T-4/96 Ressursutnytting i kystsonen

Til:
kommuner
fylkeskommuner
fylkesmenn
fiskerisjefer
kystverket

Rundskriv T-4/96

Innhold

Innledning

1. Plan- og bygningsloven i sjø- og kystområder

1.1 Virkeområde

1.2 Planleggingssystemet

1.3 Øvrige bestemmelser

2. Medvirkning i kystsoneplanlegging / innsigelse

2.1 Medvirkning

2.2. Innsigelse

3. Sentrale lover om forvaltning av sjø-områder

3.1 Lov av 3. juni 1983 nr. 40 om saltvannsfiske m.v.

3.2 Lov av 8. juni 1984 nr. 51 om havner og farvann

3.3 Lov av 14. juni 1985 nr. 68 om oppdrett av fisk, skalldyr m.v.

4 Andre viktige lover

4.1 Lov av 28. juni 1957 nr. 16 om friluftslivet

4.2 Lov av 21. juni 1963 nr. 12 om vitenskapelig utforskning og undersøkelse
etter og utnyttelse av andre undersjøiske naturforekomster enn
petroleumsforekomster (Kontinentalsokkelloven)

4.2.1 Regelverk for høsting av tang og tare

4.2.2 Rundskriv om skjellsand, sand og grus

4.3 Lov av 19. juni 1970 nr. 63 om naturvern

4.4 Lov av 9. juni 1978 nr. 50 om kulturminner

4.5 Lov av 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensninger og om avfall

4.6 Lov av 29. mai 1981 nr. 38 om viltet

4.7 Lov av 22. juni 1990 nr. 44 om midlertidig lov om tiltak mot sjukdom hos akvatiske organismer

4.8 Lov av 15. mai 1992 nr. 47 om laksefisk og innlandsfisk m.v.

4.9 Lov av 24. juni 1993 nr. 39 om sjøfarten

5. Kystsoneplanlegging i kommuneplanens arealdel

6. Oppsummering

* Rundskrivet erstatter rundskriv T-9/85 om kystsoneplanlegging

 

Innledning

Fiskeridepartementet og Miljøverndepartementet vil i rundskrivet informere om hvordan plan- og bygningsloven (pbl) og viktige sektorlover i sjø kan virke sammen, i samsvar med de forutsetninger som ble gitt da pbls nåværende virkeområde i sjø ble fastlagt i 1989. Rundskrivet omhandler for det første rettslige spørsmål i tilknytning til kystsoneplanlegging i kommuneplanens arealdel. Det er videre lagt vekt på å gi en bred fremstilling av de lover som har betydning i kystsoneplanleggingen. Fylkesplan og reguleringsplan, som hver på sin måte kan ha stor betydning for planlegging i sjø- og kystnære områder, vil derimot ikke bli så omfattende behandlet.

Sjø- og kystområder er preget av økt aktivitet og nye utnyttingsformer, ofte med forskjellige og motstridende interesser og hensyn knyttet til areal- og ressursdisponeringen. Problemstillingene varierer fra landsdel til landsdel. På deler av kysten er oppdrettsnæringen et eksempel på bruk som er av stor betydning for næringsutviklingen i distriktene samtidig som oppdrett kan ha virkninger på natur, friluftsliv, forurensning, transport og ferdsel. I andre deler av landet kan interessemotsetninger mellom fritidsformål som hytter, småbåthavner, småbåttrafikk og badeområder være et dominerende trekk i forhold til bl.a. offentlig kommunikasjon, fiskeriinteresser og ressursvern. Behovet for en helhetlig planlegging med en samordnet vurdering av de ulike interesser har således økt både innenfor den enkelte kommune og i fylker. Pbl er det sentrale virkemiddel i denne sammenheng, jf. § 2 om at planlegging etter loven skal legge til rette for samordning av statlig, fylkeskommunal og kommunal virksomhet, og gi grunnlag for beslutninger om bruk og vern av ressurser og om
utbygging.

Planleggingssystemet er det samme både på sjø og land. Planlegging i sjø- og kystområder er imidlertid forholdsvis nytt, både for planmyndigheter og for myndigheter under Fiskeridepartementet som har forvaltningsansvaret for bruk og vern knyttet til viktige sjøbaserte næringer. Vi møter til dels andre spørsmål, både planfaglig og juridisk, enn når det dreier seg om fysisk planlegging på land.

Det meste av områdene i sjø omfattes ikke av privat eiendomsrett, og derfor vil rettsvirkningene av en plan i forhold til den enkelte, ikke ha samme direkte betydning i sjø som på land. En kommuneplan for kystsonen vil i sjø ha sin største verdi som en oversiktsplan som avgjør mellom sektorene hva områdene kan brukes til. Videre tilrettelegger og styrer viktige sektorlover en stor del av virksomheten i sjø- og kystområder gjennom forskrifter og konsesjons- og tillatelsesbehandling, jf. blant annet saltvannsfiskeloven, havne- og farvannsloven og oppdrettsloven, mens allmenne aktiviteter slik som fiske, friluftsliv og ferdsel i utgangspunktet er frie goder. Et annet spesielt trekk er at det i sjøen bokstavelig talt er flytende grenser. Tiltak et sted kan få konsekvenser for mulighetene for utnytting i andre områder, også over kommune- og fylkesgrenser. Samtidig er adgangen til å kombinere bruks- og verneformål større i sjø enn på land, og det kan foregå ulike former for virksomhet på overflate, i vannet og på bunnen, og til forskjellig tid.

1. Plan- og bygningsloven i sjø- og kystområder

1.1. Virkeområde

Stedlig virkeområde § 1

Etter pbl § 1 gjelder loven i sjø ut til grunnlinjen, dvs. den linje som trekkes mellom de ytterste skjær kysten rundt som basislinje for beregning av territorialgrensen og økonomisk sone. Grunnlinjen er tegnet inn på de nyeste kartene i målestokk 1:50.000 fra Statens Kartverk.

En del kommuner har etter hvert fått fastsatt kommunegrensene i sjø nøyaktig ved vedtak av vedkommende fylkesmann eller av Kommunal- og arbeidsdepartementet. Statens Kartverk driver et systematisk arbeid med å få fastsatt grensene, og flere fylker blir etter hvert ferdigbehandlet. I de tilfeller der grensene ikke er offisielt fastsatt, er det som regel en omforenet oppfatning mellom kommunene om hvor grensene går mellom dem, og vanligvis praktiseres de grenser som er angitt på Kartverkets hovedkartserie. Dersom det oppstår uenighet mellom kommunene om kommunegrensen i sjø, må spørsmålet om fastsettelsen tas opp på vanlig måte med fylkesmannen, evt. med Kommunal- og arbeidsdepartementet.

Det konkrete behov for planlegging i sjø vil i første rekke gjelde de kystnære områder med bruksmåter og konflikter som må sees i sammenheng med det som skjer på land. Det vises i denne forbindelse til forarbeidene til pbl der det heter: «Miljøverndepartementet forutsetter at kommunene ikke planlegger de nære sjøarealene i større utstrekning enn det som følger av kommunenes eget planleggingsbehov. Behovet for planlegging i sjø vil i første rekke gjelde de kystnære områdene der det er arealbrukskonflikter.» Dette innebærer at kommunen ikke trenger disponere sitt sjøareal gjennom planlegging.

