Høring – valgfri protokoll til FNs torturkonvensjon

Regjeringen arbeider med sikte på ratifikasjon og gjennomføring av valgfri protokoll av 18. desember 2002 til FNs konvensjon av 10. desember 1984 mot tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff.

Formålet med protokollen er å forebygge tortur mv gjennom regelmessige besøk fra uavhengige organer til steder for frihetsberøvelse. I samsvar med protokollen, er det opprettet en underkomité for forebygging av tortur mv under FNs torturkomité. I tillegg forplikter konvensjonspartene seg til å opprette, utpeke eller opprettholde et eller flere nasjonale besøksorganer for forebygging av tortur mv (kalt ”nasjonal forebyggende mekanisme”).

Regjeringen etablerte i juni 2011 en interdepartemental arbeidsgruppe som skulle foreslå hvilket eller hvilke organer som bør utpekes eller opprettes som nasjonal forebyggende mekanisme(r) og foreta en samlet utredning av konsekvenser ved eventuell norsk ratifikasjon av protokollen. Arbeidsgruppen avga sin rapport til Utenriksdepartementet 27. april 2012.

Arbeidsgruppen anbefaler at Sivilombudsmannen utpekes som nasjonal forebyggende mekanisme ved eventuell norsk ratifikasjon av protokollen, og foreslår at det i så fall foretas enkelte endringer i sivilombudsmannsloven og -instruksen.

Arbeidsgruppens rapport sendes med dette på høring med frist torsdag 20. september 2012.  

Vi ber særlig om høringsinstansenes syn på om Norge bør ratifisere den valgfrie protokollen til FNs torturkonvensjon og om Sivilombudsmannen i tilfelle bør utpekes som nasjonal forebyggende mekanisme. Høringsinstansene inviteres også til å inngi kommentarer til arbeidsgruppens forslag til endringer i sivilombudsmannsloven – og instruksen.

Vi gjør oppmerksom på at regjeringen ikke har tatt endelig stilling til spørsmålet om ratifikasjon av protokollen, herunder utpeking av nasjonal forebyggende mekanisme, og eventuelt tidspunkt for dette.

Adressatene bes om å sørge for at eventuelle berørte underliggende instanser blir hørt.

Høringsdokumentene vil bli gjort tilgjengelige på Utenriksdepartementets nettsider.

Margit Tveiten avdelingsdirektør

Guro Camerer folkerettsrådgiver

Rapport fra interdepartemental arbeidsgruppe etablert for å vurdere konsekvenser knyttet til eventuell norsk ratifikasjon av valgfri protokoll til FNs torturkonvensjon

 

Innhold

 

1. Innledning

2. Arbeidsgruppens formål, oppnevning, mandat mv

3. Protokollens innhold

3.1. Generelt
3.2. Nærmere om de enkelte artikler i protokollen

4. Frihetsberøvelse

4.1. Generelt
4.2. Steder for frihetsberøvelse
4.2.1. Politiarrest
4.2.2. Fengsel
4.2.3. Tvungent psykisk helsevern og tvungen omsorg i institusjon
4.2.4. Forvaring av utlendinger
4.2.5. Frihetsberøvelse innen Forsvaret
4.2.6. Frihetsberøvelse overfor mennesker med psykisk lidelse, rusmiddelproblemer og  psykisk utviklingshemming 
4.2.7. Tilbakeholdelse av personer uten samtykkekompetanse i helseinstitusjon
4.2.8. Barneverninstitusjoner 

5. Eksisterende tilsynsorganer og tilsynsmyndigheter

5.1. Generelt
5.2. Stortingets ombudsmann for forvaltningen
5.3. Kontroll- og tilsynsorganer for politiarrestene
5.4. Tilsyn med kriminalomsorgen
5.5. Tilsyn med politiets utlendingsinternat Trandum
5.6. Tilsynsorganer innenfor Forsvaret
5.7. Tilsyn med helseinstitusjoner
5.8. Tilsyn med barneverninstitusjoner

6.  Nasjonal forebyggende mekanisme

6.1. Generelt
6.2.  Nasjonal forebyggende mekanisme - modeller i andre nordiske land
6.2.1. Ulike modeller
6.2.2. Danmark
6.2.3. Sverige
6.2.4. Finland
6.3. Synspunkter fra Nasjonal institusjon for menneskerettigheter (NI) og medlemmer av NGO-forum for menneskerettigheter
6.4. Arbeidsgruppens vurderinger
6.4.1. Sivilombudsmannen som nasjonal forebyggende mekanisme
6.4.1.1. Generelt
6.4.1.2. Kravet til uavhengighet
6.4.1.3. Lovfesting av oppgaven som nasjonal forebyggende mekanisme
6.4.1.4. Steder for frihetsberøvelse
6.4.1.5. Sivilombudsmannens mulighet til å foreta regelmessige besøk
6.4.1.6. Faglig kompetanse mv
6.4.1.7. Dialog mellom nasjonal forebyggende mekanisme og norske myndigheter
6.4.2. Andre eksisterende tilsynsorganer som nasjonale forebyggende mekanismer
6.4.3. Sivilombudsmannen som nasjonal forebyggende mekanisme sammen med  Nasjonal institusjon for menneskerettigheter og frivillige organisasjoner
6.4.4. Nasjonal institusjon og sivilt samfunn i et rådgivende organ
6.5. Oppsummering og konklusjon

7.  Økonomiske og administrative konsekvenser

7.1. Underkomiteen for forebygging
7.2. Nasjonal forebyggende mekanisme
7.3. Konsekvenser i forbindelse med oppfølging av mekanismenes anbefalinger.

8.  Andre vesentlige konsekvenser

8.1. Konsekvenser for individets stilling
8.2. Samfunnsmessige konsekvenser
8.3. Utenrikspolitiske konsekvenser

9. Forslag til endringer i sivilombudsmannsloven og instruksen

9.1. Innledning
9.2. Lovfesting av oppgaven som nasjonal forebyggende mekanisme
9.3. Arbeidsområde
9.4. Rett til å få opplysninger
9.5. Faglig kompetanse
9.6. Adgang til lokaler, tjenestesteder mv
9.7. Taushetsplikt
9.8. Dialog mellom nasjonal forebyggende mekanisme og forvaltningen
9.9. Årlig melding
9.10.  Samlet oversikt over forslag til endringer i sivilombudsmannsloven og instruksen

1. Innledning

Den valgfrie protokollen til FNs konvensjon av 10. desember 1984 mot tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff (FNs torturkonvensjon) ble vedtatt av FNs generalforsamling 18. desember 2002 og trådte i kraft 22. juni 2006. Pr 26. mars 2012 var 62 stater part i protokollen, blant disse Danmark og Sverige. I det følgende omtales protokollen enkelte ganger med den engelske forkortelsen OPCAT.

Formålet med OPCAT er å forebygge tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff gjennom regelmessige besøk fra uavhengige organer til steder for frihetsberøvelse. I samsvar med protokollen, er det opprettet en underkomité for forebygging av tortur mv under FNs torturkomité (kalt ”Underkomiteen for forebygging”). I tillegg forplikter konvensjonspartene seg til å opprette, utpeke eller opprettholde et eller flere nasjonale besøksorganer for forebygging av tortur mv (kalt ”nasjonal forebyggende mekanisme”). Protokollen fokuserer på forebygging og samarbeid isteden for etterfølgende kritikk av overtredelser som allerede er begått.

Protokollen ble utarbeidet av en arbeidsgruppe som ble opprettet av FNs menneskerettskommisjon i 1992. Norge deltok i arbeidsgruppen med representanter fra Utenriksdepartementet.

Norge undertegnet protokollen i New York 24. september 2003. Høsten 2007 innledet Utenriksdepartementet en prosess med sikte på ratifikasjon av protokollen. I Norges rapport til FNs menneskerettighetsråd i september 2009 om gjennomføringen av menneskerettighetene i Norge (UPR-rapporten), er arbeidet med sikte på å ratifisere og implementere denne protokollen opplistet som en av flere nasjonale menneskerettighetsprioriteringer.

I Innst. 264 S (2009-2010) om melding for året 2009 fra Sivilombudsmannen, ba Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité regjeringen legge til rette for at Sivilombudsmannen skal kunne oppfylle de krav OPCAT stiller, slik at OPCAT snarest mulig kan ratifiseres.

Protokollen vedlegges i engelsk originaltekst med foreløpig oversettelse til norsk.

2. Arbeidsgruppens formål, oppnevning, mandat mv

Etter at berørte departementer hadde utredet konsekvenser ved eventuell norsk ratifikasjon av protokollen innenfor sine respektive ansvarsområder, opprettet Utenriksdepartementet og Justis- og politidepartementet en interdepartemental arbeidsgruppe i juni 2011. Arbeidsgruppen fikk i oppdrag å foreslå hvilket eller hvilke organer som bør utpekes som nasjonal forebyggende mekanisme i henhold til protokollen og foreta en samlet vurdering av konsekvenser knyttet til eventuell norsk ratifikasjon.

Arbeidsgruppen er blitt ledet av Justis- og beredskapsdepartementet (tidligere Justis- og politidepartementet) og har forøvrig bestått av representanter for Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, Forsvarsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og Utenriksdepartementet. Representanter for Sivilombudsmannen har deltatt i relevante deler av arbeidsgruppens drøftelser. Sivilombudsmannen har også spilt inn skriftlige kommentarer og forslag til arbeidsgruppen.

Arbeidsgruppen fikk følgende mandat:

1. Arbeidsgruppen skal foreta en samlet utredning av konsekvenser ved eventuell norsk ratifikasjon av OPCAT, i henhold til Utredningsinstruksen punkt 2.3.
2. Arbeidsgruppen skal foreslå hvilket eller hvilke organer som bør utpekes eller opprettes som nasjonal forebyggende mekanisme(r), i samsvar med protokollens krav. I den forbindelse skal arbeidsgruppen innhente synspunkter fra Norsk senter for menneskerettigheter og andre relevante instanser. Arbeidsgruppen skal utrede og vurdere om Sivilombudsmannen skal utpekes som nasjonal forebyggende mekanisme, enten alene eller som koordinerende instans sammen med en eller flere eksisterende nasjonale tilsynsorganer. Arbeidsgruppen kan eventuelt fremsette ulike opsjoner.
3. Arbeidsgruppen skal vurdere om forslaget (evt. forslagene) knyttet til utpeking av nasjonal forebyggende mekanisme gjør det nødvendig og/eller tilrådelig å foreta lov- eller forskriftsendringer.
4. Arbeidsgruppen skal levere en rapport til UD som skal utformes med tanke på utsendelse på alminnelig høring.

Arbeidsgruppen har hatt til sammen seks ordinære møter, to møter med Norsk senter for menneskerettigheter/Nasjonal institusjon for menneskerettigheter (SMR/NI) og medlemmer av NGO-forum for menneskerettigheter (22. september 2011 og 2. februar 2012), ett møte med en representant for Folketingets ombudsmand i Danmark (21. oktober 2011) og ett møte med en representant for Association for the Prevention of Torture (25. oktober 2011).

På det første møtet med Norsk senter for menneskerettigheter og medlemmer av NGO-forum for menneskerettigheter møtte representanter fra Den norske Helsingforskomité, SMR/NI, Advokatforeningens menneskerettighetsutvalg, Juss-Buss, Redd Barna, Røde Kors og Sivilombudsmannen. SMR/NI hadde i forkant av møtet utarbeidet et posisjonsnotat (Hvem skal vokte vokterne? Posisjonsnotat nr. 2/2011, utgitt 21. september 2011).  Øvrige organisasjoner og institusjoner ble oppfordret til å komme med skriftlige innspill innen 22.oktober 2011. Arbeidsgruppen har mottatt innspill fra Juss-Buss. SMR/NIs posisjonsnotat, det skriftlige innspillet fra Juss-Buss og muntlige innspill som ble gitt på møtet er omtalt under punkt 6.3. nedenfor.

På det andre møtet med SMR/NI og medlemmer av NGO-forum for menneskerettigheter møtte representanter fra SMR/NI, Den norske Helsingforskomité, Juss-Buss og Sivilombudsmannen. Møtet er omtalt under punkt 6.3. nedenfor. Arbeidsgruppen oppfordret møtets deltakere til å presentere sine synspunkter på hvordan Nasjonal institusjon for menneskerettigheter og sivilt samfunn best kan samarbeide med den nasjonale forebyggende mekanismen. Arbeidsgruppen har mottatt brev av 20.februar 2012 fra SMR/NI og brev av 23. februar 2012 fra Juss-Buss. Synspunkter fra SMR/NI og sivilt samfunn er omtalt under punkt 6.3. nedenfor. 

3. Protokollens innhold

3.1. Generelt

Protokollen utgjør et supplement til FNs torturkonvensjon, som Norge ratifiserte i 1986, og må ses i sammenheng med denne. I konvensjonen forplikter konvensjonspartene seg til å treffe effektive lovgivningsmessige, forvaltningsmessige, rettshåndhevende eller andre tiltak for å forhindre torturhandlinger og andre former for grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff på noe område under deres jurisdiksjon (hhv artikkel 2 nr.1 og artikkel 16 nr. 1). FNs torturkomité er opprettet i henhold til torturkonvensjonen for å overvåke konvensjonspartenes gjennomføring av konvensjonen, med utgangspunkt i periodiske rapporter fra statene. Rapportbehandlingen resulterer i anbefalinger fra torturkomiteen til den enkelte konvensjonspart. I tillegg har komiteen utarbeidet to generelle kommentarer om statenes gjennomføring av hhv artikkel 2 og artikkel 3 i konvensjonen. Komiteen kan også iverksette granskninger av eget tiltak dersom den mottar pålitelig informasjon om at tortur systematisk blir praktisert på en konvensjonsparts område. Videre kan den behandle klager fra stater eller individer mot konvensjonsparter som har godtatt valgfrie bestemmelser om dette. Norge har anerkjent komiteens kompetanse til å behandle stats- og individklager og leverte sin sjuende rapport til FNs torturkomité i juli 2011.

Den valgfrie protokollen etablerer følgende tilleggsforpliktelser:

• plikt til å tilrettelegge for besøk fra Underkomiteen for forebygging
• plikt til å opprette, utpeke eller opprettholde én eller flere uavhengige nasjonale besøksorganer for forebygging av tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff (”nasjonal forebyggende mekanisme”)
• plikt til å samarbeide med underkomiteen og den eller de nasjonale forebyggende mekanismene.

FNs underkomité for forebygging tilsvarer langt på vei den europeiske torturkomité (CPT), som er opprettet i henhold til Europarådets konvensjon om forebygging av tortur og umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff (den europeiske torturkonvensjon), som Norge har vært tilsluttet siden 1989. CPT avlegger regelmessig besøk til stater som er part i konvensjonen og skal i den forbindelse gis uhindret adgang til alle steder for frihetsberøvelse. CPT har så langt besøkt Norge fem ganger, senest i mai 2011. Etter hvert besøk utarbeider komiteen en rapport med anbefalinger til norske myndigheter. FNs underkomité har samme kompetanse som CPT, men har i tillegg en veiledningsfunksjon knyttet til de nasjonale forebyggende mekanismene. I den valgfrie protokollen til FNs torturkonvensjon, oppfordres Underkomiteen for forebygging og lignende regionale organer som CPT til å rådføre seg og samarbeide med hverandre med sikte på å unngå dobbeltarbeid og effektivt å fremme protokollens målsettinger.

Med protokollen vil man oppnå bedre beskyttelse av frihetsberøvede personer mot tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff ved at steder for frihetsberøvelse regelmessig besøkes av uavhengige og kompetente organer. Steder for frihetsberøvelse defineres som ethvert sted under konvensjonspartens jurisdiksjon og kontroll der personer er eller kan være berøvet sin frihet, enten som følge av en beslutning truffet av en offentlig myndighet, eller etter dens tilskyndelse eller med dens samtykke eller tilslutning. I forbindelse med besøk til steder for frihetsberøvelse, skal Underkomiteen for forebygging og nasjonale forebyggende mekanismer ha tilgang til relevant informasjon og mulighet til å føre private samtaler med personer som er berøvet sin frihet. De kan gi konvensjonspartene anbefalinger om tiltak som bør treffes for å forebygge tortur mv. Underkomiteen kan også gi statene anbefalinger knyttet til nasjonale forebyggende mekanismer. Protokollen forutsetter et samarbeid mellom underkomiteen og de nasjonale forebyggende mekanismene. Protokollen gir ikke underkomiteen eller de nasjonale forebyggende mekanismene myndighet til å behandle enkeltsaker eller treffe bindende vedtak, men statene har plikt til å vurdere deres anbefalinger og innlede en dialog med dem om mulige gjennomføringstiltak. Underkomiteens anbefalinger og kommentarer etter besøk til en stat som er part i konvensjonen er i utgangspunktet konfidensielle, men det vil i praksis være en forventning om at statene ber om at rapportene offentliggjøres. Både underkomiteen og de nasjonale forebyggende mekanismene skal utarbeide årsrapporter som offentliggjøres.

Det er ikke adgang til å ta forbehold til bestemmelser i protokollen.

3.2. Nærmere om de enkelte artikler i protokollen

Innledningen

I innledningen til protokollen stadfester konvensjonspartene at tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff er forbudt og utgjør alvorlige brudd på menneskerettighetene. Videre gir de blant annet uttrykk for at ytterligere tiltak er nødvendig for å nå målene i FNs torturkonvensjon, og gi personer som er berøvet sin frihet sterkere beskyttelse mot tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff. De minner om at Verdenskonferansen om menneskerettigheter i Wien i 1993 fastslo at innsats for å bekjempe tortur først og fremst må konsentreres om forebyggende tiltak, og er overbevist om at personer som er berøvet sin frihet, kan gis sterkere beskyttelse gjennom regelmessige besøk til steder for frihetsberøvelse.

Del I Generelle prinsipper

Artikkel 1

Artikkelen angir formålet med protokollen, som er å etablere et system med regelmessige besøk til steder der personer er berøvet sin frihet, for å forebygge tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff. Besøkene skal foretas av uavhengige internasjonale og nasjonale organer.

Artikkel 2

Artikkelen fastslår i nr. 1 at det skal opprettes en underkomité for forebygging av tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff (kalt ”Underkomiteen for forebygging”) under FNs torturkomité.  

Underkomiteen ble opprettet av konvensjonspartene i oktober 2006 og hadde sitt første møte i februar 2007. Den avholder for tiden tre sesjoner pr år av én ukes varighet og har hittil avlagt besøk til 14 konvensjonsparter. Underkomiteens sammensetning er regulert i protokollens del II og dens mandat er regulert i del III.

Underkomiteen har utarbeidet generelle retningslinjer om nasjonale forebyggende mekanismer^[1] og om besøk til stater som er part i protokollen,^[2]  en uttalelse med veiledende prinsipper for dens egen tilnærming til protokollens mål om forebygging av tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff^[3] samt en forretningsorden[4].  Retningslinjene, forretningsordenen og annen informasjon om protokollen er tilgjengelig på underkomiteens nettside[5]. Den engelske forkortelsen for Underkomiteen er SPT.

Ifølge artikkelens nr. 2 skal underkomiteen la seg veilede av målsettingene og prinsippene i FN-pakten samt av FNs normer for behandling av personer som er berøvet sin frihet.

Som nevnt overfor, har underkomiteen vedtatt en uttalelse om sin tilnærming til protokollens mål om forebygging av tortur mv^[6]. Underkomiteen tar utgangspunkt i torturkonvensjonens generelle plikt til å forebygge tortur og andre former for grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff, men anser at formålet med dens egne og nasjonale forebyggende mekanismers rapporter og anbefalinger ikke bare er å sørge for overholdelse av internasjonale forpliktelser og standarder, men også å gi praktiske råd og forslag om hvordan risikoen for tortur eller mishandling kan begrenses. Underkomiteen inntar en helhetlig tilnærming der alle faktorer som kan bidra til å forebygge tortur og mishandling tas i betraktning, herunder den generelle menneskerettssituasjonen i den aktuelle staten, de rettslige og politiske rammeverkene som er relevante for behandlingen av personer som er berøvet sin frihet, og hvordan disse omsettes i praksis. Underkomiteen anser at forebygging blant annet innebærer at man sikrer et bredt mangfold av prosessuelle garantier for frihetsberøvede personer, som er realisert i praksis. Videre anser underkomiteen at anbefalinger som gjelder forholdene for frihetsberøvelse spiller en avgjørende rolle for effektiv forebygging av tortur mv og at disse vil berøre mange ulike spørsmål, som fysiske forhold, vilkårene for og antallet frihetsberøvelser og tilgangen til et bredt spekter av fasiliteter og tjenester. Betydningen av effektive nasjonale tilsynsmekanismer, herunder klagemekanismer, fremheves også.

I artikkelens nr. 4 slås det fast at Underkomiteen for forebygging og konvensjonspartene skal samarbeide om gjennomføring av protokollen.

