§ 6 - Vurdering av næringsminister Iselin Nybøs habilitet

Brevdato: 06.05.2020

Vurdering av næringsminister Iselin Nybøs habilitet

1. Innledning

Vi viser til brev 4. mai 2020 hvor Nærings- og fiskeridepartementet (NFD) ber om Lovavdelingens vurdering av departementets konklusjon om næringsministerens habilitet. Saken, slik den er forelagt for oss, gjelder spørsmålet om næringsministerens habilitet til å delta ved behandlingen av en sak om utforming av garantiordning for luftfarten. Forslag om en slik garantiordning ble fremmet i Prop. 57 S (2019–2020).

Bakgrunnen for habilitetsspørsmålet er at statsråden er i permisjon fra en stilling som senioradvokat i advokatfirmaet Simonsen Vogt Wiig (heretter stort sett vist til som «SVW»), og de båndene SVW har eller har hatt til Norwegian.

2. Sakens fakta

I et notat som NFD har vedlagt sin henvendelse til Lovavdelingen, er det gitt følgende beskrivelse av sakens fakta:

«Næringsministeren la sammen med samferdselsministeren i mars frem en garantiordning for luftfarten i forbindelse med korona-situasjonen. Garantiordningen for luftfarten omfattet blant annet Norwegian, SAS og Widerøe.

Spørsmålet om habilitet har sitt utgangspunkt i at næringsministeren er i permisjon fra stillingen som senioradvokat på Stavanger-kontoret i advokatfirmaet Simonsen Vogt Wiig AS. Hun anså seg derfor habil, men ville vurdere habiliteten løpende, også hvis Simonsen Vogt Wiig AS skulle dukke opp i aktuelle saker.

E24 spurte i forrige uke (uke 18) også om statsrådens relasjoner til Kise, Kjos og Berg. Kjos og Berg (juridisk direktør i Norwegian) har hatt og har sentrale roller i Norwegian og har også hatt sentrale roller i Simonsen Vogt Wiig AS. Statsråden kjenner ingen av disse tre og kan ikke erindre å ha truffet dem.

Nærings- og fiskeridepartementet har i arbeidet med garantiordningen hatt kontakt med både Norwegian, SAS og Widerøe. Noen i media har hevdet at Norwegian er en viktig og stor klient av Simonsen, Vogt, Wiig AS. Norwegian ble imidlertid representert av BAHR i sammenheng med garantiordningen. Næringsministeren kan ikke erindre å ha jobbet med saker som involverte Norwegian da hun var advokat i Simonsen Vogt Wiig AS.

I en e-post til NTB presiserer Norwegians informasjonsdirektør Lasse Sandaker-Nielsen at selskapet ikke har brukt Simonsen Vogt Wiig AS på større strategiske saker på mange år og heller ikke i forbindelse med koronakrisen som nå omtales. De bruker advokatfirmaet Bahr både nå og i tidligere større saker av strategisk betydning for firmaet.»

3. Vår vurdering

Vi vurderer statsrådens habilitet i egenskap av å være departementssjef. Habilitetsvurderingen skjer da med grunnlag i forvaltningsloven § 6, jf. § 10 første punktum. Forvaltningsloven § 6 første og annet ledd lyder:

Ǥ 6 (habilitetskrav)
     En offentlig tjenestemann er ugild til å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse eller til å treffe avgjørelse i en forvaltningssak
a) når han selv er part i saken;
b) når han er i slekt eller svogerskap med en part i opp- eller nedstigende linje eller i sidelinje så nær som søsken;
c) når han er eller har vært gift med eller er forlovet med eller er fosterfar, fostermor eller fosterbarn til en part;
d) når han er verge eller fullmektig for en part i saken eller har vært verge eller fullmektig for en part etter at saken begynte;
e) når han leder eller har ledende stilling i, eller er medlem av styret eller bedriftsforsamling for

1. et samvirkeforetak, eller en forening, sparebank eller stiftelse som er part i saken, eller
2. et selskap som er part i saken. Dette gjelder likevel ikke for person som utfører tjeneste eller arbeid for et selskap som er fullt ut offentlig eid og dette selskapet, alene eller sammen med andre tilsvarende selskaper eller det offentlige, fullt ut eier selskapet som er part i saken.

     Likeså er han ugild når andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet; blant annet skal legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til. Det skal også legges vekt på om ugildhetsinnsigelse er reist av en part.»

