Hva Norge kan gjøre i det multilaterale systemet?

FN, Nato, Verdensbanken, IMF og WTO er ikke bare eksempler på organisasjoner som vi er medlem av, men organisasjoner som Norge var med på å grunnlegge og som  er vesentlige bidragsytere for norsk sikkerhet og velferd. Norge er ikke en tung nok aktør til å kunne påvirke hvordan stormaktene forholder seg til multilateralt samarbeid eller fylle deres rolle når de trekker seg ut av eller nedprioriterer enkelte organisasjoner. Likevel kan vi spille en viktig rolle i noen sammenhenger på grunn av vårt betydelige internasjonale engasjement, vår kunnskap og ekspertise og våre økonomiske ressurser.

Utgangspunktet for vår innsats må være en realistisk forståelse av andre lands multilaterale interesser og prioriteringer – og derigjennom vårt handlingsrom. Vi må prioritere de aller mest betydningsfulle sakene for Norge og bruke ressurser der det er mulig å påvirke og reformere institusjonene slik at de fungerer mest mulig i tråd med våre interesser.

Samtidig er det viktig å bevare det multilaterale systemets sentrale egenskaper, og dets effektivitet og legitimitet. Snever interessemaksimering fra nasjonalstatenes side, uten hensyn til multilaterale systemets egenskaper og langsiktige utvikling, vil raskt undergrave det systemet og de tjenestene vi er så avhengige av.

Der nasjonale og systemiske hensyn står imot hverandre, må Norge søke balanse i sin politikk. Norge har vært og bør fortsette å være i fremste rekke blant forkjemperne for internasjonalt samarbeid generelt, og en sterk og effektiv multilateralisme spesielt. Strategier og virkemidler må tilpasses en mer polarisert og krevende global virkelighet. Samtidig har Norge interesse av å være en gjenkjennelig, forutsigbar, kunnskapsrik og kreativ støttespiller for multilateralt samarbeid. Det bør være et mål at Norge er blant de landene som andre lands myndigheter søker til for å finne svar på spørsmål som må løses gjennom internasjonalt samarbeid.

Dagens situasjon krever at vi prioriterer hvor vi engasjerer oss. Norge har ikke kapasitet til å delta i alle fora eller bidra i alle internasjonale spørsmål. Regjeringen vil derfor prioritere å bruke ressurser på initiativer og områder der Norge har et særlig fortrinn for å bidra, der det er realistisk at Norge kan lykkes med innsatsen og der initiativet direkte eller indirekte fremmer våre nasjonale og globale interesser.

I FN vil regjeringen styre norsk innsats og økonomisk engasjement i retning av de delene av systemet som effektivt leverer gode resultater og som arbeider i tråd med norske prioriteringer.

En mer utfyllende tekst om hva Norge kan gjøre i det multilaterale systemet finnes i stortingsmeldingen Norges rolle og interesser i multilateralt samarbeid.

Å forsvare handlingsrommet i norsk multilateral politikk

Å bygge opp under og forsvare norsk selvstendighet og handlingsrom, i utenrikspolitikken generelt og i multilaterale fora spesielt, blir en hovedoppgave de neste årene. Dette har alltid vært knyttet til vår evne til å inngå i strategiske samarbeid og allianser. Når den geopolitiske maktbalansen endres, endres handlingsrommet for norsk utenrikspolitikk. Særlig rivaliseringen mellom USA og Kina kan føre til økt press på Norge for å velge side, også i situasjoner hvor det ikke tjener oss.

Fremover må vi bruke mer tid på å tydelig begrunne norske posisjoner og forklare Norges grunnleggende interesser og strategier. Norge må være godt gjenkjennelig som en realpolitisk aktør. Slik verden fremstår i dag og ventelig de neste årene, er det bare klar og tydelig kommunikasjon av nasjonale interesser som blir forstått av andre stater og som legger premissene for multilateralt samarbeid.

Det styrker også Norge i utenrikspolitisk ruskevær generelt, å pleie nære partnerskap med likesinnede land. Stadig oftere vil det være nødvendig at vi legger oss tett opp til EU og likesinnede europeiske land når en eller flere av stormaktene prøver å få oss til å endre kurs.

