Medvirkning
Artikkel | Sist oppdatert: 02.04.2024 | Kommunal- og distriktsdepartementet
Alle som fremmer planer etter plan- og bygningsloven, har ansvar for at berørte og andre interesserte får anledning til å medvirke i utformingen av planer. Medvirkning er viktig for å få fram lokalkunnskap og synspunkter på valg av planløsninger og prioriteringer. Medvirkning i planprosesser er en viktig del av lokaldemokratiet. På denne siden finner du informasjon om hvilke rettigheter og plikter som gjelder for medvirkning i planprosesser.
I praktisk planlegging kan det være hensiktsmessig å skille mellom medvirkning fra allmennheten, beboere og interessegrupper, og samarbeid med berørte aktører. Det siste gjelder kommunen som planmyndighet, private planforslagsstillere og andre berørte myndigheter og interesser. Det vil ikke være mulig for kommunen å vedta en gjennomførbar reguleringsplan uten et samarbeid med disse aktørene.
Medvirkning sikrer innbyggerne mulighet for innflytelse på samfunnsutvikling, utforming av omgivelser og prioritering av tjenestetilbud. God innbyggermedvirkning innebærer å delta i lokaldemokratiet, det gir bedre forankring blant innbyggerne og bidrar til bedre dialog mellom planleggere, politikere, innbyggere og andre berørte. Brukernes innspill og lokalkunnskap kan bidra til bedre og mer tilpassede løsninger. Det kan også øke innbyggernes forståelse for andres interesser og behov, og dermed bidra til større aksept for valgte prioriteringer og løsninger.
Medvirkningen:
- Bidrar til at alle innspill og forslag blir hørt.
- Fremmer kreativitet i planleggingen og gjør planene bedre.
- Bidrar til å identifisere gode løsninger og dempe potensielle interessemotsetninger
- Skaper forståelse for at det er ulike interesser i en planprosess.
- Forankrer planene hos dem som blir påvirket og fører til større oppslutning om planene.
- Gir politikerne et best mulig beslutningsgrunnlag.
- Letter den politiske beslutningsprosessen
Medvirkning etter plan- og bygningsloven gir de som er berørt av planene, enten det er barn og unge, ulike interessegrupper og organisasjoner eller innbyggere, rett til å delta i planprosesser. Lovens bestemmelser om medvirkning gjelder alle typer planer, også regionale planer. De gjelder både arealplaner, kommuneplanens samfunnsdel og tematiske kommunedelplaner. Plan- og bygningsloven sier at opplegget for medvirkning skal fastsettes i hver enkelt planprosess. Det vil f.eks. være andre medvirkningsopplegg for en regional plan som omfatter hele eller deler av et fylke, og en detaljregulering som omfatter noen få eiendommer. Men i begge tilfeller er det viktig at planen formidles på en forståelig måte, som gjør det mulig å gi innspill.
Plan- og bygningslovens § 1-1 fjerde ledd setter rammene for medvirkningen: «Planlegging og vedtak skal sikre åpenhet, forutsigbarhet og medvirkning for alle berørte interesser og myndigheter. Det skal legges vekt på langsiktige løsninger, og konsekvenser for miljø og samfunn skal beskrives.»
Plan- og bygningslovens § 5-2 sier bl.a. at når en plan legges ut til offentlig ettersyn, skal planforslaget være lett tilgjengelig for alle, slik at alle kan sette seg inn i det. Svarfristen er minst seks uker. Det samme gjelder i de tilfellene det utarbeides planprogram i starten av planprosessen. Det skal legges til rette for elektronisk presentasjon og dialog i alle faser av planprosessen.
I tillegg til reglene om medvirkning og offentlig ettersyn, som angår «alle og enhver», gir loven regler for hvordan offentlige myndigheter og organer skal delta i planarbeidet, ved å bidra med kunnskapsgrunnlag, avgi høringsuttalelser og delta i regionalt planforum. Mens medvirkning fra allmenheten er frivillig, har offentlige myndigheter og organer en plikt til å medvirke i planprosessene. Dette omtales nærmere i departementets ulike veiledere, se Veiledning og ressurser.
Kommuneloven § 5-2 sier at kommunen skal ha et eget eldreråd, råd for personer med funksjonsnedsettelse og ungdomsråd eller annet medvirkningsorgan for ungdom. Disse rådene har en deltakerrett for å ivareta sine interesser direkte i alle offentlige beslutningsprosesser.