Lovens virkeområde utover i sjøen er avgrenset til grunnlinjen, men etter § 1 har Kongen hjemmel til å fastsette en grense nærmere land, f.eks. der sjøområdene ut til grunnlinjen vil bli for omfattende, eller at det av hensyn til nasjonale interesser foreligger behov for å begrense virkeområdet. Denne hjemmelen har hittil ikke vært brukt.

Saklig virkeområde

Etter sitt formål legger loven opp til en helhetlig planlegging av bruk og vern av ressurser til størst mulig gavn for den enkelte og samfunnet. Loven inneholder for det første regler om samfunnsplanlegging som administrativ og politisk prosess i samsvar med formålet. Videre fastlegges saksbehandlingsregler for planbehandling og de rettslige virkninger av planene for eiere, myndigheter og andre berørte. Endelig inneholder loven regler om byggesaksbehandling og kontroll.

Bestemmelsen i § 20-4 første ledd nr. 5 om arealdelen av kommuneplan omfatter både sjø og vassdrag. Planlegging i vassdrag og vassdragsnære områder vil ikke bli tatt opp i denne sammenheng.

Etter § 1 første ledd siste punktum omfattes rørledninger i sjø for transport av petroleum ikke av loven.

1.2. Planleggingssystemet

Planleggingssystemet

Pbl bygger på tre grunnleggende prinsipper:

1. Samordnet folkevalgt styring av samfunnsplanleggingen på de tre nivåer stat, fylke og kommune.

2. Myndigheten til å gjøre rettslig bindende planvedtak i forhold til den enkelte er lagt til kommunene så lenge vedtakene ikke er i strid med nasjonale og regionale interesser.

3. Statlige fagorgan har rett og plikt til samarbeid og tidlig medvirkning for å få i stand en samordnet helhetsplanlegging av areal- og naturressursdisponeringen.

Staten står for planleggingen på riksnivå, og har det administrative hovedansvar for at de vedtak som treffes sentralt blir fulgt opp av planmyndighetene i den fylkeskommunale og kommunale planleggingen.

Loven har detaljerte saksbehandlingsregler som gjelder både ved første gangs utarbeiding av planen og ved senere endringer og revisjoner.

Rikspolitiske retningslinjer § 17-1 første ledd

Kongen kan sette opp generelle mål og rammer og gi retningslinjer for planleggingen. Begrunnelsen for denne bestemmelsen innenfor plansystemet må sees i sammenheng med kommunenes sentrale stilling i planleggingen, og med det behov det er for samordning av sentrale retningslinjer overfor de kommunale og fylkeskommunale planmyndigheter.

Det er utferdiget «Rikspolitiske retningslinjer for planlegging i kyst- og sjøområder i Oslofjorden» som omfatter et nærmere definert område på land og i sjø fra grensen mot Sverige til og med Telemark (jf. Miljøverndepartementets rundskriv T- 4/93). Et annet eksempel er «Rikspolitiske retningslinjer for vernede vassdrag», som omfatter vassdragsbelte som inngår i Stortingets verneplaner for vassdrag med et område inntil 100 meter langs sidene (Miljøverndepartementets rundskriv T-1078). Retningslinjene skal legges til grunn for planleggingen, og er ett av flere virkemidler for å gjøre kommuner og fylkeskommuner kjent med overordnede hensyn og interesser som må tas i planleggingen. De statlige fagorgan, som etter loven skal medvirke i planprosessen, vil på sin side ha en forpliktelse til å følge opp retningslinjene så vel i forhold til kommunene som i egen virksomhet.

Forbud mot bygging i 100 metersbeltet § 17-2

Bestemmelsen viderefører det tidligere lovfastsatte byggeforbud i 100 metersbeltet i strandområdene. Gjennom denne bestemmelsen er det lagt opp til at det i utgangspunktet ikke skal skje bygging i dette området. Ønsker kommunen å unnta deler av 100-metersbeltet fra forbudet, må det skje gjennom plan. Etter loven gjelder forbudet ikke i tettbygd strøk, i områder som omfattes av reguleringsplan, og i byggeområder og områder for råstoffutvinning etter kommuneplanens arealdel. Bestemmelsen gjelder heller ikke for spredt utbygging i landbruks-, natur- og friluftsområde, forutsatt at utbyggingen er i samsvar med bestemmelser som er gitt om omfang og lokalisering av slik bebyggelse i arealdelen av kommuneplanen, jf § 20-4 annet ledd bokstav c. Videre gjelder forbudet ikke for bygninger m.v. som er nødvendige for nærmere bestemte næringer og offentlige formål, bl.a. fangst og fiskerinæringen, der anlegg for akvakultur vil være et eksempel. Forutsetningen er at det er nødvendig å plassere bygningene m.v. i 100-meters beltet, dvs. det må foretas en konkret vurdering for å fastslå om bygningene m.v. går inn under unntaket. Videre er badeanlegg m.v. og toalettanlegg på friluftsområde og bygning m.v. for naturvernformål i fredet eller vernet område og brygge på bebygd eiendom til sikring av eiers eller brukers atkomst unntatt.

Statlig reguleringsplan og arealdel av kommuneplan

Utgangspunktet er at kommunene står for planlegging innenfor sitt område, men departementet (Miljøverndepartementet i iflg. Kgl.res. av 20. juni 1986) kan etter § 18 henstille til en kommune å utarbeide og vedta reguleringsplan eller arealdel av kommuneplan, eller selv sette igang planarbeid og gjøre bindende planvedtak. Bestemmelsen kan brukes når gjennomføringen av viktige statlige eller fylkeskommunale utbyggings-, anleggs- eller vernetiltak gjør det nødvendig, eller andre samfunnsmessige hensyn tilsier det.

Fylkesplan Kap V

Etter pbl § 19-1 skal fylkeskommunen sørge for løpende fylkesplanlegging for å: «samordne statens, fylkeskommunens og hovedtrekkene i kommunenes fysiske, økonomiske, sosiale og kulturelle virksomhet i fylket» som grunnlag for egen virksomhet og som retningslinje for kommunal og statlig planlegging og virksomhet i fylket. I planen fastlegges også retningslinjer for bruken av arealer og naturressurser i fylket når det gjelder spørsmål som får vesentlige virkninger ut over kommunens grenser eller som den enkelte kommune ikke kan løse innenfor sitt område, og som bør sees i en større sammenheng. Planen vedtas av fylkestinget og godkjennes av Kongen, som kan gjøre endringer ut fra rikspolitiske hensyn. Kravene til planprosessen er omfattende med kommunene, statlig fagorgan, berørte organisasjoner m.v. som aktører. Planens rekkevidde som politisk dokument i forhold til kommunale planvedtak og vedtak av de forskjellige sektormyndigheter, er avhengig både av fylkeskommunens engasjement, og av sektorenes vilje til medvirkning og bruk av systemet.

Det kan utarbeides fylkesdelplaner for bestemte virksomhetsområder og for deler av fylket. Dette har vist seg å være aktuelt og praktisk for områder med spesielle behov etter at overordnete mål er fastlagt. Gjennom fylkesdelplan for kystsonen, dvs både for landareal og sjø, kan den enkelte kommune få et bedre grunnlag for planleggingen, samtidig som en kan få i stand et nødvendig samarbeid mellom kommunene om forvaltningen av kystsonen.

