Tilbakemelding på spørsmål om meldeplikt for og ulovlighetsoppfølging av brygger etter bygningsloven av 1924 og 1965

Vi viser til henvendelse fra Plan- og bygningsetaten i Oslo (heretter PBE) av 18. desember 2020, og våre foreløpige svar senest av 7. september. Vi beklager lang saksbehandlingstid.

PBE har bedt departementet om tilbakemelding på når meldeplikten for brygger oppsto. I forlengelse av dette stiller PBE spørsmål om det gjaldt et unntak fra meldeplikten etter bygningsloven av henholdsvis 1924 og 1965, for mindre adkomstbrygger. Avslutningsvis ønskes det svar på hvordan kommunen kan følge opp mindre brygger som ikke er byggemeldt.

Departementet gjør oppmerksom på at vi ikke tar stilling til konkrete saker. Vår uttalelse er gitt ut fra en generell vurdering av spørsmålene som er reist.

Departementets svar

1. Innledende avgrensning

Slik vi forstår henvendelsen gjelder denne forståelsen av meldeplikt for brygger etter bygningsloven av henholdsvis 1924 og 1965. Etter begge bygningslover var det anledning til å fravike og/eller supplere lovens krav gjennom lokale vedtekter.

Vi legger til grunn at kommunene har oversikt over egne vedtekter. Vår uttalelse tar derfor utgangspunkt i tolkning av de nevnte bygningslovene. Vi avgrenser dermed mot eventuelle særbestemmelser som fremgikk av tidligere lokale vedtekter.

 

2. Når oppstod meldeplikten for brygger?

2.1. Departementet mener at mindre brygger ikke var omfattet av meldeplikten etter bygningsloven av 1924

Bygningsloven av 1924 gjaldt for landets byer, tettbygde strøk og de strekninger på landets grunn som kom inn under loven, jf § 1.^[1] Det fulgte av § 131 at blant annet «gravningsarbeider til eller forøvrig påbegynnes ny bygning, forstøtningsmur eller innhegning mot gaten» ikke kunne foretas uten forutgående skriftlig anmeldelse til bygningsrådet og deretter mottatt tillatelse.

Bestemmelsen måtte ses i sammenheng med en rekke andre bestemmelser med krav om meldeplikt, deriblant for oppsetting av telt inntil 50 m² (§ 121), oppføring av skilt og lysannonser på bygninger (§ 124 andre ledd), oppføring av kaier, broer, forstøtningsmurer som ikke inngår under § 131, tribuner o.l. arbeider, og som ikke hører inn under annen offentlig eller kommunal myndighet (§ 140) og oppføring av innhegning (§ 148).^[2],[3]

I § 140 brukes kun begrepet «kai». Gjennomgang av bl.a. forvaltningspraksis og rettspraksis viser imidlertid at begrepene kai, kaianlegg, brygge og bryggeanlegg er brukt om hverandre. Videre følger det av bestemmelsens ordlyd at oppregningen ikke er ment å være uttømmende, jf. formuleringen «o.l. arbeider». Ordlyden i § 140 er etter vår oppfatning dermed ikke til hinder for å omfatte brygger.

Den sentrale problemstillingen, slik vi oppfatter det, er om § 140 påla en generell meldeplikt for brygger uansett størrelse.

Rent ordlydsmessig ser vi at tiltakene som er eksemplifisert i § 140, isolert sett kan tyde på at meldeplikten gjaldt større konstruksjoner. Samtidig oppstilte bygningsloven av 1924 meldeplikt for en rekke mindre tiltak, deriblant telt på 50 m² og forstøtningsmur. Selv om disse tiltakene ikke uten videre er sammenlignbare med kaier og brygger, kan de likevel gi en viss veiledning for grensene for hvilke konstruksjoner som ble vurdert å være av en slik karakter at de var underlagt krav om offentlig kontroll, og dermed omfattet av meldeplikten.

