Kommunal organisering og saksbehandling i forbindelse med utbruddet av Covid-19

LOV: Midlertidig lov om unntak fra kommuneloven, IKS-loven og partiloven (tiltak for å avhjelpe konsekvensene av utbruddet av Covid-19)

FORSKRIFT: Midlertidig forskrift 13. mars 2020 nr. 277 om gjennomføring av fjernmøter i folkevalgte organer i kommuner og fylkeskommuner for å begrense spredning av Covid-19

BREV: Departementets brev om forskriften og gjennomføring av fjernmøter

PROPOSISJON: Prop. 69 L (2019–2020) Midlertidig lov om unntak fra kommuneloven, IKS-loven og partiloven (tiltak for å avhjelpe konsekvensene av Covid-19)

Ja, det er allerede gitt noen bestemmelser med unntak fra kommuneloven. I midlertidig forskrift 13. mars 2020 nr. 277 om gjennomføring av fjernmøter i folkevalgte organer i kommuner og fylkeskommuner for å begrense spredning av Covid-19 er det gitt noen bestemmelser om gjennomføring av fjernmøter som innebærer unntak fra lovens krav. Her kan du lese mer om forskriften.

I tillegg fremmet regjeringen 3. april en lovproposisjon til Stortinget med forslag om en midlertidig lov som gjør unntak fra kommuneloven, lov om interkommunale selskaper (IKS-loven) og partiloven, se Prop. 69 L (2019–2020). Forslagene innbar blant annet at det skulle være mulig å delegere myndighet til å inngå interkommunale samarbeid til formannskapet eller fylkesutvalget, at fristene for å avgi revisjonsberetning og vedta årsregnskap utsettes, og at organer i interkommunale selskaper etter IKS-loven kan ha fjernmøter på samme måte som organer etter kommuneloven og kan bruke elektronisk signatur for å signere møteprotokoller.

For å legge til rette for at alle med relevant kompetanse kan bidra, er det i proposisjonen også lagt frem forslag om at medlemmer av kontrollutvalget som blir midlertidig ansatt i kommunen eller fylkeskommunen for å gjøre arbeid i forbindelse med Covid-19-utbruddet, fremdeles skal være valgbare til kontrollutvalget.  

Det foreslås at unntaksloven skal ha midlertidig varighet og oppheves 16. september 2020. Her kan du lese mer om proposisjonen og forslagene.

Lovforslaget er nå behandlet av Stortinget, vedtatt og sanksjonert. Stortinget sluttet seg til alle forslagene, unntatt det som gjelder økt adgang til å delegere myndighet til formannskapet. Det vil derfor ikke være mulig for kommunestyret eller fylkestinget å delegere myndighet til å inngå interkommunale samarbeid.

Her kan du lese loven slik den er vedtatt: Midlertidig lov 17. april 2020 nr. 27 om unntak fra kommuneloven, IKS-loven og partiloven (tiltak for å avhjelpe konsekvensene av utbruddet av Covid-19).

De vanlige delegeringsreglene i kommuneloven og særlovene gjelder fremdeles. Når det i loven er fastsatt at kommunestyret eller fylkestinget selv treffer vedtak, kan i utgangspunktet ikke myndigheten til å treffe denne typen vedtak delegeres til formannskapet eller fylkesutvalget.

Unntak fra dette er at kommunestyret eller fylkestinget kan delegere myndighet til å treffe slike vedtak i "hastesaker", jf kommuneloven § 11-8. Kommunestyret kan gi fullmakt til å avgjøre hastesaker til formannskapet, andre utvalg eller ordføreren. Hva som er hastesaker, kan du lese lenger ned på denne siden.  

I Prop. 69 L (2019-2020) foreslo regjeringen at kommunestyret og fylkestinget skulle kunne delegere myndighet til å inngå interkommunale samarbeid til henholdsvis formannskapet og fylkesutvalget, men dette ble avvist at Stortinget. Kommunestyret og fylkestinget kan dermed ikke delegere myndighet til å vedta å inngå kommunale oppgavefellesskap etter kommuneloven kapittel 19, vertskommunesamarbeid etter kapittel 20 og interkommunale selskap etter IKS-loven.

Kommuneloven fastsetter at ordføreren og kommunedirektøren kan få myndighet til å treffe vedtak i alle saker som ikke har prinsipiell betydning. I tillegg kan ordføreren få myndighet til å behandle hastesaker etter § 11-8 første ledd (også i saker av prinsipiell betydning), men tilsvarende myndighet kan ikke gis kommunedirektøren. Når myndighet er delegert til kommunedirektøren, kan myndigheten delegeres videre internt i administrasjonen.

Det er ikke gjort eller foreslått noen enderinger i kommunelovens generelle regler om delegering til ordføreren eller kommunedirektøren som følge av Covid-19.