Kommuneplan Kap VI

Etter pbl § 20-1 skal kommunene: « utføre en løpende kommuneplanlegging med sikte på å samordne den fysiske, økonomiske, sosiale og kulturelle utvikling innenfor sine områder».

Kommuneplanen skal inneholde en kortsiktig og en langsiktig del, der arealdelen er ett av elementene i den langsiktige delen. Arealdelen består av et plankart med utfyllende bestemmelser, og kan videre inneholde retningslinjer av veiledende og informativ karakter. Dette kan være temakart og registreringer om f.eks fiskeriaktiviteter, gyte- og oppvekstområder for fisk, informasjon om farvannsreguleringer etter havne- og farvannsloven og informasjon om verneområder m.v. Retningslinjer og informasjon av denne karakter har imidlertid ikke de rettsvirkninger som fremgår av § 20-6. Etter loven kan det utarbeides kommunedelplaner for nærmere bestemte områder og for nærmere bestemte virksomhetsområder.

Spørsmålet om hvor store deler av kommunens sjøareal som skal tas med i arealdelen til en kommuneplan, må avgjøres gjennom kommuneplanprosessen. I vurderingen av hva som er kommunens planleggingsbehov, må det således tas hensyn til innspill både fra fylkeskommunen og berørte statlige fagorgan. Kommuneplanens arealdel skal i nødvendig utstrekning angi hovedtrekkene i utnyttingen av arealene og naturressursene innenfor kommunens område, fastsatt etter de nærmere spesifiserte arealbrukskategorier oppregnet i § 20-4 første ledd. Om alle eller bare noen av disse skal tas med i planen, og hvor detaljert inndelingen innenfor hver kategori skal være, må avgjøres gjennom kommuneplanprosessen.

Gjennom planprosessen kan en ta standpunkt til arealdisponeringen i dag og fremover, og derigjennom løse og forebygge interessemotsetninger. Planlegging i sjø og nære landområder bør vurderes i sammenheng, for eksempel er vannkvalitet viktig for en rekke formål og tiltak i sjø, og er i stor grad et resultat av det som skjer på land.

Loven fastsetter regler for utarbeiding av kommuneplanens arealdel, med en bred kommunal og regional prosess, der statlige fagorgan, berørte brukerinteresser og parter fremmer sine interesser og behov, jf. § 20-5. Myndigheten til å gjøre bindende planvedtak er lagt til kommunestyret så lenge det ikke foreligger innsigelse fra fylkeskommunen, nabokommune eller berørte statlige fagmyndigheter, jf. nedenfor under kap. 2.

Virkninger av kommuneplanens arealdel § 20-6

Bestemmelsene om virkningene av kommuneplanen etter § 20-6 er de samme i sjø som på land. Planen skal legges til grunn for annen planlegging, f.eks reguleringsplan, og for ressursforvaltningen for øvrig i området, jf. første ledd. Videre fastsetter annet ledd at bygninger og anlegg, jf. blant annet §§ 84 og 93 ikke kan plasseres i strid med arealbruk og bestemmelser etter planen. Det samme gjelder andre tiltak som kan være til vesentlig ulempe for gjennomføring av planen, jf. annet ledd annet punktum. Samlet utgjør § 20-6 annet ledd planens virkning både overfor den enkelte borger, og i forhold til planlegging, forvaltning og utbygging.

Om arealbrukskategoriene med tilhørende bestemmelser etter § 20-4 vises til kap. 5 nedenfor, der kommuneplanbestemmelsene og bestemmelser etter sektorlovverket av betydning i kystsoneplanleggingen er nærmere omtalt.

Reguleringsplan Kap VII

Reguleringsplan er: «en detaljplan med tilhørende bestemmelser som regulerer utnytting og vern av grunn, vassdrag, sjøområder, bebyggelse og det ytre miljø i bestemte områder i en kommune....», jf. § 22.

Etter § 23 første ledd skal det utarbeides reguleringsplan der det er bestemt i kommuneplanens arealdel. Videre skal det foreligge reguleringsplan for områder der det skal gjennomføres større bygge- og anleggsarbeider, og tillatelse kan ikke gis før plan foreligger.

Av reguleringsformålene, jf § 25, er spesielt følgende av interesse i kystsoneplanlegging:

– nr. 1 byggeområde som kan omfatte industri, forretninger, fritidsbebyggelse, garasjeanlegg m.v.

– nr. 3 offentlige trafikkområder, bl.a. gangveger, sykkelveger, bruer, kanaler, parkeringsplasser, havner og andre nødvendige arealer for anlegg og sikring m.v. av trafikkområder,

– nr. 4 friområder bl. a. «— for lek, idrett og sport og områder i sjøen for slik virksomhet» og

– nr. 6 spesialområder « herunder områder for anlegg i sjøen, områder med bygninger og anlegg som på grunn av historisk, antikvarisk eller annen kulturell verdi skal bevares, fiskebruk, friluftsområder, naturvernområder... ».

Gjennom reguleringsbestemmelser kan planen bindes ytterligere opp for å oppnå formålet med reguleringen, jf. § 26. Det kan i nødvendig utstrekning gis bestemmelser om utforming og bruk av arealer og bygninger i reguleringsområdet, og det kan settes vilkår for bruken eller forby former for bruk. Det kan også påbys særskilt rekkefølge for gjennomføring av tiltak etter planen. Ferdselsregulering, f.eks. i verneområder eller friluftsområder, kan også i en viss grad fastsettes etter nærmere vurdering. Bestemmelsene må vurderes konkret ut fra planens formål.

I tillegg til at reguleringsplanen har rettsvirkning på samme måte som kommuneplanens arealdel, gir den grunnlag for ekspropriasjon av eiendomsrett og andre rettigheter knyttet til fast eiendom.

Bebyggelsesplan § 28-2

Bebyggelsesplan kan kreves og brukes innenfor de rammer som er fastsatt i kommuneplanens arealdel eller reguleringsplan.

Dispensasjon

§ 7 har regler om dispensasjon og gir det faste utvalg for plansaker i kommunen hjemmel til å dispensere fra planer. Det kan ikke gis dispensasjon uten at det foreligger særlige grunner. Det skal derfor ikke være enkelt å fravike arealdelen av kommuneplanen eller reguleringsplan gjennom dispensasjon. Dispensasjon vil være mest aktuelt ved midlertidige og tidsbestemte unntak, men kan også gis ved varige unntak hvor det likevel ikke anses ønskelig å endre selve planen.

Vesentlige planforutsetninger må ikke fravikes ved bruk av dispensasjon. I slike tilfeller bør det i tilfelle reises forslag om endring av planen.

Spørsmålet om dispensasjon skal varsles til naboer før det faste utvalg behandler dispensasjonssaken.

Berørte sektormyndigheter hvis saksområde blir direkte berørt og fylkeskommunen skal gis anledning til å uttale seg.

Dersom statlige eller fylkeskommunale etater går imot at det skal gis dispensasjon, bør det faste utvalg for plansaker ikke gi dispensasjon. Som alminnelige antakelse foreligger ikke da særlige grunner.