Statsråden er ikke inhabil etter noen av de absolutte inhabilitetsgrunnene i forvaltningsloven § 6 første ledd. Vi kommer likevel tilbake til § 6 første ledd nedenfor fordi bestemmelsen kan kaste lys over hvor streng habilitetsvurderingen er etter bestemmelsens annet ledd.

Etter forvaltningsloven § 6 annet ledd er statsråden inhabil dersom «andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til» hennes «upartiskhet». Dette overordnede kriteriet legger opp til en bred, skjønnsmessig vurdering av om statsråden har en slik særegen tilknytning til saken eller noen som berøres av saken, at det er egnet til å svekke tilliten til hennes upartiskhet i saken. I lovens uttrykk «egnet til å svekke tilliten» ligger at det ved habilitetsvurderingen må legges vekt på hvordan forholdet fremstår utad – for partene og for offentligheten. Dette innebærer blant annet at statsråden etter en helhetlig vurdering kan måtte anses inhabil selv om hennes tilknytning til saken eller til dem som berøres av saken, reelt sett ikke vil påvirke hennes behandling av saken.

Hvor streng habilitetsvurderingen blir, kan i noen grad avhenge av hvor store interesser som står på spill for de berørte. Det er på det rene at garantiordningen har meget stor betydning for Norwegian. Hvor det er en annen enn tjenestemannen selv som har den primære interessen i utfallet av forvaltningens avgjørelse, må den interessen det er tale om, ses i sammenheng med hvilken tilknytning tjenestemannen (her statsråden) har til denne interessen: Jo mer betydningsfull interesse det er tale om, desto mindre av tilknytning skal til for at inhabilitet foreligger. Omvendt kan selv en sterk interesse for noen i utfallet av en sak ikke føre til inhabilitet hvis tjenestemannens tilknytning til vedkommende er svak.

Ved vurderingen etter det overordnede kriteriet i annet ledd skal det blant annet «legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe» for statsråden selv eller noen som hun «har nær personlig tilknytning til».

Vi har ikke opplysninger om at statsråden har en slik «nær personlig tilknytning» til noen i Norwegian eller SVW at hun av den grunn skulle være inhabil. Vi ser derfor ikke grunn til å drøfte inhabilitet på dette grunnlaget.

Vi tar i det følgende opp to andre mulige inhabilitetsgrunnlag.

Det kan for det første spørres om statsråden selv har slike særlige interesser i saken at hun av den grunn blir inhabil. Inhabilitet på dette grunnlaget måtte først og fremst bygge på statsrådens ansettelsesforhold i SVW.

Forvaltningsloven § 6 annet ledd viser til «særegne forhold», og det fremgår som nevnt at det ved vurderingen av habilitet skal legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære «særlig fordel, tap eller ulempe» for statsråden. Uttrykket «særlig» peker mot «ulemper eller fordeler som gjør seg særskilt gjeldende for tjenestemannen eller et begrenset antall personer, ikke at avgjørelsen generelt kan gi like stor fordel eller ulempe for en større og ubestemt personkrets», jf. Ot.prp. nr. 3 (1976–77) s. 62.

Det finnes et meget stort antall arbeidstakere, både i Norwegian og blant virksomheter som har oppdrag for Norwegian, som kan bli sterkt berørt av hvordan den statlige garantiordningen virker for Norwegian. Nybø blir, som arbeidstaker i permisjon fra SVW, del av en slik større og ubestemt personkrets som forarbeidene omtaler. Den videre utviklingen av Norwegians stilling vil angå mange arbeidstakere sterkere enn statsråden. Nybø har selv aldri hatt noe ansettelsesforhold til Norwegian, men har vært ansatt i et advokatfirma som har tilknytning til Norwegian, blant annet gjennom et klientforhold. I tillegg har hun de siste seks årene stort sett vært i permisjon fra stillingen sin i SVW. Etter vårt syn er det vanskelig å se at avgjørelsen i saken kan innebære «særlig» fordel, tap eller ulempe for Nybø.

Vi konkluderer etter dette med at statsråden selv ikke har slike særlige interesser i saken at hun av den grunn blir inhabil.

For det andre kan det spørres om kombinasjonen av advokatfirmaet SVWs særlige interesser i saken og statsrådens tilknytning til firmaet gjør henne inhabil. Avgjørende blir om den kombinasjonen utgjør «særegne forhold» som er «egnet til å svekke tilliten til» statsrådens «upartiskhet».