Bygningsloven av 1924 hadde, som nevnt innledningsvis, et begrenset virkeområde, og åpnet for at kommunene kunne innføre egne unntak. Videre er bestemmelsen lite omtalt i forarbeider og juridisk teori. Så langt departementet kan se, foreligger det ikke rettsavgjørelser eller forvaltningspraksis som i særlig grad belyser spørsmålet om det gjaldt meldeplikt for mindre kaier eller brygger etter bygningsloven § 140. ^[4] Etter departementets syn tilsier den usikre rettstilstanden at det bør utvises en viss forsiktighet ved fortolkningen av en nærmere hundre år gammel lovbestemmelse. Hensynet til forutberegnelighet og klar lovhjemmel, i kombinasjon med en usikker rettstilstand, mener vi taler for at meldeplikten etter § 140 gjaldt større brygge- og kaianlegg.  

2.2. Departementet mener at mindre brygger var omfattet av meldeplikten etter bygningsloven av 1965

Ordlyden i bygningsloven av 1924 § 140 ble i all hovedsak videreført i bygningsloven av 1965 § 84 nr. 1. En viktig forskjell var at alle varige konstruksjoner ble meldepliktige, også de som hørte under annen offentlig eller kommunal myndighet.^[5],[6] Samtidig ble det i lovteksten gitt ytterligere eksempler på konstruksjoner som var meldepliktige. Eksemplifiseringen i § 84 nr. 1 var ikke uttømmende, jf. også «andre varige konstruksjoner». 

Etter departementets vurdering var brygger omfattet av meldeplikten etter § 84 nr. 1. Dette er også lagt til grunn både i forvaltningspraksis og juridisk teori: 

Bygningslovens § 84 taler riktignok spesielt om «kaianlegg», men den omfatter også andre «varige konstruksjoner og anlegg», og derunder «brygger» som ikke er store nok til å kalles «kai». ^[7]

Tilsvarende som under punkt 2.1 ovenfor, antar departementet at den sentrale problemstillingen er om bygningsloven av 1965 § 84 nr. 1 innebar at det var meldeplikt også for mindre brygger.

I en sak som gjaldt klage på plassering av en brygge i Tjøme kommune, argumenterte klagers advokat for at den aktuelle bryggen kun var tenkt for joller, og at bygningsloven § 84 nr. 1 tok sikte på større anlegg enn småbåtbrygger. I departementets vedtak av 2. april 1971 (sak 5853/70), la departementet til grunn at «småbåtbrygge er å anse som varig konstruksjon som nevnt i bygningslovens § 84 nr. 1 første ledd uttrykket.».

I brev av 13. oktober 1975 til Østfold fylke, kom departementet til at en hengebrygge («Tønsbergbryggen») som var 12,5 kvadratmeter og 7 meter lang, var en fast konstruksjon som var meldepliktig etter § 84 nr. 1. Departementets tolkningsuttalelse ble omtalt i Fredrikstad Blad, og som det følger av avisartikkelen førte departementets behandling til at bygningsrådet i samtlige Østfold-kommuner ble orientert om uttalelsen.

Forståelsen som departementet hadde lagt til grunn i ovennevnte uttalelse, ble videreført i svarbrev av 4. desember 1980 til Miljøverndepartementet, som også gjaldt spørsmålet om meldeplikt for brygge.

Departementet viser videre til rundskriv H-20/86 hvor det er gitt veiledning om forståelsen av § 84 med henvisning til hvilke konstruksjoner som ble ansett meldepliktige etter 1965-loven:^[8]

«Hovedkarakteristikken av arbeider som omfattes av § 84 varige konstruksjoner og anlegg - er beholdt. Eksemplene er fjernet, bl.a. fordi de er tilfeldige og bidrar til tvil om hva som går inn under § 84. Det er forutsatt at de arbeider som omfattes av bestemmelsen skal fastlegges gjennom praksis og veiledning, eventuelt forskrift, fra sentrale myndigheter.

