Vågan kommune - Delområde Storfjell i kommuneplanens arealdel

Bakgrunn for saken

Saken er oversendt fra Fylkesmannen i Nordland i brev datert 19. mars 2018 for behandling etter plan- og bygningsloven § 11-16 andre ledd, fordi fylkesmannen har fremmet innsigelse til kommuneplanen.

Kommunestyret i Vågan kommune vedtok kommuneplanens arealdel 2016-2028 i møte 11. desember 2017. Innsigelse til delområdet LS11.1 Storfjell, som er avsatt til landbruks-, natur- og friluftsformål samt reindrift (LNFR) for spredt bolig-, fritids- eller næringsbebyggelse, ble oversendt Kommunal- og moderniseringsdepartementet for avgjørelse siden enighet ikke ble oppnådd mellom partene.

Fylkesmannen fremmet innsigelse til delområdet LS11.1 Storfjell i brev av 14. oktober 2016 og 1. september 2017, ved henholdsvis første og annen gangs høring av planforslaget. Innsigelsen ble begrunnet med hensyn til nasjonale reindriftsinteresser. Digermulen-Årstein er beiteområde for Kanstadfjord/Vestre Hinnøy reinbeitedistrikt. Fylkesmannen mener at utbygging i Storfjell er spesielt konfliktfylt fordi området utgjør viktig vinterbeiteområde og at økt aktivitet trolig vil medføre risiko for stenging av flyttleier.

Reinbeitene i Vågan er del av Troms reinbeiteområde. Etter omorganisering av reindriftsforvaltningen i 2014 ble innsigelsesmyndigheten i reindriftssaker lagt til fylkesmannen i det fylket der reinbeitene holder til. Storfjell ligger i Nordland fylke. Fylkesmannen hadde opprinnelig fremmet fire innsigelser til kommuneplanen, men etter mekling kom partene til enighet for de øvrige tre innsigelsene.

Vågan kommune begrunner planvedtaket med at området for spredt bebyggelse i Storfjell er nødvendig for å opprettholde muligheter for en naturlig vekst i bygda. Kommunen mener det er lite trolig at en mindre utbygging som foreslått vil svekke reindriftens interesser vesentlig. Kommunen viser til at det bør legges til rette for utvikling i Storfjell siden området er bebygd. Vågan kommune stiller også spørsmål ved om området er faktisk definert som et reinbeitedistrikt.

Mekling ble avholdt hos fylkesmannen 19. desember 2017. Referat fra meklingsmøtet viser at fylkesmannen skisserte to alternative løsningsforslag for delområdet Storfjell. Alternativ 1 innebærer at kommunen punktfester fire tomter innenfor område LS 11.1. Det ble satt som vilkår at punktene primært bør plasseres utenfor den inntegnede flyttleien, men at lokalisering innenfor kunne godkjennes av fylkesmannen etter en konkret vurdering. Alternativ 2 innebærer at kommunen deler planområdet i to, hvor det tillates fradeling av inntil fire tomter i den sørlige delen av området, og kun endringer på eksisterende bebyggelse i nord.

Meklingen førte ikke fram for delområdet Storfjell. Det gjenværende området for delområdet i Storfjell ble opprettholdt av Vågan kommune, og i brev 17. januar 2018 anmodet kommunen om at saken ble oversendt departementet for sluttbehandling.

Fylkesmannen i Nordland tilrår at innsigelsen tas til følge. Fylkesmannen mener det er avgjørende for reindriften at det ikke båndlegges areal som kommer i direkte konflikt med flyttleier og beiteområder. Etter fylkesmannens syn vil et område for spredt utbygging på Storfjell slik som foreslått, kunne medføre stenging av flyttlei i strid med reindriftsloven. Det er allerede begrensede flyttemuligheter forbi området, og nye tiltak i Storfjell vil trolig forstyrre og forringe flyttleiens funksjon. Alternativt kan fylkesmannen akseptere at området for spredt bebyggelse begrenses i samsvar med fylkesmannens løsningsforslag som ble presentert under meklingen.