Sameloven lovfester en konsultasjonsplikt med samiske interesser i plansaker. Formålet med konsultasjonene er å sikre at berørte samiske interesser kommer tidlig inn i prosessene, og at de har en mulighet til å påvirke beslutningene. Begge parter skal gå inn i prosessene med mål om å komme til enighet, men det er fortsatt planmyndigheten som skal ta den endelige avgjørelsen.
Det er den som fremmer planforslaget som har ansvar for å legge til rette for medvirkning, uansett om planprosessen utføres av andre offentlige organ eller av private. Kommunen har plikt til å påse at dette faktisk blir oppfylt. Kommunen har et særlig ansvar for å sikre aktiv medvirkning fra grupper som krever spesiell tilrettelegging, herunder barn og unge (plan- og bygningsloven § 5-1).
I plan- og bygningsloven er det krav om kunngjøring ved oppstart og når planer legges ut til offentlig ettersyn. I større planprosesser er det også vanlig å avholde folkemøter, ulike former for verksteder og dialogfora mv. I dag er digitale informasjons- og dialogkanaler stadig viktigere. Sosiale medier tas i bruk i økende grad, ofte av interessegrupper. Dette kan bidra til økt interesse og debatt, men det kan være utfordrende for kommunene å sikre balansert informasjon og at alle grupper og interesser slipper til.
Når private fremmer forslag til detaljreguleringer, har de ansvar for å legge til rette for medvirkning. Dette skal omtales i planforslaget og tas opp i oppstartmøte med kommunen, jf. forskrift om behandling av private forslag til detaljregulering etter plan- og bygningsloven fra 2018. I oppstartmøtet kan kommunen pålegge private forslagsstillere å legge til rette for tidlig medvirkning. Kommunen kan også foreslå at forslagsstiller skal gjennomføre bestemte former for medvirkning, for eksempel dialogmøter.
Kommunen eller forslagsstiller må vurdere om planen berører grupper eller interesser som må ha særlig tilrettelegging for å kunne delta i planprosessene. Det kan være pga. digitale ferdigheter, språklige forhold eller annet.
Det er viktig å sikre balanse mellom de organiserte interessene og andre hensyn som ikke er formelt organisert. For planer som berører samiske interesser, gjelder samelovens § 4-4 om at fylkeskommuner og kommuner har plikt til å konsultere «representanter for berørte samiske interesser».
Et opplegg for medvirkning som er tilpasset den enkelte planoppgaven er viktig for å sikre effektive og gode planprosesser. I praktisk planlegging kan det være hensiktsmessig å skille mellom medvirkning fra allmennheten, beboere og interessegrupper, og samarbeid med berørte aktører. Det siste gjelder kommunen som planmyndighet, private planforslagsstillere og andre berørte myndigheter og interesser. Det vil ikke være mulig for kommunen å vedta en gjennomførbar reguleringsplan uten et samarbeid med disse aktørene.
Regional planstrategi
Fylkeskommunen skal utarbeide regional planstrategi minst én gang i hver valgperiode, og senest innen ett år etter konstituering av fylkestinget. Den skal utarbeides i samarbeid med berørte kommuner, statlige organer, organisasjoner og institusjoner. Forslag til regional planstrategi skal sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn med en høringsfrist på minimum 6 uker. Både allmennheten og berørte offentlige organer, organisasjoner mv. har derved mulighet for å gi innspill og kommentarer. Så lenge de formelle kravene til medvirkning er ivaretatt, er det i stor grad opp til fylkeskommunen å vurdere hvordan medvirkningsprosessene skal organiseres, herunder hvor omfattende offentlig debatt det skal legges opp til i arbeidet med regional planstrategi.
Kommunal planstrategi
Planstrategien skal utarbeides og vedtas av kommunestyret i løpet av det første året av valgperioden. Planstrategien peker ut retning på strategiske valg knyttet til samfunnsutvikling, langsiktig arealbruk, miljøutfordringer og sektorenes virksomhet, og vurderer kommunens planbehov i valgperioden. Kommunen kan legge opp til bred medvirkning og offentlig debatt om innholdet i den kommunale planstrategien hvis de vurderer det som hensiktsmessig. Forslaget til vedtak av kommunal planstrategi skal gjøres offentlig kjent minst 30 dager før det behandles i kommunestyret.
Planprogram
Ved oppstart av regionale planer, kommuneplaner og kommunedelplaner skal det utarbeides et planprogram som grunnlag for planarbeidet. Det skal også utarbeides planprogram for en del reguleringsplaner. Disse framgår av forskrift om konsekvensutredninger, vedlegg 1. Det skal gjøre rede for formålet med planen, planprosessen og opplegg for medvirkning, spesielt i forhold til grupper som antas å bli særlig berørt. Forslaget til planprogram skal sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn. Det skjer vanligvis ved oppstart av planarbeidet.
