Lokaldemokrati i et flerkulturelt samfunn

Artikkel | Sist oppdatert: 11.01.2019 | Kommune- og fylkesinndeling

Når lokaldemokratiet skal utvikles, er det viktig å være bevisst på hvordan hele befolkningen kan involveres. Hvordan kan kommunen skape et godt lokaldemokrati i dagens flerkulturelle samfunn?

Personer med innvandrerbakgrunn deltar generelt mindre i det representative lokaldemokratiet enn majoritetsbefolkningen. De har lavere valgdeltakelse, og er med unntak av de store byene og noen sentrale østlandskommuner stort sett dårlig representert i norske kommunestyrer. I flere kommuner med høy innvandrerandel er innvandrere overrepresentert i kommunestyrene.

Unge innvandrere deltar også sjeldnere i valg. Samtidig er de politisk aktive på andre måter. Unge minoritetsjenter er politisk aktive på høyde med majoritetsbefolkningen, mens majoritetsguttene har lav deltakelse.

Ved lokalvalget i 2015 stemte om lag 40 prosent av norske statsborgere som er innvandrere eller norskfødte med innvandrerforeldre. 29 prosent av de utenlandske statsborgerne med stemmerett deltok. Det er stor variasjon i valgdeltakelsen mellom ulike grupper av innvandrere. Bare 15% av norskfødte 18 – 19 åringer med innvandrerforeldre fra øst-europeiske land EØS-land stemte i 2015-valget. For samme gruppe fra India var tallet 60 %, altså høyere enn gjennomsnittet av 18 – 19 åringer i landet. Det samme mønsteret gjelder for eldre velgere fra disse landene, noe som kan tyde på at valgdeltakelsen går i arv.

Kilde: Kommunestyre- og fylkestingsvalget, 2015 (SSB).

Innvandreres deltakelse og rammebetingelser

Det er en utfordring for det representative demokratiet at noen grupper deltar systematisk sjeldnere enn andre. Det kan bidra til politisk utenforskap og lav tillit til det demokratiske systemet.

For å involvere innvandrerbefolkningen i politiske beslutningsprosesser, må kommunen være bevisst på hva som motiverer den enkelte til å engasjere seg. Folk motiveres av konkrete saker, ikke av møteplassene i seg selv. Det må likevel finnes kanaler eller arenaer for deltakelse.

Erfaringene som ble hentet inn i forbindelse med rapporten Medvirkning med virkning viser at det er større sjanse for å nå et bredt utvalg av befolkningen dersom det innføres flere målrettede enkelttiltak, heller enn å satse alt på ett- eller på veldig generelle tiltak. Å møte folk der de ferdes til vanlig kan i mange tilfeller senke terskelen for deltakelse.

I Groruddalen i Oslo benyttes mange metoder for å få innspill fra et representativt utvalg av i innbyggerne. Innvandrerandelen er høy i denne bydelen og de ansatte i bydelen møter befolkningen der de er i sitt daglige liv. Arbeidsmetoden områdeløft er en ekstraordinær innsats i områder der sosiale, fysiske og levekårsmessige utfordringer er større enn andre steder. De sammensatte problemstillingene krever bred ressursmobilisering på tvers av forvaltningsnivåer, fagfelt og ved å involvere lokalbefolkning, sivilsamfunn og næringsliv.

Eksempel: Som en del av stedsanalysen på Romsås ble innbyggerne bedt inn på kaffe og vafler i en rød campingvogn, samtidig som de svarte på spørsmål. De som jobber med saken må være god til å kommunisere. Det stilles ingen krav om at innbyggerne må ha inngående forkunnskaper om tema som byutvikling, møteformer eller demokratiske prosesser, slik tilfelle ofte kan være i mer formelle medvirkningsopplegg.

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) har utviklet i 2008 en guide om etablering og utvikling av lokale møteplasser mellom innvandrere og myndigheter. Guiden gir råd om hvordan kommunen kan tilrettelegge for dialog og samhandling mellom representanter for innvandrerbefolkningen og lokale myndigheter. Målet med slike møteplasser kan være gjensidig forståelse, informasjonsutveksling og brukermedvirkning.

Forutsetninger som må være på plass for at tiltaket/møteplassen skal gi reell innflytelse:

Politisk forankring i kommunene
Samarbeidsvilje i administrasjonen
Gode arbeidsbetingelser for medlemmer med nødvendig opplæring og et sekretariat som fungerer
Det finnes ildsjeler i innvandrermiljøer
Representantene fanger opp behov, synspunkter og signaler fra grasrota
Formalisert kontakt og samarbeid mellom kommuneorganisasjonen og rådet

Dialog mellom innvandrere og kommune

Innvandrerråd og kontaktutvalg for innvandrere er eksempler på tilrettelagt dialog mellom representanter for innvandrerbefolkningen og lokale myndigheter.