Å forsvare våre verdier internasjonalt er vanskeligere i de tilfellene der Norge og USA ikke har dratt  i samme retning. Vissheten om at USA ville forsvare en rekke posisjoner og synspunkter som er viktige for Norge og likesinnede land har  gitt oss tid og rom til å ta mer spesialiserte initiativer. Om  vi må ta et langt større ansvar selv for å forsvare de grunnleggende verdiene, normene og rettighetene, vil vi ha mindre tid og kapasitet til annet.

Den beste måten å bevare vår troverdighet på, også i utfordrende situasjoner, er å holde fast ved våre verdier på en tydelig og konsistent måte i alle sammenhenger.

Samtidig er det blitt enda viktigere enn før at vi tar opp sensitive spørsmål på en måte som oppleves som konstruktiv. Våre reaksjoner må være nøye kalibrert, og tilsiktede og utilsiktede effekter vurdert. Såkalt «stille diplomati» i håndteringen av sensitive saker, herunder støtte til enkeltpersoner og grupper som et annet lands myndigheter har et krevende forhold til, vil i mange tilfeller gi bedre resultater enn mer høyrøstede protester.

For å sikre støtte til vår egen politikk, må vi bygge partnerskap på tvers av regioner, fra sak til sak og på større politikkområder. Brede og effektive partnerskap vil kunne hindre at de største og sterkeste får legge alle premissene i det multilaterale systemet. Slik kan vi utvide vårt eget utenrikspolitiske handlingsrom.

Også handlingsrommet til aktører fra det sivile samfunn og deres partnere er under press. Et sterkt og uavhengig sivilt samfunn er avgjørende for både demokrati og gode multilaterale løsninger. Derfor må vi fortsatt bruke vår innflytelse til å sikre sivilt samfunn reell deltakelse i politiske prosesser i samarbeidsland og i multilaterale fora.

Det er utfordrende å navigere i mer urolig farvann. For Norge kommer dilemmaene til å bli mange de neste årene. Enkle løsninger finnes sjelden. Vanskelige avveininger må gjøres, og det er viktig at de forklares godt, både overfor andre land og overfor opinion og interessegrupper i Norge.

Reformere  - for å styrke

Fordi Norge er så avhengig av regelbasert internasjonalt samarbeid, må vi også stille tydelige krav til at multilaterale institusjoner er relevante og effektive. Dette må gjøres på en måte som ikke sår tvil om de grunnleggende prinsippene for samarbeid. Det er svært risikofylt å gjenåpne sentrale avtaletekster, som neppe hadde blitt like sterke hvis de skulle fremforhandles i dag. De sentrale avtalene må forsvares, samtidig som vi sørger for at organisasjonene leverer bedre resultater og bruker ressursene sine mer effektivt.

 

FNs sikkerhetsråd trenger reform. Norge arbeider for et mer representativt sikkerhetsråd, som bedre reflekterer dagens verden med økt representasjon av utviklingsland i form av både faste og valgte seter. Dette inkluderer både permanente og ikke-permanente seter for de afrikanske landene. Mulighetene for slik reform i dagen situasjon er likevel små.

Reform av Sikkerhetsrådets arbeidsmetoder er også viktig. Norge støtter tiltak for økt åpenhet, og at ikke-medlemmer involveres bredere i Sikkerhetsrådets arbeid. Videre støtter vi initiativer for at de faste medlemmene skal avstå fra bruk av veto som blokkerer beslutninger for å avverge eller stanse folkemord, krigsforbrytelser eller forbrytelser mot menneskeheten. Den norske plassen i Sikkerhetsrådet i 2021–22 gir oss mulighet til å arbeide for økt innflytelse for de ti valgte medlemmene. De siste årene har de valgte medlemmene spilt en viktigere rolle i Sikkerhetsrådets arbeid. De ti landene samarbeider tettere enn før og utfordrer etablerte praksiser som favoriserer de faste medlemmene.

Norge støtter og bidrar aktivt til gjennomføringen av FNs generalsekretærs reformer av FN-systemet. Reform av FNs utviklingssystem står sentralt i dette. Det overordnede målet for utviklingsreformen er å sørge for bedre resultater i utviklingslandene.

Omfattende reform krever store endringer i måten FNs utviklingssystem finansieres på. Norge følger aktivt opp reformresolusjonene. Hensikten er at medlemslandene forplikter seg til mer fleksibel og forutsigbar finansiering, mens FNs utviklingssystem forplikter seg til økt åpenhet, mer samarbeid og effektivisering.