Artikkel 3

Artikkelen fastsetter at hver konvensjonspart på nasjonalt plan skal opprette, utpeke eller opprettholde et eller flere besøksorganer for forebygging av tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff (”nasjonal forebyggende mekanisme”). Det er nærmere bestemmelser om nasjonale forebyggende mekanismer i protokollens del IV. Det er gitt en generell redegjørelse for protokollens krav til nasjonale forebyggende mekanismer under punkt 6.1. nedenfor. Under­komiteen for forebygging har siden 2008 besøkt tre konvensjonsparter pr år, men vil besøke seks konvensjonsparter i 2012. Med 62 konvensjonsparter pr i dag, tilsier det at hver konvensjonspart vil motta besøk av underkomiteen sjeldnere enn hvert tiende år. Det innebærer at protokollens mål om regelmessige besøk til steder for frihetsberøvelse (jf. artikkel 1) i praksis vil måtte oppfylles av de nasjonale forebyggende mekanismene.

Artikkel 4

Det følger av denne artikkelens nr. 1 at konvensjonspartene skal gi Underkomiteen for forebygging og de nasjonale forebyggende mekanismene tilgang til ethvert sted for frihetsberøvelse, og at besøkene skal foretas med sikte på å styrke beskyttelsen av frihetsberøvede personer mot tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff om nødvendig.

Uttrykket ”steder for frihetsberøvelse” (”places of detention”) er definert som steder under konvensjonspartens jurisdiksjon og kontroll der personer er eller kan bli berøvet sin frihet, enten som følge av en beslutning truffet av en offentlig myndighet eller etter dens tilskyndelse eller med dens samtykke eller tilslutning.

Konvensjonspartenes forpliktelser er avgrenset til steder som faller inn under deres jurisdiksjon og kontroll. Underkomiteen for forebygging anser at statenes jurisdiksjon, for de formål som er angitt i denne artikkelen, omfatter alle steder som de utøver effektiv kontroll over. Dette refererer seg først og fremst til statenes eget territorium samt skip og fly som er registrert der. Unntaksvis vil også steder utenfor statenes eget territorium kunne bli omfattet (ekstraterritoriell jurisdiksjon) dersom konvensjonsparten utøver effektiv kontroll over et avgrenset territorium eller over bestemte personer. Dette må i så fall bli gjenstand for en konkret folkerettslig vurdering.

Artikkelens nr. 2 definerer uttrykket ”frihetsberøvelse” (”deprivation of liberty”) i protokollens forstand som enhver form for varetekt eller fengsling, eller at en person plasseres i offentlig eller privat forvaring som vedkommende ikke kan forlate av egen vilje, etter beslutning av en judisiell, forvaltningsmessig eller annen myndighet.

Del II Underkomiteen for forebygging

Artiklene 5 – 10

Disse artiklene inneholder detaljerte bestemmelser om sammensetning av Underkomiteen for forebygging, valg av medlemmer mv. I samsvar disse bestemmelsene, består underkomiteen nå av 25 medlemmer med ulik faglig bakgrunn og fra ulike deler av verden, som er nominert og valgt av konvensjonspartene. De skal tjenestegjøre i personlig egenskap og opptre uavhengig og upartisk. De velges for en periode på fire år og kan gjenvelges én gang. I samsvar med artikkel 10 nr. 2, har underkomiteen fastsatt sin egen forretningsorden^[7].

Del III Mandatet til Underkomiteen for forebygging

Artikkel 11

Ifølge bokstav a i denne artikkelen skal Underkomiteen for forebygging besøke steder for frihetsberøvelse som nevnt i artikkel 4 og gi konvensjonspartene anbefalinger om beskyttelse av personer som er berøvet sin frihet mot tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff.

Artikkelens bokstav b gjelder underkomiteens oppgaver i tilknytning til de nasjonale forebyggende mekanismene. For det første skal underkomiteen, om nødvendig, gi konvensjonspartene råd og bistå dem ved opprettelsen av nasjonale forebyggende mekanismer, og senere gi råd og synspunkter med sikte på å styrke mekanismenes kapasitet og mandat. Videre skal underkomiteen etablere direkte og om nødvendig fortrolig kontakt med de nasjonale forebyggende mekanismene og tilby dem opplæring og faglig bistand med sikte på å styrke deres kapasitet og bistå dem med å vurdere hvilke midler som er nødvendige for å styrke beskyttelsen av personer som er frihetsberøvet mot tortur mv.

I henhold til bokstav c skal underkomiteen samarbeide med relevante FN-organer og mekanismer og andre internasjonale, regionale og nasjonale institusjoner og organisasjoner om å forebygge tortur mv.

Artikkel 12

Artikkelen inneholder forpliktelser for konvensjonspartene som anses nødvendige for at underkomiteen skal kunne oppfylle sitt mandat i henhold til artikkel 11. Konvensjonspartene har plikt til å motta Underkomiteen for forebygging, gi den adgang til steder for frihetsberøvelse og tilgang til alle relevante opplysninger som underkomiteen ber om. Videre skal de oppmuntre til og legge til rette for kontakt mellom underkomiteen og nasjonale forebyggende mekanismer. De har også plikt til å gjennomgå underkomiteens anbefalinger og innlede en dialog med den om mulige gjennomføringstiltak.

Artikkel 13

Artikkelen gir nærmere regler om underkomiteens besøk til konvensjonspartene. Programmet for regelmessige besøk skal første gang fastsettes ved loddtrekning. Konvensjonspartene skal underrettes om programmet, slik at de kan treffe nødvendige praktiske foranstaltninger for gjennomføring av besøkene. Besøkene skal foretas av minst to medlemmer av underkomiteen. Disse kan om nødvendig ledsages av sakkyndige, valgt fra en liste utarbeidet på grunnlag av forslag fra konvensjonspartene, FNs høykommissær for menneskerettigheter og FNs senter for internasjonal kriminalitetsforebygging. Etter et ordinært besøk kan underkomiteen, dersom den anser det nødvendig, foreslå et kort oppfølgingsbesøk. Frem til nå har underkomiteen gjennomført 14 ordinære besøk og ett oppfølgningsbesøk (til Paraguay). Som nevnt under omtalen av artikkel 2 nr. 1 ovenfor, har underkomiteen utarbeidet retningslinjer om besøk til konvensjonsparter^[8].

Artikkel 14

Artikkelens nr. 1 inneholder ytterligere forpliktelser for konvensjonspartene overfor Underkomiteen for forebygging for at den skal kunne oppfylle sitt mandat, i tillegg til forpliktelsene som er oppregnet i artikkel 12. Underkomiteen skal gis ubegrenset tilgang til alle opplysninger om antall personer som er berøvet sin frihet, antall steder for frihetsberøvelse og deres beliggenhet. Den skal videre gis ubegrenset tilgang til alle opplysninger om behandlingen av frihetsberøvede personer og om forholdene de lever under.

Underkomiteen skal også, med de forbehold som nevnt i artikkelens nr. 2, gis ubegrenset adgang til alle steder for frihetsberøvelse og deres anlegg og lokaler. Videre skal den gis mulighet til å føre private samtaler uten vitner til stede med personer som er berøvet sin frihet, om nødvendig med tolk, og med enhver annen person den anser kan tilføre relevant informasjon. Underkomiteen skal selv kunne velge hvilke steder for frihetsberøvelse den ønsker å besøke og hvilke personer den ønsker å snakke med.

I artikkelens nr. 2 fastslås det at innsigelser mot besøk til et bestemt sted for frihetsberøvelse bare kan fremsettes av tvingende og presserende grunner knyttet til landets forsvar, den offentlige sikkerhet, naturkatastrofer eller alvorlige ordensforstyrrelser ved det aktuelle stedet, som for tiden forhindrer gjennomføring av et slikt besøk. Erklært unntakstilstand skal ikke i seg selv påberopes av en konvensjonspart som grunn til å motsette seg et besøk.

Konvensjonspartenes forpliktelser etter nevnte bestemmelser svarer i stor grad til de som gjelder overfor den europeiske torturkomiteen (CPT).

Artikkel 15

Artikkelen fastslår at det ikke skal iverksettes sanksjoner mot personer eller organisasjoner for å ha oversendt opplysninger til underkomiteen eller dennes representanter, uansett om opplysningene er riktige eller ikke, og at disse heller ikke skal lide overlast på annen måte.

Artikkel 16

Ifølge artikkelens nr. 1 skal Underkomiteen for forebygging oversende sine anbefalinger og kommentarer konfidensielt til konvensjonsparten og, dersom det er relevant, til den nasjonale forebyggende mekanismen. Ifølge nr. 2 skal underkomiteen offentliggjøre sin rapport sammen med konvensjonspartens eventuelle kommentarer, dersom konvensjonsparten ber om det. Så langt er under halvparten av underkomiteens rapporter etter landbesøk offentliggjort. Med et par unntak, er det praksis for at alle Europarådets medlemsstater, herunder Norge, ber om offentliggjøring av CPTs rapporter. Dersom konvensjonsparten offentliggjør deler av rapporten, kan underkomiteen offentliggjøre hele eller deler av rapporten. Personopplysninger skal ikke offentliggjøres med mindre den berørte personen uttrykkelig samtykker.

I henhold til artikkelens nr. 3, skal Underkomiteen for forebygging legge frem årlige rapporter om sin virksomhet for FNs torturkomité. Disse er offentlig tilgjengelige på underkomiteens nettside[9]. Det fremgår av nr. 4 at, i tilfeller der en konvensjonspart nekter å samarbeide med underkomiteen eller å treffe tiltak for å bedre situasjonen i lys av underkomiteens anbefalinger, kan FNs torturkomité, etter at konvensjonsparten har fått anledning til å gjøre sitt syn kjent, beslutte å uttale seg offentlig om saken eller å offentliggjøre underkomiteens rapport.

Del IV Nasjonale forebyggende mekanismer

Artikkel 17

I denne artikkelen slås det fast at konvensjonspartene, senest ett år etter ratifikasjon, skal opprettholde, utpeke eller opprette en eller flere uavhengige nasjonale forebyggende mekanismer. Protokollen åpner for at mekanismer opprettet av desentraliserte enheter kan utpekes som nasjonale forebyggende mekanismer for protokollens formål dersom de oppfyller protokollens krav. I artikkel 24 gis konvensjonspartene mulighet til å avgi en erklæring om at gjennomføring av protokollens del IV utsettes med inntil tre år.

Som nevnt under omtalen av artikkel 2 nr. 1 ovenfor, har Underkomiteen for forebygging utarbeidet generelle retningslinjer om nasjonale forebyggende mekanismer[10]. Den har også utarbeidet et analytisk egenvurderingsverktøy for nasjonale forebyggende mekanismer[11].

Artikkel 18 

Ifølge nr. 1 i denne artikkelen skal konvensjonspartene garantere funksjonsmessig uavhengighet for de nasjonale forebyggende mekanismene, samt uavhengighet for deres personell. 

Videre skal konvensjonspartene i henhold til nr. 2 treffe nødvendige tiltak for å sikre at de nasjonale forebyggende mekanismenes sakkyndige har den nødvendige kapasitet og fagkunnskap. I sine retningslinjer for nasjonale forebyggende mekanismer, gir underkomiteen blant annet uttrykk for at de nasjonale mekanismene bør sikre at de har ansatte som til sammen har den mangfold i bakgrunn, evner og fagkunnskap som er nødvendig for at mekanismen skal oppfylle sitt mandat, herunder relevant juridisk og helsefaglig ekspertise. Det følger også av artikkelens nr. 2 at konvensjonspartene skal bestrebe seg på å oppnå en balansert kjønnsrepresentasjon og en tilfredsstillende representasjon av landets etniske grupper og minoriteter i den nasjonale forebyggende mekanismen. 

Videre forplikter konvensjonspartene seg til å stille de nødvendige ressurser til rådighet for at de nasjonale forebyggende mekanismene skal fungere etter sin hensikt (nr. 3). 

Når konvensjonspartene oppretter nasjonale forebyggende mekanismer, skal de ta behørig hensyn til Prinsippene om status for nasjonale institusjoner til fremme og beskyttelse av menneskerettigheter (nr. 4). I resolusjon 48/134 (1993)[12], oppmuntret FNs generalforsamling statene til å etablere og styrke slike institusjoner, og i den forbindelse ta hensyn til de såkalte Paris-prinsippene, som følger som vedlegg til resolusjonen. Prinsippene legger blant annet vekt på at nasjonale institusjoner for menneskerettigheter skal ha et bredt mandat som er klart fastsatt i grunnlov eller lov, være uavhengige i forhold til regjeringen og utvikle forholdet til relevante frivillige organisasjoner. 

Artikkel 19 

Artikkelen fastsetter hvilken myndighet de nasjonale forebyggende mekanismene som et minimum skal ha. 

Ifølge bokstav a, skal de regelmessig kunne undersøke behandlingen av frihetsberøvede personer, med sikte på å gi dem bedre beskyttelse, om nødvendig, mot tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff. I ovennevnte retningslinjer om nasjonale forebyggende mekanismer, gir underkomiteen uttrykk for at statene bør sikre at de nasjonale forebyggende mekanismene er i stand til å gjennomføre besøk på en slik måte og så ofte som de selv bestemmer, eventuelt også uten forhåndsvarsel. Underkomiteen anser videre at de nasjonale forebyggende mekanismene bør etablere en arbeidsplan som, over tid, omfatter alle mulige steder for frihetsberøvelse innenfor statens jurisdiksjon, og at de bør planlegge arbeidet og utnytte sine ressurser på en slik måte at de effektivt bidrar til å forebygge tortur mv. 

Det fremgår av bokstav b at de nasjonale forebyggende mekanismene skal kunne fremsette anbefalinger overfor myndighetene med sikte på å forbedre behandlingen av og forholdene for personer som er berøvet sin frihet og å forhindre tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff, under hensyntagen til relevante FN-normer. Det vises i den forbindelse til redegjørelsen under artikkel 2 ovenfor. Underkomiteen gir i sine retningslinjer uttrykk for at de nasjonale mekanismene i den forbindelse også bør ta hensyn til dens egne kommentarer og anbefalinger. For Norges del, vil det også være naturlig at den eller de nasjonale forebyggende mekanismene ser hen til relevante normer vedtatt eller utviklet innenfor rammen av Europarådet, ikke minst den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 3, supplert med Den europeiske menneskerettsdomstolens praksis og uttalelser fra den europeiske torturkomité. 

Det fremgår av bokstav c at de nasjonale forebyggende mekanismene også skal kunne fremlegge forslag og kommentarer til eksisterende lovgivning og lovforslag. Underkomiteen anser i den forbindelse at statene bør informere de nasjonale forebyggende mekanismene om lovendringer som vurderes og som er relevante i forhold til deres mandat.

Artikkel 20

I henhold til denne artikkelen plikter konvensjonspartene å gi de nasjonale forebyggende mekanismene tilgang til samme type opplysninger som Underkomiteen for forebygging, adgang til alle steder for frihetsberøvelse, samt mulighet til å føre private samtaler med personer som er berøvet sin frihet og enhver annen som kan tilføre relevant informasjon. Det vises til omtalen av konvensjonspartenes plikter under artikkel 14 ovenfor, som i hovedsak gjelder tilsvarende. Konvensjonspartene kan imidlertid ikke fremsette innsigelser mot at nasjonale forebyggende mekanismer besøker et bestemt sted for frihetsberøvelse. De nasjonale mekanismene skal også ha rett til å kontakte underkomiteen, sende opplysninger og ha møter med den.

Artikkel 21

Artikkelens nr. 1 forbyr sanksjoner mot personer eller organisasjoner for å ha oversendt opplysninger, uriktige eller ikke, til den nasjonale forebyggende mekanismen, tilsvarende bestemmelsen i artikkel 15. Det fremgår av artikkelens nr. 2 at konfidensielle opplysninger innhentet av den nasjonale forebyggende mekanismen skal være undergitt taushetsplikt og at personopplysninger ikke kan offentliggjøres uten den berørte personens uttrykkelige samtykke.

Artikkel 22

I henhold til denne artikkelen skal de myndigheter som mottar anbefalinger fra en nasjonal forebyggende mekanisme gjennomgå disse og inngå i en dialog med mekanismen om mulige gjennomføringstiltak.

Artikkel 23

Konvensjonspartene forplikter seg her til å offentliggjøre og spre de nasjonale forbyggende mekanismenes årlige rapporter. Underkomiteen anbefaler, i sine retningslinjer, at årsrapportene bør gis vid distribusjon, presenteres for nasjonalforsamlingen og at de også bør sendes inn til underkomiteen for publisering på dennes nettside.

Del V Erklæring

Artikkel 24

Artikkelen gir statene adgang til å utsette gjennomføringen av forpliktelsene etter protokollens del III om Underkomiteen for forebygging eller Del IV om nasjonale forebyggende mekanismer gjennom å avgi en erklæring i forbindelse med ratifikasjon av protokollen. Utsettelsen kan gjelde for inntil tre år. Torturkomiteen kan innvilge utsettelse i ytterligere to år.

Del VI Finansielle bestemmelser

Artikkel 25

Artikkelen fastslår at utgiftene til Underkomiteen for forebygging skal dekkes av FN.

Artikkel 26

Ifølge denne artikkelen skal det opprettes et spesialfond i FN for å bidra til å finansiere gjennomføringen av anbefalinger fra Underkomiteen for forebygging samt opplæring av nasjonale forebyggende mekanismer. Spesialfondet skal finansieres gjennom frivillige bidrag.

Del VII Sluttbestemmelser

Artiklene 27 – 31

Disse artiklene inneholder vanlige sluttbestemmelser om undertegning, ratifikasjon, tiltredelse, ikrafttredelse, forbehold til protokollen mv. Blant annet fremgår det av artikkel 28 at protokollen trer i kraft den trettiende dag etter deponering av ratifikasjonsdokumentet, for stater som ratifiserer etter at protokollen som sådan har trådt i kraft. Det fremgår av artikkel 30 at det ikke kan tas forbehold til protokollen. Det fremgår av artikkel 31 at bestemmelsene i denne protokollen ikke berører konvensjonspartenes forpliktelser etter regionale konvensjoner som den europeiske torturkonvensjon og at Underkomiteen for forebygging og organer som CPT oppfordres til å rådføre seg og samarbeide med hverandre.

Artikkel 32

Det fremgår av denne artikkelen at bestemmelsene i denne protokollen ikke skal berøre forpliktelsene til konvensjonsparter i Genève-konvensjonene og tilleggsprotokollene til disse, eller konvensjonspartenes mulighet til å gi Den internasjonale Røde Kors-komité tillatelse til å besøke steder for frihetsberøvelse i situasjoner som ikke omfattes av internasjonal humanitærrett. Genève-konvensjonene med tilleggsprotokoller utgjør hjørnesteinene i humanitærretten og kommer til anvendelse der det foreligger væpnet konflikt. Artikkel 32 innebærer at de forebyggende mekanismene som den foreliggende protokollen gir anvisning på, ikke skal ha noen innvirkning på statenes eksisterende forpliktelser under humanitærretten til å tillate besøk til steder for frihetsberøvelse. I tilfelle av væpnet konflikt, vil statene dermed kunne ha plikt til å tillate besøk på steder for frihetsberøvelse både etter humanitærretten og den valgfrie protokollen.

Artikkel 33-37

Ifølge artikkel 33 kan enhver konvensjonspart når som helst si opp protokollen ved skriftlig underretning til FNs generalsekretær. Artikkel 34 omhandler muligheten for konvensjonsparter til å foreslå endringer i protokollen, og behandling av slike forslag. Ifølge artikkel 35 skal medlemmer av Underkomiteen for forebygging og de nasjonale forebyggende mekanismene gis de privilegier og den immunitet som er nødvendig for at de skal kunne utøve sine funksjoner på en uavhengig måte.

Artikkel 36 gjelder plikt for medlemmer av Underkomiteen for forebygging til å overholde nasjonale lover og bestemmelser i forbindelse med besøk, og til å avstå fra enhver handling eller virksomhet som er uforenlig med deres plikters upartiske og internasjonale karakter. Artikkel 37 fastsetter plikter FNs generalsekretær har som depositar for protokollen og at protokollteksten foreligger i seks språk som har samme gyldighet, herunder engelsk, fransk og spansk.

4. Frihetsberøvelse

4.1.  Generelt

Det finnes en rekke ulike lovhjemler for frihetsberøvelse av personer, og ulike steder hvor frihetsberøvelser gjennomføres. Underkomiteen for forebygging og nasjonale forebyggende mekanismer skal kunne besøke ethvert sted under konvensjonspartens jurisdiksjon og kontroll der personer er eller kan være berøvet sin frihet (artikkel 4), både offentlige og private. Fremstillingen nedenfor gir en oversikt over steder for frihetsberøvelse som disse mekanismene forutsettes å kunne besøke. Listen er ikke uttømmende.

4.2. Steder for frihetsberøvelse

4.2.1. Politiarrest

Politiarrest er der hvor personer som innbringes av politiet oppholder seg frem til de løslates eller overføres til ordinært fengsel.

