Politisk kultur

Artikkel | Sist oppdatert: 03.03.2020 | Kommune- og fylkesinndeling

Kommunesammenslåing innebærer å slå sammen to eller flere kommunestyrer. Dette er demokratiske arenaer, som over tid har utviklet en egen lokal politisk kultur. Hvordan kan den nye kommunen få med seg det beste fra ulike kulturer?

Teksten er en forkortet versjon av Willumsen, T (2015) Kommunesammenslåinger og lokal politisk kultur.

Skrevne og uskrevne regler i politikken

En lokal politisk kultur består blant annet av et felles sett normer og verdier som forteller hvordan uenighet og ulike politiske interesser og skillelinjer skal håndteres. Selv om politiske prosesser blir regulert av lover og regler, er mye opp til kommunen selv. Kommunen vedtar bl.a prosedyrer, rutiner og etablerte praksiser. Nye kommunepolitikere har blitt opplært i disse etter hvert, slik at de fleste av reglene (både de skrevne og uskrevne) til slutt blir oppfattet som selvfølgeligheter.

Demokratiske verdier og styringstradisjoner

Ett av de viktigste aspektene ved politisk kultur som det ofte oppstår uenighet rundt, handler om forståelsen av hva som er demokratisk. I noen kommuner tilstrebes en konsensuskultur, mens i andre kommuner tilstrebes en mer utpreget majoritetskultur.

Et annet aspekt ved lokal politisk kultur, er knyttet til forholdet mellom politikk og administrasjon. Noen vektlegger at administrasjonen skal være faglig uavhengig («timeglassmodellen»), mens andre vektlegger at administrasjonen skal være sterkere politisk styrt

Hvordan skapes en god politisk kultur?

Kartlegge den politiske kulturen i de kommunene som vurderer sammenslåing. En slik kartlegging kan ta utgangspunkt i synlige elementer som politisk organisering og skriftlige prosedyrer, men bør også omfatte verdier og holdninger i kommunestyrene og blant de øverste administrative lederne i kommunen.
Kommunestyrene i de aktuelle kommunene bør møtes i større og mindre fora og diskutere spørsmål knyttet til politisk kultur. Aktuelle temaer kan være synet på hva som er demokratisk og udemokratisk opptreden og hvordan forholdet mellom politikk og administrasjon skal fungere i praksis.
Potensielle problemområder kan kreve mer tid til å diskutere. Hvordan vil man ha det i den nye kommunen?
Viktige verdier i arbeidet med å etablere en politisk kultur er gjensidig respekt og anerkjennelse av at det kan finnes flere måter å gjøre ting på enn dem man er vant til selv. Det er ikke usannsynlig at alle må inngå noen kompromisser, men det er ikke meningen at noen skal oppleve at de har blitt overkjørt.
En god politisk kultur integrerer mange ulike hensyn som for eksempel demokratiske idealer, styringskapasitet, faglig uavhengighet, åpenhet og andre sterke verdier, selv om vektleggingen kan være ulik.

Politisk kultur og politisk organisering

Når to eller flere kommuner skal slå seg sammen, må de blant annet velge hvordan den politisk organiseringen skal være. Da kan kulturforskjeller ofte komme til overflaten. I Norge kan kommunene langt på vei bestemme hvordan de vil utforme sin egen politiske organisasjon, noe som gir variasjoner. Nabokommuner kan gjerne ha svært ulik organisering. Bak dette ligger det blant kulturforskjeller. Overbevisninger, verdier og normer leder gjerne til troen på at en bestemt politisk organisering er bedre for kommunen enn andre. Derfor kan politisk organisering i blant reflektere lokal politisk kultur.

For eksempel kan en kommune preget av en majoritetstankegang vedta å innføre parlamentarisme. En kommune som er særlig preget av konsensus-tankegang vil gjerne innføre mange kollegiale organer der diskusjon og politiske prosesser i seg selv blir tillagt stor vekt, med mekanismer for å finne kompromisser og konsensusløsninger.