Når det skal velges hvilken dialog- og medvirkningsform som passer egen kommune, er det viktig å ta utgangspunkt i de lokale forholdene og kommunens og innvandrerbefolkningens behov for kontakt og innflytelse. Mange råd består kun av innvandrere fra "ikke-vestlige land". I mange kommuner kommer de aller fleste innvandrere fra Europa. Et viktig spørsmål blir derfor om innvanderådene bør gjelde alle innvandrergruppene. Det finnes også selvoppnevnte innvandrerråd/dialogforum utenfor det kommunale forvaltningssystemet som gjerne brukes som et uformelt talerør for innvandrerbefolkningen.

Ingen av rådene i Norge har fått delegert beslutningsmyndighet. Innvandrerrådene er ikke en lovfestet rådsordning, og fungerer hovedsakelig som høringsinstanser for saker som berører innvandrerbefolkningen direkte. Rådene kan ta opp saker på eget initiativ.

Det finnes lite forskningsbasert kunnskap om hvordan norske kontaktutvalg/innvandrerråd fungerer. Erfaringer fra en rekke utvalg tyder imidlertid på at liten politisk vilje og manglende engasjement fra beslutningstakere, uklare mål og vanskelige rekrutteringsprosesser ofte er til hindrer for effektive utvalg med reell innflytelse. Innvandrerrådenes innflytelse på politiske beslutninger er altså avhengig av at politikerne velger å behandle og diskutere de forslagene og uttalelsene som kommer.

"I Øvre Eiker er det godt samarbeid mellom kommunen og frivilligheten. Innvandrerrådet og kommunen samarbeider blant annet om seminar og dugnader. Dette gir et godt omdømme og styrket samhold og jeg anbefaler alle kommuner å gjøre som Øvre Eiker. Viktige råd til kommuner for at innvandrerråd/kontaktutvalg skal fungere over tid:

Bidra med økonomi, sekretær og kontorplass
Bistå med opplæring i organisasjons- og styrearbeid
Inkluder innvandrerrådet i alle høringsuttalelser
Kommunen må selv framstå som et godt forbilde ved at de «viser fram» samarbeidet med innvandrerrådet og anbefaler andre å samarbeide med rådet om aktiviteter i lokalsamfunnet."

Bijan Gharahkhani, leder i Buskerud Innvandrerråd/mentor og støttespiller for Øvre Eiker Innvandrerråd.

Tynset og Tolga har etablert regionale internasjonale råd fordi mange tjenester og bo- og arbeidsmarked går på tvers av kommunegrensene. De internasjonale rådene i Tynset og Tolga har vært aktive pådrivere for bedre inkludering og gitt kommunene kompetanse i inkluderingsspørsmål.

Stort politisk engasjement for Mangfoldsrådet i Trondheim

Bystyret i Trondheim viser stor politisk vilje for å få Mangfoldsrådet til å fungere. Det har vært lett å få folk til å delta og det oppleves som «status» og være medlem av rådet. En evaluering av Mangfoldsrådet i Trondheim viser at dette rådet har innflytelse på politikkutviklingen i kommunen.

Mangfoldsrådet i Trondheim velges av bystyret og består av ni medlemmer. Seks av medlemmene kommer fra «ikke-vestlige» innvandrerforeninger og tre er folkevalgte fra bystyret. Rådet benytter seg av en fast sekretær fra kommunens politiske sekretariat. Saker fremmes fra administrasjon eller politikere. Rådet tar også initiativ til saker, for eksempel saker som gjelder radikalisering, kontakt med moskeer og samarbeid med politi. Mangfoldsrådet følger samme syklus som Bystyret med møte en gang pr. måned. Mer om reglement, saker og rådets sammensetning på Trondheim kommune sine hjemmesider.

Mangfoldsrådet i Trondheim kommune mobiliserte ved forrige lokalvalg personer ansatt i bystyresekretariatet til å gjennomføre informasjonsmøter i ulike innvandrerorganisasjoner om lokalvalget og viktigheten av å avgi stemme.

Suksessfaktorer

Stort politisk engasjement over tid
Rådet «hektes på» saksprosessen til riktig tidspunkt
Strukturene er på plass, god saksflyt og nødvendig støtte fra sekretariatet
Tilknytning til det representative demokratiet ved at leder sitter i Bystyret og at det er (etnisk norske) politikere fra Bystyret i Mangfoldsrådet
Det personlige engasjementet hos representantene i rådet er helt avgjørende

Utfordringer

Representasjon fra kun "ikke-vestlige innvandrerforeninger". Den økende andelen arbeidsinnvandrere fra Europa kan tilsi at rådet bør utvides til å gjelde flere innvandrergrupper.
Dagens valgordning, hvor rådet selv oppnevner valgkomité, kan bidra til å svekke rådets legitimitet som representativt og demokratisk organ. I evalueringsrapporten blir det pekt på som uheldig om Mangfoldsrådet oppfattes som en «lukket sirkel».
Det rapporteres i for liten grad tilbake til organisasjonene som medlemmene representerer. Evalueringen peker på at det bør jobbes mer med informasjonsarbeid og kontakt med innvandrerorganisasjonene.
Saksflyten på 8-9 uker fra start til politisk behandling oppleves som for lang.
Vanskelig å få skriftlige innspill fordi deltakerne tror de må skrive «byråkrat-norsk».