En person som er mistenkt for en straffbar handling kan pågripes og bringes til politiarresten. Dersom han skal holdes mer enn to døgn, skal han overføres fra politiarrest til fengsel, jf. forskrift om bruk av politiarrest § 3-1. Hjemmel for innbringelse til politiarresten fremgår av politiloven (lov 1995-08-04 nr. 53) §§ 8 og 9. Nærmere regler for politiarrest finnes i forskrift om bruk av politiarrest av 30. juni 2006 nr. 749. Innbringelse etter politilovens §§ 8 og 9 anses for å være av ordensmessig art, og faller utenfor begrepet straffeprosessuelle tvangsmidler.

Det finnes ingen offisiell samlet statistikk over hvor mange som settes i politiarrest i Norge. Advokatforeningen har regnet ut at det samlede tallet for 2009 var 51.917. Dette tallet er kommet fram ved å legge sammen opplysninger om antall innsettelser utenom Oslo (41.315) og i Oslo (10.602).

Politiarresten forvaltes av det lokale politidistrikt.

Oversikten nedenfor viser antall steder hvor det er politiarrest (inkludert venteceller) innenfor de enkelte politidistriktene:

Politidistrikt  Antall steder for politiarrest

Oslo 3

Østfold  11

Follo 2

Romerike 10

Hedmark  14

Gudbrandsdal 9

Vestoppland  6

Asker og Bærum  2

Søndre Buskerud 3

Vestfold 5

Telemark 5

Agder 14

Rogaland  6

Haugaland og Sunnhordland  5

Hordaland  14

Sogn og Fjordane 11

Sunnmøre  12

Nordmøre og Romsdal 8

Sør-Trøndelag 12

Nord-Trøndelag  10

Helgeland  4

Salten 5

Midtre Hålogaland  5

Troms 7

Vest-Finnmark 7

Øst- Finnmark 10

Til sammen 254

4.2.2. Fengsel

Som nevnt ovenfor skal personer som pågripes og fengsles overføres fra politiarrest til fengsel, dersom de skal holdes fengslet mer enn 2 døgn. Senest den tredje dagen etter pågripelsen skal vedkommende fremstilles for tingretten med begjæring om videre fengsling (varetektsfengsling), jf. straffeprosessloven § 183.

Personer som er idømt ubetinget fengselsstraff soner tidsbegrenset straff i fengsel. I tilfelle der tidsbegrenset straff ikke anses tilstrekkelig for å verne samfunnet, kan forvaring i anstalt under kriminalomsorgen idømmes istedenfor fengselsstraff på nærmere bestemte vilkår, jf. straffeloven § 39 c). I løpet av 2010 iverksatte kriminalomsorgen 8 317 ubetingede fengsels- og forvaringsdommer (8 515 i 2009).

Det er to hovedgrupper av fengsler i Norge: fengsel med høyt sikkerhetsnivå og fengsel med lavere sikkerhetsnivå. Forvaringsstraff gjennomføres i egne forvaringsavdelinger i fengsel. Det finnes også fengsler med lavere sikkerhetsnivå som kalles overgangsboliger. Pr. januar 2012 er det 43 fengsler og 5 overgangsboliger i Norge.

Kriminalomsorgen er inndelt i 6 regioner; nord (Sør-Trøndelag, Nord-Trøndelag, Nordland, Troms og Finnmark) nordøst (Akershus, Hedmark og Oppland), sør (Buskerud, Vestfold og Telemark), sørvest (Rogaland, Vest-Agder og Aust-Agder), vest (Hordaland, Sogn og Fjordane og Møre og Romsdal)og øst (Oslo og Østfold). Nedenfor finnes en tabell over fengsler og overgangsboliger for de ulike regionene. Fengsel angis med navn og overgangsbolig angis med navn og forkortelsen o. Antall soningsplasser angis i parentes. Når fengselet består av flere avdelinger angis tallet for de ulike avdelingene med addisjonstegn mellom.

Nord	Nordøst	Sør	Sørvest	Vest	Øst
Bodø(54+18)	Bruvoll(70)	Bastøy(115)	Arendal(32+ 13+28+20)	Bergen(258)	Arupsgt. o(20)
Bodø o(12)	Gjøvik(24)	Berg(48)	Auklend o(13)	Bjørgvin (90)	Bredtveit (64)
Mosjøen (15)	Hamar(56)	Drammen (54)	Haugesund (18)	Hustad(45)	Halden(248)
Tromsø (59)	Ila(124)	Drammen o(12)	Kr.sand(44)	Lyderhorn o (16)	Indre Østfold(107)
Trondheim (154+11+29)	Ilseng (86)	Hassel(26)	Sandeid(88)	Vik(39)	Oslo(392)
Vadsø (39)	Kongsv (117)	Hof(109)	Stavanger (68)	Ålesund (27)	Ravneberget (40)
Verdal(60)	Ullersmo (250)	Horten(16)	Åna(164)		Sandaker o (16)
	Valdres(25)	Kragerø(18)	Solholmen o(15)		Sarpsborg(25)
		Larvik(16)
		Ringerike (160)
		Sandefjord (13)
		Sem (62)
		Skien (82)
Sum (451)	Sum (752)	Sum (731)	Sum (503)	Sum (475)	Sum (912)

 

 

4.2.3. Tvungent psykisk helsevern og tvungen omsorg i institusjon

En lovbryter som er straffri på grunn av forhold som nevnt i straffeloven § 44 (psykotisk, bevisstløs eller psykisk utviklingshemmet i høy grad), kan dømmes til tvungent psykisk helsevern, jf. straffeloven § 39.  Nærmere regler for dom på overføring til tvungent psykisk helsevern fremgår av lov om etablering og gjennomføring av psykisk helsevern av 22.juli 1999. I henhold til § 5-2 avgjør som hovedregel det regionale helseforetaket i domfeltes bostedsregion hvilken institusjon som skal ha behandlingsansvaret. De første tre ukene skal vedkommende ha døgnopphold på institusjon, jf. § 5-3. Det finnes foreløpig ingen nasjonal oversikt over hvor mange som dømmes til tvungen psykisk helsevern og hvor de befinner seg. Ifølge tall fra Helsedirektoratet skjedde det f. eks elleve innleggelser til døgninstitusjon etter dom til psykisk helsevern i 2009, mens det skjedde ca. 7200 tvangsinnleggelser av 5000 personer etter vanlig innleggelsesprosedyre. Helse Sør-Øst regionalt helseforetak fører, som eneste i landet, oversikt over dømte innen egen region, på grunnlag av konsesjon fra Datatilsynet som må søkes fornyet hvert år. Fra 01.januar 2002 til og med desember 2011 har 114 personer blitt idømt særreaksjonen overføring til tvungent psykiske helsevern i Helse Sør-Øst. Av disse var 77 personer fortsatt under gjennomføring av særreaksjonen ved årsskiftet. Flere av disse har fått dom på opprettholdelse av særreaksjonen. 37 personer har av ulike årsaker fått opphør av særreaksjonen.

En lovbryter som er straffri på grunnlag av forhold som nevnt i straffeloven § 44 kan idømmes tvungen omsorg, og som hovedregel skal dette utholdes i en fagenhet innen spesialisthelsetjenesten som er innrettet for formålet, jf. straffeloven § 39 c).

Ansvaret for drift av Fagenhet for tvungen omsorg er lagt til Helse Midt-Norge RHF. Ved gjennomføring av dom til tvungen omsorg gjelder psykisk helsevernlovens kapittel 1, kapittel 4 med unntak og kapittel 6 om kontroll og etterprøving så langt den passer. Ved fagenheten er det opprettet en egen kontrollkommisjon med ansvar for alle psykisk utviklingshemmede som dømmes til tvungen omsorg. Det er anslått at kapasitetsbehovet totalt er 15 personer, basert på at en til to personer dømmes til tvungen omsorg per år. Fagenheten er organisatorisk knyttet til St- Olavs Hospital HF ved regional sikkerhetsavdeling. Fagenheten inngår avtaler med berørte bostedskommuner om at en del av særreaksjonen kan gjennomføres der, når hensynet til den domfelte tilsier det, og sikkerhetshensyn ikke taler mot.

Fra januar 2002 til juni 2011 er til sammen 19 personer dømt til tvungen omsorg. Per juni 2011 var en person innlagt i fagenheten, med gjennomføring av særreaksjonen tvungen omsorg etter straffelovens § 39 a. Gjennomsnittlig belegg har de siste årene vært to til tre personer. Åtte personer befinner seg i kommunale tiltak under fagenhetens ansvar. For ti personer er dom til tvungen omsorg opphørt.

4.2.4. Forvaring av utlendinger

Utlendingsloven § 106 første led gir hjemmel for å pågripe og fengsle en utlending dersom han nekter å oppgi sin identitet eller det er skjellig grunn til mistanke om at han oppgir falsk identitet, eller fordi det er mest sannsynlig at utlendingen vil unndra seg iverksettingen av et vedtak som innebærer at han plikter å forlate riket. Bestemmelsen gir videre hjemmel for å pågripe og fengsle en utlending hvis han ikke gjør det som er nødvendig for å oppfylle plikten til å skaffe seg gyldig reisedokument, og formålet er å fremstille utlendingen for det aktuelle lands utenriksstasjon for å få utstedt reisedokument. En utlending som pågripes og fengsles i medhold av § 106 første ledd skal som hovedregel anbringes i utlendingsinternat. Utlendingsinternatet administreres av politiet.

Norge har ett utlendingsinternat; Politiets utlendingsinternat Trandum. Det ble tatt i bruk i sin nåværende form 1. juli 2004.  I 2010 var det i alt 2123 innsatte med 7431 overnattinger. Gjennomsnittlig opphold på internatet varierte fra 2,3 døgn i mars 2010 til 5,2 døgn i desember 2010. Lengste opphold var 18 måneder.

4.2.5. Frihetsberøvelse innen Forsvaret

I henhold til lov om militær disiplinærmyndighet (militær disiplinærlov) § 1 kan den som overtrer eller forsømmer militære tjenesteplikter som følger av lov, reglement, instruks, direktiv, forskrift eller rettmessig ordre, refses disiplinært. Som refselsesmiddel kan blant annet brukes arrest inntil 20 dager, jf. lovens § 5 nr. 1. Arrest utholdes i militært arrestlokale, jf. lovens § 39.

Totalt antall refselser registrert hos Generaladvokaten for 2011 er 537. Bruken av refselsesmiddelet arrest har vært nedadgående og ble i 2010 benyttet i ca 2,5 % av sakene mot 3,3 % i 2009, 5 % i 2008 og ca 8 % i 2007. Dette er likevel noe mer enn i perioden 2004-2006 da andelen lå i området 1 – 2 %. I 1999 og tidligere år ble arrest brukt i omtrent 7 % av refselsene. 

4.2.6. Frihetsberøvelse overfor mennesker med psykisk lidelse, rusmiddelproblemer og psykisk utviklingshemming

Det kan foretas frihetsberøvelse overfor mennesker med psykisk lidelse og rusmiddelmisbrukere, og i noen tilfeller overfor mennesker med psykisk utviklingshemming.

Frihetsberøvelse for mennesker med psykiske lidelser reguleres av lov om psykisk helsevern. Vilkårene for tvungen observasjon fremgår av lovens § 3-2 første ledd punkt 1-5. Vilkårene for tvungent helsevern fremgår av lovens § 3-3 første ledd punkt 1 - 5. Det følger av § 3-2 første ledd punkt 6 og § 3-3 første ledd punkt 6 at selv om lovens vilkår er oppfylt, kan henholdsvis tvungen observasjon og tvungent psykisk helsevern bare finne sted hvor dette etter en helhetsvurdering framtrer som den klart beste løsningen for vedkommende, med mindre han eller hun utgjør en nærliggende og alvorlig fare for andres liv eller helse. Ved vurderingen skal det legges særlig vekt på hvor stor belastning det tvangsmessige inngrepet vil medføre for vedkommende. Det er faglig ansvarlig som har kompetanse til å treffe vedtak om tvungen observasjon og tvungent psykisk helsevern, på grunnlag av foreliggende opplysninger og egen personlig undersøkelse av pasienten.

Beregninger basert på pasientdata fra Norsk pasientregister viser at om lag 5 000 personer ble tvangsinnlagt (dvs. tvungen observasjon og tvungent psykisk helsevern med døgnopphold) til sammen 7 200 ganger i 2009. Dette innebærer at 20 prosent av de som mottok døgnbehandling i det psykiske helsevernet for voksne i 2009 var tvangsinnlagt, og 16 prosent av alle døgnopphold var basert på tvangsvedtak. (Det må tas forbehold om tallenes gyldighet, da det hefter store mangler og ulikheter i helseforetakenes registrering og innrapportering av tvangsdata til helsemyndighetene.) Antall tvangsinnleggelser er tilnærmet uendret fra 2008. Det er betydelige geografiske forskjeller i omfanget av tvangsinnleggelser mellom helseforetaksområdene. Oversikten nedenfor viser antall institusjoner som er godkjent for tvungent psykisk helsevern, med og uten døgnopphold, i de ulike fylker;

Fylke  Institusjoner med/ uten døgnopphold

Østfold 3  3

Akershus 3  3

Oslo 20 9

Hedmark 2  1

Oppland 2  5

Buskerud  4  3

Vestfold 6  -

Telemark 4  1

Aust-Agder 2  1

Vest-Agder 4  2

Rogaland 9  -

Hordaland 8  6

Sogn og Fjordane 4  -

Møre og Romsdal 3  4

Sør-Trøndelag 9  -

Nord-Trøndelag 4  -

Nordland 7  5

Troms   5  -

Finnmark  - 3

Til sammen  98 45

 

Kapittel 10 i helse- og omsorgstjenesteloven regulerer tvangstiltak overfor rusmiddelavhengige. § 10-2 gjelder tilbakehold i institusjon uten eget samtykke, § 10-3 tilbakeholdelse av gravide rusmiddelmisbrukere og § 10-4 tilbakehold i institusjon på grunnlag av samtykke.

Tvang overfor rusmiddelavhengige har vært brukt i begrenset grad, men har likevel økt merkbart det siste tiåret. I 2001 var det 39 realitetsvedtak på landsbasis etter sosialtjenesteloven § 6-2 (opphevet 1.1.2012), mens i 2009 hadde antall vedtak økt til 87. Tilsvarende har det skjedd en økning av tvangsbruk overfor gravide rusmiddelmisbrukere fra 12 realitetsvedtak i 2001 til 29 i 2009.

Steder hvor personer kan være frihetsberøvet i henhold til helse- og omsorgstjenesteloven §§ 10-2, 10-3 og 10-4 fremgår av oversikten nedenfor:

Helse Nord:

Universitetssykehuset Nord Norge HF, rus og spesialpsykiatrisk klinikk 

Helse Midt-Norge:

Trondheimsklinikken, ungdomsavd. §§10-2, 10-3

Lade Behandlingssenter Blå Kors §§ 10-2, 10-3, 10-4 (driftsavtaleenhet)

Vestmo Behandlingssenter; §§ 10-2, 10-3, 10-4

 

Helse Vest:

Helse Bergen HF, Forsterket enhet (Dr. Martens) (alle paragrafer)

Stiftelsen Bergensklinikkene (§§ 10-3 og 10-4)

Helse Stavanger HF, Forsterket enhet (Ryfylke DPS, Strand) (alle paragrafer)

Rogaland A-senter (§§ 10-3 og 10-4)

 

HV vil i løpet av våren ha en ny gjennomgang av hvilke enheter i helseforetakene som skal pekes ut i forhold til §§ 10-2, 10-3 og 10-4. 

Helse Sør-Øst:

Helse Sør-Øst foretar pt en gjennomgang av hvilke institusjoner som er godkjent/skal godkjennes for bruk av §§10-2 - 10-4 i helse- og omsorgstjenesteloven, jf. listen nedenfor.

I tillegg til det som framkommer på listen er Borgestadklinikken og Sykehuset Innlandet HF, Hov i Land godkjent for behandling av gravide rusmiddelavhengige.

 

Helseforetak	Hvilke institusjon tar imot pas etter § 10-2	Hvordan avrusning ivaretas	Antall døgnplasser
Akershus universitetssykehus HF	Behandlingsenheten for avrusning av pasienter avhengig av illegale rusmidler	Avdeling for illegale rusmidler, Nordbyhagen.	2 (inkl § 10-2 og avrusning etter § 10-3)
Vestre Viken HF	Avdeling for rus og avhengighet	Drammen sykehus, vil dele av en stue /område på avrusnings-seksjonen	2 på avrusning, og 1 på videre behandling på Frognerlia
Oslo universitetssykehus HF	Senter for rus- og avhengighetsbehandling	To senger ved avgiftningsenhet.	Ikke besvart. Betyr det at det er fleksibelt?
Sykehuset Østfold HF	Seksjon for langtidsbehandling  - rus og psykisk helse (SL-ROP)	Nytt tilbud fra 1.1.2013. Frem til det ivaretas av SL-ROP.)	Ikke besvart. Men sier hvor mange saker det i snitt er i året; 10.
Sykehuset Innlandet  HF	Avdeling for rusrelatert psykiatri og avhengighet	Avrusning foretas på Sanderud. Tvangsinnleggelser §10-2 er på samme enhet og i samme bygning på Sanderud som avgiftningsenheten.	2 på Sanderud + 2 (etter avgiftning) på Sørlihaugen
Sykehuset i Vestfold HF	Behandlingsenheten Vivestad og Enhet for stoffavhengige	Avdeling for avrusning på Vestfoldklinikken.	2+2
Sørlandet sykehus HF	Avdeling for rus og avhengighets-behandling	Ivaretas på den utpekte enheten ev med bistand fra avrusningsenheten i samme bygning.	4 plasser utrednings-enhet
Sykehuset Telemark HF	Ikke utpekt, har til nå vært ivaretatt av Sykehuset Vestfold HF og Sørlandet SykehusHF

 

Når det gjelder psykisk utviklingshemmede, er det i lovgivningen ikke hjemmel for frihetsberøvelse, men straffeloven av 2005 § 63 hjemler idømmelse av tvungen omsorg for psykisk utviklingshemmede i høy grad som har begått folkemord, krigsforbrytelser eller forbrytelser mot menneskeheten.

4.2.7. Tilbakeholdelse av personer uten samtykkekompetanse i helseinstitusjon

Bestemmelser om helsehjelp til pasienter uten samtykkekompetanse i pasientrettighetsloven kapittel 4 A trådte i kraft i 2009. Reglene gir adgang til å yte nødvendig helsehjelp overfor pasienter som mangler samtykkekompetanse og som motsetter seg helsehjelp. Bestemmelsene gjelder somatisk helsehjelp til personer med demens, utviklingshemning og fysiske og psykiske forstyrrelser. Bestemmelsene gjelder i utgangspunktet all helsehjelp, også pleie og omsorg. De gjelder i og utenfor institusjon, i spesialhelsetjenesten, kommunehelsetjenesten og tannhelsetjenesten. Reglene åpner for bruk av tvang og tilbakeholdelse i helseinstitusjon dersom det er nødvendig. Ved bruk av tvang skal det fattes vedtak, og pasienten og pasientens nærmeste pårørende skal underrettes.

Etter pasient- og brukerrettighetsloven § 4A-6 skal kopi av vedtak sendes fylkesmannen. Tabellen nedenfor viser omfanget av tvang målt ut ifra vedtak mottatt av fylkesmannen. Det må tas høyde for at det kan være fattet flere vedtak enn det som fremkommer i tabellen, ved at vedtak urettmessig ikke er sendt i kopi til fylkesmannen.

År	Antall vedtak	Antall vedtak opphevet	Antall vedtak endret	Antall vedtak som varer mer enn 3 måneder
2009	1687	125	2	1050
2010	2075	157	27	1254

 

4.2.8. Barneverninstitusjoner

Lov om barneverntjenester § 4-24 gir hjemmel for plassering og tilbakehold av et barn i institusjon uten eget samtykke. Et barn som har vist alvorlige atferdsvansker ved alvorlig eller gjentatt kriminalitet, ved vedvarende misbruk av rusmidler eller på annen måte kan uten samtykke fra den som har foreldreansvaret for barnet, plasseres i en institusjon for observasjon, undersøkelse og korttidsbehandling i opptil fire uker, eller i den kortere tid som er fastsatt i vedtaket.

Lovens § 4-25 bestemmer at barneverntjenesten skal vurdere om det istedenfor vedtak etter § 4- 24 skal settes i verk hjelpetiltak etter lovens § 4-4. Slike hjelpetiltak kan ifølge § 4-4 siste ledd være formidling av plass i fosterhjem, institusjon eller omsorgssenter for mindreårige.

Lovens § 4-26 gir regler for tilbakehold i institusjon på grunnlag av samtykke.

