stadig tettere sammen. Internasjonale utbrudd av virus-relaterte sykdommer, som covid-19, fugleinfluensa, Sars og munn- og klovsyke har vist hvor sårbare dagens samfunn er i møte med grensekryssende helsetrusler.

For å forebygge og håndtere utfordringer som smitteutbrudd, antimikrobiell resistens, aggressiv markedsføring av usunne produkter som tobakk og alkohol, luftforurensning og dårlig tilgang til medisiner, er det behov for forsterket internasjonalt samarbeid. For å lykkes trenger vi multilaterale organisasjoner som favner bredt og sikrer god koordinering mellom land og mellom sektorer.

• Les mer om utfordringene i det multilaterale systemet i Meld. St. 27 (2018-2019)