Det multilaterale systemets funksjoner

På de aller fleste samfunnsområder finnes det i dag en eller flere internasjonale organisasjoner som fyller disse funksjonene.

Oppslutningen om multilaterale arrangementer bunner i en erkjennelse av at mange problemer bare kan løses, eller løses bedre og mer effektivt, gjennom flersidig samarbeid enn gjennom tosidig samarbeid eller alenegang. Systemet produserer globale fellesgoder, som bedre helse, sikkerhet og kunnskap for verdens befolkning. Systemet har også en rekke mer spesifikke roller innenfor de enkelte sektorer.

Innhold

• Regel- og normutvikler 
• Iverksetter og gjennomfører
• Tvisteløser og overvåker
• Idé- og kunnskapsprodusent
• Møteplass og talerstol

Regel- og normutvikler 

Den kanskje viktigste oppgaven for det multilaterale systemet er utvikling av felles kjøreregler og normer. Det er gjennom årene utviklet flere tusen avtaler som dekker de fleste sider ved mellomstatlig samkvem, både globalt og regionalt.

Verdens stater kunne ikke kommet frem til felles, globale mål som bærekraftsmålene uten multilaterale mekanismer. Regelverket som er utviklet i WTO har gitt økt internasjonal handel og verdiskaping. ILO (FNs organisasjon for arbeidssaker) har bidratt til styrkede arbeidsstandarder. Gjennom Verdens helseorganisasjon (WHO) har landene blitt enige om retningslinjer for håndtering av smitteutbrudd. WHO kan også angi faglige normer og standarder til bruk internasjonalt og nasjonalt. EUs regelverk omfatter i dag de aller fleste samfunnsområder, fra handel og arbeidslivsstandarder til miljø, klimagassutslipp og grensekontroll. Norge omfattes av store deler av dette europeiske regelverket gjennom EØS-avtalen, Schengen-avtalen og en rekke andre avtaler vi har inngått med EU.

Multilaterale avtaler og instrumenter kommer i mange ulike former, og med ulike mekanismer for å sikre at partene faktisk etterlever dem. Noen avtaler etablerer domstoler, slik som Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) som opprettet Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD). Noen avtaler innebærer at statene forplikter seg til spesielle håndhevingsmekanismer, eller til å la tvister løses ved voldgift eller ved Den internasjonale domstolen i Haag (ICJ). Andre avtaler er folkerettslig forpliktende for statene, men etablerer ingen mekanismer for tvisteløsning eller sanksjonering av brudd. Det fins også instrumenter som er politisk forpliktende uten å binde statene folkerettslig. 2030-agendaen med bærekraftsmålene er bare politisk forpliktende.

Det multilaterale systemet er også med på å utvikle internasjonale normer, altså handlingsregler som er basert på forventninger om adferd, ikke rettsregler eller avtaler. For eksempel er FN-systemet, OECD, de multilaterale utviklingsbankene og IMF viktige normsettere på det økonomiske og sosiale området. En enkelt resolusjon i FNs generalforsamling forandrer ikke verden, men summen av dem kan få stor normativ betydning.

Iverksetter og gjennomfører

Det multilaterale systemet legger til rette for at medlemslandene kan utføre oppgaver i fellesskap. Det kan være konkrete oppgaver, som når Den internasjonale sjøfartsorganisasjonen (IMO) fastsetter krav til skip og mannskap og godkjenner seilingsruter, FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR) driver flyktningleirer eller FNs utviklingsprogram (UNDP) utfører bistandsprosjekter. I sin mest avanserte form kan organisasjonene bli gitt ansvaret for hele politikkområder, som når EU har fått myndighet til å føre en felles handelspolitikk på vegne av medlemslandene, eller samordne medlemslandenes gjennomføring av internasjonale klimaavtaler.

Mange organisasjoner kan fatte vedtak som binder medlemsstatene. Med noen unntak har FNs beslutningsorganer normalt stemmerettsregler som innebærer flertallsavgjørelser. En prøver ofte å finne konsensus for å unngå votering og sikre at flest mulig stater støtter beslutningen. Å arbeide etter konsensusprinsippet innebærer gjerne at avgjørelser tar lang tid, men sikrer samtidig at man kommer til løsninger som får oppslutning fra flere og etterleves bedre. Det finnes også organisasjoner som kan fatte overnasjonale beslutninger med direkte virkning i medlemsstatenes rettsorden. EU er det fremste eksemplet på dette.

FNs sikkerhetsråd står i en særstilling ved at det kan fatte beslutninger som binder alle FNs medlemsstater, og tillate bruk av militærmakt og andre straffetiltak, som sanksjoner, dersom Sikkerhetsrådet vurderer det slik at en situasjon, innenfor rammen av ulike regler, må erklæres som en trussel mot internasjonal fred og sikkerhet.  