Tabellen nedenfor synliggjør omfanget av atferdsplasseringer i institusjon på en angitt dag i tre forskjellige år:  

	31.10.1009	31.10.2010	31.10.2011
§ 4-24	143	142	148
§ 4-25	57	73	54
§ 4-26	147	110	97

 

Antall barn med atferdstiltak og totalt antall tiltak (noen barn har flere tiltak) i 2010 kan leses av tabellen nedenfor:

	Antall barn/ totalt antall tiltak 2010
§ 4-24	311/348
§ 4-25	337/439
§ 4-26	290/335

 

Det er få barn som har atferdsplassering i fosterhjem med særlige forutsetninger (§ 4-27). Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) har ikke opplysninger over faktisk antall, utover at omfanget er lavt.

Tabellene nedenfor viser antall institusjoner som er kvalitetssikret eller godkjent for plasseringer etter hjemler:

Statlige

	§ 4- 24	§ 4- 25	§ 4- 26
sør	12	4	11
vest	4	2	5
midt	3	4	4
nord	10	8	10
sum	29	18	30

 

Private og kommunale

	§ 4-24	§ 4-25	§ 4-26
øst	19	15	19
sør	9	6	8
vest	14	1	15
midt	7	6	7
nord	3	3	3
sum	52	31	52

 

5. Eksisterende tilsynsorganer og tilsynsmyndigheter

5.1. Generelt

Det finnes en rekke lovpålagte tilsynsorganer som har til oppgave å utføre tilsyn og kontroll med steder der personer er frihetsberøvet. Nasjonal forebyggende mekanisme skal supplere eksisterende tilsynsorganer for å styrke beskyttelsen av disse personene mot tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff, om nødvendig.

5.2. Stortingets ombudsmann for forvaltningen

I henhold til Grunnloven § 75 bokstav l skal Stortinget utnevne en person, som ikke er medlem av Stortinget, til å overvåke den offentlige forvaltning og alle som virker i dens tjeneste, for å sikre at det ikke utøves urett mot den enkelte borger.

Lov 22. juni 1962 nr. 8 om Stortingets ombudsmann for forvaltningen (sivilombudsmannsloven) gir nærmere regler for blant annet valg av ombudsmann, formål med virksomheten og arbeidsområde. I henhold til sivilombudsmannsloven § 2, fastsetter Stortinget alminnelig instruks for ombudsmannens virksomhet. Slik instruks er fastsatt av Stortinget 19. februar 1980.

Ombudsmannens arbeidsområde omfatter den offentlige forvaltning og alle som virker i dens tjeneste, jf. § 4, med unntak av blant annet avgjørelser truffet i statsråd, domstolenes virksomhet og riksrevisjonens virksomhet.

Som Stortingets tillitsmann skal ombudsmannen søke å sikre at det i den offentlige forvaltning ikke utøves urett mot den enkelte borger og bidra til at offentlig forvaltning respekterer og sikrer menneskerettighetene, jf. sivilombudsmannsloven § 3. Det er ikke bare avgjørelser i forvaltningen som kan undersøkes og overprøves, men også myndighetenes handlemåte, unnlatelser de har gjort seg skyldige i, og andre forhold knyttet til forvaltningens virksomhet. Ombudsmannen fører også tilsyn med forvaltningens oppfølging av dommer mot Norge i Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD). Dette vil særlig være aktuelt der EMDs avgjørelser innebærer at norsk regelverk eller forvaltningspraksis må legges om for å hindre at tilsvarende krenkelser av den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) skal finne sted i fremtiden. Videre avgir ombudsmannen uttalelser i en rekke saker hvor Norges menneskerettslige forpliktelser er berørt.

Ombudsmannen kan ifølge § 5 ta saker opp til behandling enten etter klage eller av eget tiltak. Undersøkelser blir i dag først og fremst gjort på grunnlag av klager fra enkeltpersoner, organisasjoner eller andre juridiske personer. Undersøkelser kan også settes i verk av eget tiltak, det vil si uten at noen har kommet med en klage. I meldingsåret 2010 ble det tatt opp 34 nye saker av eget tiltak. Dette er en økning i forhold til tidligere år. Totalt ble det avsluttet 39 «eget tiltak» saker i 2010. Flere saker ble ansett som saker av alminnelig interesse og publisert på internett. Blant disse var undersøkelser av INFOFLYT- systemet i kriminalomsorgen, ansvaret for politiets maktbruk i forbindelse med pågripelser - særlig knyttet til mageleie - og besøk til politiets utlendingsinternat.

Ombudsmannen får en rekke høringsbrev fra forvaltningen i forbindelse med forslag til nytt eller endret regelverk. Ombudsmannen har av prinsipielle grunner vært tilbakeholden med å avgi høringsuttalelser til lovforslag.

Ombudsmannen deltar aktivt i flere internasjonale nettverk, herunder det internasjonale ombudsmannsnettverket International Ombudsman Institute (IOI), og arbeidet med menneskerettigheter og internasjonale spørsmål er i den senere tid blitt styrket.

5.3. Kontroll- og tilsynsorganer for politiarrestene

I 2006 ble det utarbeidet en forskrift om bruk av politiarrest (Forskrift om bruk av politiarrest 30. juni 2006, nr. 749). Bakgrunnen var uttalelser fra Sivilombudsmannen og den europeiske torturkomiteen, etterforskning av dødsfall i arrest og et politiarrestprosjekt i regi av Politidirektoratet som undersøkte dødsfall og helserisiko i arrest med sikte på å avdekke årsaker og finne hensiktsmessige forebyggende tiltak. I forskriften framgår det at det skal etableres tilsynsordninger både på sentralt og lokalt nivå.

Det sentrale tilsynet utføres av et tilsynsutvalg som har som sin viktigste oppgave å etterse at politiarrestene innrettes og driftes i tråd med gjeldende regelverk og bidra til kvalitetssikring og kvalitetsutvikling av arrestfunksjonen i politiet. Tilsynet er ett av flere virkemidler som alle har som formål å forhindre at personer som er i politiets varetekt kommer i livstruende situasjoner, blir påført skade, fratas muligheten for nødvendig helsehjelp, utsettes for rettighetskrenkelser eller på annen måte lider unødig overlast. Tilsynsutvalget skal løse sine oppgaver både gjennom kontroll og ved å gi informasjon og veiledning og bidra til gode holdninger hos arrestforvarere og politifolk.

Det sentrale tilsynsutvalget består av representanter for Politidirektoratet og den lokale statsadvokat, som etter det tosporede systemet i utgangspunktet har ansvar for ulike deler av politiets virksomhet. Drift og kontroll av politiarrestene faller i det vesentlige utenfor påtalemyndighetenes ansvarsområde. Tilsynsutvalget må likevel etablere seg som en enhet hvor samtlige medlemmer har ansvar for hele kontrollvirksomheten, men kan fordele oppgaver mellom seg. Utvalget har en fast leder fra Politidirektoratet siden størstedelen av tilsynet gjelder forhold under direktoratets ansvarsområde og fordi direktoratets representanter utgjør det faste element i utvalget. Det er lederen som skal legge opp en plan for tilsynet. Forskriften angir at statsadvokatene bør ha oppmerksomhet mot forhold som gjør det særlig aktuelt med tilsyn og melde fra om dette til direktoratet, med gjenpart til riksadvokaten.

Sentralt arresttilsyn skal altså etterse at politiarresten innrettes og driftes i tråd med gjeldende regelverk, samt bidra til kvalitetssikring og kvalitetsutvikling av politidistriktenes arrestfunksjon. Tilsynet skal påse at politiarrestene er i samsvar med gjeldende lover, forskrifter, retningslinjer og lokale instrukser, at overføring fra politiarrest til fengsel skjer i samsvar med nærmere angitte bestemmelser i forskriften, at politiarrestenes lokaler, utstyr mv. er i samsvar med gjeldende krav, at det utføres inspeksjoner av arrestene i henhold til gjeldende regelverk og instrukser, herunder journalføring, rapportering mv., at eventuell bruk av tvangsmidler skjer i henhold til regelverket og at politiarrestene har en tilfredsstillende ordning for helsetjeneste i arrestene, herunder omfang, metode, journalføring mv.

Etter at tilsyn er gjennomført, skrives en rapport som er offentlig. Tilsynet kom i gang fra 2007 og skal gjentas annet hvert år. Det sentrale tilsynet er nå i sin første runde av gjennomføring av arresttilsyn. Tilsynsrapportene skal brukes i drøftingsmøter i forbindelse med Politidirektoratets etatsledelse.

Alle politidistrikter skal ha et lokalt arresttilsyn. Det lokale tilsynet hører under politimesteren som skal sørge for at det foretas tilsyn og inspeksjoner av politiarrestene under hans/hennes ansvarsområde, samt bruken av disse. Videre skal det føres tilsyn med at innsatte orienteres om sine rettigheter som er gitt i arrestforskriften, jf. forskriften § 4 – 1. Politimesteren skal rapportere til det sentrale tilsynsutvalget en gang i året om bruken av politiarrest, jf. arrestforskriften § 4 – 3 første ledd.

5.4. Tilsyn med kriminalomsorgen

I henhold til straffegjennomføringsloven § 9, skal det i tilknytning til hver region være et tilsynsråd som etter nærmere regler skal føre tilsyn med fengsler og friomsorgskontorer og med behandling av de domfelte og innsatte. Fylkesmennene foreslår, etter forespørsel fra Justis- og beredskapsdepartementet, medlemmer og varamedlemmer fra de respektive fylker. Justis- og beredskapsdepartementet oppnevner leder, nestleder, medlemmer og varamedlemmer av tilsynsrådene. Rådenes funksjonstid er to år.

Tilsynsrådene kan ta opp saker etter henvendelse fra de domfelte eller innsatte eller på eget initiativ. Sakene søkes løst på lokalt nivå. Dersom dette ikke fører frem eller rådet finner grunn til å ta saken opp med overordnet myndighet, sendes saken til regionalt nivå.

Tilsynsrådenes medlemmer har rett til å snakke med domfelte og innsatte dersom de domfelte eller innsatte selv ønsker det og uten at tilsatte er til stede. Tilsynsrådenes medlemmer har rett til å delta på møter om domfelte og innsatte og kan kreve innsyn i saksdokumentene hvis vedkommende domfelt eller innsatt samtykker. Rapport fra tilsynsrådene avgis årlig til Justis- og beredskapsdepartementet.

5.5. Tilsyn med politiets utlendingsinternat Trandum

Justisdepartementet fastsatte 11.april 2008 forskrift om Politiets utlendingsinternat. Forskriften er senere endret 23.desember 2009 i forbindelse med ikraftsettelsen av ny utlendingslov med forskrifter.

Forskriften §§ 15-17 fastsetter et tredelt tilsynsregime: Tilsyn med den enkelte utlending i det daglige fra internatets side, lokalt tilsyn (forvaltningsmessig tilsyn) fra Politiets utlendingsenhet og Politidirektoratet som overordnet forvaltningsnivå, og et uavhengig tilsynsråd. Sistnevnte representerer en nydannelse. 

Tilsynsrådet skal føre tilsyn med at behandlingen av utlendingene skjer i samsvar med lovgivningen. 

Justis- og beredskapsdepartementet oppnevner leder, nestleder, medlemmer og varamedlemmer av tilsynsrådet for en funksjonstid på to år. Tilsynsrådets leder bør være eller ha vært dommer. Personer som i løpet av oppnevningsperioden fyller 70 år eller mer, kan ikke oppnevnes. Medlemmene bør ikke gjenoppnevnes mer enn to ganger.

 

Tilsyn skal gjennomføres minst 2 ganger pr. år. Tilsynsrådet skal selv planlegge og gjennomføre sin virksomhet. Tilsynsrådet kan ta opp saker etter henvendelse fra utlending eller på eget initiativ.

 

Tilsyn kan være varslet på forhånd eller skje uanmeldt. Tilsynsrådets medlemmer har rett til å inspisere utlendingsinternatets områder, bygninger og rom der utlendinger oppholder seg. De kan kreve opplysninger om behandlingen av utlendingene.

 

Tilsynsrådets medlemmer har rett til å snakke med utlendingen dersom utlendingen selv ønsker det og uten at tilsatte er til stede. Tilsynsrådets medlemmer har rett til å delta på møter om utlendingen og kan kreve innsyn i saksdokumentene hvis vedkommende utlending samtykker.

 

Det skal ved utlendingsinternatet føres en tilsynsprotokoll hvor det nedtegnes opplysninger om tilsynsbesøk, herunder varighet og om de forhold tilsynsrådet måtte ha noe å bemerke til.

 

Sakene skal søkes løst på utlendingsinternatet. Dersom dette ikke fører frem eller rådet av andre årsaker finner grunn til det, kan saken tas opp med overordnet myndighet.

 

Ved utgangen av hvert år sender tilsynsrådet årsmelding for virksomheten til Politiets utlendingsenhet. Denne videresendes Politidirektoratet med uttalelse fra sjefen for Politiets utlendingsenhet. Tilsynsrådet skal selv besørge offentliggjøring av sin årsmelding. Slike årsmeldinger er avgitt for årene 2008, 2009 og 2010.

 

5.6. Tilsynsorganer innenfor Forsvaret

Stortingets ombudsmann for Forsvaret (OFF) og Ombudsmannsnemnda (OMN) er etablert av Stortinget og er ansvarlige overfor Stortinget for sin virksomhet. OFF og OMN skal sørge for at ingen lider urett i sin tjeneste for Forsvaret.

I Instruks for Ombudsmannen for Forsvaret § 1 heter det: “Ombudsmannsnemnda skal bidra til å sikre de allmennmenneskelige rettigheter for Forsvarets personell og ved sitt arbeid også søke å medvirke til å effektivisere Forsvaret”.

§ 3 beskriver nærmere Ombudsmannsnemndas oppgaver, som er 1) å behandle spørsmål som reises av tillitsmannsutvalg eller personell vedrørende tjenestetidens utnyttelse og mannskapenes forhold under tjenesten, så som mannskapenes økonomiske og sosiale rettigheter, spørsmål som angår undervisnings- og velferdsarbeid, kantinevirksomhet, pensjoner, utrustning, bekledning, kosthold og husrom og 2) å behandle henvendelser fra tjenestemenn i Forsvaret når de ikke ifølge annen bestemmelse skal sendes tjenestevei.

Det fremgår av Stortingets ombudsmann for Forsvarets rapporter at vedkommende gjennomfører besøk og inspeksjoner.

Forsvaret har også et internt system for oppfølging av arrestanter i militære arrestlokaler, som fremgår av forskrift om disiplinærreglementet for Forsvaret og militært arrestreglement av 1. januar 1988. I tillegg er det vedtatt forskrift om utøvelse av politimyndighet i det militære forsvar av 26. november 1993. Dette regelverket skal sikre at militære arrestanter ikke utsettes for tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling. For eksempel har Daghavende offiser (blant annet ansvarlig for ro og orden i leiren) og vaktkommandør (vakthavende soldat) klare plikter i sine instrukser hva gjelder oppfølging og ivaretakelse av arrestlokaler og arrestanter.

5.7. Tilsyn med helseinstitusjoner

Kontrollkommisjonens hovedoppgave er å sikre den enkelte pasients rettssikkerhet i møtet med det psykiske helsevernet. Kommisjonene skal derfor føre kontroll med alle tvangsvedtak som treffes. Kontrollkommisjonen er også tillagt et ansvar for å sikre pasientenes velferd på et mer generelt grunnlag, jf. lov om psykisk helsevern § 6-1 annet ledd, der det fremgår at kontrollkommisjonen, i den utstrekning det er mulig, også skal føre den kontroll den finner nødvendig for pasientenes velferd. Kommisjonen kan derfor også ta opp saker etter henvendelse fra pårørende eller personale.

Det følger av lov om psykisk helsevern § 3-8 at når noen blir undergitt tvungen observasjon eller tvungent psykisk helsevern, skal underretning sendes kontrollkommisjonen sammen med kopi av underlagsdokumentene. Kontrollkommisjonen skal så snart som mulig forvisse seg om at riktig framgangsmåte er fulgt og at vedtaket bygger på en vurdering av vilkårene loven stiller opp for å kunne vedta tvang.

Dersom det ikke klages over etablering av tvungent psykisk helsevern, skal likevel kontrollkommisjonen, når det har gått tre måneder etter vedtaket, av eget tiltak vurdere om det er behov for tvungent vern.

Kontrollkommisjonens vedtak vedrørende tvungen observasjon, etablering eller opprettholdelse, samt overføring, kan prøves for retten etter særlige regler i tvisteloven.

Når det gjelder vedtak om behandling uten pasientens samtykke, jf. phvl. § 4-4, som regel tvangsmedisinering eller tvungen ernæring, er Fylkesmannen klageinstans.

Fylkesmannen skal vurdere om den behandling som gis er faglig forsvarlig, både på individ og systemnivå, og behandler klager etter pasient- og brukerrettighetsloven, for eksempel klage på rett til nødvendig helsehjelp og fritt sykehusvalg.

Kontrollkommisjonen skal varsle Fylkesmannen i tilfeller der den finner at en avgjørelse eller et forhold er kritikkverdig. Forholdet kan også tas opp med ansvarlig lege eller med institusjonens ledelse. Det sammen gjelder i saker som gjelder kvaliteten på den tjenesten som ytes.

Kontrollkommisjonen skal ledes av en jurist som er kvalifisert til å gjøre tjeneste som dommer, og ellers bestå av en lege og to andre medlemmer, alle med personlige varamedlemmer. Av de to sistnevnte faste medlemmer skal det oppnevnes en person som selv har vært under psykisk helsevern eller er eller har vært nærstående til pasient eller som har representert partsinteresser i stilling eller verv. Kommisjonen er uavhengig i sin virksomhet.

Kontrollkommisjonenes rolle har vært oppe til diskusjon med jevne mellomrom. En sentral problemstilling har vært i hvilken grad Kontrollkommisjonene er tilstrekkelig uavhengige av den institusjonen den fører kontroll med. Helsedirektoratet gjennomførte i 2005 en evaluering av Kontrollkommisjonene. Evalueringen viste at Kontrollkommisjonene i all hovedsak fungerer tilfredsstillende, men det ble identifisert forbedringsområder. Analyser av data fra Kontrollkommisjonene og fylkesmennenes klagesaksbehandling viser til dels betydelige forskjeller i medholdsprosent mellom kommisjonene og fylkesmannsembetene. Det er ikke kjent hva som eventuelt kan være årsaken til disse forskjellene.

Paulsrudutvalget anbefaler i sin innstilling (NOU 2011:9) at den nåværende ordningen med mange lokale kontrollkommisjoner erstattes av én felles kontroll- og overprøvingsinstans for alle vedtak som fattes med hjemmel i psykisk helsevernloven.  Dette begrunnes med bl.a. å sikre tilstrekkelig uavhengighet mellom kontrollfunksjonen og de styrende myndigheter samt viktigheten av en mest mulig enhetlig behandling av sakene. Overprøvingsansvar og klagebehandling som gjelder tvangsbruk etter lov om psykisk helsevern, foreslås av utvalget lagt til Fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker og at velferdskontrollen som i dag utføres av kontrollkommisjonene ivaretas av egne tilsynsutvalg. Utvalgets rapport har vært på åpen høring og den videre oppfølgingen vil bli vurdert på bakgrunn av lovutvalgets anbefalinger og høringsuttalelsene.

For rusmisbrukere følger det av lov om spesialisthelsetjenesten § 3-13 at helseinstitusjon uten ugrunnet opphold skal varsle Fylkesmannen ved innleggelse med hjemmel i helse- og omsorgstjenesteloven §§ 10-2 og 10-3. Varsel skal også gis ved innleggelse med hjemmel i helse- og omsorgstjenesteloven § 10-4 dersom samtykket er gitt ved direkte overgang fra opphold med hjemmel i helse- og omsorgstjenesteloven §§ 10-2 og 10-3. Hensikten med et slikt varsel er at Fylkesmannen skal ha oversikt over hvem som til enhver tid er underlagt tvang slik at det eventuelt kan foretas nødvendig tilsyn.

5.8.  Tilsyn med barneverninstitusjoner

Fylkesmannens ansvar for å føre tilsyn med barneverninstitusjonene er regulert i barnevernloven § 5-7. Fylkesmannen kan velge å utføre tilsynet selv, eller det kan opprettes et tilsynsutvalg som skal ivareta oppgaven.

Fylkesmannen skal kontrollere at institusjonene drives forsvarlig og i samsvar med barnevernloven, forskrifter til loven og den planen som er fastsatt. Dersom fylkesmannen finner at driften er uforsvarlig, kan fylkesmannen gi pålegg om at forholdene skal rettes, eller nedlegge driften. Ut over forsvarlighetskravet inneholder ikke barnevernloven § 5-7 noen nærmere bestemmelse om hva fylkesmannen skal føre tilsyn med. Dette fremgår av forskrift 11. desember 2003 om tilsyn med barn i barneverninstitusjoner for omsorg og behandling. Ifølge § 7 Tilsynsmyndighetenes oppgaver, skal fylkesmannen blant annet påse at det enkelte barn får forsvarlig og respektfull omsorg og behandling, at barnet ikke utsettes for forhold som hensett til barnets alder krenker dets integritet, og at barnets rettigheter etter lov om barnevern § 5-9 blir respektert, jf. retten til å ha samkvem med andre og friheten til å bevege seg fritt i og utenfor institusjonsområdet.