For å gi FN større forutsigbarhet signaliserer Norge derfor til FNs organisasjoner hvor store kjernebidrag som kan forventes fra norsk side flere år fremover i tid. Regjeringen ønsker også å se på muligheten for å øke kjernebidragene ytterligere. Det legges også opp til å øke støtten gjennom fellesfond i FN, som legger til rette for samarbeid mellom organisasjoner. Kunnskap er en forutsetning for å påvirke hvordan FN-organisasjonene jobber. Påvirkning krever at vi på norsk side arbeider på tre fronter samtidig – i mellomstatlige fora som FNs økonomiske og sosiale råd (Ecosoc) og Generalforsamlingen, i styrende organer for de enkelte FN-organisasjonene og på landnivå i utvalgte land. FNs finansielle ressurser svært begrenset. FN kan ikke gjøre alt i alle land. Regjeringen vil fortsette å arbeide for at FN får en differensiert tilnærming til hvilke oppgaver som skal utføres i ulike typer land. Regjeringen er opptatt av at de tre pilarene i FN (fred og sikkerhet, utvikling og menneskerettigheter) jobber bedre sammen. Målet må være at i land der FN bidrar med ulike innsatser, skal det likevel være ett felles strategisk rammeverk for FN-organisasjonene. I tillegg er det viktig å sikre et godt samspill med den humanitære innsatsen, uten at dette går på bekostning av humanitære organisasjoners uavhengighet, fleksibilitet og hurtighet.

Det er også viktig å ta tak i forhold som kan svekke troverdigheten og tilliten til FN-systemet, så som at FNs medlemsland ikke i tilstrekkelig grad følger opp saker hvor deres borgere anklages for å ha begått straffbare forhold mens de er i FN-tjeneste. Norge og en rekke andre stater har de siste årene stått i spissen for et initiativ som søker å sette problemet med straffefrihet på dagsordenen i FN. Statsminister Solberg deltar også i FNs generalsekretærs ledergruppe («Circle of Leadership») som arbeider med forebygging av og respons mot seksuell utnyttelse og misbruk i FNs operasjoner.

Nato forblir den eneste organisasjonen i Europa med reelle kollektive forsvarsforpliktelser og forsvarsevne. Endringer i globale maktforhold har gjort Nato mer relevant. Samtidig har alliansen og medlemslandene greid å gjennomføre nødvendige reformer for å løse sine kjerneoppgaver under nye sikkerhetspolitiske rammebetingelser. Norge har gjennom flere år vært en pådriver for å styrke Natos evne til kollektivt forsvar. Det har bidratt til en endret kommandostruktur som er bedre egnet til å lede store fellesoperasjoner. Ikke minst har Nato gjenopprettet et hovedkvarter i Norfolk med særlig ansvar for alliert forsterkning over Atlanteren. Les mer om Norges arbeid i Nato i stortingsmeldingen Veivalg i norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk (Meld. St. 36 (2016–2017)).

Europarådet har gjennomført store reformer de siste årene, inkludert i Den europeisk menneskerettighetsdomstolen. Domstolen behandler flere klager enn tidligere og har mer enn halvert sine restanser. Den største utfordringen i Europarådet i årene som kommer blir å holde medlemslandene samlet, trygge institusjonene og motvirke tilbakegang på menneskerettighetsområdet. Regjeringen vil arbeide for at alle medlemslandene forblir i organisasjonen og at organisasjonen forblir pan-europeisk.

Reform står også sentralt i vårt arbeid med internasjonal handel. Vår hovedprioritet er å bevare det regelbaserte, multilaterale handelssystemet i WTO, og dette fordrer modernisering av organisasjonen. På bakgrunn av den akutte krisen er flere reforminitiativer igangsatt, og Norge deltar aktivt i arbeidet med disse. Regjeringen vil prioritere modernisering av WTO og bidra politisk, faglig og diplomatisk i reformarbeidet.

Norges rolle som forsvarer av samarbeidet i WTO blir avgjørende når vi skal spille en positiv rolle i den vanskelige situasjonen organisasjonen befinner seg i. Både rivaliseringen mellom USA og Kina og tendensen til å inngå avtaler som omfatter færre land når WTO ikke evner å komme i land med forhandlinger, er kompliserte situasjoner. På den ene siden må vi kunne utfordre USAs blokkering av WTOs ankeorgan og handelstiltak som vi mener er i strid med WTO-regelverket. På den andre siden må vi kunne delta aktivt i arbeidet for å fylle hullene i regelverket og sørge for at regelverket etterleves, slik at man bedre fanger opp de sidene ved Kinas politisk-økonomiske modell som er problematiske sett fra en handelspolitisk synsvinkel. Den norske holdningen er at løsningen er å styrke, ikke å svekke, WTO.

