Digitalisering av visumprosedyrer og etikett

Status

Forslaget er Schengenrelevant, jf. preambel 43, og ble presentert i rådsarbeidsgruppen Visa Working Party under det franske formannskapet sommeren 2022. Norge deltar i samsvar med vår tilknytningsavtale i forhandlingene i rådsstrukturen. Forhandlinger og første gjennomlesning av forslaget startet opp juli 2022 under det tsjekkiske formannskapet.  

Sammendrag av innhold
Europakommisjonen fremmet den 27.04.2022 et forslag om å digitalisere visumprosessen og visum-etiketten. Forslaget innebærer endringer i forordningene 767/2008 (VIS), 810/2009 (Visa Code), 2017/226 (EES), 1683/95 (felles visumformat), 333/2002 (felles format på dokument som visum etikett kan klistres der søker har et reisedokument som ikke er anerkjent av alle medlemsstater), 693/2003 og 694/2003 om forenklet transittdokument for reise til lands der borgere i et tredjeland må transittere et Schengenland for å komme til andre deler av sitt tredjeland (situasjonen med Kaliningrad).

Det foreslås to hovedendringer i dagens regelverk og praksis;
1) å opprette en felles EU søknadsportal der visumsøker kan søke online,
2) at dagens fysiske visumetikett skal bli elektronisk.

Den felles EU portalen for online søknader skal anvendes obligatorisk fra 2031 etter en 5-års overgangsperiode. Visumsaksbehandlingen er allerede i dag delvis digitalisert ved at søknader og avgjørelser registreres i det felles visuminformasjonssystemet "VIS". Imidlertid er visum-etiketten fortsatt papirbasert, og selv om flere land (deriblant Norge) har online søknadssystemer, så er dette ikke obligatorisk for medlemslandene.

Bakgrunn
Drøftelser om digitalt visum og søknadsprosess ble innledet under det estiske formannskapet i 2017. Dette sammen med endringene i visumforordningen "Visa Code" i 2019, i VIS, inn- og utreisesystemet (EES) og det europeiske system vedrørende reiseinformasjon og reisetillatelse (ETIAS), førte til at Kommisjonen vedtok en meddelelse den 14. mars 2018 om tilpasning av den felles visumpolitikken til nye utfordringer, og en utredning om digitalt visum ble startet. I forbindelse med revideringen i 2019 av Visa Code som regulerer prosedyrer og betingelser for utstedelse av visum til opphold på medlemsstatenes område i inntil 90 dager i en 180 dagers periode, ga Europaparlamentet og Rådet uttrykk for at det skulle være et mål å utvikle en felles løsning med en online søknadsmulighet for visum, for derved å utnytte den pågående utviklingen på det rettslige og teknologiske området. Forslaget til pakten om migrasjon og asyl som Kommisjonen la frem den 23. september 2020, fastslår at et mål er å gjøre visumprosedyrene fullt ut digitalisert senest i 2025 ved å innføre et digitalt visum og tilrettelegge for søknad online.  

Forslaget skal behandles iht. de alminnelige lovgivningsprosedyrene artikkel 294 i TEUF, og rådet treffer avgjørelse med kvalifisert flertall. 

Formål og innhold
Formålet med forslaget er overordnet å forbedre søknadsprosessen for Schengenvisum gjennom å strømlinjeforme og harmonisere visumprosedyrene samt ved å minske omkostningene og byrdene for de involverte parter og samtidig forbedre sikkerheten i Schengenområdet. Forslaget kan videre ses i lys av medlemsstatenes arbeid med å forbedre forvaltningen av de felles yttergrensene og opprettholdelse av et høyt nivå på intern sikkerhet, sikre den frie bevegelse for personer i Schengenområdet og gjøre det lettere for tredjelandsstatsborgere lovlig å reise til EU, samtidig med at den irregulære migrasjonen begrenses.

Forslaget har som mål å avhjelpe bl.a. følgende utfordringer; 
• Ambassadenes krevende prosedyrer for å forvalte, behandle, arkivere og distribuere papirdokumenter og omkostningene forbundet med dette.
• Bruken av eksterne tjenesteytere, gjennom hvilke ca. 90% av søknadene til Schengenvisum innleveres. Herunder omfattende kontrakter, omkostninger til kontroll og andre utgifter for visumsøker. 
• Søknadsgebyrer ved innlevering av visumsøknad til ekstern tjenesteyter. 
• Dagens praksis der visumsøker møter personlig (til ambassaden eller ekstern tjenesteyter) ved hver visumsøknad.
• De praktiske utfordringene ved dagens løsninger der søker må innlevere reisedokumentet sammen med søknaden, hvilket innebærer at vedkommende har begrenset reisemuligheter i perioden mens søknaden er til behandling.  
• Ikke tilstrekkelig god nok bruk av dagens regler om flerreisevisum, med den følge at en søker som reiser ofte må gjennomgå samme prosedyre gjentatte ganger.  
• Risiko for at fysiske visumetiketter blir gjenstand for svik, forfalskning og tyveri, i tillegg til risikoen ved transport og sikker oppbevaring av visumetikettene. 
• Risiko for visumshopping, dvs. søker innleverer søknad til et medlemsland med antatt kortere saksbehandlingstid i stedet for til den medlemsstat søker reelt skal besøke. 
• Risiko for at EU blir hengende etter tredjeland som konkurrerer med EU om å tiltrekke seg besøk, turisme etc. F.eks. har Australia og New Zealand allerede innført full digital prosedyre for alle visumpiktige, mens det å få et Schengen-visum er mer komplekst.
• EU oppfattes å være fragmentert mht. nasjonal praksis og ulik forvaltning av visumsøknads-prosedyrer. 