På samme måte vil en kommune der politikerne verdsetter sterk politisk styring og lojalitet fra administrasjonen gjerne opprette politiske organer som fatter flest mulig beslutninger. I kommuner der tanken om faglig uavhengighet og skarpt skille mellom politikk og administrasjon står i fokus, vil kommunen innskrenke antall berøringspunkter mellom politikere og forvaltning, og gjerne innføre en kommunestyrekomitemodell med stort omfang av delegering til kommunedirektøren.

Det er imidlertid ikke nok å se på organisasjonskartet og ut fra det beskrive den lokale politiske kulturen. Ettersom kultur er i stadig endring vil tiden etter hvert kunne løpe fra de eksisterende institusjonene, organisasjonskulturen har endret seg mens organisasjonen ikke har gjort det. Ofte reagerer politikerne med å vedta en omorganisering slik at strukturene igjen stemmer med verdiene og det som etter hvert har utviklet seg til å bli en etablert praksis. Men noen ganger fylles i stedet de etablerte strukturene med et nytt innhold, og organisasjonskulturen endres.

Erfaringer og lærdom fra sammenslåingsprosessen mellom Sandefjord, Andebu og Stokke

På enkelte områder innebar kommunesammenslåingen en ny hverdag for politikerne i nye Sandefjord. De tre kommunene hadde ulike tradisjoner for politisk diskurs, hvor flertallslinja og partipolitikken sto sterkere i Sandefjord enn i Andebu og Stokke, hvor man i større grad tilstrebet tverrpolitisk konsensus. Samspillet mellom politikk og administrasjon fungerte også forskjellig. Dette gjaldt både måten saker ble forberedt og lagt fram på, og graden av kontakt mellom politikere og administrasjon i det saksforberedende arbeidet.

Disse forskjellene i det politiske landskapet er muligens forsterket av at hovedutvalgene har valgt ulike tilnærminger til utvalgsarbeidet. Så langt har prosessene for å utvikle en felles politisk kultur for nye Sandefjord foregått i partigruppene. Tilbakemeldingene fra de folkevalgte tilsier imidlertid at det også er behov for tverrpolitiske diskusjoner om hvordan politikken i den nye kommunen skal utformes, og hvordan samspillet mellom politikk og administrasjon bør være.

Demokratiske verdier: Konsensusdemokrati eller majoritetsdemokrati

Demokrati betyr folkestyre, dvs. at folkets vilje kommer til uttrykk og er styrende for alle politiske beslutninger. Men en slik forståelse av demokrati gir ikke svar på hva som skal skje dersom «folket» ikke er enig med seg selv. Som regel er det flere meninger om de aktuelle politisk sakene, og spørsmålet blir hvem som da skal bestemme. Det finnes to ulike svar, som representerer to ulike måter å tenke om demokratiet på.

Majoritetsdemokrati

På den ene siden står de som hevder at i slike situasjoner er det flertallets vilje som bør bli avgjørende. Dette perspektivet kalles majoritetsdemokrati, og innebærer at dersom halvparten av de stemmeberettigede pluss én stemme til velger ett standpunkt er saken avgjort. En svakhet med denne formen for demokrati kan være at dersom velgerne faller i to eller flere stabile grupper vil den ene alltid være i flertall, mens den eller de andre gruppene alltid vil være i mindretall.

Et eksempel kan være en utkantkommune som består av to øyer med hvert sitt lokalparti, der den ene er betydelig større enn den andre og hvor et lokalparti som er det dominerende partiet på den største øya alltid vil være større enn partiet som er det dominerende partiet på den minste øya. Dersom det minste partiet (på den lille øya) alltid blir nedstemt kan repesentantene fra den minste øya oppleve at de taper for eksempel alle lokaliseringskampene og dermed ikke har innflytelse. En slik situasjon kalles gjerne flertallsdiktatur. Et annet eksempel kan være en kommune der ett parti har hatt rent og stort flertall over lang tid. De andre partiene vil da kunne oppleve seg tilsidesatt og at deres synspunkter som regel betyr lite.

