Hvordan ta hensyn til klimagassutslipp i samfunnsøkonomiske analyser

Bakgrunn

Finansdepartementet fastsetter reglene for samfunnsøkonomiske analyser av statlige tiltak i et eget rundskriv. Dette bidrar til gode beslutningsgrunnlag og sammenlignbare analyser. Rundskrivet har til nå ikke hatt sentrale føringer for hvordan klimagassutslipp skal prises. Prisingen har vært fastsatt av den enkelte sektor eller i den enkelte analyse.

Regelverket som regjeringen fastsatte 25. juni 2021 er i samsvar med:

1. Norges mål om å redusere klimagassutslippene med minst 50 prosent og opp mot 55 prosent sammenliknet med nivået i 1990.
2. Parisavtalens ambisjon om «å holde den globale temperaturstigningen godt under 2 grader, og tilstrebe å begrense temperaturstigningen til 1,5 grader».
3. At hovedvirkemidlene i norsk klimapolitikk er klimagassavgifter og omsettbare utslippskvoter som gjelder på tvers av sektorer.

Oppdatering av Finansdepartementets rundskriv om samfunnsøkonomiske analyser

Finansdepartementets rundskriv r-109 om samfunnsøkonomiske analyser ble 25. juni 2021 oppdatert med nye regler om verdsetting av klimagassutslipp i samfunnsøkonomiske analyser for offentlige tiltak. Regelverket trer i kraft fra 1. januar 2022.

• Rundskriv r-109/2021 Prinsipper og krav ved utarbeidelse av samfunnsøkonomiske analyser (PDF)

Konkrete prisbaner i tråd med regelverket skal fastsettes årlig. Finansdepartementet har ansvaret for slik fastsettelse. Karbonprisbaner for bruk i samfunnsøkonomiske analyser i 2022 vil publiseres 13. oktober 2021. Prinsippene som ligger til grunn for fastsettelsen fremgår nedenfor.

Nærmere om reglene for karbonpris i samfunnsøkonomiske analyser

Kvotepliktige utslipp (unntatt luftfart og petroleum)

Alle samfunnsøkonomiske analyser av statlige tiltak som påvirker klima skal med det nye rundskrivet vurdere klimavirkningen med enhetlige karbonpriser som angis i årlig oppdaterte prisbaner fra Finansdepartementet. Karbonprisen til bruk for kvotepliktig utslipp, unntatt petroleum og luftfart, settes til kvoteprisen i EUs kvotemarked.

Alternativet til å redusere kvotepliktig utslipp i Norge er å kjøpe kvoter i EUs kvotesystem som vil gi en tilsvarende utslippsreduksjon. EU-kvoteprisen vil til enhver tid reflektere hva det koster å gjennomføre en ytterligere utslippsreduksjon, den såkalte alternativkostnaden. Med bruk av kvoteprisen vil dermed samfunnsøkonomiske analyser av tiltak med kvotepliktige utslipp (unntatt luftfart og petroleum) vise at utslippsreduksjoner er samfunnsøkonomisk lønnsomme dersom de er billigere enn kvoteprisen.

Ved analyse av utslipp i analyseåret er det gjennomsnittlig kvotepris siste måned før årlig oppdatering av prisbanene som skal legges til grunn. Bakgrunnen er at spotprisen er beste anslag på pris, mens man med bruk av gjennomsnitt siste måned glatter ut midlertidige kortvarige svingninger. For realprisutvikling om lag et tiår frem i tid benyttes anslag på markedspris fremover, omregnet til faste kroner.