Møte og befaring ble gjennomført 12. juni 2018 med representanter fra Vågan kommune, Fylkesmannen i Nordland, Nordland fylkeskommune, Landbruks- og matdepartementet, Kommunal- og moderniseringsdepartementet, reinbeitedistriktet og grunneierne.

Landbruks- og matdepartementet tilrår i sin høringsuttalelse 13. juli 2018 at innsigelsen frafalles under forutsetning av at planområdet endres i tråd med fylkesmannens kompromissforslag i meklingen.

Departementet slår i sitt brev fast at det i lang tid har vært drevet reindrift på Hinnøya, både når det gjelder stasjonær og nomadisk reindrift. I dag utgjør området viktig flyttlei og delvis seinvinterbeite for reindriften. Dersom det åpnes opp for fire enheter til spredt utbygging av bolig, fritidshytte eller næringsformål uten at det angis hvor disse enhetene kan plasseres, mener Landbruks- og matdepartementet at dette vil føre til en uforutsigbar situasjon for reindriftsnæringen. En utbygging uten restriksjoner kan føre til barriere i det trange området mellom sjøen og fjellet.

Departementet viser til kompromissforslaget i meklingen for å styre unna en videre utbygging i direkte konflikt med flyttleien, og mener at begge alternativene foreslått av fylkesmannen kan være gode løsninger i saken. Departementet anbefaler at det enten åpnes opp for fire tomter for punktfeste i samråd med reindriftsmyndighetene eller at det kun åpnes opp for fire fradelinger i den sørlige delen og kun endringer i eksisterende bebyggelse i nord.

Kommunal- og moderniseringsdepartementets vurdering

Fylkesmannens innsigelse til kommuneplanens arealdel 2016-2028 for Vågan kommune behandles etter plan- og bygningsloven § 11-16 andre ledd.

Spørsmålet i saken er om det kan åpnes for inntil fire nye bygg i området LS 11.1 Storfjell uten at det vil få negative konsekvenser for nasjonale og viktige regionale reindriftsinteresser. Muligheter for å tillate noe nybygging blir av både kommunen og grunneiere fremholdt som nødvendig for å opprettholde og videreutvikle en livskraftig bygd. Samtidig er det avklart at det er reindriftsinteresser av nasjonal og vesentlig regional verdi på stedet. Flyttlei har et særskilt vern etter reindriftsloven § 22.

Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging, vedtatt ved kongelig resolusjon 12. juni 2015, sier at samisk kultur og reindriftens arealer skal sikres i planleggingen, samtidig som hensynet til reindriften skal veies opp mot andre samfunnsinteresser. Departementet mener ut fra dette at ny utbygging i Storfjell bare kan tillates dersom nasjonale reindriftsinteresser er ivaretatt på en tilfredsstillende måte.

For at samiske interesser skal anses ivaretatt i planprosessen, er det viktig at kommunen har lagt til rette for medvirkning fra reindriftsnæringen. Ved planoppstart ga reindriftsforvaltningen i Troms i brev 12. september 2013 innspill på at spredt fritidsbebyggelse bør unngås i områder som er viktige for reindrifta, og at berørte reinbeitedistrikter må involveres i planprosessen for at konflikter skal unngås. Fylkesmannen uttalte seg i brev 14. oktober 2016 om at Austre Vågan utgjør et viktig område for reindriftsnæringen, og at nye tiltak i området ikke må være i konflikt med flyttleier og beiteområder.

Ettersom kommunen ikke imøtekom fylkesmannens innspill i Austre Vågan, ble det ble fremmet innsigelse til tre delområder. Referat fra meklingen 19. desember 2017 viser at det ble oppnådd enighet for tre av disse. For Storfjell ble det ikke oppnådd enighet, noe som kan ha sammenheng med at kommunen har reist tvil om det er dokumenterte reindriftsinteresser på stedet.

