Det multilaterale systemet – hva er det og hvordan ble det til?

I mange tilfeller har statene valgt å opprette mellomstatlige eller overnasjonale organisasjoner og gitt dem et mandat for å organisere og videreutvikle samarbeidet. Det kan være folkerettslige avtaler mellom stater, avtaler mellom stater og organisasjoner, avtaler mellom organisasjonene selv, eller løsere samarbeidsformer. Dette nettverket utgjør det multilaterale systemet, som også regionalt samarbeid, som i EU, utgjør en viktig del av.

Aktørene i det multilaterale systemet har tradisjonelt bestått av stater og de mellomstatlige og overnasjonale organisasjonene som er opprettet. De siste tiårene har andre aktører, som internasjonale ikke-statlige organisasjoner, flernasjonale selskaper, filantroper og stiftelser, fått større innflytelse.

Folkeretten er rettssystemet som regulerer forholdet mellom stater og mellom stater og internasjonale organisasjoner. Det er ingen sentral lovgiver i folkeretten. Det er heller ingen sentral politimyndighet. Håndhevelse er overlatt til statene selv. I de tilfellene hvor det er opprettet en domstol, er man avhengig av at staten har akseptert domstolens myndighet.

Innhold

• Fremveksten av multilaterale avtaler og internasjonale organisasjoner frem til 1. verdenskrig
• Utvikling av nye mellomstatlige organisasjoner og rettsregler i mellomkrigstiden
• Fremveksten av dagens multilaterale system etter andre verdenskrig
• Den liberale verdensordenen 

Fremveksten av multilaterale avtaler og internasjonale organisasjoner frem til 1. verdenskrig

Fra de tidligste tider har det vært inngått avtaler mellom stater, som gjerne handlet om krig og fred, grenser, handel og sjøfart. Etter hvert som statene har utviklet sine forbindelser, og globaliseringen har gjort det nødvendig å finne felles løsninger, har internasjonale organisasjoner vokst frem.

Etter Napoleonskrigene (1800–1815) forsøkte man å løse større europeiske konflikter ved konferanser eller kongresser, hvor statenes representanter møttes for å finne gjensidig akseptable løsninger. Wienerkongressen i 1815 var den første konferansen som ledet til opprettelsen av en internasjonal mellomstatlig organisasjon i moderne tid, den gang for å løse konfliktene om trafikkrettigheter på Rhinen. I siste halvdel av 1850-tallet arrangerte man flere slike konferanser. Siden de europeiske statene var i flertall, og de europeiske stormaktene hadde størst innflytelse på resultatene, ble verdier utviklet på kontinentet og europeisk rettstradisjon styrende for innholdet i avtalene.

Flere store samarbeidsorganisasjoner ble opprettet i siste halvdel av 1800-tallet, i takt med globaliseringen som følge av den industrielle revolusjon. Først kom Den internasjonale telekommunikasjonsunionen (ITU) i 1865, deretter Verdenspostforeningen (UPU) i 1874.

Alt i alt anslås det at mellom 30 og 50 mellomstatlige organisasjoner ble stiftet i perioden 1815–1914. Disse organisasjonene, og de avtalene som ble utviklet under dem, utgjør starten på dagens multilaterale system.

Utvikling av nye mellomstatlige organisasjoner og rettsregler i mellomkrigstiden

Folkeforbundet var det første forsøket på å danne en verdensomspennende sammenslutning av stater med mål om å trygge fred og sikkerhet. Forbundet ble opprettet i 1920 og oppløst i 1946 etter opprettelsen av FN. Norge var medlem, men USA ble ikke med, selv om den amerikanske presidenten Woodrow Wilson var en av drivkreftene bak opprettelsen av forbundet. Tyskland, Japan og Italia meldte seg ut og Sovjetunionen ble ekskludert på 1930-tallet. På det meste deltok 58 stater i Folkeforbundet.

Folkeforbundet hadde en generalforsamling og et sikkerhetsråd, og hadde ansvar innenfor flere sektorer.

I tillegg til sitt arbeid for fred og sikkerhet hadde Folkeforbundet en rolle i å utvikle ny internasjonal rett. Over 30 avtaler ble fremforhandlet under Folkeforbundet.

Fremveksten av dagens multilaterale system etter andre verdenskrig

De forente nasjoner (FN) ble stiftet i 1945 for å beskytte kommende generasjoner mot krigens svøpe. 50 land, inkludert Norge, var med på å fremforhandle og signere FN-pakten. FN-pakten slår fast FNs formål og prinsipper, medlemsstatenes plikt til å beskytte menneskerettighetene og enkelte sentrale rettigheter og plikter for stater, slik som forbud mot bruk av makt og retten til selvforsvar.