Konsensusdemokrati

Et annet svar er at «flest mulig skal bestemme». Dette kalles konsensusdemokrati, og innebærer at man i stedet for å stemme over en sak med en gang (og dermed forutsetter at meningene er formet på forhånd) skal man gå i dialog og lytte til hverandres argumenter. I stedet for at et tallmessig flertall avgjør, søker man kompromisser og omforente løsninger gjennom å prøve å påvirke den andre parten med argumenter. Løsningene her kan ligge et sted imellom det som var utgangspunket. Dette kan også ende i endeløse diskusjoner som ikke leder til noen avgjørelse.

«Kvasiparlamentarisme»

Begge disse modellene har sine sterke og svake sider. Formannskapsmodellen kan sies å være basert på et ideal om konsensusdemokrati. De mest sentrale politikerne samles i et eget organ (formannskapet) for å diskutere saker som deretter skal opp i kommunestyret. I et parlamentarisk system forutsettes det derimot at det finnes to blokker som vil utgjøre et flertall i posisjon og et mindretall i opposisjon.

Selv om de fleste norske kommuner har valgt formannskapsmodellen så er det ikke alltid ensbetydende med at den fungerer som et konsensusdemokrati. I stedet kan mange kommuner sies å ha et «kvasiparlamentarisk» system. På papiret har de formannskapsmodell, men i praksis er det lett å peke ut posisjon og opposisjon i kommunestyret, og møtene er preget av konfrontasjon mellom etablerte ståsteder i stedet for konsensussøkende dialog. I andre kommuner er derimot konsensuskulturen dominerende. Ofte er konfliktnivået lavt og de aller fleste kommunestyrevedtak er enstemmige, og politikerne endrer ofte syn på en sak etter å ha hørt hverandres argumenter.

Kvasiparlamentarisme er et utbredt system. Og det er er lett å se at vi her har med to svært ulike politiske kulturer å gjøre. Det er likevel ikke mulig å se av den politiske organiseringen eller formelle vedtak om at vi har å gjøre med en konsensusdemokratisk eller en majoritetsdemokratisk tankegang som styrer politikernes handlinger.

Dersom en politiker kommer inn i et kommunestyre med utpreget konsensuskultur, og insisterer på å trumfe igjennom et knapt flertall, vil nok de fleste lokalpolitikerne hevde at han opptrer unødvendig konfliktskapende. På samme måte vil politikerne i en kommune med kvasiparlamentarisk tradisjon reagere negativt dersom en politiker insisterer på å innføre konsensusdemokratiske trekk.

Slike kulturkollisjoner kan for eksempel oppstå når det kommer inn mange nye politikere etter et valg, eller når en politiker har erfaring fra andre kommuner med andre politiske tradisjoner som for eksempel ved enkommunesammenslåing.

Politikk og forvaltning

Et viktig aspekt ved demokratiet er samspillet mellom politikk og forvaltning. Selv om skillet virker enkelt og likefremt, er det allment akseptert at virkeligheten er langt mer komplisert. En forutsetning for skillet mellom politikk og forvaltning har vært at mens tjenestemenn i forvaltningen er rekruttert på bakgrunn av utdanning og ekspertise, er politiske organer rekruttert av lekfolk som med sunn fornuft skal uttrykke folkeviljen og avgjøre verdispørsmål som det ikke finnes "ekspertsvar" på. De har en politisk kompetanse.

Et styrende prinsipp har lenge vært at politikerne skal fatte vedtak, mens administrasjonen iverksetter. Men politikerne trenger utredninger og forslag (innstillinger) fra administrasjonen som beslutningsgrunnlag før de fatter sitt vedtak. Og i iverksettingsfasen blir det tatt en mengde små og store beslutninger. Det skjer dermed utforming av politikk også når den skal iverksettes. Administrasjonen er derfor ikke uten makt og innflytelse på de beslutninger som blir fattet i de politiske organene.