Loven har en utvidet klageadgang for offentlige organ. § 15 regulerer forholdet til forvaltningsloven og klage og gir statlige etater og fylkeskommunen adgang til å påklage vedtak om dispensasjon til fylkesmannen.

1.3. Øvrige bestemmelser

§ 33 midlertidig forbud mot deling og byggearbeid

Det faste utvalg for plansaker i kommunen kan nedlegge et midlertidig forbud mot deling av eiendom og byggearbeid i et område i inntil to år i påvente av regulering eller omregulering. Bestemmelsen gjelder tilsvarende ved revisjon av kommuneplanens arealdel, men kan ikke brukes i påvente av første gangs vedtak om arealdel til kommuneplan.

Konsekvensutredninger Kap VII-a

Pbl har viktige bestemmelser om konsekvensutredninger (KU) som har som formål å klargjøre virkninger av tiltak som kan ha vesentlige konsekvenser for miljø, naturressurser og samfunn, jf. §§ 33-1 til 33-9, og forskrift av 27. juli 1990. Bestemmelsene innebærer utvidet saksbehandling for slike tiltak, og legger utredningsplikten på utbygger. Plan for tiltaket etter pbl eller søknad om tillatelse kan ikke ferdigbehandles før KU- behandlingen er avsluttet.

Etablering og utvidelse av særlige store akvakulturanlegg, større havneanlegg og åpning eller utvidelse av uttak av malmer, mineraler, stein, grus, sand, leire eller andre masser over en viss størrelse, er blant noen av de tiltak som i henhold til forskriftens § 2 medfører meldeplikt, jf § 33 -3.

Bestemmelsene om konsekvensutredninger er under endring for å tilpasse reglene til EU-direktiv T-85/337/EØF om vurdering av visse offentlige og private prosjekters miljøvirkninger. Det blir som i dag lagt opp til at flere viktige forhold skal klargjøres i forskrift. Dette gjelder blant annet hvilke tiltak som skal konsekvensutredes, hvilke tiltak som etter en nærmere vurdering kan kreves konsekvensutredet og hvilke utvelgelseskriterier som skal ligge til grunn for krav om konsekvensutredninger. Lovendringene vil tre i kraft fra den tid Kongen bestemmer. Det tas sikte på at forskriftene, som er under utarbeiding, og lovendringene skal tre i kraft fra 1. januar 1997.

Byggesaksbestemmelser

Bestemmelsene gjelder i utgangspunktet også i sjøområder. Arbeid og tiltak med landtilknytning omfattes av §§ 84, 85 og 93. De fleste tiltak i sjøområdene som går inn under bestemmelsene antas å ville være konstruksjoner og anlegg etter § 84, eventuelt midlertidige anlegg etter § 85.

§ 84

Etter pbl § 84 skal arbeid med varige konstruksjoner og anlegg meldes til kommunen. Kaianlegg, moloer, dokker, bruer, båtopptrekk, mindre brygger, flytebrygger og oppdrettsanlegg er eksempler på tiltak som går inn under bestemmelsen, jf. rundskriv H- 90/86 fra Kommunal- og arbeidsdepartementet.

§ 85

Midlertidige og transportable konstruksjoner eller anlegg skal behandles etter § 85. De kan ikke plasseres slik at de hindrer allmenn ferdsel eller friluftsliv, eller på annen måte fører til vesentlige ulemper for omgivelsene. Plassering av midlertidige konstruksjoner eller anlegg er meldepliktig. Dersom midlertidige eller transportable konstruksjoner eller anlegg skal plasseres fast for lengere tid enn tre måneder er det krav om samtykke fra kommunen. Flytende hytter ( husbåter ) er eksempel på en transportabel konstruksjon.

Ved vedtekt kan det fastsettes at midlertidige eller transportable konstruksjoner eller anlegg ikke kan plasseres innenfor bestemte områder i kommunen, eller at de bare kan plasseres på nærmere bestemte vilkår. Slik vedtekt kan endelig vedtas av kommunestyret.

§ 93 m.m.

Oppføring av bygning og en del arbeider i tilknytning til bygning, kan ikke settes igang før kommunen har gitt tillatelse. Det samme gjelder graving og fylling, jf pbl § 93. Ved behandlingen av søknaden skal kommunen se til at arbeidet ikke er i strid med bestemmelser eller plan vedtatt i medhold av loven. Kommunen skal også kontrollere at saken er behandlet i forhold til annen myndighet som skal gi tillatelse eller uttalelse, jf § 95.

Regelverket om byggesaksbehandling i pbl er endret ved lov av 5. mai 1995 nr. 20 om endringer i plan- og bygningsloven. Tiltak etter § 84 skal i utgangspunktet behandles gjennom søknad om byggetillatelse etter § 93. Endringene skal etter planen tre i kraft fra 1. januar 1997.

2. Medvirkning i kystsoneplanleggingen / innsigelse

2.1. Medvirkning

Organisering § 20-2

Det er kommunene som styrer planarbeidet og har ansvaret for at organiseringen skjer i samsvar med de fastsatte saksbehandlingsregler. Kommunen skal på et tidlig tidspunkt under planforberedelsene søke samarbeid med offentlige myndigheter, organisasjoner m.v. som har særlig interesse i planarbeidet. Planarbeidet vil i første omgang foregå i kommunale utvalg og etater.

Rett til medvirkning §§ 16, 20-5, 27-2

Fylkeskommune, statlige fagorganer, berørte organisasjoner og enkeltpersoner, har lovfestet rett til å delta i planleggingen, jf. § 16 om planmyndighetenes plikt til å drive opplysningsarbeid og legge til rette for aktiv medvirkning, og saksbehandlingsreglene til de enkelte plantyper, jf §§ 20-5 og 27-2. Verken statlige fagorganer eller fylkeskommunen kan gjennom kommuneplanprosessen pålegge en kommune å legge ut et område til et bestemt formål, men de kan i form av faglige råd og uttalelser gjøre det klart at planen ikke tilfredsstiller overordnede mål og retningslinjer.

Plikt til medvirkning

Statlige fagorganer har videre en plikt til å medvirke i kommunenes planarbeid for å ta vare på statlige og regionale hensyn, og for å få et godt faglig grunnlag i planene. Dette er en forutsetning for den samordnende funksjon planleggingen har.

Plikten til medvirkning tilligger de statlige organer som har oppgaver vedrørende ressursutnytting, vernetiltak og utbygging innenfor kommunens område, jf § 9-3. Fylkesmannens miljøvernavdeling vil stå sentralt i spørsmål vedrørende friluftsliv, forurensning og vern. Videre vil fylkeskommunen som planmyndighet og fagorgan på nærmere bestemte områder slik som kulturminnevern og uttak av skjellsand, ha sin sentrale rolle i prosessen. Fylkeskommunen har også plikt til å veilede kommunen i planleggingsspørsmål.