Tilsynsansvaret omfatter beboernes situasjon og behov under institusjonsoppholdet. Fylkesmannen må holde seg orientert om bemanningens sammensetning og hvorvidt de faglige kvalifikasjonene er tilstrekkelige sett i forhold til institusjonens målgruppe. Fylkesmannen har også et ansvar for å føre tilsyn med at bestemmelsen i barnevernloven § 6-10 om krav til politiattest for ansatte innen barneverntjenesten og institusjonene, etterleves.

Statens helsetilsyn har det overordnede ansvaret for tilsynet som fylkesmannen utøver med barneverninstitusjonene. Helsetilsynet vil kunne legge direkte føringer på fylkesmannen både når det gjelder metodebruk, tema for tilsyn og prioriteringer. Helsetilsynet vil være overordnet organ for fylkesmannens pålegg om å rette forhold på en institusjon eller vedtak om å nedlegge driften av institusjonen. Helsetilsynet vil videre være overordnet organ for fylkesmannens behandling av enkelthenvendelser som fylkesmannen mottar i kraft av sitt tilsynsansvar, såkalte tilsynsklager. Ansvaret omfatter både tilsynsklager som omhandler barneverntjenestens saksbehandling og tilsynsklager på andre forhold/hendelser rettet mot institusjonen.

6. Nasjonal forebyggende mekanisme

6.1. Generelt

Det fremgår av protokollens artikkel 17 at konvensjonspartene skal opprettholde, utpeke eller opprette én eller flere nasjonale forebyggende mekanismer senest ett år etter at protokollen er ratifisert. Protokollen oppstiller for øvrig en lang rekke spesifikke krav til nasjonale forebyggende mekanismer, og som nevnt ovenfor, har Underkomiteen for forebygging utarbeidet retningslinjer som utfyller og presiserer kravene[13]. Retningslinjene kan ha betydning som rettskilde ved tolkning av protokollens bestemmelser og legges til grunn av underkomiteen i dialog med konvensjonspartene og nasjonale forebyggende mekanismer.

Det er redegjort nærmere for protokollens krav til nasjonale forebyggende mekanismer under gjennomgangen av de enkelte bestemmelsene i protokollens Del IV i punkt 3.2. over. Kravene kan oppsummeres slik:

Nasjonale forebyggende mekanismer skal:

• foreta regelmessige besøk til steder for frihetsberøvelse (artikkel 1)
• forebygge tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff; det innebærer at de ikke bare skal foreta besøk til steder for frihetsberøvelse når det er grunn til å tro at tortur eller lignende forekommer (artiklene 1, 3, 17 og 19)
• være uavhengige (artikkel 18 nr. 1)
• ha nødvendig fagkunnskap og ressurser (artikkel 18 nr. 2 og 3)
• kunne gi anbefalinger til myndighetene, også med sikte på å bedre behandlingen av og forholdene for personer som er frihetsberøvet og framlegge forslag og kommentarer vedrørende eksisterende lovgivning eller lovforslag (artikkel 19 bokstav b og c)
• ha tilgang til opplysninger som er nødvendige for at de skal kunne oppfylle sitt mandat (artikkel 20 bokstav a og b)
• ha adgang til steder for frihetsberøvelse og mulighet til å føre private samtaler med frihetsberøvede personer og andre som kan tilføre relevant informasjon (artikkel 20 bokstav d og e)
• ha rett til å kontakte, sende opplysninger til og ha møter med Underkomiteen for forebygging (artikkel 20 bokstav f)
• utgi offentlige årsrapporter (artikkel 23). 

Ansvarlige myndigheter har plikt til å vurdere de nasjonale forebyggende mekanismenes anbefalinger og innlede en dialog med dem om mulige gjennomføringstiltak (artikkel 22).

I ovennevnte retningslinjer, anbefaler Underkomiteen for forebygging at nasjonale forebyggende mekanismer etablerer kontakt med hverandre for å utveksle erfaringer og styrke sin effektivitet. Det er etablert et europeisk nettverk av nasjonale forebyggende mekanismer innenfor rammen av Europarådet og EU.

I henhold til arbeidsgruppens mandat, skal den foreslå hvilket eller hvilke organer som bør utpekes eller opprettes som nasjonal forebyggende mekanisme(r), i samsvar med protokollens krav.

Arbeidsgruppen skal utrede og vurdere om Sivilombudsmannen skal utpekes som nasjonal forebyggende mekanisme, enten alene eller som koordinerende instans sammen med en eller flere andre eksisterende tilsynsorganer. Arbeidsgruppen har i punkt 6.4.1. nedenfor vurdert om Sivilombudsmannen oppfyller protokollens krav til nasjonale forebyggende mekanismer. 

Arbeidsgruppen ser ved gjennomgangen av de ulike eksisterende tilsynsorganene, jf. kapittel 5 over, at flere av disse langt på vei kan anses å oppfylle protokollens krav til nasjonale forebyggende mekanismer. Det innebærer ikke nødvendigvis at de bør utpekes som del av en nasjonal forebyggende mekanisme eller som selvstendige forebyggende mekanismer. Spørsmålet drøftes nærmere i punkt 6.4.2. nedenfor.

Ifølge mandatets punkt 2 skal arbeidsgruppen innhente synspunkter fra Norsk senter for menneskerettigheter og andre relevante instanser. Det er redegjort for deres synspunkter i punkt 6.3. nedenfor.

Arbeidsgruppen mener det er hensiktsmessig å gi en oversikt over hvilke modeller for nasjonal forebyggende mekanisme som er valgt i våre naboland, og har redegjort for dette i punkt 6.2.

6.2 Nasjonal forebyggende mekanisme - modeller i andre nordiske land

6.2.1 Ulike modeller

Konvensjonspartene er gitt et skjønnsmessig spillerom når det gjelder valg av nasjonal forebyggende mekanisme eller mekanismer, jf. artiklene 3 og 17. Forutsatt at den eller de organer som får status som nasjonal forebyggende mekanisme oppfyller kravene som nevnt over, velger statene selv hvilken organisatorisk struktur som er best tilpasset landets politiske og geografiske forhold. De aller fleste konvensjonsparter som har gitt melding til underkomiteen om sin(e) nasjonale forebyggende mekanisme(r), har utpekt ett organ som nasjonal forebyggende mekanisme. Noen har utpekt to eller flere organer som én nasjonal forebyggende mekanisme, og andre har utpekt flere organer som separate nasjonale forebyggende mekanismer, eventuelt med én av disse som koordinerende instans.

Danmark har utpekt Folketingets ombudsmand som nasjonal forebyggende mekanisme, men forutsatt at Rehabiliterings- og Forskningscentret for Torturofre og Det Danske Institut for Menneskerettigheder har mulighet til å stille personer med særlig medisinsk og menneskerettslig kompetanse til rådighet for den nasjonale forebyggende mekanismen. Sverige har utpekt Riksdagens ombudsmän (JO) og Justitiekanslern (JK) som separate nasjonale forebyggende mekanismer. I Finland har en interdepartemental arbeidsgruppe foreslått at riksdagens ombudsman utpekes som nasjonal forebyggende mekanisme.

Nedenfor følger en nærmere redegjørelse for de nordiske modellene.

6.2.2. Danmark

Danmark ratifiserte protokollen i 2004. I 2007 ble Folketingets ombudsmand utpekt som Danmarks nasjonale forebyggende mekanisme. I 2010 ble Grønlands ombudsperson utpekt som nasjonal forebyggende mekanisme for institusjoner som er omfattet av Grønlands selvstyre. Folketingets ombudsmand i Danmark (i det følgende omtalt som ombudsmannen) tilsvarer lagt på vei Sivilombudsmannen i Norge. Grunnen til at ombudsmannen ble utpekt som nasjonal forebyggende mekanisme, var at denne gjennom ca 30 år hadde opparbeidet seg betydelig erfaring med inspeksjoner, særlig til fengsler, arresthus, politiarrester og psykiatriske avdelinger.

Fra og med 2009, har ombudsmannen fått en årlig tilleggsbevilgning på 2,2 millioner danske kroner for å ivareta oppgaven som nasjonal forebyggende mekanisme. Folketinget har i den forbindelse forutsatt at Rehabiliterings- og Forskningscentret for Torturofre (RCT) og Det Danske Institut for Menneskerettigheder (IMR) har mulighet til å stille personer med særlig medisinsk og menneskerettslig kompetanse til rådighet for den nasjonale forebyggende mekanismen. RCT er en privat institusjon som rehabiliterer torturofre og utfører forskning om tortur og fengselsforhold. Institusjonen har utviklet seg til et ledende ressurssenter i det internasjonale nettverket av menneskerettsorganisasjoner som arbeider mot tortur, og har et direkte samarbeid med Underkomiteen for forebygging. IMR er en uavhengig nasjonal institusjon for menneskerettigheter, som ifølge sitt lovgrunnlag skal gi Folketinget og regjeringen råd om Danmarks forpliktelser på menneskerettsområdet. Selv om ombudsmannen alene er utpekt som nasjonal forebyggende mekanisme, har han etablert et formalisert samarbeid med RCT og IMR. Ledelsen fra de tre institusjonene møtes to ganger i året for å drøfte og tilrettelegge de overordnete retningslinjene for OPCAT-virksomheten. Dette samarbeidet kalles OPCAT-rådet. I tillegg har hver av institusjonene utpekt faste medarbeidere for å delta i det løpende arbeidet med selve besøksvirksomheten, samt utferdigelse av rapporter og høringsuttalelser. Denne delen av samarbeidet kalles OPCAT-arbeidsgruppen. Besøk til steder for frihetsberøvelse foretas vanligvis av to jurister hos ombudsmannen og én lege fra RCT. IMR kan også delta, men har i liten grad gjort det. 

I 2009 ble det også foretatt flere endringer i lov om Folketingets Ombudsmand. Blant annet ble det tilføyet en bestemmelse om at ombudsmannens virksomhet også omfatter frihetsberøvede personers forhold på private institusjoner mv. Det ble presisert at også slike institusjoner mv har plikt til å gi ombudsmannen de opplysninger og utlevere de dokumenter mv som ombudsmannen ber om. Videre ble det tilføyet en bestemmelse om at ombudsmannen, hvis det anses nødvendig, til enhver tid og uten rettslig kjennelse kan inspisere private institusjoner mv hvor personer er eller kan være frihetsberøvet, ved fremvisning av legitimasjon og om nødvendig med bistand fra politiet. 

Høsten 2009 begynte ombudsmannen å foreta særskilte besøk til steder for frihetsberøvelse som nasjonal forebyggende mekanisme. Disse besøkene kommer i tillegg til ombudsmannens alminnelige inspeksjonsvirksomhet, som også omfatter steder for frihetsberøvelse. Målsettingen har vært 40 OPCAT-besøk i året fra og med 2011. Det ble gjennomført 9 slike besøk i 2009, 20 i 2010 og 52 besøk fordelt på 26 institusjoner i 2011. Selv om kjernen i ombudsmannens virksomhet som nasjonal forebyggende mekanisme består av besøk til steder for frihetsberøvelse, har ombudsmannen i en viss utstrekning også tatt i bruk andre virkemidler for å undersøke og forebygge tortur mv. Blant annet har han foretatt enkelte undersøkelser, som ikke har omfattet besøk. Ombudsmannen mottar også innberetninger om alle dødsfall og selvmordsforsøk innenfor kriminalomsorgen, og påser i den forbindelse at behandlingen av de innsatte har vært tilfredsstillende. Ombudsmannen utgir en egen årsrapport om OPCAT-virksomheten. 

Den danske ombudsmannen har opplyst at en grunnleggende erfaring med OPCAT-virksomheten har vært at det formodentlig sjelden vil forekomme forhold i institusjonene som kan betegnes som tortur eller umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff, men at forhold det kan være grunn til å være oppmerksom på er strukturelle problemer i samarbeidet mellom ulike myndigheter, f. eks samarbeidet mellom sosiale institusjoner og psykiatrien. En annen erfaring han fremhever, er at samarbeidet med RCT og IMR gir klare fordeler ved at høy ekspertise innenfor medisinske spørsmål og menneskerettigheter inngår som en integrert del av inspeksjonene. På den annen side har styring og koordinering av samarbeidet mellom de tre partene vært mer ressurskrevende enn forutsatt da samarbeidet ble etablert. Ombudsmannen har opplyst at den årlige bevilgningen på 2,2 millioner danske kroner som han har fått til OPCAT-virksomheten fra og med 2009, brukes til å dekke lønn og sosiale utgifter for to akademikerårsverk og én kontormedarbeider på halv tid, samt utgifter til kontorlokaler, reise- og driftsutgifter. Fra og med 2011 er det blitt bevilget 400 000 danske kroner pr år til RCT for å dekke senterets deltakelse i OPCAT-samarbeidet. IMR har ikke fått tilleggsbevilgninger for å delta i samarbeidet. RCT og IMR anser begge at den økonomiske situasjonen for deres deltakelse er utilfredsstillende. IMR har valgt å redusere sin deltakelse i arbeidet til et minimum.

6.2.3. Sverige

Sverige ratifiserte OPCAT i 2005. Riksdagens ombudsmän og Justitiekanslern ble utpekt som nasjonale forebyggende mekanismer. Riksdagens ombudsmän (i det følgende omtalt som ombudsmennene) tilsvarer langt på vei Sivilombudsmannen i Norge. Justitiekanslern er blant annet regjeringens ombudsmann for forvaltningen. Myndighetene anså at disse institusjonene oppfylte protokollens krav til nasjonale forebyggende mekanismer.

Begge institusjonene hadde imidlertid gitt uttrykk for motforestillinger. Ombudsmennene anså at deres handlefrihet ikke burde begrenses ved at de ble pålagt denne oppgaven, og anså også at det av ressursmessige grunner fremsto som umulig for dem å oppfylle kravet om regelmessige besøk til steder for frihetsberøvelse. Justitiekanslern viste til at denne institusjonens rolle på tilsynsområdet i praksis var relativt begrenset, og anså det tvilsomt om institusjonen kunne sies å oppfylle kravene til nasjonale forebyggende mekanismer.

Underkomiteen for forebygging besøkte Sverige i 2008 og ga i sin rapport uttrykk for at beslutningen om å utpeke ombudsmennene og Justitiekanslern som nasjonale forebyggende mekanismer burde revurderes. Underkomiteen anså, at dersom ombudsmennene og Justitiekanslern skulle ha ansvaret for å foreta besøk til steder for frihetsberøvelse i samsvar med protokollens krav, burde myndighetene sikre at institusjonenes mandater gjorde det mulig for dem å oppfylle alle kravene fullt ut. Når de utførte sine oppgaver som nasjonale forebyggende mekanismer, burde besøkene ha en forebyggende tilnærming, vesensforskjellig fra institusjonenes klagebaserte aktiviteter. Underkomiteen anså også at svenske myndigheter burde sikre at disse organene fikk de tilleggsressurser og den opplæring som var nødvendig for at de skulle kunne fungere som nasjonale forebyggende mekanismer. 

Det ble mer fokus på ombudsmennenes rolle som nasjonal forebyggende mekanisme i 2009/2010, blant annet som følge av økt internasjonalt press for at ombudsmennene skulle redegjøre for sine aktiviteter som nasjonal forebyggende mekanisme og delta i et voksende internasjonalt samarbeid. I forbindelse med budsjettforslaget for 2011-2014, bestemte ombudsmennene seg for å aktualisere spørsmålet om å være nasjonal forebyggende mekanisme i henhold til OPCAT. De foreslo at virksomheten skulle lovreguleres og at ombudsmennene skulle tilføres nødvendige øremerkede ressurser.

Riksdagen besluttet å bevilge midler til ombudsmennene i tråd med budsjettforslaget, og vedtok senere også en endring i lov med instruksjon for Riksdagens ombudsmän. Det ble tilføyet en ny bestemmelse i loven om at ombudsmennene også skal utføre de oppgaver som påligger nasjonale forebyggende mekanismer i henhold til OPCAT. Denne nye bestemmelsen trådte i kraft 1. juli 2011, og ombudsmennene påbegynte sin virksomhet som nasjonal forebyggende mekanisme høsten 2011.

Ombudsmennene har opprettet en egen enhet med fire ansatte for å utføre oppgaven som nasjonal forebyggende mekanisme. Den årlige tilleggsbevilgningen på ca 5,6 millioner svenske kroner skal dekke utgifter til kontorleie, reiseutgifter og ekstern kompetanse (i første rekke innenfor medisin og psykologi), i tillegg til lønn og sosiale kostnader for fire jurister. Beregningene tar utgangspunkt i ca 65 årlige besøk til steder for frihetsberøvelse.

6.2.4. Finland

I Finland etablerte Utenriksdepartementet i 2006 en arbeidsgruppe med medlemmer fra relevante departementer og justitieombudsmannen, som skulle utrede nødvendige tiltak for at Finland skulle kunne ratifisere OPCAT. Arbeidsgruppen avsluttet sitt arbeid i mars 2011.

Den finske arbeidsgruppen har foreslått at riksdagens justitieombudsman utpekes som nasjonal forebyggende mekanisme. Dette begrunnes med at justitieombudsmannen best oppfyller de krav som stilles til nasjonale forebyggende mekanismer, og at det ikke anses formålstjenelig å opprette et nytt organ som skal ivareta de oppgaver som allerede ivaretas av ombudsmannen.  Riksdagens justitieombudsman i Finland tilsvarer langt på vei Sivilombudsmannen i Norge. Det fremgår imidlertid av loven om riksdagens justitieombudsman, at vedkommende inspiserer innretninger og embetsverk ved behov, for å gjøre seg kjent med forhold som omfattes av ombudsmannens lovlighetskontroll, og at ombudsmannen særlig skal inspisere fengsler og andre lukkede innretninger for å overvåke hvordan de innsatte behandles, samt forsvarets ulike enheter og de finske fredsbevarende styrkene for å undersøke hvordan de som tjenestegjør behandles. Justitieombudsmannen har de siste årene hatt en omfattende inspeksjonsvirksomhet (57-71 pr år i 2008-2010), også på steder for frihetsberøvelse (ca 20 pr år).

Den finske arbeidsgruppen anbefaler at det foretas noen endringer i loven om riksdagens justitieombudsman. Den foreslår at det tas inn en ny paragraf om nasjonal forebyggende mekanisme i loven, der det uttrykkelig fremgår at justitieombudsmannen er den nasjonale forebyggende mekanismen i henhold til protokollen artikkel 3, at ombudsmannen kan kalle inn eksperter for inntil fire år om gangen for å bistå i forbindelse med inspeksjoner som nasjonal forebyggende mekanisme, at slike eksperter skal kunne motta og behandle taushetsbelagt informasjon når det er nødvendig for at de skal kunne utføre sine oppgaver, og at ekspertene omfattes av strafferettslige bestemmelser om tjenesteansvar når de utfører sine oppgaver. I tillegg, foreslås det en bestemmelse om at justitieombudsmannen også kan foreta inspeksjoner på steder for frihetsberøvelse som opprettholdes av private.

Den finske arbeidsgruppen anser at justitieombudsmannens inspeksjonsvirksomhet må utvides for at oppgavene som nasjonal forebyggende mekanisme skal ivaretas på en tilfredsstillende måte, at innholdet i inspeksjonene må utvikles og at ombudsmannens kontor må leie inn eksterne sakkyndige. Videre vil utpeking av ombudsmannen som nasjonal forebyggende mekanisme medføre nye rapporteringsforpliktelser og økt internasjonalt samarbeid. Arbeidsgruppen anser at ivaretakelse av de nye oppgavene vil kreve minst 2-3 nye stillinger ved ombudsmannens kontor, og at disse stillingene samt økt bruk av sakkyndige vil koste anslagsvis 250 000 euro pr år.

6.3. Synspunkter fra Nasjonal institusjon for menneskerettigheter (NI) og medlemmer av NGO-forum for menneskerettigheter

Arbeidsgruppen har som nevnt i kapittel 2 hatt to møter med Norsk senter for menneskerettigheter/Nasjonal institusjon for menneskerettigheter (SMR/NI) og representanter fra NGO-forum for menneskerettigheter.

Det første møtet fant sted 22. september 2011.

SMR/NI orienterte om posisjonsnotat 2/2011 (Hvem skal vokte vokterne?), utgitt 21. september 2011. Hovedpunktene i notatet er gjengitt nedenfor. SMR/NI understreket at en nasjonal forebyggende mekanisme må være håndterbar og at det derfor er et poeng å begrense antall organer som inngår i mekanismen. SMR/NI anser at tre organer vil kunne være overkommelig, samtidig som man kan se for seg at andre aktører involveres på annen måte, for eksempel i et rådgivende utvalg.