Forslaget vil medføre bl.a. nedenstående muligheter:
• Søker skal som hovedregel innlevere søknad om Schengenvisum on-line via EU-plattformen, uansett destinasjon.
• EU-plattformen vil gi søker ajourførte opplysninger om Schengenvisum, hvorvidt der kreves visum og i så fall, hvilken type visum, samt hvorvidt opptak av biometriske identifikatorer er nødvendig.
• Søker vil online kunne inngi opplysninger, sende inn dokumentasjon, betale visumgebyr, sende inn søknad og lagre opplysninger. Systemet vil underrette søker hvis det mangler opplysninger.
• Etter innsendt søknad, vil systemet automatisk vurdere hvilken medlemsstat som har kompetanse til å behandle søknaden. Dette skal kontrolleres av medlemsstaten. 
• Etter kontrollen vil søknaden sendes til den kompetente medlemsstats nasjonale system.
• EU-plattformen vil muliggjøre sikker elektronisk kommunikasjon mellom søker og den kompetente medlemsstat samt gi søker mulighet til å sjekke søknads-status.
• Søker vil bli underrettet elektronisk om avgjørelsen.
• Et eventuelt visum vil bli utstedt i digitalt format. Selve avgjørelsen om visum vil få isatt et kryptografisk signert digitalt segl (todimensjonal strekkode), som vil være mulig å printe ut eller å vise frem på en elektronisk enhet.
• Søker vil videre kunne kontrollere gyldigheten av sitt digitale visum på EU-søknadsplattformen. 

Personlig fremmøte vil som utgangspunkt kun være påkrevd med henblikk på opptak av biometriske identifikatorer, hvilket er obligatorisk for førstegangs-søker og søker hvis biometriske data ikke lenger er gyldige, eller hvis søker har fått nytt reisedokument som skal kontrolleres. Deretter vil søker som utgangspunkt, kunne søke fullt ut online i en periode på 59 måneder (etter sin første vellykkede søknad), forutsatt at søker benytter samme reisedokument. 

Kommisjonens forslag innebærer at utviklingen av EU-plattformen vil kunne starte i 2024 og bli operasjonell i 2026, men at det legges inn en fem-års overgangsperiode slik at alle medlemslandene skal benytte den felles EU-plattformen fra 2031.

Merknader
Rettslige konsekvenser

Visa Code som omhandler den praktiske anvendelsen av visumregelverket er i dag gjennomført i norsk rett gjennom utlendingsforskriften § 3-4 ved at rettsakten i sin helhet er gjort til norsk rett og inntatt som vedlegg til forskriften. Andre rettsakter som regulerer visumfeltet er gjennomført ved innarbeidelse i øvrige bestemmelser i forskriften.

Pga. forestående iverksetting av interoperabilitet mellom det tekniske visumsystemet VIS og tekniske systemer på andre EU/Schengenområder, vil det før iverksetting av herværende forordning være gjort endringer i dagens norske regelverk som regulerer visumfeltet. Gjennomføring i norsk rett av herværende forordning om digitalisering, vil måtte vurderes ifht. norsk regelverk slik det fremstår på tidspunktet for iverksetting.

Økonomiske og administrative konsekvenser

De økonomiske og administrative konsekvensene for Norge er til utredning.

Den felles EU-plattformen skal utvikles og vedlikeholdes av EUs byrå for operativ forvaltning av EUs store it-system (eu-LISA). Beregninger ifb. med Kommisjonens forslag, anslår kostnader til opprettelse av plattformen til 33,8–41,2 millioner euro, og skal finansieres på EU-nivå. Drifts- og vedlikeholdsutgifter anslås deretter til årlig å ligge på 10,5–12,8 millioner euro. Hvert medlemsland skal tilslutte seg og oppdatere sine nasjonale systemer slik at de kan anvende tjenestene på plattformen. Kostnadene til dette er anslått til mellom 270 000–330 000 euro per medlemsstat. Når de nasjonale systemene er tilsluttet må de lagre de mottatte søknadene. Kommisjonen anslår at det er behov for investeringer på 2,5-3 millioner euro i hver medlemsstat for å utvikle nødvendig infrastruktur. Årlige vedlikeholdsutgifter av de nasjonale systemene anslås deretter å ligge på 460 000–570 000 euro per medlemsstat. Som følge av stordriftsfordeler, kan ovennevnte kostnader forventes å bli lavere enn om hvert land skulle utvikle sin egen visum-plattform.

Nødvendige investeringer på medlemsstatsnivå, omfattes av det flerårige budsjettprogrammet for 2021-2027 med fondet for grenseforvaltning og visum (BMVI), og kan finansieres under de nasjonale BMVI-program. 

Sakkyndige instansers merknader

Vurdering

Forarbeidet for Kommisjonens forslag strekker seg tilbake til 2017, bl.a. med særskilt arbeidsgruppe mellom Kommisjonen og medlemsland, prosjektgrupper, mv. Fra norsk side deltok UDI og UD og disse har bidratt med informasjon om norsk praktisk og teknisk ekspertise. Norge har lang erfaring med søknad og betaling online etter at Norge innførte vår søknadsportal på nettet for visum og oppholdstillatelser i 2008. 

Andre opplysninger

Nøkkelinformasjon

Type sak	Regelverk under utvikling i Rådet
KOM-nr.:	KOM(2022)0132
Basis rettsaktnr.:

Norsk regelverk

Høringsstart:
Høringsfrist:
Frist for gjennomføring:

Lenker

• Kommisjonens forslag
• OEIL