Ved planlegging i sjø vil også andre fagorgan enn de som er aktuelle ved planlegging på land bli berørt, både lokalt og regionalt. Fiskerisjefene har ansvaret for å gi innspill vedrørende fiskeri, oppdrett, tang- og tarehøsting m.v. Fylkesveterinærene har ansvaret for veterinærmedisinske forhold, og Kystverket har ansvaret for havne- og farvannsforhold og den sjøverts ferdsel. Ofte vil det være mest hensiktsmessig at det organ som har størst lokalkunnskap deltar direkte i planleggingen, for eksempel de lokale fiskerirettledere, distriktsveterinærer, og kystverkets distriktskontorer. Under enhver omstendighet er det nødvendig og viktig at det er god kommunikasjon mellom nivåene, for eksempel mellom fiskerirettledere lokalt og fiskerisjefen regionalt.

Medvirkning mellom planmyndighetene og f. eks. fiskerisjefen og Kystverket blir helt avgjørende for bruk av saltvannsfiskeloven og havne- og farvannsloven som styringsverktøy i tilknytning til plan. I utviklingen av kystsoneplanleggingen er det viktig at berørte organisasjoner og andre får informasjon om planarbeidet, og gis muligheter til å delta i prosessene.

Både fylkeskommunen og fylkesmannen har som del av veiledningsrollen et særlig ansvar for at systemet virker i samsvar med lovens forutsetninger.

2.2 Innsigelse

Innsigelse

Overordnede retningslinjer og faglige synspunkter fra fylkeskommune og statlig organ skal legges til grunn og innarbeides i planene gjennom den kommunale planprosess. Kommer statlige fagorganer og fylkeskommunen ikke til enighet med kommunen om ivaretagelse av de nasjonale og regionale mål, kan vedkommende organ fremme innsigelse. Også nabokommunene har etter loven innsigelseskompetanse. Medvirkning i planprosessen og innsigelsesadgang mot planforslag henger nøye sammen i prosessen mellom kommunen, de statlige organ og fylkeskommunen.

Innsigelsesordningen er statens og fylkeskommunenes virkemiddel for håndheving og oppfølging av nasjonal og regional politikk i arealplanleggingen. I de tilfeller kommunene ikke vil ta en innsigelse til følge, går planen til Miljøverndepartementet for bindende godkjenning (§ 20-5) og stadfesting ( § 27-2).

Det er som hovedregel de statlige organ på regionalt nivå som utøver innsigelsesmyndigheten, men i etater der det ikke er statlig organ på regionalt nivå, vil organ på høyere nivå komme inn. Vedkommende departement bestemmer hvilke underliggende organ som har innsigelsesadgang. Det er bare ett statlig fagorgan som i utgangspunktet kan reise innsigelse på den enkelte sektors vegne.

Statlig fagorgan med innsigelsesadgang på fiskerisektoren og oppdrettssektoren er fiskerisjefene, og innenfor havne- og farvannssektoren er det Kystverkets distriktskontorer. Fylkesmannens miljøvernavdeling har innsigelsesadgang innen sektorene friluftsliv, naturvern, forurensning, vilt, laks og innlandsfisk. Fylkesveterinærene har innsigelsesadgang ut fra veterinærmedisinske forhold. På kulturminnesektoren er innsigelsesadgangen lagt til fylkeskommunen og samisk kulturminnevern. I tillegg kan Riksantikvaren fremme innsigelse ut fra nasjonale verneverdier der fylkeskommunen ikke følger fylkeskonservators innstilling. Fylkeskommunen kan også reise innsigelse ut fra regionalpolitiske hensyn.

En nærmere orientering om innsigelsesordningen er gitt i Miljøverndepartementets rundskriv T5/95 om retningslinjer for bruk av innsigelse i plansaker etter plan- og bygningsloven. I rundskrivet er inntatt som vedlegg en liste over myndigheter med innsigelseskompetanse.

3. Sentrale lover om forvaltning av sjø- og kystområder

3.1 Lov av 3. juni 1983 nr. 40 om saltvannsfiske m.v.

Generelt

Loven regulerer fiske i sjøen, med unntak av fiske etter anadrome laksefisk. Deler av loven gjelder også for sel- og hvalfangst.

Loven inneholder bestemmelser om begrensninger i fisket, om utnytting, utkast og omsetning av fangst, om fiske og fangst i sjøen på søn- og helligdager, og om orden på fangstfeltet m.m. Loven har videre bestemmelser om fiskerioppsyn, erstatning, kontroll og håndheving m.m. Med hjemmel i saltvannsfiskeloven er det fastsatt en lang rekke forskrifter. Bestemmelser i loven som har betydning i forhold til planlegging er særlig §§ 25-27.

Saltvannsfiskeloven forvaltes av Fiskeridepartementet med underliggende etater, i første rekke Fiskeridirektoratet og ytre etat. Den ytre etat i fiskeriadministrasjonen består av Rettledningstjenesten med 9 fiskerisjefer og fiskerirettledere i en rekke kommuner, og Kontrollverket for fisk og fiskeprodukter med 5 distriktskontorer.

Stengsetting § 25

I henhold til § 25 første ledd har enhver som driver fiske med not, rett til å fortøye slepekast i land, når det skjer i rimelig avstand fra bebodd hus (hytte) og uten utilbørlig fortrengsel eller ulempe for andre. I henhold til annet ledd er det forbudt å drive fiske nærmere enn 100 meter og ferdes nærmere enn 20 meter fra slepekast eller steng som er fortøyd i land eller oppankret på annen måte. I medhold av tredje ledd kan departementet gi forskrifter om sleping og stengsetting av fisk i sjøen.

Forbud mot å etterlate gjenstander i sjøen § 26

I § 26 første ledd gis en bestemmelse om forbud mot å kaste i sjøen redskaper og andre gjenstander som kan hemme utøvelsen av fisket, skade fisk og fiskeredskaper eller sette fartøy i fare. Det gjelder også forbud mot å la redskaper, fortøyninger og andre gjenstander unødvendig bli stående igjen i sjøen eller på bunnen. Annet ledd omhandler plikt til rydding og fjerning, og tredje ledd hjemler adgang til opprydding for den ansvarliges regning og risiko.

I henhold til kgl. res. av 10. august 1984 ( nr. 1552) gjelder § 26 så langt den passer for annen virksomhet enn fiske. Forbudene i bestemmelsen gjelder i den grad det er snakk om virksomhet som kan skade fiskerivirksomheten. § 26 kan brukes for å sikre at fisket i et område som er satt av til «fiskeområde» i kommuneplanens arealdel kan gjennomføres uten å bli hindret av f.eks fortøyninger, jf. § 26 annet ledd annet punktum hvor det fremgår at Fiskeridirektoratet kan gi pålegg om rydding og fjerning.

Fiske m.m og annen virksomhet § 27

§ 27 i loven lyder: «For å beskytte naturlige og kultiverte fiskeressurser, anlegg for dyrking av alger og fiskernes fangstmuligheter, herunder bruk av kaste- og låssettingsplasser, kan Kongen innenfor 4 nautiske mil fra grunnlinjene gi forskrifter om utøvelsen av annen virksomhet enn fiske».

Et av hovedformålene med denne paragrafen er å beskytte mindre, lokale bestander og kultiverte bestander. Det kan f.eks være aktuelt med avstengning av fjordarmer.