Den norske Helsingforskomité ønsket en robust og slitesterk nasjonal forebyggende mekanisme, og anbefalte at NI får en viktig rolle i mekanismen. Det er ikke nødvendigvis naturlig at sivilt samfunn deltar i selve tilsynsmekanismen; det vil kunne bli en vanskelig dobbeltrolle. Imidlertid bør en nasjonal forebyggende mekanisme være lydhør for innspill fra sivilt samfunn, for eksempel gjennom deltakelse i et rådgivende forum.

Advokatforeningen mente det var viktig at de som deltar i en eventuell koalisjon har tilstrekkelig kompetanse og at Advokatforeningen er den eneste organisasjon med spesialkompetanse for behandling av denne type saker, herunder etterprøving av bevis. Det bør også vurderes om Juss-Buss bør være med i en eventuell koalisjon.

Juss-Buss anså det viktig at den nasjonale forebyggende mekanismen er proaktiv og oppsøkende. Mange vil kunne ha vanskeligheter med å oppsøke en klagenemnd, og Juss-Buss ville på grunnlag av sin erfaring og arbeidsmetode kunne spille en rolle når det gjelder å fange opp behovet. Det vil være viktig med bred og sammensatt kompetanse i en nasjonal mekanisme, og språk er en spesiell utfordring.

Røde Kors mente det ville være naturlig at de får en rolle i den nasjonale forebyggende mekanismen, på bakgrunn av organisasjonens kompetanse for eksempel gjennom erfaringer fra krigsområder og visitor-tjeneste i norske fengsler.

Arbeidsgruppen har mottatt skriftlig innspill i form av posisjonsnotat fra SMR/NI og innspill fra Juss-Buss.

Ifølge posisjonsnotatet er SMR/NIs overordnede målsetting å bidra til at Norge får en sterk og uavhengig nasjonal forebyggende mekanisme som kan overvåke myndighetenes behandling av frihetsberøvede personer og sikre disse et effektivt vern mot tortur og andre alvorlige integritetskrenkelser. SMR/NI ønsker også å synliggjøre NIs mulige rolle i en nasjonal forebyggende mekanisme.

SMR/NI mener at Sivilombudsmannens uavhengige rolle og vide mandat til å føre tilsyn med forvaltningen og sikre menneskerettighetene gjør ombudet til et naturlig utgangspunkt for vurdering av en nasjonal forebyggende mekanisme i Norge. Ombudsmannen har blant annet en avdeling som jobber med sykehus og helse, utlendingssaker, fengselsforhold, politi og påtalemyndighet og en egen rådgiver for menneskerettigheter. Sivilombudsmannen vil likevel ikke uten videre kunne påta seg rollen som nasjonal forebyggende mekanisme alene. Ombudsmannen har selv påpekt at en slik løsning krever atskillig mer enn en formell tilføyelse av nye funksjoner i mandatet.

Sivilombudsmannen mangler ifølge SMR/NI medisinsk ekspertise som er sentral i en nasjonal forebyggende mekanisme idet tilsynet omfatter psykiatriske institusjoner, og frihetsberøvede generelt utsettes for betydelige psykiske påkjenninger. SMR/NI vil fraråde en modell der Sivilombudsmannen utpekes som nasjonal forebyggende mekanisme alene.

SMR/NI mener at både generelle hensyn og hensynet til nasjonale forhold taler for at Norge bør gå inn for en koalisjonsmodell der flere aktører gis status som nasjonal forebyggende mekanisme. SMR/NI anser at en slik løsning vil sikre personer som er berøvet friheten det beste vernet mot tortur og andre alvorlige integritetskrenkelser. SMR/NI anbefaler at Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter blir en integrert del av Norges nasjonale forebyggende mekanisme.

SMR/NI foreslår at den nasjonale forebyggende mekanismen bør bestå av Sivilombudsmannen, NI og en aktør med relevant medisinsk ekspertise. En slik modell vil kunne gi tilstrekkelig kunnskapsmessig bredde uten at samarbeidet vil kreve for mye koordinering og logistikk.

Juss-Buss har skriftlig meddelt arbeidsgruppen at de har god erfaring med Sivilombudsmannen som et tilsynsorgan, og at Juss-Buss også har en rapporteringsavtale med Sivilombudsmannen slik situasjonen er i dag. Sivilombudsmannen har imidlertid svært få fengselsbesøk i året, og annonserer også sine fengselsbesøk på forhånd.

Juss-Buss ser det som en fordel å ha et tilsynsorgan som har flere og regelmessige besøk i fengslene, ettersom man da får et større erfaringsgrunnlag å bygge på og slik en større mulighet til å avdekke brudd.

Juss-Buss mener at et tilsynsorgan bør bestå av flere organisasjoner i tillegg til Sivilombudsmannen. På bakgrunn av det arbeid Juss-Buss ved fengselsgruppen utfører i dag, vil de etter få tilpasninger kunne fungere som en del av et tilsynsorgan, og de stiller seg positive til å være del av et slikt tilsynsorgan dersom arbeidsgruppen anser det ønskelig.

På det andre møtet med SMR/NI og sivilt samfunn orienterte Justis- og beredskapsdepartementet om arbeidsgruppens arbeid og foreløpige konklusjoner.

Den norske Helsingforskomité påpekte at dersom en frivillig organisasjon eventuelt ble utpekt som del av en nasjonal forebyggende mekanisme ville det kunne gjøre det vanskelig for denne organisasjonen å kritisere mekanismen. Det er mye som kan tale for at relevante frivillige organisasjoner i stedet bør gå inn i en rådgivende rolle, for eksempel gjennom en rådgivende komité. Den viktigste rollen til sivilt samfunn er å være pådriver i forhold til den nasjonale forebyggende mekanismen. Et rådgivende organ kan være en ressurs hvis det blir brukt aktivt, men det er viktig at det ikke blir et sandpåstrøingsorgan.

Helsingforskomiteen mente videre at NI bør ha en særskilt rolle i forhold til Sivilombudsmannen dersom han blir utpekt som nasjonal forebyggende mekanisme. NI skal være den fremste institusjon for menneskerettigheter på nasjonalt plan, og forbudet mot tortur er en av kjernerettighetene.

SMR/NI mente at selv om rollen til NI for tiden er uavklart, bør dette ikke utelukke at NI har tett tilknytning til eller en rolle i den nasjonale forebyggende mekanismen. NI har erfaring med å arbeide forebyggende og proaktivt. NI ønsker seg en slagkraftig nasjonal forebyggende mekanisme, og mener Sivilombudsmannen, dersom han blir utpekt, bør ha en mer tydelig stemme i det offentlige ordskiftet som nasjonal forebyggende mekanisme enn han har i sin nåværende rolle. Det er viktig å legge rammer for hvordan et eventuelt rådgivende forum skal fungere som et genuint konsultativt organ.

Arbeidsgruppen har mottatt skriftlige innspill fra Nasjonal institusjon (SMR/NI)datert 20. februar 2012 og fra Juss-Buss datert 23. februar 2012.

NI ønsker å poengtere viktigheten av at den fremtidige nasjonale forebyggende mekanismen opprettes i tråd med OPCATs standarder, og at en nasjonal forebyggende mekanisme ikke under noen omstendighet må benyttes til å begrense andre aktørers tilgang til forvaringssteder. Dersom myndighetene utpeker en enkelt institusjon som nasjonal forebyggende mekanisme, ønsker NI å påpeke følgende:

• Nasjonal forebyggende mekanisme bør sees som et spesifikt mandat som organiseres som en egen enhet hos Sivilombudsmannen, og bør ikke være helintegrert i ombudsmannens løpende virksomhet.
• Etablering av en konsultativ mekanisme må forventes å medføre reelle konsultasjoner.
• Det bør etableres et særlig samarbeid mellom NI og nasjonal forebyggende mekanisme.

Juss-Buss ønsker å fremheve noen overordnede hensyn som vil gjøre seg gjeldende uansett hvilken modell norske myndigheter måtte velge:

• Nasjonal forebyggende mekanisme må sikres tilstrekkelig myndighet og reell påvirkningskraft.
• Nasjonal forebyggende mekanisme må sikres tilstrekkelige ressurser, herunder faglig kompetanse.
• Nasjonal forebyggende mekanisme må ha dialog med sivilt samfunn og det må sikres at sivilt samfunn har innflytelse.

Juss-Buss mener fortsatt at flere institusjoner sammen bør utpekes som nasjonal forebyggende mekanisme og at det bør etableres et formelt samarbeid med andre aktører. Dersom Sivilombudsmannen alene utpekes som nasjonal forebyggende mekanisme, er det avgjørende at det etableres et rådgivende utvalg med reell påvirkningskraft for å sikre at den nasjonale forebyggende mekanismen fungerer som tilsiktet i henhold til protokollen og for å tilføre faglig kompetanse og annen rådgivning. Sivilombudsmannen må tilføres mer ressurser, arbeidsmetodene må endres og det bør opprettes en egen enhet som skilles ut fra ombudsmannens andre oppgaver. Nasjonal forebyggende mekanisme må ha større rettslig myndighet og bør for eksempel gis myndighet til å gi umiddelbare pålegg om midlertidig stansing av tiltak eller pålegge iverksettelse av umiddelbare tiltak.

6.4. Arbeidsgruppens vurderinger  

Arbeidsgruppens har vurdert ulike modeller for nasjonale forebyggende mekanismer og utredet og vurdert særskilt om Sivilombudsmannen skal utpekes som nasjonal forebyggende mekanisme, enten alene eller sammen med en eller flere eksisterende nasjonale tilsynsorganer, i forbindelse med eventuell norsk ratifikasjon av OPCAT. 

6.4.1.  Sivilombudsmannen som nasjonal forebyggende mekanisme  

6.4.1.1. Generelt

Sivilombudsmannens mandat følger av Grunnloven § 75 bokstav l, sivilombudsmannsloven 22. juni 1962 nr. 8 og Stortingets instruks for ombudsmannen fastsatt 19. februar 1980.

Arbeidsgruppen har vurdert i hvilken grad ombudsmannen, under sitt nåværende mandat, fyller kravene for å kunne utpekes til nasjonal forebyggende mekanisme og om det vil være nødvendig og/eller tilrådelig å foreta lov- eller forskriftsendringer (instruksendringer) eller treffe andre tiltak dersom Sivilombudsmannen utpekes som nasjonal forebyggende mekanisme.

6.4.1.2. Kravet til uavhengighet

I henhold til protokollen skal konvensjonspartene garantere funksjonsmessig uavhengighet for de nasjonale forebyggende mekanismene og også uavhengighet for deres personell, jf. artikkel 18 nr. 1. I retningslinjene om nasjonale forebyggende mekanismer, gir Underkomiteen for forebygging uttrykk for at mekanismen bør ha fullstendig finansiell og operasjonell autonomi når den utøver sine oppgaver i henhold til OPCAT, at prosessen for utvelgelse og utnevnelse av medlemmer av mekanismen bør være åpen og inkluderende, i samsvar med offentliggjorte kriterier, og at staten bør sikre mekanismens uavhengighet ved ikke å utnevne medlemmer som har stillinger som kan reise spørsmål om interessekonflikter.

Etter arbeidsgruppens syn, er det viktig at den eller de nasjonale forebyggende mekanismene blir oppfattet som uavhengige, og at de derfor ikke bør ha for nær tilknytning til forvaltningen.

Arbeidsgruppen anser at Sivilombudsmannen oppfyller OPCATs krav til uavhengighet. Ifølge sivilombudsmannsloven § 2 annet punktum ”utfører Ombudsmannen sitt verv selvstendig og uavhengig av Stortinget”. Bestemmelsen, sammenholdt med ombudsmannens konstitusjonelle plassering utenfor forvaltningen, anses å oppfylle protokollens krav til uavhengighet både overfor Stortinget og forvaltningen.

6.4.1.3. Lovfesting av oppgaven som nasjonal forebyggende mekanisme

I retningslinjene om nasjonale forebyggende mekanismer, gir Underkomiteen for forebygging uttrykk for at mandatet og myndigheten til den nasjonale forebyggende mekanismen bør komme klart til uttrykk i grunnlov eller lov.

Sivilombudsmannens hovedoppgave er å ta imot klager fra borgerne og drive etterfølgende rettslig kontroll med forvaltningen. Selv om han også i dag gjennomfører inspeksjoner og tar opp saker av eget tiltak, mener arbeidsgruppen at den nye oppgaven bør synliggjøres i en egen bestemmelse i sivilombudsmannsloven dersom Sivilombudsmannen utpekes som nasjonal forebyggende mekanisme.

6.4.1.4. Steder for frihetsberøvelse

I henhold til OPCAT artikkel 4 og artikkel 19 bokstav a, skal de nasjonale forebyggende mekanismene kunne besøke alle steder under konvensjonspartenes jurisdiksjon og kontroll der personer er eller kan bli berøvet sin frihet, enten som følge av en beslutning truffet av en offentlig myndighet eller etter dens tilskyndelse eller med dens samtykke eller tilslutning. Også private institusjoner kan være omfattet av denne definisjonen.

Etter sivilombudsmannsloven § 4 jf. § 8 omfatter Sivilombudsmannens arbeidsområde, med visse nærmere angitte begrensninger, “den offentlige forvaltning, og alle som virker i dens tjeneste”. Sivilombudsmannen har kompetanse til å foreta besøk ved alle steder for frihetsberøvelse som hører inn under norsk offentlig forvaltning, men ikke ved private institusjoner. Det vises til oversikten over steder for frihetsberøvelse under punkt 4.2 ovenfor, som ikke er uttømmende. En del av disse institusjonene drives i dag av private. Synet på hvilke steder som omfattes av definisjonen vil kunne utvikles over tid.

Ettersom private institusjoner etter dagens regler ikke er omfattet av Sivilombudsmannens kompetanse, vil det være nødvendig med lovendring for å gi hjemmel for besøk også ved slike steder.

 6.4.1.5. Sivilombudsmannens mulighet til å foreta regelmessige besøk

Formålet med protokollen er å etablere et system med regelmessige besøk foretatt av uavhengige internasjonale og nasjonale organer til steder for frihetsberøvelse, jf. artikkel 1.

I retningslinjene om nasjonale forebyggende mekanismer, gir Underkomiteen for forebygging uttrykk for at statene bør sikre at den nasjonale forebyggende mekanismen kan utføre besøk på en slik måte og så ofte som den selv bestemmer, og at mekanismen bør etablere en arbeidsplan som, over tid, omfatter besøk til alle steder for frihetsberøvelse innenfor konvensjonspartens jurisdiksjon. Videre anser underkomiteen at mekanismen bør planlegge arbeidet og utnytte sine ressurser slik at den sikrer at steder for frihetsberøvelse besøkes på en måte og med tilstrekkelig hyppighet til at det utgjør et effektivt bidrag til å forebygge tortur mv.

Det følger av sivilombudsmannsloven § 5 at ombudsmannen også kan ta saker opp til behandling av eget tiltak. Sivilombudsmannen foretar allerede 4-6 besøk i året til steder for frihetsberøvelse, med hjemmel i denne bestemmelsen. Bakgrunnen for at saker tas opp av eget tiltak er vanligvis at ombudsmannen i forbindelse med behandlingen av en klagesak har fått kjennskap til forhold i forvaltningen som det kan være grunn til å ta opp særskilt. Medieoppslag eller henvendelser fra privatpersoner og organisasjoner kan også gi grunnlag for at ombudsmannen tar egne initiativ overfor forvaltningen. Forebygging av tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff har ikke vært hovedsiktemålet med disse besøkene.

Det er ingen begrensninger i ombudsmannens adgang til å ta opp saker av eget tiltak så lenge det aktuelle saksforholdet faller inn under hans arbeidsområde. Dersom Sivilombudsmannen utpekes som nasjonal forebyggende mekanisme, vil besøkenes innhold måtte tilpasses protokollens formål og krav og besøksfrekvensen vil måtte være betydelig høyere enn den er i dag. Arbeidsgruppen mener det ikke er nødvendig å foreta lovendring for å gi Sivilombudsmannen tilstrekkelig grunnlag til å oppfylle protokollens krav til regelmessighet, men som nevnt under punkt 6.4.1.3, foreslår utvalget at Sivilombudsmannens eventuelle rolle som nasjonal forebyggende mekanisme fastsettes i sivilombudsmannsloven.

Steder for frihetsberøvelse omfatter som nevnt en rekke ulike typer institusjoner mv. Arbeidsgruppen kan ikke anslå nøyaktig hvor mange besøk den nasjonale forebyggende mekanismen bør utføre årlig. Dette vil bero på en rekke faktorer, herunder om det er grunn til å tro at det forekommer tortur eller annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff, i hvilken utstrekning andre uavhengige organer foretar besøk til steder for frihetsberøvelse for å forebygge tortur mv, og også hvilke andre metoder den nasjonale forebyggende mekanismen ønsker å bruke for å oppfylle sitt mandat, i tillegg til regelmessige besøk. Etter arbeidsgruppens syn, bør det være opp til organet eller de organene som utpekes som nasjonale forebyggende mekanismer, løpende å vurdere hvor mange besøk det er behov for.

Sivilombudsmannen har anslått at 40 årlige besøk kan være passende. Blant annet basert på erfaringene til og ambisjonene for de nasjonale forebyggende mekanismene i våre naboland og underkomiteens retningslinjer, mener arbeidsgruppen at dette kan være et realistisk utgangspunkt, som vil kunne oppfylle protokollens krav til regelmessighet.

6.4.1.6. Faglig kompetanse mv

Konvensjonspartene skal treffe nødvendige tiltak for å sikre at de nasjonale forebyggende mekanismenes sakkyndige har den nødvendige kapasitet og fagkunnskap, og skal også bestrebe seg på å oppnå en balansert kjønnsrepresentasjon og en tilfredsstillende representasjon av landets etniske grupper og minoriteter, jf. artikkel 18 nr. 2.

Underkomiteen for forebygging anbefaler at den nasjonale forebyggende mekanismen bør sikre at dens ansatte til sammen har den mangfold i bakgrunn, evner og fagkunnskap som er nødvendig for at den kan oppfylle sitt mandat. Blant annet bør mekanismen inneha relevant juridisk og helsefaglig kompetanse.

Sivilombudsmannen har under sin nåværende organisasjon juridisk kompetanse, men har ikke saksbehandlere med annen fagbakgrunn, herunder helsefaglig kompetanse.

Dersom Sivilombudsmannen utpekes som nasjonal forebyggende mekanisme, anser arbeidsgruppen at det vil være nødvendig at ombudsmannen styrkes med helsefaglig og annen relevant kompetanse ved behov, enten ved nyansettelser eller ved bruk av ekstern kompetanse, f. eks i form av konsulenttjenester. Behovet for spesialkompetanse vil kunne variere i forhold til ulike typer steder for frihetsberøvelse og særlige forhold ved personene som er frihetsberøvet der. For eksempel vil det kunne være behov for å ha med personer med barnefaglig kompetanse ved besøk til barneverninstitusjoner. Det vil også være nødvendig å sikre en balansert kjønnsrepresentasjon og en tilfredsstillende representasjon av landets etniske grupper og minoriteter.

6.4.1.7. Dialog mellom nasjonal forebyggende mekanisme og norske myndigheter

Formålet med protokollen, er å forebygge tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff gjennom regelmessige besøk til steder for frihetsberøvelse, jf artiklene 1, 3, 17 og 19. Ut over det som er nødvendig for å oppnå dette formålet, skal de nasjonale forebyggende mekanismene ha kompetanse til å gi myndighetene anbefalinger med sikte på å bedre behandlingen av, og forholdene for, personer som er berøvet sin frihet, jf artikkel 19 bokstav b.

Sivilombudsmannsloven § 10 omhandler avslutningen av ombudsmannens saksbehandling. Ombudsmannen kan i dag bl.a. påpeke at det er gjort feil i rettsanvendelsen eller saksbehandlingen, gi uttrykk for at en avgjørelse må regnes som ugyldig, klart urimelig eller i strid med god forvaltningspraksis. Dessuten kan ombudsmannen gi uttrykk for at forvaltningen bør yte erstatning dersom forvaltningen har gjort feil som tilsier det. Ombudsmannen kan også påpeke at det knytter seg tvil til forhold av betydning i saken.

For å oppfylle kravene i protokollens artikkel 19, mener arbeidsgruppen at det bør foretas en lovendring hvor det uttrykkelig fremgår at ombudsmannen kan gi myndighetene den type anbefalinger som protokollen krever dersom Sivilombudsmannen utpekes som nasjonal forebyggende mekanisme.

Hvis ombudsmannen blir oppmerksom på mangler ved lover, administrative forskrifter eller administrativ praksis, kan han gi vedkommende departement underretning om det, jf. sivilombudsmannsloven § 11. Ombudsmannen har også adgang til å avgi høringsuttalelser i alle offentlige høringer om lov- eller forskriftsendringer m.v. Det anses derfor ikke nødvendig med lov eller instruksendringer for å tilfredsstille kravet i OPCAT artikkel 19 bokstav c om at den nasjonale forebyggende mekanismen skal ha adgang til å framlegge forslag og kommentarer vedrørende eksisterende lovgivning eller lovforslag.