Regional plan
Regional plan utarbeides av fylkeskommunen, og omfattes av de samme reglene for medvirkning som kommunale planer. Forslag til planprogram og forslag til regional plan sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn i minst seks uker. Fylkeskommunene har ansvar for å legge til rette for aktiv medvirkning i planprosessene. Det skjer både gjennom digitale og trykte medier, folkemøter og på andre måter.
Kommuneplanens samfunnsdel
Kommunen utarbeider kommuneplanens samfunnsdel i tråd med planstrategien, enten som egen planprosess eller sammen med arealdelen. Kommunen skal ha en oppdatert samfunnsdel, men det er ikke krav om at den revideres i hver valgperiode. Det er de samme medvirkningsreglene som gjelder for både samfunnsdelen og arealdelen. De gjelder også om kommunen velger å lage en kommunedelplan for et bestemt tema, eller for et avgrenset areal.
Kommuneplanens samfunnsdel er det overordnede plandokumentet som skal ligge til grunn både for arealdelen og virksomhetsplanene i kommunen. Med bakgrunn i samfunnsdelen utarbeides kommuneplanens handlingsdel som gir grunnlag for kommunens prioritering av ressurser, planleggings- og samarbeidsoppgaver og konkretiserer tiltakene innenfor kommunens økonomiske rammer. Handlingsdelen skal revideres årlig, og mange kommuner slår handlingsdelen sammen med arbeidet med økonomiplan. Forslag til vedtak av handlingsdel skal gjøres offentlig kjent minst 14 dager før kommunestyrets behandling.
Kommuneplanens arealdel
Kommunen skal ha en arealplan for hele kommunen, som skal bygge på samfunnsdelen. Kommuneplanens arealdel er det viktigste dokumentet for å avklare arealbruken i kommunen. Kommuneplanen har direkte juridisk virkning for den enkelte, ved at den er bindende for nye tiltak eller utvidelse av eksisterende tiltak. Det betyr at arealdelen kan ha tilnærmet samme virkning som reguleringsplaner, der det ikke er stilt krav om regulering.
Selv om det ikke er krav om varsling for den enkelte, bruker stadig flere kommuner elektronisk varsling eller informasjon på ulike digitale medier ved oppstart og undervegs i planarbeidet. Dette utfyller folkemøter, verksteder mv. som mange kommuner også bruker.
Veileder: Kommuneplanens arealdel
Lovkommentar til plandelen av plan- og bygningsloven
Medvirkning i område- og detaljregulering
Det gjelder de samme reglene for medvirkning i reguleringsplanprosesser som i kommuneplaner. Ved områdereguleringer og kommunale detaljreguleringer er det kommunen som har ansvar for å legge til rette for aktiv medvirkning. Private forslagsstillere har tilsvarende ansvar. Oppstart av planarbeid skal kunngjøres i minst én avis som er alminnelig lest på stedet, og gjennom elektroniske medier. Registrerte grunneiere og festere, og så vidt mulig andre rettighetshavere og naboer som blir direkte berørt, skal varsles direkte. Når reguleringsplanen senere legges ut til offentlig ettersyn, skal grunneiere, festere og så vidt mulig andre rettighetshavere som blir direkte berørt underrettes om planforslaget på hensiktsmessig måte. Dette skjer nå i økende grad gjennom bruk av digitale medier.
Forskrift om behandling av private forslag til detaljregulering etter plan- og bygningsloven
Veiledning og ressurser
Medvirkning i planlegging, Kommunal- og distriktsdepartementet (2014)
Veilederen Medvirkning i planlegging fra 2014 beskriver særlig fire forhold som viser hvor viktig det er å legge til rette for økt deltakelse og innflytelse i planprosessen:
- kvalitet i plan- og beslutningsgrunnlaget
- mangfold i samfunnet
- eierskap og stedsidentitet
- gjensidig læring og demokratiutvikling
Barn og unge i plan og byggesak, Kommunal- og distriktsdepartementet (2021)
Veileder for kommuner og fylkeskommuner om konsultasjoner med samiske interesser, Kommunal- og distriktsdepartementet (2021)
Veileder for eldreråd, Kommunal- og distriktsdepartementet (2019)
Veileder i universell utforming og Rettleiar i universell utforming, Kommunal- og distriktsdepartementet (2021)
Kommuneplanprosessen – samfunnsdelen - handlingsdelen, Kommunal- og distriktsdepartementet (2012)
Arealdelen i kommuneplanen, Kommunal- og distriktsdepartementet (2022)
Reguleringsplanveileder, Kommunal- og distriktsdepartementet (2018)
Ungdomsråd - ein rettleiar, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet
Veileder for systematisk folkehelsearbeid, Helsedirektoratet (2020) Nettsider om folkehelse
Veileder for rådene for personer med funksjonsnedsettelse, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (2019)
I arbeidet med kommuneplanens samfunnsdel kan kommune opprette en tverrsektoriell sammensatt gruppe. En slik gruppe med ansvar for et tverrfaglige medvirkningsopplegg, kan være en støtte i den videre planprosessen.