Kommunelovens regler om møteprinsippet og møteavvikling i § 11-2, kunngjøring av møter og tilgjengeliggjøring av saksdokumenter etter § 11-3, føring av møtebok med avstemningsresultatet etter § 11-4, møteoffentlighet etter §11-5, lyd og billedopptak etter § 11-6 og vedtaksførhet og avstemninger etter § 11-9 gjelder som vanlig.

I den midlertidige forskriften om gjennomføring av fjernmøter er det imidlertid gitt unntak fra bestemmelsene § 11-7 om gjennomføring av fjernmøter. Det kan blant annet gjennomføres fjernmøter for alle lukkede møter, og det er ikke lenger krav om at alle medlemmene må kunne se hver andre. Et folkevalgt organ kan også ha fjernmøter selv om organet ikke har tekniske løsninger for at alle kan følge møtet.

I Prop. 69 L (2019-2020) foreslo departementet en midlertidig endring i kravene til skriftlig saksbehandling etter § 11-8, og dette er fulgt opp av Stortinget. Bestemmelsen i den midlertidige loven § 3 innebærer at det ikke er krav om at alle medlemmene slutter seg til at saken behandles ved skriftlig saksbehandling, og at det er tilstrekkelig med tilslutning fra minst 2/3 av medlemmene. Det er fremdeles krav om enstemmighet til innholdet i vedtaket.

Et fjernmøte er møte i et folkevalgt organ, hvor deltakerne ikke sitter fysisk samlet i samme rom. I kommuneloven § 11-7 andre ledd stilles det krav om at medlemmene likevel skal kunne se, høre og kommunisere med hverandre. Alle de vanlige reglene om saksbehandling og møteavvikling gjelder for fjernmøter, f.eks. § 11-3 om innkalling og saksliste, § 11-5 om møteoffentlighet og § 11-9 om vedtaksførhet og avstemninger.

Alle folkevalgte organer i kommunene og fylkeskommunene kan ha fjernmøter, og det kan avholdes fjernmøter i alle saker. Departementets midlertidige forskriften om fjernmøter gir et unntak som tillater at folkevalgte organer også kan ha fjernmøter selv om kommunestyret eller fylkestinget ikke har truffet vedtak om dette i samsvar med kravene i kommuneloven § 11-7 første ledd. Forskriften åpner også opp for fjernmøter i folkevalgte organer, selv om deltakerne ikke kan se hverandre. Det er dermed en midlertidig hjemmel for at det kan avholdes fjernmøter også hvis kommunen ikke har tekniske løsninger som legger til rette for at allmennheten kan følge forhandlingene i det aktuelle møtet. Det siste er et snevert unntak fra møteoffentlighetsprinsippet.

Departementet oppfordrer samtidig kommunene på det sterkeste til å gjøre lydfiler eller video fra møtene tilgjengelig for allmennheten, der det ikke finnes tekniske løsninger til for eksempel strømming.

Avstemningen skal foregå på en så ordinær måte som mulig. Hovedregelen i kommuneloven er åpne avstemninger, og møteboken skal også inneholde avstemningsresultatet som viser hva de ulike medlemmene stemte, jf. § 11-4 første ledd bokstav e.

Avstemningen i fjernmøtet kan foregå på ulike måter, avhengig av hvilke tekniske løsninger som benyttes og størrelsen på organet. Er det for eksempel få deltakere i møtet og alle ser hverandre på video, så kan avstemningen gjøres ved stemmetegn. Dersom ikke alle er på video, så kan avstemningen gjøres ved at medlemmene muntlig sier om man stemmer for eller mot et forslag. Et alternativ som kanskje er mer praktisk i større organer, er å benytte seg av chat-funksjonen som finnes i de fleste videokonferansesystemer. Her kan medlemmene skrive inn om de stemmer for eller mot et forslag som legges frem til votering, og så gjøres det deretter en opptelling av stemmene.

Formannskapet eller fylkesutvalget, et utvalg eller ordføreren kan få delegert myndighet til å behandle hastesaker etter § 11-8 første ledd. Slik utvidet myndighet i hastesaker kan også benyttes der hvor lovgivningen gir kompetansen til kommunestyret eller fylkestinget selv. Denne myndigheten kan gjelde både konkrete saker og vedtak, og mer generelt for en type saker. For at denne hastekompetansen skal kunne benyttes i den enkelte saken, er det krav om at det aktuelle vedtaket må treffes så raskt at det ikke er tid til å innkalle det organet som normalt skulle avgjort saken.

Hvorvidt vilkårene for å benytte hastekompetansen er til stede, må vurderes konkret i den enkelte saken og det vedtaket som eventuelt skal treffes. Adgangen til å treffe vedtak med hjemmel i hastekompetanse etter § 11-8 første ledd må sees i sammenheng med muligheten til å ha fjernmøter i det organet som i utgangspunktet har myndighet til å treffe den aktuelle avgjørelsen. Kommunene bør vurdere om det er mulig å treffe en avgjørelse i et fjernmøte, framfor at saken behandles etter bestemmelsen om hastesaker.