Reform og fornyelse er påkrevd også i mange andre internasjonale organisasjoner. Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa (OSSE) har gjennom mange år bidratt til stabilitet, tillit og fred i vår del av verden. Den viktigste kampen i OSSE er for tiden å bevare, beskytte og konsolidere det som allerede er oppnådd og bidra til at OSSEs praktiske arbeid på landnivå for å forebygge konflikt, fremme politisk, sosial og økonomisk utvikling, herunder kvinners likestilling og deltakelse, faktisk fortsetter.

De neste årene må Norge være beredt til å ta vanskelige valg angående hvilke organisasjoner vi skal forsvare og styrke, og hvilke vi skal gi lavere prioritet. Sannsynligvis ville Norge tjene på å prioritere ned og noen ganger helt bort vårt engasjement i enkelte av de multilaterale organisasjonene som ikke leverer gode nok resultater. De fleste organisasjonene mangler regler for nedleggelse. Hvis mandatet blir foreldet, eller arbeidet blir tatt over av andre institusjoner, er det veldig vanskelig å endre eller legge ned organisasjonene. Derfor vil det i noen tilfeller være mer produktivt for Norge å trekke sin finansielle støtte og sitt politiske engasjement, eller melde seg ut, enn å insistere på nedleggelse.

Dette er tidspunktet for å bevare de organisasjonene som er bygd opp, heller enn å opprette nye. Norge må bidra til reform der det er mulig å oppnå fremskritt, men være nøktern i situasjoner hvor det å åpne for reform kan lede til tilbakeskritt. Vi er ikke tjent med at avtaler og konvensjoner som neppe hadde blitt vedtatt i dag åpnes opp igjen.

De viktige partnerskapene - styrke nære partnerskap og inngå nye

Endringer og utfordringer i det multilaterale systemet, gjør at man fra norsk side må styrke samarbeidet med andre land. Vi må styrke de eksisterende partnerskapene som i hovedsak er bygget på verdimessige, økonomiske og geografiske fellestrekk. Samtidig må vi utvikle og styrke nyere partnerskap, blant annet med ulike eksisterende grupperinger og med de største og mest betydningsfulle landene i sør. Historisk er våre mest nærliggende partnerskap med land som har stor grad av felles samfunnsformer, verdier og interesser. Vi trenger flere partnerskap basert både på verdier og interesser, i flere verdensdeler.  Fremover vil det også være viktig å bygge relasjoner med land som avviker fra oss i viktige politiske spørsmål, inkludert i verdispørsmål. Her skal ikke Norge gå bort fra egne verdier, men samarbeide med slike land samtidig som vi kommuniserer egen verdiplattform trygt og åpent.

Regjeringen arbeider for å videreføre og styrke et bredt og godt samarbeid med USA, både bilateralt og i multilaterale fora. Selv om mye har vært i bevegelse, både globalt og i amerikansk politikk, ligger de grunnleggende forutsetningene for vårt nære forhold til USA fast. Fortsatt amerikansk engasjement i multilaterale organisasjoner er i norsk interesse.

I ulike konstellasjoner som EU, grupper av europeiske land og Norden, fremstår Europa i dag som både de liberale verdienes og multilateralismens fremste forsvarer. Det er i Norges interesse at vi investerer i vårt forhold til EU og bidrar til at EU oppfatter oss som en slik støttespiller. Det dreier seg ikke om å erstatte grunnpilarene i Norges utenriks- og sikkerhetspolitiske orientering, men om å supplere og forsterke disse med økt kontakt med andre likesinnede land på utvalgte områder.

I en uforutsigbar verden, hvor liberale verdier er under press, blir nordisk samarbeid enda viktigere. Å videreføre og videreutvikle det nordiske samarbeidet gir i større tyngde i multilaterale fora.

Gitt dagens situasjon i det multilaterale systemet bør Norge sondere muligheten for å bygge nærmere samarbeid med andre liberale demokratier. Enkelte land, som Tyskland og Frankrike, har tatt til orde for ulike partnerskap av demokratiske og multilateralt innstilte land.