En interessent-/aktøranalyse kan identifisere berørte aktører i ulike aldersgrupper og med ulik bakgrunn i et område eller knyttet til et plantema. Analysen inngå i et medvirkningsopplegg som del av et planprogram (pbl § 4-1).
En egen medvirkningsplan som utgår fra et planprogram kan være et egnet redskap for å kommunisere og ivareta behov for medvirkningsinformasjon, jf. Reguleringsplan for Ringebu sentrum (pdf).
Kommunens kommunikasjonsarbeid i planprosessen ha stor verdi når den brukes strategisk og avgrenser seg til enkelttemaer som er av særlig betydning for de berørte og politikerne, jf. Gulen kommunes arbeid med informasjons- og kommunikasjonsstrategi (pdf) for kommuneplanens samfunnsdel.
Ringerike kommune har samordnet all kommunikasjon med innbyggerne gjennom bruk av en kommunikativ medvirkningsportal og har gitt den en strategisk plassering i all planvirksomhet mellom politikerne og innbyggerne sine.
Borgerpanel er et effektivt demokratisk arbeidsredskap som kan gjennomføres som et samarbeid og være et rådgivende organ for de folkevalgte, jf. Bergen kommunes erfaringer med bruk av borgerpanel.
Alta kommune har siden 2010 invitert til et fast årlig dialogmøte mellom reinbeitedistriktene og landbruket. Til møtet inviteres også aktuelle aktører som planlegger tiltak som kan få betydning for reindriftsnæringen og jordbruket. Hensikten med møtene er å involvere primærnæringsaktører inn i planlagte prosesser så tidlig som mulig. Reindrift – Alta kommune
Innsats på kulturområdet kan bidra til å skape engasjement og dialog i planlegging og områdeutvikling.
Meld. St. 18 (2020–2021) Oppleve, skape, dele — Kunst og kultur for, med og av barn og unge
I områdesatsinger i storbyer samarbeider stat og kommune om blant annet levekårsundersøkelser, registreringer av kvantitative data, stedsanalyse (sosiokulturell stedsanalyse) osv.
Verktøy og ressursmiljøer i by- og stedsutvikling
Digital plandialog er et verktøy med programvare og brukergrensesnitt som samler og presenterer informasjon om arealplaner og dokumenter i plansaken.
Registrerings- og dialogverktøyet Barnetråkk kartlegger barns atferd og bruk av utearealer. Verktøyet brukes også til å engasjere barn og unge i demokrati- og samfunnsspørsmål i lokalmiljøet.
Engasjement og innflytelse om sentrumsnært byområde. Ringerike kommune tok i bruk kartsymboler fra Geonorge i arbeidet med fysiske aktiviteter på den sentrumsnære Petersøya på en innovativ og intuitiv måte. Prosessen engasjerte og økte bevissthet om den enkeltes bruk av nærområdet sitt i hverdagen. Tilnærmingen gjennom det digitaliserte kartografiske verktøyet har også gjort det enkelt å ivareta sporbarhet til videre dialog og planlegging.
Medvirkning i «Kanalen som byrom». Tønsberg kommune hadde behov for å hente inn medvirkningskunnskap om hvordan de skulle utforme byrommet langs bykanalen. De gjennomførte flere medvirkningsprosesser. Innspillene ble lagt inn kommunens kartportal som viste
- punkt som var tilknyttet en verdivurdering
- punkt som ble tilført tekst, bilder og video
- kart med statistikk, støyproblemer, etc. som de besøkende kunne slå av og på som bakgrunnsinformasjon
En del kommuner har begynt med By-lab og andre former for verksted eller workshop hvor kommunen eller forslagsstiller får innspill, synspunkter og innovative løsningsforslag. By-lab er arena for bred deltakelse og involvering i samfunnsutviklingen og trenger ikke være begrenset til planlegging etter plan- og bygningsloven. Eksempler på bylab i Hamar, Hønefoss, Trondheim og Bergen.