Det et ut fra NFDs notat uklart hvor sterke interesser SVW har i utfallet av saken som er utgangspunkt for habilitetsvurderingen her. Det er opplyst av NFD at Norwegian ikke har vært representert av SVW i sammenheng med garantiordningen eller i «større strategiske saker på mange år og heller ikke i forbindelse med koronakrisen». På den annen side har flere personer i Norwegians øverste ledelse også sentrale posisjoner i SVW. Det fremgår ikke klart hvilken nærmere forbindelse det i dag er mellom Norwegian og SVW. Vi finner det imidlertid ikke nødvendig å gå nærmere inn på disse forholdene. Det skyldes at statsrådens tilknytning til SVW etter vår vurdering uansett er for svak til at SVWs mulige interesser i saken kan føre til inhabilitet.

Forvaltningsloven § 6 første ledd bokstav e gir en indikasjon på hvor mye som skal til for at en tjenestemanns (i dette tilfellet statsrådens) tilknytning til et selskap som har interesser i avgjørelsen av en sak i forvaltningen, fører til inhabilitet. Etter forvaltningsloven § 6 første ledd bokstav e er en offentlig tjenestemann uten videre inhabil til å tilrettelegge grunnlaget for eller å treffe avgjørelse i en forvaltningssak når vedkommende «er leder eller har ledende stilling i, eller er medlem av styret eller bedriftsforsamling» for nærmere angitte juridiske personer «som er part i saken».

Den grensen for de absolutte inhabilitetsgrunnene som er trukket i § 6 første ledd, inkludert bokstav e, har betydning også for den skjønnsmessige vurderingen etter § 6 annet ledd. Frihagen, Inhabilitet etter forvaltningsloven (1985) s. 192 uttrykker det slik:

«De mer bestemte inhabilitetsreglene i § 6, 1. ledd vil kunne gi et utgangspunkt og en viss veiledning når det i det konkrete tilfellet er spørsmål om hvor meget det skal til for at en tjenestemann blir inhabil etter de skjønnsmessige kriterier i § 6, 2. ledd.

Vi kan ta som utgangspunkt at en fjernere tilknytning enn det som er nevnt i 1. ledd, i alminnelighet ikke fører til inhabilitet etter 2. ledd. Det alminnelige utgangspunktet må således være at oppregningene i § 6, 1. ledd skal leses antitetisk i den forstand at fjernere tilknytning enn der oppregnet, ikke leder til inhabilitet, ...»

Forvaltningsloven § 6 første ledd bokstav e, som gjelder bestemte ledende stillinger, viser etter dette at et ansettelsesforhold til et selskap som er part i saken, ikke i seg selv utgjør tilstrekkelig tilknytning til at inhabilitet oppstår. Det må noe mer til. Vi tilføyer at SVW ikke kan regnes som part i denne saken. SVW har heller ikke representert Norwegian i saken.

I dette tilfellet trekker altså flere argumenter klart i retning av at statsrådens tilknytning til SVW ikke er tilstrekkelig til at hun er inhabil. Statsråden har ikke hatt noen slik ledende stilling i firmaet som regulert i første ledd bokstav e, men kun et vanlig ansettelsesforhold. I tillegg har hun stort sett hatt permisjon fra SVW de siste seks årene. SVWs tilknytning til garantisaken kan videre ikke sammenlignes med posisjonen til en part. Det gjelder selv om SVW skulle anses å ha betydelige interesser i utfallet av saken. Ut fra dette er statsrådens tilknytning til SVW for svak til at det kan bli tale om inhabilitet.

Saken her skiller seg klart fra tilfellet som ble vurdert i vår uttalelse i JDLOV-1989-3084, hvor statsråd Bugge Fougner ble vurdert å være inhabil. Bugge Fougner var partner («kompanjong») i advokatfirmaet, og inhabiliteten gjaldt tilfeller hvor advokater i hennes firma representerte den som var part i saken for departementet.

SVWs interesser i saken, sett i sammenheng med statsrådens tilknytning til SVW, utgjør etter dette ikke «særegne forhold» som er «egnet til å svekke tilliten til» hennes upartiskhet. Statsråden er dermed ikke inhabil på dette grunnlaget.

Vi kan heller ikke, på bakgrunn av de opplysningene vi har fått fra NFD, se at det på annet grunnlag foreligger «særegne forhold» som er «egnet til å svekke tilliten til» hennes «upartiskhet» i saken.

4. Konklusjon

Statsråd Nybø er ikke inhabil til å delta ved behandlingen av en sak om utforming av garantiordning for luftfarten. Vi kan derfor slutte oss til Nærings- og fiskeridepartementets konklusjon i habilitetsspørsmålet.