Hvordan få til et godt lokaldemokrati i et flerkulturelt samfunn?

Marte M. Winsvold

Forenklet kan en skille mellom to demokratiske prinsipper: representativt demokrati, som innebærer at befolkningen delegerer beslutningsmyndighet til politikere gjennom valg; og deltakerdemokrati, som innebærer at befolkingen deltar mer aktivt i politikkutformingen.

Norsk lokaldemokrati er i utgangspunktet representativt, men den deltakerdemokratiske normen står ganske sterkt, og alle norske kommuner har innført tiltak som involverer lokalbefolkningen direkte i politiske prosesser i periodene mellom valg (Blåka mfl 2012). Noen slike tiltak er også lovpålagt (Klausen mfl 2013). Den normative begrunnelsen for å innføre deltakerdemokratiske elementer i et ellers representativt demokrati er at aktiv deltakelse fra folk som er berørt av beslutningene tilfører beslutningssituasjonen relevant informasjon, som igjen gjør at beslutningene som fattes blir bedre enn de ville blitt uten slik aktiv deltakelse. I tillegg antas aktiv deltakelse å ha en del gode bieffekter – blant annet vil deltakelse bidra til at innbyggerne utvikler en demokratisk personlighet, og da spesielt evnen til å prioritere det felles beste og tenke helhetlig. Sånn sett fungerer aktiv deltakelse som en skole i demokrati (Klausen mfl 2013).

Personer med innvandrerbakgrunn deltar mindre i det representative lokaldemokratiet enn majoritetsbefolkningen – de har både lavere valgdeltakelse og er, med noen unntak, dårlig representert i kommunestyrer landet over (Bjørklund og Bergh 2013). Innvandreres deltakelse på deltakerdemokratiske arenaer vet vi mindre om. I dette notatet beskrives kort noe av den kunnskapen som finnes om innvandreres lokalpolitiske deltakelse utenom valgkanalen. Det skilles mellom deltakelse i frivillige organisasjoner, deltakelse gjennom tiltak initiert av kommunen og spontan, innbyggerinitiert deltakelse. Videre skisseres noen avveininger og vurderinger kommuner kan gjøre dersom de vurderer å iverksette tiltak for å involvere innvandrerbefolkningen i politiske prosesser mellom valg.

Innvandrerbefolkningens lokalpolitiske deltakelse

Frivillige organisasjoner

Innvandrer er dårligere representert enn etnisk norske i tradisjonelle, frivillige organisasjoner, men deltakelsen er høyere blant menn, de med lang botid, de som er i jobb og de som snakker godt norsk (Enjorlas og Wollebæk 2010). Til tross for lavere deltakelse i tradisjonelle organisasjoner utfører innvandrerbefolkningen nesten like mye frivillig arbeid som majoritetsbefolkningen, men gjennom andre arenaer, som for eksempel etniske og religiøse foreninger og innvandrer- og flyktningeforeninger (Eimhjellen og Segaard 2010).

Det skilles gjerne mellom «bonding»- og «bridging»-organisasjoner i sivilsamfunnssfæren (Putnam 2000). Bondingorganisasjoner beskriver i denne sammenheng organisasjoner som bare involverer innvandrere, mens bridgingorganisasjoner beskriver organisasjoner som også inkluderer majoritetsbefolkningen, eller flere etniske eller religiøse grupper. Bondingorganisasjoner har blitt kritisert for å være innadrettede og for å hindre integrering og deltakelse i det større politiske fellesskapet, men det er også vist at de utgjør arenaer for læring og konsolidering, og at de dermed kan kvalifisere til andre former for demokratisk deltakelse (Ødegård 2015). Takle (2014) viser for eksempel at innvandrere gjennom medlemskap i frivillige organisasjoner utvikler en demokratisk og byråkratisk kompetanse. Dette er blant annet fordi organisasjonene må ha en demokratisk valgt ledelse for å kunne søke om støtte, og fordi lokale byråkrater hjelper innvandrerorganisasjoner til å lære hvordan de skal organisere seg for å få innvilget støtte.