 (…)

Som eksempel på arbeid som omfattes av § 84 vises til oppregningen i den tidligere bygningslovens § 84: kaianlegg, moloer, dokker, bruer, transformatorer, tank- og beholderanlegg, underjordiske anlegg, haller og bedrifter i fjell, tribuner, idrettsanlegg. Videre vil vi som nevnt av Byggesaksutvalget anse følgende som § 84-arbeid: Kraftledningsanlegg, vindkraftanlegg, rørledningsanlegg for transport av petroleum, havbruk/oppdrettsanlegg og parabolantenner for satelitt-TV.

 Fra departementets praksis kan nevnes at skitrekk (skiheis), båtopptrekk, mindre brygger og svømmebasseng også er tolket som § 84-arbeid.» (vår utheving).

I en sak som gjaldt bygningsloven av 1965 uttalte også Sivilombudsmannen (nå Sivilombudet) at det var «uomtvistet at flytebygger falt inn under reglene i bygningslovens § 84 nr. 1 om varige konstruksjoner og anlegg».^[9]

Så langt departementet er kjent med er det kun publisert to dommer hvor spørsmålet om meldeplikt for brygger etter bygningsloven av 1965 er vurdert. Den første dommen, LG-2010-73352, gjaldt krav om prisavslag fra selger for uriktige opplysninger i forbindelse med eiendomssalg og erstatningsansvar for megler som formidlet salget. Ved vurderingen av om selger hadde overholdt sin opplysningsplikt etter avhendingsloven, kom lagmannsretten til at det var tvilsomt at den aktuelle bryggen, en 25 meter lang trebrygge, var omfattet av meldeplikten etter bygningsloven av 1965 § 84 nr. 1. Dommen gjelder forståelsen av avhendingsloven og eiendomsmeglingsloven, og ikke plan- og bygningsloven direkte. Slik departementet oppfatter dommen har retten foretatt en konkret vurdering hvor det blant annet er lagt vekt på at det var en realistisk mulighet for at bryggen var omfattet av unntaket for adkomstbrygger etter strandplanloven, passivitet fra kommunens side med hensyn til ulovlighetsoppfølging, og at ankende parter selv ikke hadde fulgt opp spørsmålet om bryggens lovlighet overfor kommunen. Departementet bemerker videre at Bergen kommune hadde en egen vedtekt til bygningsloven hvor anlegg av båthavner med flytebrygger var gjort meldepliktige. Ut fra dommen kan det synes som om denne vedtekten ikke har vært fremlagt for retten, og dermed heller ikke vurdert betydningen av. Samlet sett mener derfor departementet at dommen har begrenset betydning for spørsmålet om meldeplikt for brygger etter bygningsloven av 1965. 

Den andre dommen, TOSLO-2020-24986, gjaldt gyldigheten av vedtak om brygger oppført henholdsvis i 1967 og 1984. Det var blant annet argumentert for at bryggen fra 1984 var ulovlig oppført da den ikke var byggemeldt og det heller ikke var gitt dispensasjon etter strandplanloven. Retten kom etter en konkret vurdering til at det ikke var godtgjort at bryggen fra 1967 på 54 kvadratmeter, var omfattet av meldeplikten etter bygningsloven av 1965 § 84 nr. 1. Det ble i den forbindelse lagt vekt på at flere av de store hyttekommunene i nærområdet, Risør, Kragerø og Færder, ikke hadde oppfattet denne type brygger som meldepliktige. Dommen fra tingretten er konkret begrunnet og har etter vår oppfatning begrenset prinsipiell betydning. Dette var også avgjørende for at departementet valgte ikke å anke dommen.

På bakgrunn av forvaltningspraksis og juridisk teori, fastholder departementet at brygger, herunder også mindre brygger, var omfattet av meldeplikten etter bygningsloven av 1965 § 84 nr. 1.