Utslipp og opptak fra skog- og arealbruk

For opptak og utslipp fra skog og annen arealbruk åpner EU-regelverket for handel med utslippsenheter i EU/EØS-området. Dette kan skje enten ved kjøp av utslippsenheter fra ikke-kvotepliktige sektor eller ved kjøp av utslippsenheter fra skog- og arealbrukssektoren. Det er nærliggende å legge antatt pris på fleksible mekanismer i EU til grunn for denne sektoren, ettersom forpliktelsen i skog- og arealsektoren ikke må nås gjennom innenlandske tiltak. Vi kjenner ikke kostnaden per tonn CO₂-ekvivalent ved å bruke slik fleksibilitet før det er inngått avtaler om handel med andre land. Kostnadene vil blant annet avhenge av hva det koster for andre land å redusere sine utslipp. Utslippsenheter fra ikke-kvotepliktig sektor kan brukes til å dekke utslipp i både ikke-kvotepliktig sektor og i skog- og arealbrukssektoren, mens skog- og arealbrukskreditter bare kan brukes til å oppfylle forpliktelsen i skog- og arealbrukssektoren. Skog- og arealbrukskreditter vil derfor ikke få høyere verdi enn omsatte enheter fra ikke-kvotepliktig sektor. For enkelhets skyld fastsettes det å bruke samme pris som for kvotepliktig utslipp her.

Ikke-kvotepliktig utslipp, samt luftfart og petroleum

Karbonprisen for ikke-kvotepliktig utslipp i samfunnsøkonomiske analyser settes til den generelle satsen i CO₂-avgiften for mineralske produkter. Karbonprisen for utslipp fra petroleum og luftfart skal gjenspeile den karbonprisen næringen står overfor, dvs. både kvotepris og CO₂-avgift.

For priser til bruk på ikke-kvotepliktig utslipp et tiår frem i tid benyttes en prisutvikling i tråd med vekst i CO₂-avgiften frem mot 2030 som skissert i Klimaplan 2030 eller senere beslutningsdokumenter med samme innhold. I Klimaplan 2030 legger regjeringen opp til en gradvis opptrapping av CO₂-avgiften til 2 000 kroner (prisnivå 2020) i 2030. Tilsvarende tas det for petroleum og luftfart utgangspunkt i det varslede nivået på summen av CO₂-avgiften og kvotepris i 2030. Regjeringen har signalisert at summen av avgift og kvotepris for petroleum og luftfart ikke skal overstige 2 000 kroner (prisnivå 2020) frem mot 2030 (Meld. St. 13 (2020-2021) Klimaplan 2030).

I klimameldingen anslås det at den planlagte økningen av CO₂-avgiften frem mot 2030, sammen med andre virkemidler, vil være tilstrekkelig til å nå ambisjonen om å redusere utslippene i ikke-kvotepliktig sektor med 45 pst. frem mot 2030.

Langsiktig karbonpris

På lang sikt er det rimelig å legge til grunn at alle typer utslipp beveger seg mot samme pris og at denne prisen er konsistent med Parisavtalen. Dette er utgangspunktet for regelverket som nå fastsettes.

For kvotepliktige utslipp (unntatt petroleum og luftfart) og for opptak og utslipp i skog- og arealbruk baseres de langsiktige karbonprisene (mer enn et tiår frem i tid) på anslag på hvilken global kostnadseffektiv karbonpris som må til for å oppnå temperaturmålet i Parisavtalen. På den måten blir samfunnsøkonomiske analyser av statlige tiltak i Norge i samsvar med ambisjonene verdenssamfunnet har fastsatt gjennom denne avtalen, og som Norge har sluttet seg til. Parisavtalen har som ambisjon å holde den globale temperaturstigningen godt under 2 grader, og tilstrebe å begrense temperaturstigningen til 1,5 grader.

Den konkrete prisbanen som benyttes tar utgangspunkt i beregninger av et bærekraftsscenario fra det internasjonale energibyrået (IEA). Dette scenariet er basert på at verden oppfyller bærekraftsmålene til FN, herunder klimamålet i Parisavtalen, og at verden oppnår nullutslipp innen 2070. Scenarioet har som utgangspunkt at den global temperaturøkning begrenses til 1,65 °C med en sannsynlighet på 50 prosent og 1,8 °C med 66 prosent sannsynlighet, sammenlignet med førindustriell tid. Banen sikter dermed på en temperaturøkning midt i intervallet i Parisavtalen. Det er ikke vesentlige avvik mellom klimagassutslippene som fremkommer hos IEA og scenarier fra FNs klimapanel med tilsvarende temperaturmål.