Myndighetsinitiert deltakelse

Det finnes ingen systematisk kartlegging av innvandreres deltakelse i kommunalt initierte demokratitiltak. Tall fra KMDs organisasjonsdatabase viser at 15 prosent av landets kommuner har etablert råd eller kontaktutvalg for innvandrere (Blåka mfl 2012). Det har bare vært en marginal økning i andelen kommuner som har etablert slike ordninger, mens andelen fylkeskommuner med innvandrerråd eller kontaktutvalg har økt fra 21 til 41 prosent mellom 2004 og 2012 – de er altså mye vanligere på regionalt nivå. Ideen bak råd er at de skal fungere som høringsinstans og gi kommunen innspill til politikkutforming i saker som spesielt angår innvandrere. Rådene skal kompensere for manglende deltakelse i tradisjonelle politiske fora, og det argumenteres med at særrepresentasjon gjennom råd er nødvendig for å gjøre likhet i påvirkningsmulighet reell. Det er ikke gjort noen systematiske undersøkelser av hvordan disse rådene fungerer, men erfaringer fra en studie av innbyggerdeltakelse i norske kommuner (Winsvold mfl kommer) peker på noen utfordringer knyttet til etableringen av innvandrerråd.

For det første er det vanskelig å sikre god representativitet i slike råd fordi gruppen av innvandrere er svært heterogen, og fordi man bare klarer å rekruttere blant dem som er organisert eller som er organisert i organisasjoner man kjenner til. For det andre er det ikke enighet om hvorvidt særrepresentasjon overhodet bør forekomme. Når man gir en bestemt gruppe egne muligheter til innflytelse, så står det i motsetning til ideen om at alle teller like mye i demokratiet. Videre kan det å ha et eget råd, selv om det gir økt mulighet for innflytelse, virke stigmatiserende fordi det bærer bud om at man er en svak gruppe og at man er annerledes enn de andre – hvilket igjen kan bidra til å sementere forskjeller.

Innbyggerinitiert deltakelse

Innvandrerbefolkningen er underrepresentert også i former for spontan deltakelse utenom valgkanalen. Tall fra 2011 viser at omtrent 40 prosent av innvandrerbefolkningen mot nærmere 60 prosent av den etnisk norske befolkningen har deltatt i en eller annen form for politisk aktivitet utenom valgkanalen, som for eksempel å signere en underskriftskampanje, delta i aksjon, demonstrasjon eller protestmøte eller henvende seg til en lokalpolitiker (Bjørklund og Bergh 2013).

Hva fører til økt deltakelse?

Det er lite generalisert kunnskap om hva som fører til økt deltakelse blant minoritetsbefolkningen, men det finnes en del kunnskap om hva som fører til økt deltakelse i befolkningen generelt. Helt overordnet kan man si at deltakelse krever to ting – individuell motivasjon og strukturelle rammebetingelser, for eksempel i form av tiltak.

Individuell motivasjon

En vanlig oppfatning i norske kommuner er at deltakelse følger tiltak: Bare tiltakene kommer på plass, så vil folk strømme til. Forskning viser at dette i liten grad er tilfelle. Folk blir ikke motivert av tiltakene, kanalene eller arenaene, de blir motivert av konkrete saker– for eksempel utvikling av bestemte tjenester, opprettholdelse av et bestemt tilbud, utforming av det fysiske nærmiljøet osv (Klausen mfl 2013). Folks motiver for å delta er altså først og fremst instrumentelle (Winsvold mfl kommer). Videre viser forskning at det er lettere å motivere folk til politisk deltakelse dersom saken de inviteres til deltakelse om er konkret, avgrenset, oppleves som relevant, at det er mulig å påvirke og at den har tydelige konsekvenser (Klausen mfl 2013).

Motiver som ikke er rettet mot å påvirke en sak kalles gjerne ekspressive motiver. Det kan være motiver som selvutvikling, det å bli del av et fellesskap, eller bli integrert i nærmiljøet. Slike motiver er ikke uviktige, men for de fleste er de likevel sekundære (Reinsalu and Winsvold 2008, Winsvold mfl kommer).