3. Gjaldt det unntak fra meldeplikten etter 1924- og 1965-loven for adkomstbrygger?

Som det følger av gjennomgangen ovenfor, omtaler verken bygningsloven av 1924 eller 1965 brygger direkte, herunder adkomstbrygger. Et eventuelt unntak for adkomstbrygger kan således ikke utledes direkte av disse lovene.

Som vi har gitt uttrykk for i punkt 2 ovenfor, mener vi at rettskildebildet tilsier at mindre brygger neppe var omfattet av meldeplikten etter bygningsloven av 1924. Vi vil i det følgende avgrense vårt svar til bygningsloven av 1965.

Det er departementets oppfatning at brygger var omfattet av meldeplikten etter bygningsloven av 1965, jf. gjennomgangen i punkt 2.2 ovenfor. Meldeplikten gjaldt også mindre brygger.

Gjennom strandplanloven av henholdsvis 1965 og 1971 ble det innført et generelt byggeforbud i 100-metersbeltet langs sjøen for bygninger, konstruksjoner, anlegg og innhegninger. Denne loven gjaldt ved siden av bygningsloven av 1965. Etter strandplanloven var det et unntak for adkomstbrygger for bebygde eiendommer.^[10] Unntaket var blant annet begrunnet i at dersom en strandeiendom er bebygd, bør det ikke legges hindringer for at eier skaffer seg atkomst til bebyggelsen fra sjøen. ^[11],[12] Unntaket innebar kun at det ikke ville være behov for å søke om dispensasjon etter strandplanloven, og ikke et generelt unntak fra krav om melding etter bygningsloven. Departementet kan imidlertid ikke utelukke at unntaket for adkomstbrygger som fulgte av strandplanloven, bidro til å bygge opp under en feilaktig oppfatning om at det da var unødig med melding etter bygningsloven § 84 nr. 1. 

4. Hvordan kan kommunen følge opp mindre brygger som ikke er byggemeldt eller omsøkt?

Departementet kan ikke se at det er grunnlag for ulovlighetsoppfølging av mindre brygger oppført da bygningsloven av 1924 gjaldt, jf. også punkt 2.1 ovenfor.

Departementet fastholder vår vurdering om at brygger, også mindre brygger, var omfattet av meldeplikten etter bygningsloven av 1965 § 84 nr. 1. Manglende melding og godkjenning av fra kommunen innebærer objektivt sett et ulovlig forhold. Det er ikke foreldelsesfrist for kommunenes mulighet til å kreve retting av forhold i strid med plan- og bygningsloven.

Et spørsmål er likevel om tiden som har gått kan få betydning for kommunenes ulovlighetsoppfølging, det vil si adgangen til å pålegge retting.

Det er et krav etter plan- og bygningsloven § 32-10 at sanksjoner, herunder også reaksjoner, skal stå i et rimelig forhold til ulovligheten. Et pålegg som er sterkt urimelig vil kunne bli kjent ugyldig.

Ved vurderingen av rimelighet vil flere faktorer være relevant å legge vekt på, deriblant tidsforløpet. Et langt tidsforløp er isolert sett ikke tilstrekkelig for å begrunne ugyldighet. Vi viser i den forbindelse til Rt-2002-209, som gjaldt gyldigheten av et rettingspålegg og domstolsprøving av et forelegg etter plan- og bygningsloven. Selv om det var gått ca. åtte år mellom den ulovlige byggingen og det endelige vedtaket om retting, mente flertallet i Høyesterett at dette ikke var tilstrekkelig for å begrunne ugyldighet. Det ble i stedet lagt avgjørende vekt på at tiltakshaver ikke på noe tidspunkt hadde hatt grunn til å tro at søknaden var innvilget, eller at innvilgelse av slik søknad ville vært kurant.