Tvisteløser og overvåker

Det multilaterale systemet har også en funksjon som tvisteløser mellom stater. Før andre verdenskrig ble tvister mellom stater løst ved voldgift eller ved Den permanente folkerettsdomstolen, som ble opprettet i tilknytning til Folkeforbundet. Etter andre verdenskrig ble Den internasjonale domstolen i Haag (ICJ) etablert som et av FNs hovedorganer. Den kan avgjøre alle tvister mellom stater som aksepterer at domstolen behandler saken.

Etableringen av en egen domstol som tolker fellesskapsretten og sikrer lik anvendelse av den i alle medlemsland var en av nyvinningene ved opprettelsen av Det europeiske kull- og stålfellesskapet, forløperen til EU. Senere har vi sett fremveksten av flere domstoler og tvisteløsningsorganer knyttet til spesialområder eller enkeltstående konvensjoner. De mest kjente blant disse er WTOs tvisteløsningsorgan, Havrettsdomstolen (ITLOS), Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) og Den internasjonale straffedomstolen (ICC).

Innenfor rammen av internasjonale organisasjoner er det også opprettet overvåkingsorganer som gjennom rapportbehandling eller landbesøk vurderer hvordan en stat oppfyller sine forpliktelser og gir råd og veiledning til staten. Slike overvåkingsorganer er vanlige på menneskerettighetsområdet. Eksempler på dette er FNs konvensjonsorganer og spesialprosedyrer under FNs menneskerettighetsråd, og Europarådets menneskerettighetskommissær. Høringene i FNs menneskerettighetsråd under ordningen Universal Periodic Review (UPR) institusjonaliserer dialog om menneskerettighetssituasjonen i ulike land.

Idé- og kunnskapsprodusent

Multilaterale institusjoner kan bidra med kunnskap og ideer av verdi både for organisasjonens eget arbeid og for medlemslandene. Data og analyser av høy kvalitet bidrar til en felles internasjonal referanseramme samtidig som det skaper grunnlag for gode nasjonale beslutninger. Statistikk- og analysearbeidet i OECD og Eurostat i EU er eksempler på dette. IMF er også viktig for statistikkproduksjon. Verdens meteorologiorganisasjon (WMO) samordner informasjon og aktivitet mellom land og regioner slik at vi kjenner atmosfærens tilstand og får de mest nøyaktige værmeldingene. FNs organisasjon for ernæring og landbruk (FAO) produserer statistikk og kunnskapsgrunnlag for matproduksjon og om ernæringssituasjonen i verden.

Et annet eksempel er FNs klimapanel, som har som formål å gi alle land et best mulig vitenskapelig grunnlag for å forstå klimaendringene og de potensielle effektene for mennesker, miljø og samfunn. Videre sitter Verdensbanken og de regionale utviklingsbankene på store mengder erfaringsbasert kunnskap om hva som virker og ikke virker i kampen mot fattigdom. Rapporter fra disse organisasjonene danner grunnlag for internasjonale og nasjonale diskusjoner om hvordan man kan forbedre politikken. Datainnsamling bidrar også til verdifulle overvåknings- og evalueringsfunksjoner.

Multilaterale institusjoner er viktige møteplasser for medlemsstatenes eksperter innenfor institusjonens virkeområder, både for å frembringe felles løsninger og for å diskutere seg frem til hva som er god politikk. Et eksempel er de mange ekspertgruppene som er etablert for å gi råd til Europakommisjonen når den skal utforme nytt regelverk. EØS-avtalen sikrer at også norske eksperter kan delta i relevante grupper. Det samme skjer i Europarådet, der Norge også deltar aktivt.

Møteplass og talerstol

Det multilaterale systemet skaper møteplasser for verdens stater og andre internasjonale aktører. Mange multilaterale fora fungerer som institusjonaliserte kontaktarenaer mellom statene. Både de offisielle møtene og den uformelle kontakten er viktige for å håndtere mellomstatlige tvister og finne gode felles løsninger.

Multilaterale fora fungerer også som arena for utmeisling av ny politikk og som talerstol for politiske budskap. Et godt eksempel er høynivåuken under FNs generalforsamling, der alle medlemslandenes regjeringer hver høst får anledning til å fremføre egne synspunkter og lytte til andres. I EU foregår slik meningsutveksling mellom medlemslandene daglig, på alle nivåer. Det multilaterale systemet fungerer også som møteplass mellom stater og sivilt samfunn, privat sektor, fageksperter og andre relevante aktører. Via talerstoler, arrangementer og faste samarbeidsstrukturer får sivilt samfunn, fageksperter og andre mulighet til å utøve innflytelse på nasjonale myndigheter.

***

Les mer om temaet i stortingsmeldingen fra 2019.