I dag har FN 193 medlemsstater. Alle medlemmene er suverene stater og likeverdige, i prinsippet med samme rettigheter og plikter. I Generalforsamlingen har hver stat sin stemme. Statenes plikter etter FN-pakten går foran plikter statene har som følge av andre traktater.

Sikkerhetsrådet kan treffe vedtak som er bindende for medlemslandene, også tvangstiltak for opprettholdelse av internasjonal fred og sikkerhet. Frankrike, Kina, Russland, Storbritannia og USA har permanent sete og vetorett. FNs generalforsamling velger ti medlemmer som sitter i Sikkerhetsrådet i en periode på to år. Norge ble 17. juni valgt inn som medlem i Sikkerhetsrådet for årene 2021 og 2022.

En lang rekke traktater er fremforhandlet under FNs paraply, for eksempel Havrettskonvensjonen og internasjonale menneskerettighetskonvensjoner. FN spiller også en stor rolle for fred og sikkerhet gjennom internasjonalt politisk arbeid og fredsbevarende operasjoner. FNs særorganisasjoner, fond og programmer gjør en betydelig innsats for å fremme menneskerettighetene og sosial og økonomisk utvikling.

På det økonomiske området ble Bretton Woods-institusjonene – Verdensbanken og IMF – opprettet etter forhandlinger mellom 43 stater i USA i juli 1944. Generalavtalen om tolltariffer og handel (Gatt) kom også, og i 1995 ble denne etterfulgt av WTO. Organisasjonene har stor betydning for stabiliteten og utviklingen i verdens økonomi.

Organisasjonen for europeisk økonomisk samarbeid (OEEC) ble opprettet i 1948 av 16 vest-europeiske land, for å administrere Marshall-hjelpen fra USA for gjenoppbygging av Vest-Europa etter andre verdenskrig. Gjennom erkjennelsen av gjensidig avhengighet oppnådde man et tett og vellykket samarbeid, som i sin tur førte til at USA og Canada sluttet seg til det som ble OEECs direkte etterfølger på globalt nivå – Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD). 

Målet om å unngå en gjentakelse av krigens grusomheter sto sentralt også da seks europeiske land etablerte Den europeiske kull- og stålunion i 1951. Samarbeidet, som hadde elementer av overnasjonalitet, skulle gjøre krig og konflikt mellom landene utenkelig og praktisk umulig. Det ble utvidet og fordypet gjennom Romatraktaten i 1957 og en rekke andre traktater frem til Traktaten om Den europeiske union i 1993, senest oppdatert gjennom Lisboatraktaten i 2007. Opprettelsen av Det indre markedet (1993) var en milepæl i Europas økonomiske utvikling. EU spilte en sentral rolle i å stabilisere kontinentet etter Berlinmurens fall, gjennom å utvide samarbeidet til de baltiske og sentraleuropeiske landene og utvikle tett samarbeid med europeiske naboland.

EUs medlemsland er tett integrerte gjennom felles spilleregler i det indre markedet og i justis- og innenrikspolitikken, og samarbeider nært om utenriks- og sikkerhetspolitikken. Medlemsstatene har overdratt myndighet til EUs institusjoner på en rekke områder. På enkelte felter er det kun EU som kan vedta lovgivning og overvåke at denne overholdes, som i handelspolitikken og, for de landene som har euroen som felles valuta, i pengepolitikken. På andre felter er både EU og medlemslandene lovgivere, som i sosialpolitikken, konkurransepolitikken og landbruks- og fiskeripolitikken. EU-domstolen påser at EU-retten blir overholdt av EUs institusjoner og medlemsland, og sikrer at EU-rett har forrang over nasjonal rett.

Sammen med Storbritannia, Danmark, Sverige, Østerrike, Sveits og Portugal var Norge med på å etablere Efta (European Free Trade Association) i 1960. Efta-samarbeidet hadde ikke de overnasjonale elementene som inngikk i EUs traktater. Island, Finland og senere Liechtenstein sluttet seg også til Efta, mens Storbritannia, Østerrike, Portugal, Danmark, Finland og Sverige senere forlot Efta for å slutte seg til EU.

Norge sa nei til medlemskap i EF i 1972 og EU i 1994, men er en del av det europeiske samarbeidet gjennom EØS-avtalen, Schengen-avtalen og over 100 andre avtaler vi har inngått med EU.