§ 27 gir hjemmel til å gi forskrifter, bl.a. om bruk av kaste- og låssettingsplasser til annet formål som hindrer utøvelsen av yrkesfisket. Som eksempler på aktiviteter som kan forbys kan nevnes utlegging av flytebrygger, oppankring av båter, hensynsløs ferdsel av fritidsbåter i fisketiden, utbyggings- og anleggsarbeid.

Det er mange interesser som er knyttet til bruken av sjøen og sjøgrunnen. Spørsmålet om å reservere kastevåger og låssettingsplasser må derfor tas opp til drøftelse lokalt før reguleringer iverksettes. Forskriften skal fastsettes av Kongen, og det må skje en avklaring mellom de berørte departementer før forskriften fastsettes. Det er ikke gitt forskrifter i medhold av § 27.

3.2 Lov av 8. juni 1984 nr. 51 om havner og farvann m.v.

Generelt

Havne- og farvannslovens § 2 angir lovens geografiske virkeområde. Loven gjelder ut til territorialgrensen. Den gjelder også i vassdrag så langt de er farbare med fartøy fra sjøen, og på land så langt kommunestyret selv bestemmer.

Formål

Formålet med loven er å legge forholdene til rette for en best mulig planlegging, utbygging og drift av havner og å trygge ferdselen, jf. § 1. Bestemmelsen uttrykker den generelle målsetting loven skal bidra til å løse, og danner utgangspunkt for tolkningen av lovens mer konkrete bestemmelser. Av motivene til loven fremgår det at lovgiver har funnet det naturlig å begrense ordlyden i formålsparagrafen til de primærhensyn loven skal ivareta. Dette innebærer at § 1 ikke nevner alle de hensyn loven skal omfatte, og lovens § 6 er et eksempel på dette.

Tiltak som krever tillatelse

Bygge- og anleggstiltak i sjø krever tillatelse av kommunen, jf. § 18 annet ledd. Kommunens myndighet etter loven kan bare utøves innenfor grensene av eget havnedistrikt, jf. § 14 første ledd. Utenfor havnedistriktet er det Kystverket som gir slik tillatelse, jf. § 5 annet ledd.

Havnedistriktets grenser i sjøen kan variere. Enkelte havnedistrikter omfatter hele sjøområdet innenfor kommunen, mens andre er avgrenset til å omfatte bare deler av sjøområdet. Av § 14 annet ledd fremgår det at departementet oppretter, endrer og opphever havnedistriktet. Departementets myndighet etter denne bestemmelsen er delegert til Kystdirektoratet. Havnedistriktets grenser i sjøen skal som hovedregel ikke trekkes lenger ut enn at det er rimelig sammenheng mellom aktiviteten på land og i sjøen, jf. §14 annet ledd annet punktum.

Etter § 8 annet ledd kreves det tillatelse av Fiskeridepartementet for bygging eller andre tiltak som kan være av betydning for Kystverkets anlegg, innretning eller virksomhet. Departementets myndighet er delegert til Kystdirektoratet. § 8 annet ledd omfatter alle faste (permanente) fortøyninger i havnen, for eksempel kaier, flytebrygger, bunnkjettinger. Det er for øvrig søknadsplikt for alle permanente båtplasser/forankringsplasser innenfor havnebassenget.

I tillegg til at kommunen har myndighet innenfor eget havnedistrikt, har den også visse oppgaver og ansvar innenfor disse grensene. Av § 16 annet ledd fremgår det bl.a. at kommunene skal føre tilsyn med havner og farvann, samt at den har ansvaret for farledene og nødvendige fyrlys og sjømerker. Departementet fastsetter unntak fra det kommunale ansvaret for farleder, fyrlys, sjømerker og skilt som er en del av hovedled eller viktig biled for allmenn trafikk. I slike leder, samt i sjøområder utenfor havnedistriktet, fører staten v/Kystverket tilsyn med, og har ansvaret for farledene.

Uavhengig av kommunens tillatelser etter § 18 annet ledd, er det enkelte tiltak i sjøområdet som krever særlig tillatelse etter § 6. Etter § 6 tredje ledd kreves det tillatelse for tiltak som kan føre til endring av elveløp, farled eller strømforhold eller innskrenkning av farvannet til hinder for ferdsel i dybde eller bredde eller høyde. Bestemmelsen gjelder uavhengig av havnedistriksgrensene, og kommer til anvendelse innenfor hele lovens virkeområde. Den anvendes blant annet ved større bygge- og anleggstiltak i sjøområdet, ved oppankring av oljeplattformer o.l. og ved legging av kabler som krysser farvann. Fiskeridepartementet har vedtakskompetansen, men noe myndighet er delegert til Kystverket. Det må skje en avklaring mellom de berørte instanser før tillatelse kan gis. Avklaringen kan skje ved at kommunen avgir uttalelse til det omsøkte tiltaket, for så å sende saken til kystverket for endelig behandling etter § 6. Kystverket vil foreta en vurdering av hvem som har kompetanse til å treffe vedtak etter Havne- og farvannsloven.

Dumping av masse og gjenstander i sjøen krever tillatelse etter havne- og farvannsloven. Spørsmålet om dumping skal tillates vurderes etter reglene i § 6 og formålet med loven. Tillatelsen gis etter § 6 siste ledd eller etter den særlige regel i § 11 nr. 4.

Forholdet til vedtatte planer

Etter § 17 fjerde ledd kan det ikke treffes vedtak i strid med vedtatte planer etter plan- og bygningsloven. Dette vil gjelde for havnestyrer i den kommunale havneadministrasjonen, og for Kystverket utenfor havnedistrikt, jf § 5 annet ledd.

Det forhold at det foreligger en plan innebærer ikke at lovens krav om tillatelser faller bort. En tiltakshaver er selv ansvarlig for å foreta alle nødvendige rettslige avklaringer før tiltaket kan iverksettes.

Loven er både et alternativ og et supplement til pbl for å regulere et sjøområde. Den vil være et alternativ når det ikke er utarbeidet planer for sjøområdet, og et supplement til planen som kan medvirke til at planens formål blir realisert. Det er derfor viktig at myndighetsutøvelsen etter de to lovene skjer i et samspill, hvor plan- og bygningsmyndighetene, kommunale havnemyndigheter og kystverket inngår et smidig samarbeid.

Bruk av forskrifter

Det er først og fremst bruk av de forskjellige forskrifter og forskriftsfullmakter i loven som får betydning som et supplement til planene. Ved forskrifter kan en gi regler om aktiviteter eller virksomhet i sjøområdet. Forskrifter kan også benyttes til å forebygge eller løse brukerkonflikter mellom forskjellig type virksomhet.

Loven kan anvendes både i og utenfor planområde, og forskriftsfullmaktene kan f.eks. brukes til å fastsette hastighetsbegrensninger i sjø, legging av kabler og ledninger samt dumping av masse og gjenstander i sjø, gi regler om opplag av fartøyer samt fjerning av vrak. På enkelte områder gir loven et godt hjemmelsgrunnlag for å nå de formål som er tatt opp i plan. Det vises til kap. 5 nedenfor om eksempler fra kystsoneplanleggingen.