Samtidig som vi viderefører og styrker samarbeidet med USA, EU og andre likesinnede europeiske land, må Norge finne nye partnere for å lykkes i å forsvare våre interesser og fremme multilateralt samarbeid. Partnerskap på tvers av verdensdeler og regioner er nødvendige for å sikre legitimitet, representativitet og innflytelse i vårt multilateralt arbeid.

Det betyr at Norge må fortsette å utvikle relasjonene med land i Asia, Oseania, Afrika og Latin-Amerika.

I tillegg til å fortsette å samarbeide om multilaterale spørsmål med våre nåværende partnere, vil regjeringen søke tettere samarbeid med det vi har valgt å kalle «multipartnerland», som Mexico, Argentina, Ghana, Angola, Etiopia, Jordan, Indonesia, Sør-Korea og Australia. Dette er land som det gir mening for Norge å samarbeide med fordi de både er genuint engasjerte i å forsvare og forbedre det multilaterale systemet og har kapasitet til å følge opp. Det er også nødvendig å finne åpninger for styrket kontakt med de største og mest betydningsfulle landene i sør. Høsten 2018 lanserte regjeringen en egen India-strategi, hvor økt samarbeid med India for å styrke det multilaterale systemet er en viktig målsetning.

Kinas økte innflytelse i multilaterale fora byr som tidligere beskrevet på nye utfordringer. Samtidig gir det også nye muligheter for samarbeid. Norge bør bruke anledningen til en tettere oppfølging i form av dialog og erfaringsutveksling, både på land- og hovedstadsnivå. I Norges strategiske arbeid opp mot Kina bør vår felles interesse for å fremme multilateralt samarbeid stå sentralt. Afrika og Europa er naboer. Utviklingen i Afrika har direkte konsekvenser for Europa og Norge. Den afrikanske union (AU) er Afrikas politiske møtested og forum for samarbeid om felles mål og strategier for å fremme fred, sikkerhet og en bærekraftig utvikling på kontinentet. AU er også i økende grad målbærer av Afrikas stemme i internasjonale fora og en viktig del av den multilaterale arkitekturen. Regjeringen vil derfor styrke det strategiske samarbeidet med AU. Regjeringen vil også styrke dialogen med afrikanske land om multilaterale spørsmål, gjennom et eget nordisk-afrikansk initiativ. Formålet med initiativet er å bygge allianser til støtte for multilateralt samarbeid og en regelbasert verdensorden..

Regjeringen vil styrke dialogen og samarbeidet med Asean, som er en viktig drivkraft for fred, stabilitet og økonomisk vekst i Sørøst-Asia. Norge inngikk sektordialogpartnerskap med Asean i 2015, og har gjennom partnerskapet fått tilgang til den viktigste arenaen for regional integrasjon og utvikling i Sørøst-Asia. Det er viktig for Norge med gode kontakter opp mot ethvert G20-presidentskap.

Samlet sett vil større fokus på partnerskap i det multilaterale arbeidet gi Norge en sterkere posisjon i det multilaterale systemet, med større mulighet til å få gjennomslag for nasjonale og felles interesser.

Partnerskap med det sivile samfunn bør benyttes enda mer aktivt i Norges arbeid i det multilaterale systemet fremover. Det sivile samfunn bidrar til utvikling av normer og standarder, og er viktige bidragsytere for å mobilisere nødvendig politisk støtte for å løfte frem saker både i og utenfor multilaterale fora. Minekonvensjonen, konvensjonen om klaseammunisjon og erklæringen om trygge skoler er eksempler på prosesser hvor ikke-statlige aktører har vært gode partnere i et trepartssamarbeid med stater og internasjonale organisasjoner. Det har vist seg som en effektiv modell på områder hvor det har vært vanskelig å skape fremdrift i mellomstatlige organisasjoner.

Også samarbeidet med næringslivet og andre private aktører må tillegges økt vekt i årene som kommer. De fleste store utfordringer vi står overfor krever aktiv deltakelse fra privat sektor. Bedre erfaringsutveksling og samarbeid mellom offentlig og privat sektor, både nasjonalt og internasjonalt, er derfor av største viktighet dersom vi skal lykkes med å nå bærekraftsmålene og andre overordnede målsettinger for multilateralt samarbeid.