Tilsvarende følger også av LE-2008-168311, som gjaldt forelegg om fjerning av en hytte som ble oppført i 1984/85 uten tillatelse. Det ulovlige forholdet ble først oppdaget av kommunen i 2003, og forelegg ble utferdiget i 2004, omtrent 18 år etter hytta var oppført.  Lagmannsretten uttalte til spørsmålet om sterk urimelighet:

«Lagmannsretten kan ikke se at det forhold at byggene har stått i lang tid og at saksbehandlingen har tatt tid, kan tillegges særlig vekt. Kommunen er lite å bebreide for fremdriften i saken etter at forholdet ble oppdaget selv om den må ta noe av ansvaret for lang saksbehandlingstid. Det tok også tid før A kom med alle relevante opplysninger.»

Heller ikke eierskifter og det forhold at ny eier har vært i god tro med hensyn til lovligheten vil nødvendigvis kunne føre til ugyldighet, se i den forbindelse LA-1997-411. Dommen gjaldt forelegg om riving av et større bryggeanlegg. De opprinnelige bryggeanleggene var oppført i 1976/77. Ny eier bygget ytterligere på etter 1990. Til tross for at ny eier var ukjent med at det opprinnelige anlegget ikke var godkjent og heller ikke hadde trosset seg fram, mente retten at dette likevel ikke var tilstrekkelig for å konstatere sterk urimelighet:

Hvorvidt ulovlighetsoppfølging mer enn femti år senere av brygger som ikke er byggemeldt, kan stå seg ved klagebehandling eller domstolsprøving, vil bero en konkret vurdering av flere forhold:

• Kommunal praksis: Det vil være av betydning om kommunen kan vise til at de har hatt praksis med å kreve melding for brygger.
• Tidsforløp og passivitet: Det vil videre være av betydning
  • hvor lenge det ulovlige forholdet har eksistert, og om kommunen har hatt kunnskap om forholdet og likevel unnlatt å reagere eller kan bebreides for sen fremdrift i saken eller
  • om kommunen har opptrådt på en måte som har gitt tiltakshaver/eier inntrykk av at søknad var innvilget eller kurant å få.  
• Graden av utvist skyld: Tiltakshavers/eiers opptreden vil også være av betydning, herunder om tiltakshaver/eier har unnlatt å undersøke lovligheten av bryggen og/eller har trosset seg frem.

Departementet understreker for ordens skyld at ovennevnte opplisting ikke er ment å være uttømmende.

 

 

^[1] Lov om bygningsvesenet av 22. februar 1924. Hele Aker, og dermed Oslo, var underlagt bygningsloven av 1924, jf. lovens § 1 og lov om bygningskommuner av 22. februar 1924, nr. 1 § 1.

^[2] Se bl.a. Emil Stang, Norsk bygningsrett (1943), side 212

^[3] Som det fremgår av brevet fra Oslo kommune, fulgte det av vedtektene til § 140 at også arbeider underlagt annen offentlig eller kommunal myndighet var underlagt meldeplikt.

^[4] Eneste publiserte dom er RG-1960-232, som gjaldt foreldelse av erstatningsansvar. Her fremgår av sakens faktum at oppføringen av en fiskebrygge (betongkai) i regi av Havnevesenet, ble meldt til og godkjent av kommunen etter bygningsloven § 140.   

^[5] NUT 1960:2 Utkast til lov om bygningsvesenet med motiver. Innstilling fra komiteen til revisjon av bygningsloven, s. 165-166, merknader til § 81

^[6] Se Ot.prp.nr. 1 (1964-1965), side 118, merknad til § 84

^[7] Carl August Fleischer, Strandloven (1972), side 68

^[8] Se rundskrivets punkt 7.2

^[9] SOMB-1985-67 (1985 S 150)

^[10] Jf. § 4 nr. 3

^[11] Se Ot.prp.nr.45 (1970–1971) side 37

^[12] For en nærmere omtale og gjennomgang av unntaket for adkomstbrygger, viser vi til artikkelen «Brygge på bebygd eiendom til sikring av eiers eller brukers adkomst» av Claus Frimann-Dahl, som er tilgjengelig på www.lovdata.no.