Hastighetsbegrensninger i sjøen

I medhold av § 6 annet ledd kan Fiskeridepartementet fastsette forskrifter om trafikkreguleringer, herunder trafikkseparering og om kommunenes myndighet til å fastsette forskrifter om fartøyers største tillatte fart innenfor havnedistriktet. Med hjemmel i denne bestemmelsen har departementet bl.a. fastsatt forskrift av 30. des. 1988 ( nr. 1182) om fartsbegrensninger i sjøen. Etter forskriften kan kommunestyret fastsette lokale forskrifter om fartsbegrensninger innenfor eget havnedistrikt. Kystdirektoratet har tilsvarende myndighet utenfor havnedistriktet. Lokale fartsforskrifter fastsatt av kommunestyret skal godkjennes av Kystdirektoratet.

Kommunestyrets og Kystdirektoratets forskriftsmyndighet kan bare brukes dersom farvannsreguleringen faller innenfor formålet med loven, som blant annet er å ivareta hensynet til trafikkavviklingen, allmenne miljøhensyn og å trygge ferdselen. jf. § 1 og § 6.

Regler om bruk av farvann

Etter § 6 første ledd kan departementet av hensyn til rikets sikkerhet, trafikkavviklingen og allmenne miljøhensyn fastsette forskrift om bruk eller forbud mot bruk av avgrenset farvann. Begrepet «allmenne miljøhensyn» må sees i sammenheng med lovens formål som i første rekke er å legge forholdene til rette for en best mulig utbygging og drift av havner og å trygge ferdselen i norske farvann. Som eksempel kan nevnes at Fiskeridepartementet har fastsatt forskrifter om seilingsregler for fartøyer som frakter farlig og/eller forurensende last inn til havneterminalene i Grenland, Kårstø og Sture og Mongstad.

§ 16 fjerde ledd gir kommunen myndighet til å fastsette forskrifter om orden i og bruk av havnen og om konkurrerende bruk av farvann i havnedistriktet. Virkeområdet for bestemmelsen er knyttet til havnen og havnedistriktet. Siktemålet med bestemmelsen er bl.a. å gi kommunen hjemmel for en praktisk, trafikkmessig utbygging og regulering av havneområdene innenfor havnedistriktet. Ordensforskrifter kan f.eks. omfatte bestemmelser om plassering av bøyer og andre fortøyningsinnretninger, dumpeplasser, isbryting og tiltak for å hindre at isen legger seg, samt at de kan regulere faste innretninger i sjøen. Kommunale ordensforskrifter skal godkjennes av Kystdirektoratet dersom de inneholder bestemmelser som nevnt i lovens § l0 første ledd.

Dersom det er behov for å fastsette regler om bruk av sjøområdene utenfor havnedistriktet – f. eks. regler om fortøyningsinnretninger og dumping av masse, vil dette måtte skje med hjemmel i andre bestemmelser i loven, jf. blant annet forskriftsfullmaktene i §§ 6 og l l.

Forskrifter som gir regler om bruk av sjøområdet innenfor et havnedistrikt kan brukes i tilknytning til kommuneplanens arealdel og som et supplement til reguleringsplan med tilhørende bestemmelser. Slike løsninger er imidlertid betinget av et samarbeid mellom planmyndighetene, kommunale havnemyndigheter og Kystverket. Et slikt samarbeid vil også kunne forenkle forvaltningen av sjøområder innenfor havnedistriktets grenser.

Uønskede anlegg, gjenstander osv

Dersom fartøy, kjøretøy eller andre gjenstander og anlegg kan volde fare eller skade, kan kommunen nedlegge forbud mot videre bruk eller arbeid eller pålegge andre nødvendige tiltak innen en bestemt frist, jf § 18 tredje ledd. Tilsvarende gjelder fjerning av vrak og gjenstander som synker, strander, forlates eller henlegges. Kommunens myndighet gjelder bare innenfor havnedistriktet. Kystdirektoratet utøver den myndighet kommunen har etter bestemmelsen utenfor havnedistriktet, jf. § 5 annet ledd.

§ 18 tredje ledd sier ingenting om i hvilke relasjoner fare-/ skadekravet skal vurderes. I praksis vil spørsmålet måtte vurderes i en farvanns og ferdselsmessig sammenheng, og i første rekke ut fra en konkret maritimfaglig vurdering. Bestemmelsen gir mulighet til å iverksette tiltak mot objekter ved forbud mot bruk eller arbeid, og om fjerning. Pbls § 113 har en lignende bestemmelse om stansing av ulovlig arbeid, opphør av ulovlig bruk, samt om fjerning eller retting, og de to bestemmelsene vil her kunne utfylle hverandre innenfor rammene av den enkelte lovs formål.

Havne- og farvannslovens § 20 gir kommunen myndighet til å gripe inn og sette i verk tiltak for at pålegg etter loven skal etterleves. Bestemmelsen skal bare kunne brukes dersom konsekvensene ved ikke å gripe inn vil bli betydelige. Det er et vilkår at det må handles «straks», dvs at bestemmelsen i utgangspunktet bare skal brukes ved rene nødshandlinger. Lovens § 29 har imidlertid større praktisk betydning. Bestemmelsen gir kommunen og havnestyret hjemmel for å stanse ulovlig arbeid eller ulovlig bruk.

3.3 Lov av 14. juni 1985 nr. 68 om oppdrett av fisk, skalldyr m.v.

Generelt

Oppdrettsloven har til formål å bidra til at oppdrettsnæringen kan få en balansert og bærekraftig utvikling og bli en lønnsom og livskraftig distriktsnæring. Loven gir regler for tildeling av konsesjon med godkjennelse av bestemte lokaliteter til oppdrett av fisk og skalldyr m.v. Den gjelder for oppdrettsvirksomhet i ferskvann, brakkvann og saltvann og den gjelder i Norges økonomiske sone. Den er supplert med en rekke forskrifter gitt i medhold av loven.

Fiskeridepartementet er konsesjonsgivende myndighet, jf. oppdrettslovens § 3. Denne myndigheten er delegert dels til Fiskeridirektoratet og dels til fiskerisjefene. Myndighet til å godkjenne lokaliteter er delegert til fiskerisjefene.

Tillatelse etter § 3 gis til bestemt fysisk eller juridisk person, for bestemte lokaliteter og med de størrelsesbegrensninger som er fastsatt til enhver tid, jf § 4. Tillatelsen gjelder for bestemt art fisk eller skalldyr. Loven kan gjøres gjeldende for vannlevende planter.

Det følger av de ufravikelige vilkår i lovens § 5 at:

«Tillatelse etter § 3 skal ikke gis dersom anlegget:

1. vil volde fare for utbredelse av sykdom på fisk eller skalldyr,

2. vil volde fare for forurensning,

3. har en klart uheldig plassering i forhold til det omkringliggende miljø eller lovlig ferdsel eller annen utnytting av området»

Forholdet til vedtatte planer

Samtykkemodellen er ikke innført i oppdrettsloven. Dette innebærer at fiskerimyndighetene ikke er formelt bundet av vedtatte arealplaner. Planene vil likevel få stor betydning i og med at man etter en grundig planprosess har fått nedfelt en prioritering mellom de ulike bruksinteresser som det forutsettes at sektormyndighetene tar hensyn til i sin forvaltning. Dette følger av oppdrettslovens § 5 nr 3 sammenholdt med pbl § 20-6. Videre vil den enkelte utøver være bundet av planens rettsvirkninger etter pbl § 20-6.