Distriktskommune 3.0. Bedre samfunnsutvikling gjennom forenkling av kommuneplanleggingen i de minste kommunene (2022), Distriktssenteret
Aktiv fritid for barn og unge – et hefte som inspirerer til ungdomsmedvirkning og inkluderende aktiviteter for barn og unge (pdf) (2021), KS
Nærmiljø og lokalsamfunn for folkehelsa (2019) om bruk medvirkningsløsninger og kvalitative metoder, Høgskulen i Volda
Planlegging for nærtur og folkehelse (2018), NTNU
Unge mennesker og medvirkning (2018), Kommunal- og distriktsdepartementet
Medvirkning og norske kommuner – hvordan gjør de det? (2017), DOGA
Universell utforming Begrepsavklaring (2007), Kommunal- og distriktsdepartementet
Forskrift om behandling av private planforslag
Forskrift om kommunale og fylkeskommunale råd for eldre, personer med funksjonsnedsettelse og ungdom (forskrift om medvirkningsordninger, 2019)
Rikspolitiske retningslinjer for å styrke barn og unges interesser i planleggingen (1995)
Internasjonalt regelverk og forpliktelser som er relevant:
Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK), art. 10
FNs konvensjon om sivile og politiske rettar (SP), art. 19
Den europeiske landskapskonvensjonen (2009)
FNs Bærekraftsagenda 2030 (2015) der flere mål er relevante, men særlig delmål 16.7 og mål 17.
Kommunal- og distriktsdepartementet: Byrom – en idehåndbok
KS: Nettsider om universell utforming. Hefter, informasjon og filmer.
Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging 2023–2027
Stiftelsen Design og arkitektur Norge (DOGA): ulike verktøy i medvirkning
Distriktssenteret: Medvirkning og involvering
KORUS Nord og Helsedirektoratet: kommunal planlegging og folkehelse, Kommunetorget
Medvirkning - barn og unge
Bufdir har mye informasjon om barn og unges rett til medvirkning og egne sider om medvirkning fra ungdomsråd.
KS Ung er en samling digitale læringsspill og -ressurser om lokaldemokrati, kommuner og yrker i kommunal sektor.
E-ung et nytt digitalt opplæringsverktøy for ungdomsråd.
Ansvar og roller
Kommunen er lokal planmyndighet og skal derfor sørge for at alle planer ivaretar medvirkningsbestemmelsene gitt i plan- og bygningsloven. Kommunene skal sikre aktiv medvirkning fra de grupper som trenger spesiell tilrettelegging og skal påse at medvirkningen er gjennomført der en annen enn kommunen selv fremmer planforslag.
Fylkeskommunen som regional planmyndighet har ansvar for å sikre medvirkning i regionale planprosesser. Fylkeskommunen har planfaglig veiledningsansvar overfor kommunene, og som del av dette skal de drive kompetanseutvikling og veiledning knyttet til medvirkningsmetoder og opplegg. Fylkeskommunen skal samarbeide med statsforvalteren om disse oppgavene.
Fylkeskommunen og statsforvalteren skal delta i planprosessen og gi uttalelse på bakgrunn av de interessene de skal ivareta. Når det er nødvendig for å ivareta nasjonale eller viktige regionale interesser, kan de fremme innsigelser til kommuneplanens arealdel og reguleringsplan. Statsforvalteren skal påse at kommunene oppfyller plikten til planlegging etter plan- og bygningsloven. Dersom lovens krav til medvirkning ikke er oppfylt, kan dette være en saksbehandlingsfeil som gjør at et planvedtak ikke er gyldig.
Kommunal- og distriktsdepartementet har ansvar for plan- og bygningsloven, og har dermed det overordnede ansvaret for generell oppfølging, utvikling og veiledning av medvirkningsbestemmelsene. Ansvaret skal utøves i nært samarbeid med andre berørte departementer, direktorater og statlige organer.
Flere statlige sektormyndigheter har fra sitt departement fått i oppdrag å delta i planprosessene for å ivareta nasjonale og viktige regionale interesser på sine fagområder. De har også fått myndighet til å fremme innsigelse når det er nødvendig for å sikre disse interessene. Kommunal- og distriktsdepartementet kan også selv utarbeide og vedta statlige arealplaner. Disse følger de samme lovbestemmelsene som for kommunale arealplaner, men det er ikke klagerett på statlige arealplaner.
De som fremmer private forslag til detaljreguleringer, har ansvar for å avklare opplegg for medvirkning med kommunen. Det er forslagsstiller som skal kunngjøre oppstart og varsle grunneiere, naboer og andre berørte direkte. Forslagsstiller har også ansvar for å legge til rette for medvirkning om planen, etter opplegg avklart med kommunen.
Private forslagsstillere kan også stå for kunngjøring av høring og offentlig ettersyn, etter avtale med kommunen.