Artikkel 22 krever at vedkommende myndigheter hos den berørte konvensjonspart skal gjennomgå den nasjonale forebyggende mekanismens anbefalinger og innlede en dialog med den om mulige gjennomføringstiltak. Den nasjonale forebyggende mekanismen har ikke myndighet til å pålegge myndighetene å gjennomføre anbefalingene.

Sivilombudsmannens uttalelser er ikke bindende for forvaltningen. Normalt vil forvaltningen likevel innrette seg etter disse. Det er imidlertid ikke uvanlig at forvaltningsorganer inngår i dialog med ombudsmannen om oppfølgingen av uttalelsene. Arbeidsgruppen ser ikke at det er nødvendig med en egen lovbestemmelse for å fastsette at relevante myndigheter har plikt til å gjennomgå ombudsmannens anbefalinger og innlede en dialog med ham om mulige gjennomføringstiltak.

6.4.2.  Andre eksisterende tilsynsorganer som nasjonale forebyggende mekanismer

Arbeidsgruppen har vurdert om Sivilombudsmannen, ved eventuell norsk ratifikasjon av protokollen, bør utpekes som nasjonal forebyggende mekanisme sammen med en eller flere andre eksisterende tilsynsorganer, eventuelt med Sivilombudsmannen som koordinerende instans.

Protokollen åpner som nevnt for at flere institusjoner/organer kan utpekes som én nasjonal forebyggende mekanisme eller som flere separate nasjonale forebyggende mekanismer. Som fremstillingen over viser, er det er stort antall tilsynsorganer som i dag utfører lovpålagte tilsynsoppgaver ved steder for frihetsberøvelse. Arbeidsgruppen har merket seg at flere eksisterende tilsyn som nevnt under kapittel 5 langt på vei oppfyller protokollens krav.

For flere av tilsynsorganene kan det imidlertid stilles spørsmål ved deres tilknytning/nærhet til forvaltningen, som kan skape usikkerhet om i hvilken grad de oppfyller protokollens krav om funksjonsmessig uavhengighet. Dette er derfor ikke en løsning arbeidsgruppen vil anbefale. Fordelingen av flere av tilsynsfunksjonene på lokale eller regionale tilsynsorganer gjør det også vanskelig å identifisere ette eller noen få tilsynsorganer som eventuelt ville kunne utpekes som nasjonale forebyggende mekanismer sammen med Sivilombudsmannen.

Arbeidsgruppen vil anbefale at man fra norsk side utpeker ett organ som nasjonal forebyggende mekanisme, slik de aller fleste av de eksisterende konvensjonspartene har gjort. Da vil oppgaven som nasjonal forebyggende mekanisme bli utøvet på en enhetlig måte, uavhengig av sektor og geografisk område, man vil unngå ressurskrevende koordinering mellom flere organer, det vil være ett synlig kontaktpunkt for Underkomiteen for forebygging, andre lands nasjonale forebyggende mekanismer, sivilt samfunn, media mv, og det vil ikke være nødvendig å foreta lovendringer og eventuelle andre nødvendige tilpasninger i forhold til flere organer.

Dersom for eksempel samtlige fylkesmenn skulle utpekes som nasjonal forebyggende mekanisme, ville det innebære omfattende koordineringsarbeid og en rekke nye rutiner og rapporteringsplikter for disse i tillegg til dagens oppgaver. Den eller de nasjonale forebyggende mekanismene skal ikke erstatte, men supplere allerede eksisterende tilsynsmekanismer. Arbeidsgruppen mener eksisterende tilsynsorganers arbeid vil være en viktig ressurs for Sivilombudsmannen dersom han utpekes som nasjonal forebyggende mekanisme etter protokollen.  

Arbeidsgruppen mener også at en eventuell utpeking av eksisterende tilsynsorganer innen forvaltningen sammen med Sivilombudsmannen som én nasjonal forebyggende mekanisme, eller som separate mekanismer med Sivilombudsmannen som koordinerende instans, vil kunne reise konstitusjonelle spørsmål, ettersom Sivilombudsmannen fører tilsyn med slike tilsynsorganer.

6.4.3. Sivilombudsmannen som nasjonal forebyggende mekanisme sammen med Nasjonal institusjon for menneskerettigheter og frivillige organisasjoner

Arbeidsgruppen har vurdert om Nasjonal institusjon for menneskerettigheter (NI) bør utpekes som nasjonal forebyggende mekanisme sammen med Sivilombudsmannen og en eller flere frivillige organisasjoner.

Som nevnt under punkt 6.3 ovenfor, har Nasjonal institusjon ved Norsk senter for menneskerettigheter (SMR/NI) foreslått en koalisjonsmodell, som innebærer at den nasjonale forebyggende mekanismen består av en «troika» med Sivilombudsmannen, den nasjonale institusjonen for menneskerettigheter og en aktør med relevant medisinsk ekspertise. SMR/NI foreslår at det opprettes et råd som består av én representant for hver av partene i den nasjonale forebyggende mekanismen, og hvor rollen som leder av rådet skal gå på omgang mellom disse. Danmark har valgt en lignende modell, hvor det forutsettes at Dansk Institut for menneskerettigheder (IMR) og Rehabiliterings- og forskningscentret for torturofre (RCT) har mulighet til å stille personer med særlig menneskerettslig og medisinsk kompetanse til rådighet for den nasjonale forebyggende mekanismen (Folketingets ombudsmann). Disse aktørene har imidlertid ikke formell status som del av den nasjonale forebyggende mekanismen, og dette skiller den danske modellen fra koalisjonsmodellen som foreslått av SMR/NI. For en nærmere beskrivelse av den danske modellen vises det til punkt 6.2.2.

Nasjonale institusjoner har en særlig rolle i det internasjonale menneskerettighetssystemet. I resolusjon 48/134 (1993), oppmuntret FNs generalforsamling statene til å etablere og styrke nasjonale institusjoner og i den forbindelse å ta hensyn til de såkalte Paris-prinsippene om status for nasjonale institusjoner til fremme og beskyttelse av menneskerettigheter. Ved kongelig resolusjon av 21. september 2001, ble Nasjonal institusjon for menneskerettigheter etablert ved Institutt for menneskerettigheter på Universitetet i Oslo. Instituttet ble senere endret til Norsk senter for menneskerettigheter (SMR).  En internasjonal komité («The International Coordinating Committee of the Global Network of National Institutions for Human Rights (ICC)), som er understøttet av FNs høykommissær for menneskerettigheter, har som oppgave å vurdere om de nasjonale institusjoner oppfyller Paris-prinsippenes krav. I april 2006, ble SMR/NI vurdert å være i full overensstemmelse med Paris-prinsippene og ble godkjent som fullverdig nasjonal institusjon (A-status) av komiteen.  De nasjonale institusjonene er imidlertid gjenstand for ny vurdering hvert femte år. I november 2011, konkluderte komiteen med at SMR/NI ikke lenger utøvde sin virksomhet i overensstemmelse med Paris-prinsippene.

SMR/NI offentliggjorde sommeren 2011 at de ønsker å avvikle rollen som nasjonal institusjon innen utgangen av 2012. Begrunnelsen som oppgis, er at NIs rolle som pådriver for gjennomføring av menneskerettighetene er i konflikt med prinsippet om akademisk frihet som er bærende for en universitetsinstitusjon. Dette innebærer at situasjonen omkring Norges nasjonale institusjon per dags dato er uavklart. Regjeringen har ikke tatt stilling til om en ny nasjonal institusjon skal opprettes og hvilken organisatorisk form og tilknytning denne eventuelt skal ha.

Det er derfor på det rene at Norges eksisterende nasjonale institusjon ved SMR/NI vanskelig kan inngå i en nasjonal forebyggende mekanisme. Spørsmålet er om en eventuell fremtidig og ny nasjonal institusjon, sammen med en eller flere frivillige organisasjoner, formelt bør inngå i den nasjonale forebyggende mekanismen ved en såkalt koalisjonsmodell som foreslått av SMR/NI.

Arbeidsgruppen er enig i at en koalisjonsmodell har noen fordeler, særlig ved at den nasjonale forebyggende mekanismen sikres ulik ekspertise og ulike innfallsvinkler. Gruppen er enig i at det er en grunnleggende forutsetning at den nasjonale forebyggende mekanismen må ha tilstrekkelig faglig bredde og variert ekspertise. Arbeidsgruppen mener imidlertid at dette også kan ivaretas ved at Sivilombudsmannen tilføres ytterligere kompetanse, for eksempel gjennom nyansettelser, ved bruk konsulenttjenester og/eller ved å samarbeide med andre relevante fagmiljøer.

Arbeidsgruppen mener også at den koalisjonsmodellen som er foreslått av SMR/NI vil være vanskelig å administrere og ikke legger til rette for en effektiv styring av den nasjonale forebyggende mekanismen. Etter arbeidsgruppens syn vil den foreslåtte styringsmodellen nødvendiggjøre mye koordinering, og den vil være uforholdsmessig krevende å administrere. Arbeidsgruppen viser i denne sammenheng også til erfaringene fremhevet av den danske ombudsmannen, som blant annet peker på at styring og koordinering av samarbeidet med Rehabiliterings- og forskningscentret for torturofre og den danske nasjonale institusjon, har vært mer ressurskrevende enn forutsatt. Etter arbeidsgruppens syn vil utfordringene som knytter seg til styring og koordinering gjøre seg enda sterkere gjeldende i forhold til en koalisjonsmodell.

Etter arbeidsgruppens syn vil det også være enklere for frihetsberøvede personer, institusjoner, andre eksistere tilsynsorganer, frivillige organisasjoner, media mv å forholde seg til ett organ som nasjonal forebyggende mekanisme.

Dersom man skulle gå inn for en koalisjonsmodell, ville man måtte sikre at alle organene som skulle inngå i den nasjonale forebyggende mekanismen har den nødvendige hjemmel til regelmessig å undersøke behandlingen av personer som er berøvet sin frihet, adgang til alle steder for frihetsberøvelse, tilgang til nødvendige opplysninger, mulighet til å føre private samtaler med personer som er berøvet sin frihet uten vitner til stede, mv. Arbeidsgruppen anser at det i så fall trolig ville være nødvendig å utarbeide en ny særlov om den nasjonale forebyggende mekanismen.

Arbeidsgruppen vil derfor ikke anbefale en koalisjonsmodell som anbefalt av SMR/NI.

6.4.4. Nasjonal institusjon og sivilt samfunn i et rådgivende utvalg

Dersom Sivilombudsmannen utpekes som nasjonal forebyggende mekanisme alene, mener arbeidsgruppen det er viktig at det etableres et organisert samarbeid mellom Sivilombudsmannen, Nasjonal institusjon for menneskerettigheter og sivilt samfunn. Arbeidsgruppen vil derfor anbefale at ombudsmannen i tilfelle oppretter et rådgivende utvalg med representanter fra Nasjonal institusjon og sivilt samfunn. Arbeidsgruppen mener en slik ordning vil kunne tilføre den nasjonale forebyggende mekanismen verdifull kompetanse og erfaringer og også vil være viktig ut fra et demokratihensyn. Norge er et land med sterke institusjoner og organisasjoner på menneskerettighetsfeltet og et slikt rådgivende organ vil sikre at flere perspektiver tas med i arbeidet. Den nærmere organiseringen av et slikt utvalg bør overlates til Sivilombudsmannen i dialog med NI og det sivile samfunn. Arbeidsgruppen mener imidlertid at det rådgivende utvalget bør forankres i sivilombudsmannsinstruksen. 

6.5. Oppsummering og konklusjon

Arbeidsgruppen vil anbefale at Sivilombudsmannen utpekes som nasjonal forebyggende mekanisme ved eventuell norsk ratifikasjon av OPCAT.

Ombudsmannen er en etablert institusjon i Norge, og har lang erfaring når det gjelder overvåking av forvaltningens virksomhet, blant annet på områder hvor personer er frihetsberøvet. Ombudsmannen har høy kredibilitet og legitimitet og nyter stor respekt både i offentlig forvaltning og i den norske befolkningen. Rollen som nasjonal forebyggende mekanisme vil også passe godt inn i Sivilombudsmannens nåværende mandat, som er å søke å sikre at det i den offentlige forvaltning ikke øves urett mot den enkelte borger og bidra til at offentlig forvaltning respekterer og sikrer menneskerettighetene.

Arbeidsgruppen mener at ombudsmannens mandat slik det kommer til uttrykk i grunnloven, sivilombudsmannsloven og instruksen i all hovedsak oppfyller kravene til nasjonale forebyggende mekanismer i OPCAT. Dersom ombudsmannen utpekes som nasjonal forebyggende mekanisme, vil det imidlertid være behov for noen endringer i loven og instruksen, blant annet for å gi ombudsmannen tilgang til private institusjoner hvor frihetsberøvelse finner sted eller kan finne sted og for å synliggjøre funksjonen som nasjonal forebyggende mekanisme.

Videre anser arbeidsgruppen at innholdet i ombudsmannens besøk til steder for frihetsberøvelse i tilfelle vil måtte tilpasses protokollens formål og krav, og at besøksfrekvensen vil måtte være betydelig høyere enn den er i dag. . Arbeidsgruppen anser også at det vil være nødvendig at ombudsmannen styrkes med helsefaglig og annen relevant kompetanse ved behov, og å sikre en balansert kjønnsrepresentasjon og en tilfredsstillende representasjon av landets etniske grupper og minoriteter.

Arbeidsgruppen anbefaler at Sivilombudsmannen alene utpekes som nasjonal forebyggende mekanisme og viser i den forbindelse til at de aller fleste av de eksisterende konvensjonspartene har utpekt ett organ som nasjonal forebyggende mekanisme. Da vil oppgaven som nasjonal forebyggende mekanisme bli utøvet på en enhetlig måte, uavhengig av sektor og geografisk område, man vil unngå ressurskrevende koordinering mellom flere organer, det vil være ett synlig kontaktpunkt for Underkomiteen for forebygging, andre lands nasjonale forebyggende mekanismer, sivilt samfunn, media mv, og det vil ikke være nødvendig å foreta lovendringer og eventuelle andre nødvendige tilpasninger i forhold til flere organer.

Det innebærer at arbeidsgruppen ikke anbefaler at andre eksisterende tilsynsorganer eller Nasjonal institusjon for menneskerettigheter og én eller flere frivillige organisasjoner oppnevnes som nasjonal forebyggende mekanisme sammen med Sivilombudsmannen.

For å sikre et godt samarbeid mellom Sivilombudsmannen, Nasjonal institusjon og det sivile samfunn mener arbeidsgruppen at ombudsmannen bør opprette et rådgivende utvalg med representanter fra Nasjonal institusjon for menneskerettigheter og sivilt samfunn. En slik ordning vil blant annet kunne tilføre den nasjonale forebyggende mekanismen verdifull kompetanse og erfaringer og sikre at flere perspektiver tas med i arbeidet. Den nærmere organiseringen av et slikt utvalg bør overlates til Sivilombudsmannen i dialog med NI og det sivile samfunn. Arbeidsgruppen anser at det rådgivende utvalget bør forankres i sivilombudsmannsinstruksen.

7. Økonomiske og administrative konsekvenser

7.1. Underkomiteen for forebygging

FN finansierer virksomheten til Underkomiteen for forebygging.

Eventuell ratifikasjon av protokollen vil innebære besøk fra og etterfølgende dialog med underkomiteen, og dette vil medføre visse administrative konsekvenser for de departementer og andre myndigheter som er ansvarlig for steder der personer holdes frihetsberøvet, for de institusjonene som besøkes og for de(n) nasjonale forebyggende mekanismen(e). Arbeidsgruppen legger til grunn at de økonomiske og administrative konsekvensene forbundet med underkomiteens besøk vil være små sett i et flerårig perspektiv og at kostnadene vil kunne dekkes av berørte organer innenfor de til enhver tid gjeldende budsjettrammer.

7.2. Nasjonal forebyggende mekanisme

Stater som ratifiserer protokollen forplikter seg til å stille nødvendige ressurser til rådighet for at de nasjonale forebyggende mekanismene skal fungere etter sin hensikt, jf. artikkel 18 nr. 3.

Dersom Sivilombudsmannen utpekes som nasjonal forebyggende mekanisme, vil dette blant annet innebære at ombudsmannens besøksvirksomhet til steder for frihetsberøvelse må utvides betydelig og at embetet vil måtte knytte til seg relevant fagkompetanse. Økt internasjonalt samarbeid vil også måtte påregnes. Det vises for øvrig til arbeidsgruppens vurderinger under punkt 6.4.1 ovenfor.

Basert på Sivilombudsmannens egne beregninger, anslår arbeidsgruppen at det at det vil være nødvendig med årlige tilleggsbevilgninger i størrelsesorden 6,2 millioner kroner for at ombudsmannen skal kunne utføre oppgaven som nasjonal forebyggende mekanisme på en tilfredsstillende måte, i samsvar med protokollens krav.

De anslåtte kostnadene tar utgangspunkt i at ombudsmannen tilføres 4,5 årsverk, foretar 40 årlige besøk til steder for frihetsberøvelse og leier inn ekstern faglig ekspertise (herunder særlig helsefaglig ekspertise) i forbindelse med besøkene. Det er også tatt hensyn til at ombudsmannen vil måtte leie ytterligere kontorlokaler for å få plass til flere ansatte, dersom han skal ivareta oppgaven som nasjonal forebyggende mekanisme.

Den nasjonale forebyggende mekanismen skal være uavhengig, og arbeidsgruppen anser derfor at Sivilombudsmannen, dersom han utpekes som nasjonal forebyggende mekanisme, må stå fritt til å disponere midlene som bevilges til denne virksomheten på egnet måte. Det bør overveies å opprette et eget budsjettkapittel for virksomheten som nasjonal forebyggende mekanisme, slik at budsjettet for denne ikke inngår i Sivilombudsmannens ordinære driftsbudsjett. En slik løsning kan bidra til å sikre tilstrekkelige ressurser til denne funksjonen.

Dersom det utpekes en nasjonal forebyggende mekanisme som skal foreta regelmessige besøk til steder for frihetsberøvelse, i tillegg til besøkene som allerede foretas av eksisterende tilsynsordninger, vil dette medføre visse administrative konsekvenser for de departementer og andre myndigheter som er ansvarlig for steder der personer holdes frihetsberøvet og for de aktuelle institusjonene. Arbeidsgruppen legger imidlertid til grunn at de økonomiske og administrative konsekvensene forbundet med den nasjonale forebyggende mekanismens besøk og eventuelle andre undersøkelser ikke vil være betydelige og at kostnadene vil kunne dekkes innenfor de berørte virksomhetenes til enhver tid gjeldende budsjettrammer.

7.3. Konsekvenser i forbindelse med oppfølging av mekanismenes anbefalinger

Dersom Underkomiteen for forebygging eller den nasjonale forebyggende mekanismen gir myndighetene anbefalinger med sikte på å bedre behandlingen av og forholdene for personer som er berøvet sin frihet i samsvar med artikkel 11 bokstav a eller artikkel 19, vil myndighetene ha plikt til å inngå i en dialog med mekanismene om oppfølgning av disse anbefalingene. Avhengig av hva anbefalingene går ut på, vil oppfølgning av dem kunne ha økonomiske og administrative konsekvenser. Dersom de økonomiske konsekvensene ikke kan dekkes av berørte organer innenfor deres til enhver tid gjeldende budsjettrammer, vil spørsmålet om oppfølgning måtte behandles i forbindelse med de ordinære budsjettprosessene. 

8. Andre vesentlige konsekvenser

8.1. Konsekvenser for individets stilling

Ved at den nasjonal forebyggende mekanismen foretar regelmessige besøk til steder for frihetsberøvelse, i tillegg til andre nasjonale tilsynsorganer og supplert av Underkomiteen for forebygging, styrkes frihetsberøvede personers vern mot tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff.

8.2. Samfunnsmessige konsekvenser

Den forebyggende mekanismen vil kunne bidra til å styrke befolkningens tillit til institusjoner som benyttes til frihetsberøvelse. Den vil også øke bevisstheten om hvilke rettigheter frihetsberøvede personer har.

8.3. Utenrikspolitiske konsekvenser

Kampen mot tortur står helt sentralt i Norges menneskerettsinnsats internasjonalt. FNs spesialrapportør mot tortur mener det skjer jevnlige og rutinemessige brudd på torturforbudet verden over. Det er særlig i situasjoner knyttet fengsling og forvaring at tortur skjer. Norge har gjentatte ganger gitt uttrykk for dyp bekymring for denne utviklingen. OPCAT har potensial til å bli et effektivt instrument for å forebygge tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff i forbindelse med frihetsberøvelse. Det er særlig viktig at statene sørger for å ha uavhengige og effektive nasjonale forebyggende mekanismer. Dersom Norge ratifiserer protokollen og utpeker en nasjonal forebyggende mekanisme som er i samsvar med protokollens krav, vil det styrke Norges troverdighet og påvirkningsevne i det internasjonale arbeidet mot tortur. 