Landbruks- og matdepartementet mener at det kunne ha vært lagt til rette for bedre medvirkning for reindriftsnæringen i planprosessen, spesielt med tanke på at fylkesmannen tidlig i planprosessen understreket at nye tiltak ikke må komme i konflikt med flyttleier. Kommunal- og moderniseringsdepartementet er enig i denne vurderingen. Kommunen har som planmyndighet et ansvar for å ivareta flyttleiens funksjon og at nye tiltak ikke vanskeliggjør eller medfører risiko for stenging av flyttleien.

Når det gjelder den konkrete avveiningen av de ulike hensynene i saken, mener Kommunal- og moderniseringsdepartementet at en begrenset utbygging i form av fire nye bygg i Storfjell bør være mulig under forutsetning av at disse ikke plasseres innenfor flyttleien. Departementet har vurdert begge forslagene som fylkesmannen fremmet i meklingen, og som Landbruks- og matdepartementet har sagt at de kan akseptere.

Fylkesmannens første løsningsforslag (alternativ 1) innebærer å åpne for fire tomter i planområdet under forutsetning av at disse punktfestes. En slik løsning mener departementet vil være vanskelig gjennomførbar. Det vil ikke kunne forutsies hvor en eventuell etterspørsel etter nye bygg vil komme, og fra hvilke grunneiere. Kommunen mener at slikt punktfeste vil gi liten fleksibilitet. Fylkesmannens forslag må ses i sammenheng med at kommunen ønsker å legge til rette for fire nye bygg i den delen av planområdet hvor mesteparten av eksisterende bebyggelse i dag er. Samtidig som inngrepene samles ved å konsentrere utbyggingen, er dette også i dette området at ny utbygging vil størst risiko for å komme i konflikt med reindriftsinteressene, spesielt når det gjelder flyttleien. Departementet anser at fylkesmannens tilrådning om punktfeste er gjort for å gjøre det klart at nye bygg ikke bør plasseres innenfor flyttleien.

Fylkesmannens andre forslag (alternativ 2) innebærer at planområdet deles i to, og at ny bebyggelse bare tillates i den sørlige delen. Dette området ligger lenger unna flyttleien, og kommer ikke i direkte konflikt med denne. Departementet mener at å åpne for utbygging i tråd med fylkesmannens alternativ 2, er mindre konfliktfylt for reindriftsinteressene og derfor kan aksepteres.

I tillegg til alternativ 2, mener departementet at nybygg også kan tillates i den nordre delen av planområdet som ligger utenfor flyttleien. Dette vil i noen grad imøtekomme kommunens ønske om å tillate nybygg i dette området, uten at det vil komme i direkte konflikt med de vesentlige reindriftsinteressene som flyttleien utgjør.

Det må ut fra dette fremgå av kommuneplanens bestemmelse § 4.3 bokstav c at nye bygg ikke må plasseres innenfor flyttleien. Avgrensningen fremgår av Nordlandsatlas. 

Vurderinger etter naturmangfoldloven
Etter naturmangfoldloven § 7 skal det fremgå av vedtaket hvordan prinsippene i §§ 8-12 er vurdert og vektlagt i saken. Med bakgrunn i kunnskapsgrunnlaget som foreligger, er det ikke grunn til å tro at en utbygging slik planen åpner for vil virke inn på truede eller nær truede arter, eller annet verdifullt naturmangfold. Det er derfor ikke gjort ytterligere vurderinger av prinsippene.

Vedtak

I medhold av plan- og bygningsloven § 11-16 andre ledd godkjennes Vågan kommunes vedtak 11. desember 2017 for delområde LS11.1 Storfjell i kommuneplanens arealdel 2016- 2028 med følgende endring i bestemmelse § 4.3 c:
Nye bygg (opptil fire) må ikke plasseres innenfor flyttleien.

Departementets vedtak er endelig og kan ikke påklages. Departementet forutsetter at kommunen gjør endringer i planbestemmelsene i tråd med vedtaket.

Vågan kommune er orientert om vedtaket med kopi av dette brevet.

Med hilsen

Monica Mæland

 

Kopi:
Fylkesmannen i Troms
Landbruks- og matdepartementet
Nordland fylkeskommune
Sametinget
Vågan kommune