"Mangfoldsrådet i Trondheim er gitt en slik mulighet gjennom uttalelser i politiske saker som fremmes fra rådmannen. Vi som rådgivere hos rådmannen og saksbehandlere av politiske saker er forpliktet til å legge fram relevante saker til de aktuelle rådene, før de blir sendt til endelig behandling i formannskapet eller bystyret. Rådet kan også på eget initiativ ta opp saker de er opptatt av og be om redegjørelser fra rådmannen.

En annen gjensidig effekt ved å jobbe med politiske saker i Mangfoldsrådet er at innvandrerrepresentantene får en unik kjennskap til kommunal virksomhet og innsikt i hvordan lokalpolitiske prosesser fungerer i praksis. Samtidig kan den formelle dialogen og uttalelsene fra rådet gi et bedre beslutningsgrunnlag for politiske vedtak."

Reza Monajemi, Rådgiver i Rådmannens fagstab i Trondheim kommune, en av tre representanter for rådmannen i Mangfoldsrådet.

Fordeler og ulemper med de fleste tiltak

Særrepresentasjon, som innvandrerråd er eksempel på, kan være nødvendig for å få bestemte grupper i tale, men kan også virke stigmatiserende og ekskluderende. Erfaring viser at det er vanskelig å rekruttere innvandrerbefolkning til åpne fora som for eksempel folkemøter.

Innvandrerbefolkningen er godt representert i kommunestyrer i store byer som Oslo, Stavanger, Trondheim og Drammen. Selv om mange innvandrere er svært politiske aktive er valgdeltakelsen lavere enn majoritetsbefolkningen, også i de store byene. I kommuner der innvandrerbefolkningen er godt representert både i kommunestyrer og lokalpolitiske fora utenfor valgkanalen, kan det være relevant å tenke gjennom om det er nødvendig med særrepresentasjon som «innvandrerråd» er eksempel på.

En av seks innbyggere i Sandefjord har innvandrerbakgrunn, men få engasjerer seg i organisasjoner, politikk og samfunnsliv. Kommunestyret har derfor gått nye veier for å skape bedre dialog, samhandling og inkludering. De bestemte seg for å opprette FellesForum, en møteplass mellom folkevalgte, kommuneadministrasjonen og innbyggere med innvandrerbakgrunn. Planen er at forumet skal ha 1-2 møter i året.

Første FellesForum ble gjennomført i november 2018, og samlet 70 deltakere med opprinnelse fra alle verdensdeler. Spørsmål som ble drøftet handlet om hvordan man kan få flere av innvandrerne i kommunen til å engasjere seg politisk, hvordan valgdeltakelsen kan økes og hvordan innvandrere kan engasjeres i foreldreutvalg og nærmiljøutvalg. Tilbakemeldingene skal samles i en egen rapport, og brukes som kunnskapsgrunnlag når kommunen skal legge langsiktige planer.

Til KS uttrykker kommunen at de er godt tilfreds med første FellesForum. Ordfører Bjørn Ole Gleditsch forteller dette:
- Det å få innsikt og kunnskap om hverandre, og bli bevisstgjort på konkrete saker er veldig nyttig. Slike møter er både givende og gir mer energi i hverdagen som folkevalgt.

Lenker:

Sandefjord kommune: Ønsker enda bedre inkludering
KS: FellesForum skaper dialog mellom kommune og innvandrere

Frivillige organisasjoner som skoler i demokrati

Innvandrere er dårligere representert enn majoritetsbefolkningen i tradisjonelle frivillige organisasjoner. Forskningen viser at medlemskap i frivillige organisasjoner kan være en arena for å få organisasjonskunnskap og på sikt ha betydning for politisk deltakelse.

Mariann Takle skriver i boka Politisk integrering at organisasjoner som i utgangspunktet ikke er orientert mot politisk innflytelse, også kan spille en avgjørende rolle for utviklingen av demokratiet. Organisasjonene er sosialiseringsarenaer, og fungerer på den på den måten som skoler i demokrati.

I den senere tid har foreningslivets betydning for dannelse av tillitt og nettverk blitt løftet fram som viktig for både individets men også lokalsamfunnets sosiale kapital. Selv om interesseorganisasjoner og deres medlemmer ikke har politiske beslutningsmulighet, har de en viktig rolle i lokaldemokratiet, som forhandlingsorgan med lokale myndigheter og som arena for dannelse av sosial kapital.

Erfaring

Erfaringer fra innvandrerorganisasjoner i Oslo viser at de fungerer både som skoler i demokrati og byråkrati. En viktig suksessfaktor har vært at organisasjonene har fått hjelp av ansatte i Oslo kommune til å rigge organisasjonene.

Det er viktig at kommuner legger til rette for engasjement og deltakelse både i innvandrerorganisasjoner og i organisasjoner der majoritetsbefolkningen deltar. Felles møteplasser i lokalsamfunnet kan bidra til en felles lokalsamfunnsidentitet. Deltakelse i lokalsamfunnet generelt og i frivillige organisasjoner kan altså gi en bonus i form av bedre inkludering.