Nato ble etablert gjennom Atlanterhavspakten, som trådte i kraft i 1949. Den kom som reaksjon på trusselen fra Sovjetunionen og ble en viktig ramme for kollektivt forsvar i Europa og for den amerikanske sikkerhetsgarantien overfor de europeiske allierte. Norge var en av grunnleggerne av alliansen, sammen med elleve andre land fra Europa og Nord-Amerika. Etter Sovjetunionens oppløsning har Nato-utvidelse vært vesentlig for stabiliteten i Europa og for sikkerheten til de nye medlemslandene i øst. Nato har i dag 30 medlemsland. Den sentrale bestemmelsen i Atlanterhavspakten er artikkel 5, som sier at et væpnet angrep mot ett eller flere av medlemsstatene er å anse som et angrep mot dem alle.

I 1959 ble tolv land, deriblant Norge og de seks øvrige statene med territorielle krav i Antarktis, enige om å legge disse kravene «på is» og vie kontinentet til fred og vitenskap, ved Antarktistraktaten. Over 40 stater deltar i dag i dette unike internasjonale samarbeidet, som har sørget for å holde en hel verdensdel utenfor skiftende konjunkturer i verdenspolitikken gjennom 60 år.

Europarådet ble etablert i 1949 og fikk den viktige oppgaven med å verne om menneskerettighetene, demokrati og rettsstatsprinsipper i Europa. Med murens fall har nye medlemsstater kommet til. Organisasjonen består nå av 47 land og er den eneste pan-europeiske organisasjonen.

Nordisk råd ble opprettet i 1952. Helsingfors-avtalen, som kom til å danne det formelle grunnlaget for det parlamentariske samarbeidet i Norden, kom i 1962, og i 1971 ble Nordisk ministerråd etablert som en formell ramme for regjeringssamarbeidet. I dag utgjør de nordiske landene en av verdens mest integrerte regioner.

I Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa (OSSE) samarbeider Norge med 56 andre land om sikkerhet, konfliktavverging, menneskerettigheter og andre felles utfordringer basert på verdier og prinsipper fremforhandlet og videreutviklet fra midten av 1970-tallet og frem til i dag.

Antallet mellomstatlige organisasjoner som er aktive i dag er vanskelig å fastslå, men det har økt kraftig og nye kommer til hvert år. Over tid er det multilaterale systemet blitt stadig mer komplekst og fragmentert.

Den liberale verdensordenen 

Begrepet den liberale verdensordenen beskriver den internasjonale ordenen som i hovedsak ble bygd opp i tiårene etter andre verdenskrig, men med røtter blant annet til Folkeforbundet i mellomkrigstiden.

Den liberale verdensordenen, slik den har utviklet seg etter 1945, hviler på et sett med felles regler og liberale verdier, som individuelle rettigheter og friheter, rettssikkerhet, demokrati og åpne, markedsbaserte økonomier og frihandel. Organisasjoner og fora som FN, Verdensbanken, Gatt og IMF skulle bidra til å opprettholde reglene og legge til rette for fredelig samarbeid mellom suverene stater.

Den liberale verdensordenen har aldri vært global. Opprinnelig ble verdensordenen bygd på verdier og normer utviklet i Europa. Etter andre verdenskrig var det USA som hadde makt til å opprettholde en slik verdensorden. Amerikansk politisk, økonomisk og militær makt har understøttet det regelbaserte systemet, sammen med et nettverk av allianser med land i Europa og andre deler av verden.

Den liberale verdensordenen og det multilaterale systemet favner altså mange felles elementer, men er ikke sammenfallende. Selv om mange av nøkkelinstitusjonene i det multilaterale systemet ble opprettet for å understøtte den liberale verdensordenen, er innholdet i samarbeidet til enhver tid bestemt av maktforholdet mellom og verdisynet til de statene som deltar.

Det er viktig å skille mellom svekkelse av multilaterale samarbeidsformer og endring av innholdet i dette samarbeidet. Enkelte aktører som i dag utfordrer den liberale verdensordenen, erklærer seg samtidig som forsvarere av multilateralt samarbeid. På enkelte områder er multilateralt samarbeid sterkere enn noensinne, selv om innholdet ikke nødvendigvis samsvarer med verdiene som den liberale verdensordenen bygger på. Ved at andre verdier og normer blir styrende for det multilaterale samarbeidet, endres det multilaterale systemet. Dette viser også at en stilles overfor en rekke dilemmaer i det multilaterale arbeidet.

***

Les mer om det multilaterale samarbeidets opprinnelse og historie i stortingsmeldingen fra 2019.