9. Forslag til endring i sivilombudsmannsloven og instruksen

9.1. Innledning

Sivilombudsmannens mandat følger som nevnt over av Grunnloven § 75 bokstav l, sivilombudsmannsloven 22. juni 1962 nr. 8 og Stortingets instruks for ombudsmannen fastsatt 19. februar 1980. Dersom Sivilombudsmannen utpekes som nasjonal forebyggende mekanisme, foreslår arbeidsgruppen enkelte endringer i sivilombudsmannsloven og instruksen. Nedenfor i punkt 9.2. flg. er det redegjort for behovet for endringer i loven og instruksen, og i punkt 9.10. gis en samlet oversikt over forslag til endringer. 

9.2. Lovfesting av oppgaven som nasjonal forebyggende mekanisme

Dersom Sivilombudsmannen utpekes som nasjonal forebyggende mekanisme, mener arbeidsgruppen at denne nye oppgaven bør synliggjøres i en egen bestemmelse i sivilombudsmannsloven, jf. punkt 6.4.1.3. ovenfor. Utfra systematikken i loven vil det være formålstjenlig at bestemmelsen gis som en ny § 3a med følgende innhold:

«Ombudsmannen er nasjonal forebyggende mekanisme som beskrevet i artikkel 3 i valgfri protokoll 18. desember 2002 til De forente nasjoners internasjonale konvensjon 10. desember 1984 mot tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff.»

9.3. Arbeidsområde

Ved eventuell ratifikasjon av OPCAT forplikter Norge seg blant annet til å tillate besøk til ethvert sted under dens jurisdiksjon og kontroll der personer er eller kan være berøvet sin frihet, enten som følge av en beslutning truffet av en offentlig myndighet eller etter dens tilskyndelse eller med dens samtykke eller tilslutning, jf. artikkel 4 nr. 1. Det vises til gjennomgangen av artikkelen under punkt 3.2. over.

Siden ombudsmannens arbeidsområde i dag bare omfatter “den offentlige forvaltning, og alle som virker i dens tjeneste”, jf. sivilombudsmannsloven § 4 første ledd første punktum, må arbeidsområdet utvides for å oppfylle protokollens krav. Det vises til fremstillingen i punkt 6.4.1.4. over. Arbeidsgruppen foreslår at sivilombudsmannsloven § 4 første ledd får et nytt annet punktum som utvider ombudsmannens arbeidsområde, innenfor protokollens anvendelsesområde, til også å omfatte private og halvoffentlige institusjoner:

«Arbeidsområdet omfatter også frihetsberøvedes forhold i private institusjoner m.m., når frihetsberøvelsen har grunnlag i en beslutning truffet av en offentlig myndighet eller finner sted etter tilskyndelse fra en offentlig myndighet eller med samtykke eller tilslutning fra en offentlig myndighet».

Eksempel på slike institusjoner kan være enkelte barneverninstitusjoner.

Den nye bestemmelsen vil sammen med den eksisterende bestemmelsen i § 4 første ledd første punktum kunne inkludere i ombudsmannens arbeidsområde alle de steder for frihetsberøvelse som er omhandlet i OPCAT artikkel 4 nr. 1.

De eksisterende avgrensningene av ombudsmannens arbeidsområde i nåværende § 4 første ledd annet punktum foreslås inntatt som et nytt annet ledd. Nåværende § 4 annet ledd blir nytt tredje ledd.

Ombudsmannsinstruksen § 2 utdyper innholdet i sivilombudsmannsloven § 4, og fastsetter i annet, tredje og fjerde ledd visse begrensninger i arbeidsområdet. Første ledd i bestemmelsen er derimot bare en gjentagelse av lovens formulering om arbeidsområdet, og fremstår som unødvendig. Bestemmelsen vil kunne fremstå som misvisende etter en eventuell utvidelse av ombudsmannens arbeidsområde som følge av OPCAT. Ettersom bestemmelsen fremstår som unødvendig, foreslår arbeidsgruppen at den oppheves. Etter en slik opphevelse vil instruksen § 2 få en ryddigere oppbygning, og paragrafen vil bare inneholde de konkrete unntakene som Stortinget har fastsatt.

9.4. Rett til å få opplysninger

I OPCAT artikkel 20 bokstav a og b forplikter konvensjonspartene seg til å gi den nasjonale forebyggende mekanismen tilgang til alle opplysninger om antall personer som er berøvet sin frihet på steder for frihetsberøvelse som definert i artikkel 4, samt antall slike steder og deres beliggenhet og tilgang til alle opplysninger om behandlingen av slike personer samt forholdene de lever under.

Ombudsmannen kan i henhold til sivilombudsmannsloven § 7 første ledd kreve de opplysninger han trenger for å fullføre sitt verv fra offentlige tjenestemenn og andre som virker i forvaltningens tjeneste. Det er ingen begrensninger i innsynsretten, som vil være tilstrekkelig for så vidt gjelder personer som er frihetsberøvet på steder under forvaltningens kontroll. Dagens bestemmelse gir imidlertid ikke noe grunnlag for å innhente opplysninger fra private i forbindelse med undersøkelse av forholdene for frihetsberøvede i private institusjoner mv. Retten til å få opplysninger i § 7 bør derfor utvides til også å omfatte opplysninger fra ansatte i private institusjoner. Dette kan gjøres ved å tilføye et nytt annet punktum i første ledd:

«Som nasjonal forebyggende mekanisme har ombudsmannen tilsvarende rett til å kreve opplysninger fra person i tjeneste for private institusjoner som nevnt i § 4 første ledd annet punktum.»

§ 7 annet punktum blir til tredje punktum.

9.5. Faglig kompetanse

Konvensjonspartene skal sikre at de nasjonale forbyggende mekanismenes sakkyndige har den nødvendige kapasitet og fagkunnskap, jf. artikkel 18 nr. 2. Som det framgår av punkt 6.4.1.6. har Sivilombudsmannen i dag ikke den nødvendige tverrfaglige ekspertise. Protokollen er ikke til hinder for at Sivilombudsmannen bruker eksterne eksperter dersom han blir utpekt som nasjonal forebyggende mekanisme.

Det fremgår av instruksen § 6 at ombudsmannen kan innhente uttalelse fra sakkyndige når han av særlige grunner finner det nødvendig i klagesaker. Bestemmelsen er gitt tilsvarende anvendelse når han tar opp saker av eget tiltak, jf. § 8.

Arbeidsgruppen mener at disse bestemmelsene vil kunne dekke behovet for fagkyndig bistand også når ombudsmannen utøver funksjoner som nasjonal forebyggende mekanisme. Bestemmelsen gjelder imidlertid bare når «Sivilombudsmannen av særlige grunner finner det nødvendig», mens det må legges til grunn at han vil kunne ha regelmessig behov for å bruke ekstern ekspertise i rollen som nasjonal forebyggende mekanisme. For å synliggjøre dette, foreslår arbeidsgruppen at det inntas en bestemmelse om dette i instruksen. Bestemmelsen kan tas inn i en ny § 8a og kan lyde:

«Ombudsmannen kan få bistand fra personer med særlig fagkyndighet i forbindelse med arbeidet som nasjonal forebyggende mekanisme.»

Som nevnt i punkt 6.4.3. foreslår arbeidsgruppen at det i instruksen gis føringer for etablering og organisering av et samarbeid med representanter fra Nasjonal institusjon og sivilt samfunn. På denne bakgrunn foreslår arbeidsgruppen at det inntas en bestemmelse om dette i instruksen. Bestemmelsen kan tas inn som et nytt annet ledd i ny § 8a og kan lyde:

«Ombudsmannen skal etablere et rådgivende utvalg med representanter fra Nasjonal institusjon for menneskerettigheter og sivilt samfunn i forbindelse med arbeidet som nasjonal forebyggende mekanisme».

9.6. Adgang til lokaler, tjenestesteder mv

Protokollen artikkel 20 bokstav c og e pålegger statene å gi de nasjonale forebyggende mekanismene tilgang til alle steder for frihetsberøvelse og deres anlegg og lokaler og frihet til å velge hvilke steder de ønsker å besøke, og hvilke personer de ønsker å snakke med.

Sivilombudsmannsloven § 8 fastslår at ombudsmannen har adgang til tjenestesteder, kontorer og andre lokaler for ethvert forvaltningsorgan og enhver virksomhet som går inn under hans virkeområde. Etter arbeidsgruppens syn vil formuleringen «enhver virksomhet som går inn under hans virkeområde» også dekke private institusjoner, jf. den foreslåtte endringen i § 4 første ledd nytt annet punktum.

Gjeldende overskrift til § 8 «Adgang til forvaltningens kontorer» synes imidlertid misvisende og arbeidsgruppen foreslår derfor at den endres til «Adgang til lokaler, tjenestesteder m.v.»

9.7. Taushetsplikt

Taushetsplikten som påhviler ombudsmannen og hans personale i henhold til sivilombudsmannsloven § 9 annet ledd bør utvides til også å omfatte personer med særlig ekspertise som skal bistå ombudsmannen i arbeidet som nasjonal forebyggende mekanisme. Dette kan gjøres gjennom en tilføyelse i annet ledd fjerde punktum, som i så fall vil få følgende ordlyd:

«Den samme taushetsplikt påhviler hans personale og andre som bistår ved utførelsen av ombudsmannens arbeidsoppgaver.»

9.8. Dialog mellom nasjonal forebyggende mekanisme og forvaltningen

Som nevnt i punkt 6.4.1.7. over omhandler OPCAT artikkel 19 blant annet adgangen den nasjonale forebyggende mekanismen skal ha til å komme med anbefalinger til relevante myndigheter.

Sivilombudsmannsloven § 10 gir regler for avslutning av ombudsmannens saksbehandling. Ombudsmannen kan i dag bl.a. påpeke at det er gjort feil i rettsanvendelsen eller saksbehandlingen, gi uttrykk for at en avgjørelse må regnes som ugyldig, klart urimelig eller i strid med god forvaltningspraksis. Dessuten kan ombudsmannen gi uttrykk for at forvaltningen bør yte erstatning dersom forvaltningen har gjort feil som tilsier det. Ombudsmannen kan også påpeke at det knytter seg tvil til forhold av betydning i saken. 

For å oppfylle kravene i protokollens artikkel 19 bokstav b, foreslås det et nytt sjuende ledd i sivilombudsmannsloven § 10, hvor det uttrykkelig fremgår at ombudsmannen kan gi denne type anbefalinger:

«Som nasjonal forebyggende mekanisme kan ombudsmannen gi anbefalinger med sikte på å bedre behandlingen av og forholdene for frihetsberøvede og forebygge tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff.»

Overskriften foreslås endret for å synliggjøre at bestemmelsen ikke bare gjelder klagesaker.

9.9. Årlig melding

OPCAT artikkel 23 forutsetter at nasjonale forebyggende mekanismer avgir årlige rapporter, som konvensjonsstatene forplikter seg til å offentliggjøre og spre. Bestemmelsen i protokollen kan ikke anses å være til hinder for at omtale av arbeidet som nasjonal forebyggende mekanisme kan inngå i ombudsmannens ordinære årsmelding, men det vil kunne være hensiktsmessig at det utarbeides en egen melding om dette arbeidet, blant annet av hensyn til samarbeidet med Underkomiteen for forebygging.

Arbeidsgruppen mener at det bør foretas en endring sivilombudsmannsloven § 12 for å synliggjøre dette. Det tilføyes et nytt annet punktum i § 12 første ledd som kan lyde:

«Ombudsmannen skal gi Stortinget årlig melding om sin virksomhet som nasjonal forebyggende mekanisme.»

§ 12 annet punktum blir nytt tredje punktum og kan lyde:

«Meldingene trykkes og offentliggjøres.»

Arbeidsgruppen foreslår videre at det inntas en bestemmelse i instruksen § 12 femte ledd som kan lyde:

«Det skal avgis en egen melding om virksomheten som nasjonal forebyggende mekanisme innen 1. april hvert år. Meldingen skal omfatte tidsrommet 1. januar – 31. desember det foregående år.»

9.10. Samlet oversikt over forslag til endringer i sivilombudsmannsloven og instruksen

I lov 22. juni 1962 nr. 8 om Stortingets ombudsmann for forvaltningen (sivilombudsmannsloven) gjøres følgende endringer:

Ny § 3a skal lyde:

§ 3a Nasjonal forebyggende mekanisme

Ombudsmannen er nasjonal forebyggende mekanisme som beskrevet i artikkel 3 i valgfri protokoll 18. desember 2002 til De forente nasjoners internasjonale konvensjon 10. desember 1984 mot tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff.

§ 4 første ledd annet punktum skal lyde:

Arbeidsområdet omfatter også frihetsberøvedes forhold i private institusjoner m.m., når frihetsberøvelsen har grunnlag i en beslutning truffet av en offentlig myndighet eller finner sted etter tilskyndelse fra en offentlig myndighet eller med samtykke eller tilslutning fra en offentlig myndighet.

Nåværende § 4 første ledd annet punktum blir nytt annet ledd. Innledningen skal lyde:

Ombudsmannens arbeidsområde omfatter likevel ikke:

Nåværende § 4 annet ledd blir nytt tredje ledd.

§ 7 nytt annet punktum i første ledd skal lyde:

Som nasjonal forebyggende mekanisme har ombudsmannen tilsvarende rett til å kreve opplysninger fra person i tjeneste for private institusjoner som nevnt i § 4 første ledd annet punktum.

§ 7 annet punktum blir til tredje punktum.

I § 8 skal overskriften lyde:

§ 8 Adgang til lokaler, tjenestesteder m.v.

§ 9 annet ledd fjerde punktum skal lyde:

Den samme taushetsplikt påhviler hans personale og andre som bistår ved utførelsen av ombudsmannens arbeidsoppgaver.

I § 10 skal overskriften lyde:

Avslutning av Ombudsmannens saksbehandling.

§ 10 nytt sjuende ledd skal lyde:

Som nasjonal forebyggende mekanisme kan ombudsmannen gi anbefalinger med sikte på å bedre behandlingen av og forholdene for frihetsberøvede og forebygge tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff.

§ 12 første ledd annet punktum skal lyde:

Ombudsmannen skal gi Stortinget årlig melding om sin virksomhet som nasjonal forebyggende mekanisme.

§ 12 første ledd annet punktum blir nytt tredje punktum og lyder:

Meldingene trykkes og offentliggjøres.

I Stortingets instruks for ombudsmannen fastsatt 19. februar 1980 gjøres følgende endringer:

§ 2 første ledd oppheves.

Ny § 8a skal lyde:

§ 8a Særregler for Ombudsmannen som nasjonal forebyggende mekanisme

Ombudsmannen kan få bistand fra personer med særlig fagkyndighet i forbindelse med arbeidet som nasjonal forebyggende mekanisme.

Ombudsmannen skal etablere et rådgivende utvalg med representanter fra Nasjonal institusjon for menneskerettigheter og sivilt samfunn i forbindelse med arbeidet som nasjonal forebyggende mekanisme.

§ 12 nytt femte ledd skal lyde:

Det skal avgis en egen melding om virksomheten som nasjonal forebyggende mekanisme innen 1. april hvert år. Meldingen skal omfatte tidsrommet 1. januar – 31. desember det foregående år.

Actis

A-larm – Bruker- og pårørendeorganisasjon for åpenhet om rus og behandling

Aleris Ungplan & BOI AS

Amnesty International Norge

Aurora - Støtteforening for mennesker med psykiske helseproblemer

Bakkan bokollektiv AS

Barne-, likestillings- og integreringsdepartementet

Barne-, ungdoms- og familieetaten

Barneombudet

Barnesakkyndig kommisjon

Behandlingssenteret Små Enheter AS

Birkelund Barnevernsenter AS

Boenheten

Borg Barnevern AS

Cocoon ressurssenter for barnevern og etnisitet

Datatilsynet

Den internasjonale juristkommisjon – norsk avdeling

Den Norske Advokatforening

Den norske Helsingforskomité

Den norske legeforening

Det Mosaiske Trossamfunn i Oslo

Det Mosaiske Trossamfunn i Trondheim            

Diamanten Barnevern AS

Domstoladministrasjonen

Fafo

Finansdepartementet

Flyktninghjelpen

Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet

Forsvaret

Forsvarsdepartementet

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO)

Fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker v/sentralenheten

Gáldu – Kompetansesenteret for urfolks rettigheter

Garnes Ungdomssenter

Hardanger Fartøyvernsenter

Helse– og omsorgsdepartementet

Helsedirektoratet

Hiimsmoenkollektivet

Hugin Barnevernstiltak AS

Human Rights House Foundation

Hvite Ørn – Interesse- og brukerorganisasjon innen psykisk helse

IKS - Interessegruppa for Kvinner med Spiseforstyrrelser

Institutt for samfunnsforskning

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDI)

Interaktiv Barnevern AS

Jentespranget AS

Joli Ungdomshjem AS

Juridisk rådgivning for kvinner (Jurk)

Jushjelpa i Midt-Norge

Juss-Buss

Jussformidlingen

Jusshjelpa i Nord-Norge

Justis- og beredskapsdepartementet

Kim - Kontaktutvalget mellom innvandrerbefolkningen og myndighetene

Kletten Fjellgård

Kommunal- og regionaldepartementet

KS – Kommunesektorens organisasjon

Kvenlandsforbundet

Landets fylkesmenn / Sysselmannen på Svalbard

Landets regionale helseforetak

Landets regionale kompetansesentre for rusmiddelspørsmål

Landets regionale kompetansesentre for sikkerhets-, fengsels- og rettspsykiatri

Landsforbundet Mot Stoffmisbruk (LMS)

Landsforeningen for etterlatte ved selvmord (Leve)

Landsforeningen for Pårørende innen Psykisk helse (LPP)

Landsforeningen for Voldsofre

Landsforeningen We shall overcome (WSO)

Landsorganisasjonen for Romanifolket (LOR)

Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU)

Lyderhorn Barnevern AS

Løft AS

Mental Helse

MiRA-Senteret

Nasjonalforeningen for folkehelsen

Nasjonal kompetanseenhet for minoritetshelse (NAKMI)

Nasjonalt folkehelseinstitutt

Nasjonalt kompetansesenter for prehospital akuttmedisin (Nakos)

Nasjonalt kompetansesenter for psykisk helsearbeid (Napha)

Nasjonalt kunnskapssenter for helsetjenesten

Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS)

Nettverk for forskning og kunnskapsutvikling om bruk av tvang i det psykiske helsevernet

Nordre Kråkerud Gård Kysthuset

Norges Handikapforbund

Norsk institutt for oppvekst, velferd og aldring (Nova)

Norske Kveners Forbund/Ruijan Kveeniliitto

Norske Kvinners Sanitetsforening

Norske Samers Riksforbund

Norsk-Finsk Forbund     

Norsk Folkehjelp

Norsk Forbund for Utviklingshemmede (NFU)

Norsk Forbund for Psykoterapi

Norsk Forening for Psykisk Helsearbeid

Norsk innvandrerforum

Norsk OCD-forening, Ananke

Norsk Organisasjon for Asylsøkere (Noas)

Norsk Pasientforening

Norsk Psykologforening

Norsk senter for barneforskning

Norsk senter for menneskerettigheter

Norsk sykehus- og helsetjenesteforening (NSH)

Norsk Sykepleierforbund

NTNU - Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet

Nymogården

Næringslivets Hovedorganisasjon

Organisasjon Mot Offentlig Diskriminering (Omod)

Pasientskadenemnda

Politidirektoratet

Redd Barna

Regionskontorene innen kriminalomsorgen

Regionssentre for barn og unges psykiske helse

Regjeringsadvokaten

Rettspolitisk forening

Riksadvokaten

Romanifolkets riksforbund

Rostad Ungdomsheim

Røde Kors

Rådet for psykisk helse

Samarbeidsforumet av funksjonshemmedes organisasjoner (Safo)

Sámediggi/Sametinget

Samenes Folkeforbund

Samisk høgskole

Senter for rus- og avhengighetsforskning (Seraf)

Sintef Helse

Sivilombudsmannen

Skjærgårdskollektivet AS

Skogfinske Interesser i Norge

Sofus Barnevern A/S

Solhaugen Miljøhjem   

Statens helsetilsyn   

Statens råd for likestilling av funksjonshemmede

Stiftelsen Fossumkollektivet

Stiftelsen Klokkergården    

Stiftelsen Milepælen Ungdomshjem

Stiftelsen Motivasjonskollektivet

Stiftelsen Psykiatrisk Opplysning

Stiftelsen Rettferd for taperne

Stifelsen Sedrep – Senter for psykoterapi og psykososial rehabilitering av psykoser

Stormyra Ritell DA

Styve Gard

Taternes Landsforening              

Tiltak for Ungdom – Agder

Tiltaksgruppen AS

Toten barnevern- og kompetansesenter

Tyrilistiftelsen

Universitetet i Bergen

Universitetet i Oslo

Universitetet i Tromsø

Utlendingsdirektoratet

Utlendingsnemnda

Varphaugen Ungdomshjem a/s

Voksne for barn

Våre Hjem