IEA publiserer årlig prisanslag basert på veldokumenterte forutsetninger. I siste publikasjon gis anslag frem til 2040. For år etter dette, som ikke er anslått av IEA, legges det til grunn at prisen øker med kalkulasjonsrenten som brukes i samfunnsøkonomiske analyser. Tidspunktet for utslipp etter 2040 vil dermed ikke påvirke analysen siden nåverdien av én enhet utslipp etter 2040 vil være konstant i analysene. Dette er i tråd med å betrakte klimamålet som et utslippsbudsjett som må overholdes.

For ikke-kvotepliktig sektor og for luftfart og petroleum holdes prisnivået for 2030 reelt uendret frem til langsiktige karbonpriser på kvotepliktige utslipp passerer dette nivået. Deretter prises ikke-kvotepliktige utslipp og utslipp fra petroleum og luftfart likt som kvotepliktige utslipp. Dermed vil alle typer utslipp konvergere til én karbonpris på lang sikt.

Håndtering av usikkerhet

Det er stor usikkerhet om hvilken karbonpris som faktisk må til for å nå klimamålene. Usikkerheten må hensyntas i samfunnsøkonomiske analyser. Der klimaeffekten er sentral for vurdering av samfunnsøkonomisk lønnsomhet, anbefales det å gjennomføre følsomhetsanalyser som får frem resultatet ved bruk av andre karbonpriser. Det skal brukes en prisbane med utgangspunkt i det FNs klimapanel anslår må til for å begrense oppvarming til 1,5 grader (median-anslag) som høy prisbane. Den lave prisbanen til bruk i en følsomhetsanalyse vil utformes fra år til år når prisbanene fastsettes. Den vil fastsettes ut fra utviklingen i de sentrale klimapolitiske virkemidlene, og slik at det er en prisbane som gjennom perioden ligger vesentlig lavere enn hovedprisbanene. Gjennom bruk av følsomhetsanalyser vil man se om vurderingen av tiltakets lønnsomhet er robust for ulik utvikling i karbonprisen.

Oppdatering av anslag

For å reflektere faktisk utvikling i CO₂-avgiften, kvoteprisen og oppdaterte anslag på langsiktig utvikling, vil det årlig publiseres prisbaner basert på prinsippene ovenfor. Disse skal anvendes i samfunnsøkonomiske analyser frem til neste oppdatering. Årlig oppdatering gir en hensiktsmessig avveining mellom hensynene til oppdaterte anslag på den ene siden, og forutsigbarhet og sammenlignbarhet mellom analyser på den andre. Finansdepartementet har ansvaret for slik fastsettelse.

Med prinsippene som nå er fastsatt vil prising i samfunnsøkonomiske analyser følge utviklingen i de viktigste klimapolitiske virkemidlene. Det innebærer blant annet at eventuelle endringer i rammene for kvotemarkedet som påvirker prisforventningene i markedet, for eksempel som følge av EUs forsterkede klimamål, fanges opp gjennom oppdaterte prisbaner.

Grunnlaget for de langsiktige prisbanene skal gjennomgås med noen års mellomrom i lys av både norsk og internasjonal utvikling.

Andre endringer i rundskrivet om samfunnsøkonomiske analyser

I nytt rundskriv er det også gjort noen mindre øvrige oppdateringer. Finansdepartementet har søkt å begrense andre endringer til et minimum, og har i arbeidet med denne oppdateringen av rundskrivet ikke gått inn på andre problemstillinger rundt kravene i rundskrivet.

Endringene som gjøres utover karbonpris er følgende:

• Det vises nå til siste versjon av utredningsinstruksen. Gjeldende utredningsinstruks har tydeligere regler enn før for når samfunnsøkonomiske analyser skal brukes. Derfor er noen føringer for dette tatt ut av rundskrivet. I tillegg til egne sektorveiledere, klargjøres det nå også at det er åpent for tematiske veiledere på feltet. Disse endringene er ikke ment å utgjøre noen substansiell endring i regelverket.
• Begrepsbruken er enkelte steder justert for å være konsistent med rundskriv r-108/19 Statens prosjektmodell - Krav til utredning, planlegging og kvalitetssikring av store investeringsprosjekter i staten. Særlig gjelder dette at ordet «krav» er erstattet med «rammebetingelser» og begrepsbruken om målformulering er oppdatert.