Dersom det treffes et vedtak med hjemmel i en slik hastekompetanse, skal en melding om hastevedtaket legges frem i neste møte til det organet som skulle avgjort saken. Dette organet kan da omgjøre vedtaket, hvis det ikke er i strid med de alminnelige forvaltningsrettslige omgjøringsreglene.

Det følger av kommuneloven § 11-8 andre ledd at lederen av et folkevalgt organ kan beslutte at en sak skal behandles ved skriftlig saksbehandling. Også saker som 1/3 av medlemmene krever skal på sakslisten, jf. kommuneloven § 11-3 første ledd, kan behandles skriftlig.

Dette er vilkårene for at en sak kan behandles skriftlig: Det må være påkrevd å få saken avgjort før neste møte, og det må enten ikke være tid til å avholde et ekstraordinært møte eller saken må ikke være så viktig at et ekstraordinært møte anses som nødvendig. Vilkårene følger av kommuneloven § 11-8 andre ledd.

Dersom et folkevalgt organ behandler en sak ved skriftlig saksbehandling, så følger det av § 11-8 fjerde ledd at sakens dokumenter med et forslag skal sendes til alle organets medlemmer og forslaget anses vedtatt dersom samtlige medlemmer støtter forslaget som er sendt ut. I tillegg er det krav om at alle medlemmene må slutte seg til at det treffes vedtak ved bruk av skriftlig saksbehandling. I den midlertidige loven om unntak fra kommuneloven mv. § 3 er det gjort et unntak fra dette kravet, se Prop 69 L (2019–2020).  I den midlertidige perioden er det tilstrekkelig at minst 2/3 av medlemmene mener at saken kan behandles gjennom skriftlig saksbehandling. Det foreslås ingen endring i kravet om at samtlige medlemmer må slutte seg til det fremlagte forslaget.

Departementet ser at det i mange tilfeller kan være vanskelig eller tilnærmet umulig å avlegge revisjonsberetning innen lovens frist på 15. april. Når revisjonsberetningen avgis senere enn normalt, vil det også være behov for å forlenge fristen for vedtakelsen av årsregnskapet og årsberetningen.

På denne bakgrunnen foreslo departementet i Prop. 69 L (2019–2020) at fristen for å avgi revisjonsberetning til årsregnskapene og årsberetningene for 2020 utsettes til 15. juni 2020. Fristen for å vedta årsregnskapene og årsberetningene er foreslått utsatt til 15. september 2020.

Det er også foreslått at fristen for regnskapsrevisor til å avgi en skriftlig uttalelse om resultatet av forenklet etterlevelseskontroll etter kommuneloven § 24-9, utsettes til 15. september 2020.

Dette har Stortinget sluttet seg til, og følger nå av § 5 i midlertidig lov om unntak fra kommuneloven, IKS-loven mv.  

Departementet har i dag også fastsatt en midlertidig endring i forskrift om budsjett og regnskap interkommunale selskaper. Endringen gir representantskapet i interkommunale selskaper utsatt frist til å fastsette regnskapet sitt. Den nye fristen er også her 15. september 2020.

IKS-loven §§ 9 og 12 har regler om saksbehandlingen i representantskapet og styret i et interkommunalt selskap. Det er ikke direkte regulert om disse organene kan avholde fjernmøter, og departementet har tidligere åpnet for at styret kan ha fjernmøter. På grunn av utbruddet av Covid-19 vil det kunne oppstå situasjoner hvor det verken er mulig eller forsvarlig å gjennomføre fysiske møter, og det er derfor et behov for å gjøre det klart at disse organene kan ha fjernmøter for interkommunale selskaper.

I Prop. 69 L (2019–2020) foreslo departementet en bestemmelse om at representantskapet og styret i interkommunale selskaper etter IKS-loven, kan ha fjernmøter etter samme regelverk som kommunale organer, jf. kommuneloven § 11-7 og den midlertidige forskriften om fjernmøter. For selskaper under avvikling, vil reglene som gjelder for et styret også gjelde for avviklingsstyret. I proposisjonen foreslår departementet også at medlemmer av representantskapet, styret og avviklingsstyret kan benytte elektronisk signatur for å signere protokoller fra møter.

Dette har Stortinget sluttet seg til, og følger nå av § 4 i midlertidig lov om unntak fra kommuneloven, IKS-loven mv.  

For kommunalt eide selskaper organisert etter for eksempel aksjeloven, så har Nærings- og fiskeridepartementet fastsatt en midlertidig forskrift om unntak fra reglene om fysiske møter i aksjeselskaper som skal bidra til at saksbehandlingen i styret, generalforsamlingen og andre selskapsorganer kan skje uten fysiske møter.

Kommuneloven har ingen særskilte regler om krisestab og liknende. Som for all kommunal virksomhet gjelder kommuneloven som rammelov også i krisetid, ved siden av andre relevante lover.

Vi henviser til KS veiledning om hvilken myndighet som kan legges til kommunens kriseledelse og hvordan den kan organiseres.