Ulik atferd i kommunene

Det er det vanskelig å legge klare føringer på hvilke beslutninger som naturlig hører hjemme i administrasjonen og hvilke som bør fattes på politisk nivå. I praksis får kommunestyret ofte forelagt så mange eller få saker de selv uttrykker ønske om, og det leder til ulik praksis i ulike kommuner. Dette gjenspeiler seg i et stort sprik i både antall møter og antall saker som er til politisk behandling i hver kommune. Mens noen kommunestyrer bare har fire møter i året, har andre møte hver måned. På samme måte har noen formannskap møte bare en gang i måneden, mens andre har betydelig hyppigere møter, og noen få har nesten ukentlige møter. Lengden på møtene varierer også fra et par timer til 7-10 timer.

Eksempelvis er budsjettbehandlingen svært ulik fra kommune til kommune. En undersøkelse viste for eksempel at mens Lyngen kommune satte av to hele dager til å behandle budsjettet i formannskapet først, og deretter to hele dager til budsjettbehandling i kommunestyret, nøyde Sortland seg med 45 minutters behandling i hvert organ. En ny undersøkelse 20 år senere viste at selv om alle kommunestyrerepresentantene var byttet ut, holdt praksisen seg stabil i begge kommunene. Dette kan reflektere i hvilken grad kommunepolitikerne velger å blande seg inn i detaljene i budsjettet, og ulike syn på forholdet mellom politikk og administrasjon.

En god politisk kultur?

En god kultur er en felles kultur

Det er vanskelig å trekke opp klare retningslinjer for hvordan en god politisk kultur skal være. Uansett hvilke verdier et kommunestyre vektlegger er det viktig at det finnes en felles forståelse for disse. Kulturkollisjoner i kommunestyret kan i blant lede til vanskelige konflikter. Det første kjennetegnet på en god politisk kultur er at den er felles for alle aktørene, både politikerne og i administrasjonen.

Så en målsetting må være at alle aktører er enige i de grunnleggende normer og verdier. Slik enighet sikres vanligvis ved at nye kommunestyrerepresentanter og ansatte i administrasjonen sosialiseres inn i den eksisterende kulturen. Men når to eller flere kommuner skal slåes sammen så er det ikke overraskende om det etter hvert avdekkes kulturforskjeller mellom kommunene.

Ytterligheter skaper iblant problemer

For eksempel:

Sterk konsensuskultur kan føre til handlingslammelse
Sterkt majoritetsstyre kan føre til marginalisering og fremmedgjøring av mindre politiske grupper
Skarpt skille mellom politikk og administrasjon kan føre til "rådmannsvelde"
For sterk politisk styring kan føre til fagkunnskaper i for stor grad ignoreres.

Kommunestyrets oppgave er å integrere ulike verdier, og selv om de kan vektlegges ulikt må ingen av de viktige verdiene overses. Det kan være en vanskelig oppgave, og det er i stor grad opp til kommunestyret å velge hvordan de vil løse sine vanskelige lokalpolitiske konflikter.

En kommune er et geografisk avgrenset demokratisk arena som har levd sitt eget liv i flere tiår. Mange ulike konflikter har blitt løst og nederlag akseptert. Det har vokst frem konfliktlinjer og styringskoalisjoner, og noen kan ha vent seg til å være i flertall, og ha makt. Hva skjer når de blir slått sammen med en større kommune og kanskje opplever å bli en minoritet? Eller når tettstedet som har vært vant til å være kommunesenter blir en periferi i en større kommune? Sammenslåinger av to demokratiske arenaer som kommuner innebærer fører gjerne til at partienes lokallag slåes sammen. Hvordan takler politikerne geografiske konfliktlinjer? Hvor er tyngdepunktet i partiet nå? Vil alle partiene ha tyngdepunkt i kommunens nye senter og tettest befolkede område, eller vil noen partier også bli representantene for den ene eller andre bygda?

Mange politikere må finne seg nye roller, og lære på nytt hvordan ting nå skal gjøres. I denne prosessen trenger politikerne en felles forståelse av hvordan konfliktene skal løses og en felles politisk kultur.