§ 3-13: Publisering av forskningsdata fra ligningsoppgaver

Vi viser til henvendelse 10. juni 2009 om publisering av data fra ligningsoppgaver.

Departementet forstår henvendelsen slik at det bes om en vurdering av hvorvidt nærmere konkretiserte opplysninger kan publiseres uten at det foreligger brudd på taushetsplikten etter ligningsloven § 3-13.

Opplysningene det dreier seg om gjelder bankmarkedet i Norge, og omfatter bl.a.:

”[t]abeller med de 10 største aktørene innenfor bedriftsbankmarkedet, med navn. Dette vil konkret være navn på bankgrupper/konserner med samlet (konsolidert) volum utlån/innskudd og antall kunder, men ingen kundenavn blir kunngjort. Listene vil lages på nasjonalt nivå, samt undergrupper definert av landsdel, bransjegrupper (SSBs 10 hovedgrupper), inndeling etter aldersgrupper, størrelsesgrupper og om bedriftene er "gaseller".”

Opplysningene som ønskes publisert om disse bankgruppene/konsernene bygger på tredjepartsopplysninger hentet fra oppgave over innskudd, utlån og renter (RF-1183). Slike oppgaver skal leveres av alle som har penger til forvaltning eller driver utlånsvirksomhet eller låneformidling som næring, og viser innskudd, utlån og renter for den enkelte kunde. Oppgaven danner grunnlag for ligning av den enkelte kontoeier.

Opplysningene er utlevert etter samtykke fra Finansdepartementet til bruk i forskning med hjemmel i ligningsloven § 3-13 nr. 3 bokstav a jf. forvaltningsloven § 13 d. 

Det følger av ligningsloven § 3-13 nr. 4 at hvis opplysninger utleveres til forskning i medhold av § 3-13 nr. 3 bokstav a til noen som ikke selv har taushetsplikt etter annen lov, gjelder taushetsplikten etter ligningsloven § 3-13 nr. 1 tilsvarende for den som får opplysningene. Dette innebærer at forskere som får tilgang til ligningsopplysninger, i utgangspunktet er underlagt samme taushetsplikt som ansatte hos ligningsmyndighetene.  Ved samtykke til at forskere kan motta taushetsbelagte ligningsopplysninger er det en selvsagt forutsetning at den etterfølgende offentliggjøring av forskningsresultatet må skje uten at slike opplysninger inngår i offentliggjøringen.

Taushetsplikten har til formål å verne skattytere og andre mot at opplysninger til ligningsmyndighetene om deres individuelle forhold blir kjent av uvedkommende. Ligningsforvaltningen har en særdeles utstrakt og varig kontaktflate til allmennheten, og er svært avhengig av tillit.

Utgangspunktet er at taushetsplikten etter ligningsloven § 3-13 nr. 1 innebærer en plikt til å hindre at uvedkommende får adgang eller kjennskap til ligningsopplysninger vedrørende ”noens formues- eller inntektsforhold eller andre økonomiske, bedriftsmessige eller personlige forhold”.

En nærmere redegjørelse for hvilke opplysninger som etter bestemmelsen er underlagt taushetsplikt følger av Ot.prp. nr. 21 (1991-1992) s. 25. Det uttales her:

”Av lovens ordlyd fremgår at taushetsplikten ikke bare gjelder økonomiske forhold som er nedfelt i ligningsdokumenter eller andre tilgjengelige skriftlige eller muntlige opplysninger. Den begrenser seg heller ikke til personer som rubriseres som «skattyter» og derfor finnes i manntall og skattelister eller ligningsprotokoller. Taushetsplikten omfatter enhver person - også juridiske personer - som en ligningsfunksjonær får opplysninger om og uansett i hvilken arbeidssammenheng han får opplysninger.

Taushetsplikten gjelder inntekts- og formuesforhold, men også opplysninger om forretningsforhold av ulike typer, for eksempel […] forbindelser med banker eller andre kredittinstitusjoner, […].”

Det er klart at bankgrupper/konserner er beskyttet av taushetsplikten etter ligningsloven, jf. ”noens” i § 3-13 nr. 1 første punktum. Det er videre klart at opplysninger om enkeltskattyteres bankforbindelser er et økonomisk forhold som er underlagt taushetsplikt. Problemstillingen her er om taushetsplikten også omfatter en sammenstilling av opplysningene som ikke røper den enkelte banks relasjon til den enkelte bankkunde, men viser bankgruppers/konserners samlede utlån/innskudd og antall kunder mv.

Etter departementets vurdering vil en slik sammenstilling være et økonomisk eller bedriftsmessig forhold som er underlagt taushetsplikt etter § 3-13 nr. 1. Det dreier seg om opplysninger som for en stor del ikke er offentlig tilgjengelig, og sammenstillingene røper forhold om bankene som ligningsmyndighetene har en klar plikt til å hindre at uvedkommende får kjennskap til. Det samme gjelder for forskere som har fått tilgang til opplysningene. Ingen av unntakene i ligningsloven § 3-13 nr. 2 kommer til anvendelse.

Taushetsplikten etter ligningsloven vil imidlertid ikke være brutt dersom de aktuelle opplysninger anonymiseres slik at de ikke kan spores direkte eller indirekte tilbake til bestemte fysiske eller juridiske personer. Det vises her til Ot. prp. nr. 29 (1978-1979) s. 73 hvor det uttales at taushetsplikten ikke er til hinder for at det gis opplysninger som gis i en slik form at de ikke kan føres tilbake til noen enkelt person, bedrift e.l. Dersom bankgruppene/konsernene anonymiseres, vil det med andre ord ikke være i strid med taushetsplikten å publisere sammenstillinger som viser samlede utlån/innskudd og antall kunder.

Departementet understreker at tilstrekkelig anonymisering ikke nødvendigvis oppnås kun ved å fjerne direkte identifiserende elementer som navn og organisasjonsnummer. Hvis opplysningene gjelder en mindre gruppe, avgrenset til bransje, geografisk tilknytning osv. vil det være vanskelig å anonymisere tilstrekkelig til å kunne publisere uten å bryte taushetsplikten.

De offentlige kilder for norsk bankvirksomhet er i første rekke statistikk og bankenes egne, offentlige regnskapsrapporteringer. Den som ønsker å publisere ytterligere individualiserte og dermed taushetsbelagte data, er i praksis avhengig av den enkelte banks samtykke til slik publisering.

Med hilsen
Unni Raadim  e.f.
fung. avdelingsdirektør

Kyrre Isaksen
rådgiver