Kommunen kan ha forskjellige motiver for å invitere bestemte grupper til å delta i politiske prosesser. De kan invitere til deltakelse fordi de tenker at folks innspill gir bedre informerte beslutninger, bedre innsikt i ulike løsningers konsekvenser samt hvilke løsninger som vil få oppslutning og dermed kan iverksettes uten mye motstand. Videre vil en motivasjon kunne være helt prinsipiell: nemlig at man mener det er riktig at berørte parter høres når det skal utvikles politikk som angår dem

Så kan kommunen motiver som verken er rettet mot å bedre outputlegitimitet (bedre resultater) eller inputlegitimitet (at beslutninger fattes på riktig måte). Et motiv kan for eksempel være at tiltak iverksettes fordi nabokommunen gjør det, fordi det virker tidsriktig og moderne, fordi det kan søkes om midler til å gjennomføre det, eller som alibi for beslutninger som egentlig allerede er fattet. Eller myndighetene kan være opptatt av å realisere heldige bieffekter av deltakelse, for eksempel økt integrering. Det er grunn til å tro at de som inviteres til deltakelse blir sterkere motivert dersom de vet at kommunen trenger deres innspill enn dersom kommunen har andre motiver enn å opplyse saken. Dersom kommunes motiv er at de trenger en bestemt gruppes innspill for å fatte gode beslutninger vil sannsynligheten for reell innflytelse øke.

Strukturelle rammebetingelser

For å involvere innvandrerbefolkningen i politiske beslutningsprosesser må det finnes kanaler eller arenaer for deltakelse. Erfaringene som ble hentet inn i forbindelse med rapporten «Medvirkning med virkning» (Klausen mfl 2013) viste at det var større sjanse for å nå et bredt utvalg av befolkningen dersom man innførte flere målrettede enkelttiltak og ikke satset alt på en hest eller på veldig generelle tiltak. Videre hadde mange gode erfaringer med å møte folk der de ferdes, fremfor å invitere dem for eksempel til rådhuset. Å møte folk der de er, kan for mange grupper senke terskelen for deltakelse.

Avveininger

De fleste tiltak vil både ha fordeler og ulemper knyttet til seg, og dersom en kommune skal sette i gang tiltak for å involvere innvandrerbefolkningen i politiske prosesser mellom valg er det en del valg og avveininger som må gjøres. Ett valg som må gjøres er mellom særrepresentasjon (for eksempel i råd) og representasjon i åpne, allmenne fora (for eksempel gjennom et folkemøte). Særrepresentasjon kan være nødvendig for i det hele tatt å få ulike grupper i tale, men det kan også virke stigmatiserende og ekskluderende (Winsvold mfl 2014). Samtidig kan åpne fora oppleves som irrelevante og være vanskelig å rekruttere til.

Et neste valg er om man skal satse på faste utvalg eller deltakelse omkring saker – faste utvalg sikrer mer varig deltakelse og har dessuten vist seg å fungere som en rekrutteringsplattform, mens saksdeltakelse ofte er mer motiverende (Klausen mfl 2013).

Så må man velge om man skal satse på å involvere organisasjoner eller enkeltindivider. Fordelen med organisasjoner er at man trekker på eksisterende strukturer, det er lettere å rekruttere, og de som møter representerer organisasjonen de er rekruttert fra, altså flere enn bare seg selv. Ulempen er at fora fort kan bli kuppet av noen sterke grupper og at de som er uorganisert ikke blir inkludert (Agger mfl 2010).

Videre kan det være et spørsmål om man skal satse på å invitere til deltakelse, eller om man heller skal utvikle gode strukturer for å fange opp signaler som kommer spontant fra befolkingen. Dette er jo ikke noe enten eller, men vi ser at spontan deltakelse, som har opphav i sivilsamfunnet, ofte samler mer motiverte og flere individer (Christensen mfl 2010).

En ytterligere avveining er i forhold til hvor mye makt man er villig til å gi fra seg. Ønsker man egentlig bare å sikre at innvandrerbefolkningen er godt informert om kommunal politikk, ønsker man å rådspørre dem i saker som allerede er på dagsorden, ønsker man å gå inn i en dialog, ønsker man å vite hvilke saker innvandrerbefolkningen synes bør være gjenstand for politiske beslutninger, eller ønsker man faktisk å gi dem reell beslutningsmyndighet? Og i hvilke faser av en beslutningsprosess ønsker man innspill, og om hvilke tema? Hvorfor akkurat disse temaene? Hvem skal bestemme hvilke temaer det skal inviteres til deltakelse omkring?

Hvilke tiltak som egner seg vil også være en konsekvens av kommunestørrelse – og det er et viktig poeng i disse sammenslåingstider. Det kan bety at tiltak man hadde i en liten kommune ikke nødvendigvis vil fungere når kommunen blir større.

Figuren under illustrerer og oppsummerer hvilke trinn en kommune bør gå gjennom dersom den skal utvikle demokratitiltak for innvandrere, eller for andre grupper. Det første og det siste trinnet syndes det ofte mot.