§ 14 første ledd

Det er forbudt å drive fiske nærmere akvakulturanlegg enn 100 meter og forbudt å ferdes nærmere enn 20 meter. Fiskerimyndighetene kan fastsette forbud mot fiske eller regulere fiske utenfor denne grensen.

Sikringssoner for laksefisk

Sommeren 1989 innførte Fiskeridepartementet og Miljøverndepartementet midlertidige sikringssoner for laksefisk i fjordområder inntil de viktigste lakseelvene i landet. Formålet var å verne ville laksestammer. Sonene er hjemlet i oppdrettslovens § 5 nr. 3. Innenfor sonene er eksisterende anlegg fortsatt tillatt, mens det ikke gis tillatelse til nyetableringer for åpne merdanlegg for laks, ørret og sjørøye. Oppdrett av andre arter enn laks, ørret og sjørøye er tillatt innenfor sikringssonene. Sonene er forlenget til å gjelde ut 1996. En tverrfaglig arbeidsgruppe bestående av representanter fra fiskeriforvaltningen, miljøvernforvaltningen, veterinærforvaltningen og næringen er nedsatt for å vurdere tiltaket. Evalueringsrapport vil foreligge i løpet av 1996. Fiskeridepartementet vil i samarbeid med de andre fagdepartementene komme tilbake til saken etter at rapporten foreligger.

Bortfall og tilbaketrekking av tillatelse § 11

Etter § 11 første ledd, første punktum kan tillatelsen trekkes tilbake dersom anlegget er i strid med § 5 nr. 1 og 2. Etter annet punktum kan tillatelsen trekkes tilbake dersom anlegget kommer vesentlig i strid med vilkåret i § 5 nr. 3 om klart uheldig plassering i forhold til omliggende miljø eller lovlig ferdsel eller annen utnytting av området.

Etter § 11 annet ledd, jf forskrift om etablering og drift av oppdrettsanlegg av 9. august 1991 § 17, medfører manglende etablering av drift innen to år etter tildeling av konsesjon at tillatelsen faller bort. Videre kan tillatelsen trekkes tilbake dersom virksomheten opphører og ny drift ikke kommer i gang igjen innen to år.

Pålegg om fjerning av anlegg m.m.

Fiskerimyndighetene kan ved enkeltvedtak hjemlet i de enkelte forskrifter gi pålegg om fjerning av anlegg som ikke er i bruk. Det kreves som hovedregel at anlegget ikke har vært benyttet over en periode på to år.

Etter § 18 i forskrift om etablering og drift av oppdrettsanlegg har konsesjonshaver plikt til å fjerne anleggsutstyr, fortøyninger, alt utstyr på sjøbunnen samt sørge for opprydding av avfall innen 6 måneder etter en permanent flytting eller nedleggelse av anlegg.

Saksbehandling

Etablering, utvidelse og drift av oppdrettsanlegg trenger også tillatelse etter forurensningsloven, havne- og farvannsloven og fiskesjukdomsloven. Det er etablert saksbehandlingsrutiner som samordner de ulike myndighetenes behandling av oppdrettssøknader, hvor fiskerimyndighetene ved fiskerisjefen har den sentrale rollen. Søknad sendes samtidig til fiskerisjef og til den kommune anlegget søkes lokalisert i. Søker skal etter kommunens anvisning sørge for at søknaden legges ut til offentlig innsyn og kunngjøres. Utleggingen gir naboer og andre berørte anledning til å fremme merknader til plassering av oppdrettsanlegget før søknaden realitetsbehandles. Kommunen behandler søknaden og avgir uttalelse. Dersom det foreligger plan etter pbl i kommunen, vil forholdet til plansituasjonen være sentral i den kommunale behandling. Etablering kan ikke skje i strid med slike planer med mindre det gis dispensasjon fra plan i medhold av pbl § 7 eller planen blir endret av planmyndighetene.

Fiskerisjefen oversender søknaden til fylkesveterinær, Kystverket og fylkesmannen. Kommunens uttalelse og eventuelle høringsuttalelser blir enten oversendt sammen med søknaden, eller blir ettersendt til sektormyndighetene .

Fylkesveterinæren avgjør søknaden etter fiskesjukdomsloven. Kystverket avgjør søknaden etter havne- og farvannsloven og fylkesmannen avgjør søknaden etter forurensningsloven. Videre gir fylkesmannens miljøvernavdeling uttalelse om anleggets plassering i forhold til naturvern-, frilufts-, fiske- og viltinteresser.

Det ligger til fiskerisjefen å foreta en samlet vurdering om tillatelse etter oppdrettsloven kan gis. Tillatelse etter oppdrettsloven innebærer ikke at tillatelse etter annen lovgivning blir overflødig.

4. Andre viktige lover

4.1 Lov av 28. juni 1957 nr. 16 om friluftslivet

Friluftsloven regulerer i første rekke forholdet mellom allmennhet og grunneiere. Den forvaltes av Miljøverndepartementet. Av lovens § 6 fremgår at ferdsel på sjøen er fri for enhver, og §§ 7 og 8 har bestemmelser om rett til landsetting og fortøyning av båt og om bading. Av § 11 fremgår at også ferdsel på sjøen skal foregå hensynsfullt og varsomt slik at det ikke voldes skade for eier, bruker eller andre. Etter § 15 kan det fastsettes atferdsregler til regulering av ferdsel på friluftsområder hvor utfarten er stor. Herunder vil det også kunne fastsettes bestemmelser om særskilt varsom ferdsel i sjøen umiddelbart inntil området.

4.2 Lov av 21. juni 1963 nr. 12 om vitenskapelig utforskning og undersøkelse etter og utnyttelse av andre undersjøiske naturforekomster enn petroleumsforekomster (Kontinentalsokkelloven)

4.2.1 Regelverk for høsting av tang og tare

Det har de siste par årene pågått et omfattende arbeid med å fastsette en ny forvaltningsordning for tang- og tarehøsting.

Ved lov av 24. juni 1994 nr. 33 ble det foretatt endringer i Kontinentalsokkelloven slik at det nå er en klar hjemmel til å gi forskrifter om tillatelse til undersøkelse og utnyttelse av tang- og tareforekomster i avgrensede områder uten at det blir gitt spesiell tillatelse til den enkelte utøver. Forvaltningsansvaret for tang og tare er lagt til Fiskeridepartementet med Fiskeridirektoratet som utøvende organ.

Med hjemmel i den nye fullmaktsbestemmelsen i Kontinentalsokkelloven og saltvannsfiskelovens § 4 første ledd bokstav l), n) og o) ble det 13. juli 1995 fastsatt forskrift som gir rammene for forvaltning og uttak av tang og tare. I medhold av denne forskriften vil det så bli gitt områdeforskrifter som angir hvor tang- og tarehøsting er tillatt, samt bestemmelser om høstingsintervall m.v. Spørsmålet om hvilke områder som skal åpnes for høsting av tang og tare skal avgjøres av Fiskeridirektoratet i samråd med Direktoratet for naturforvaltning.

En faggruppe med representanter fra tarenæringen, fiskeriorganisasjonene, fiskerimyndighetene, miljøvernmyndighetene, og fra aktuelle forskningsinstitusjoner er opprettet. Faggruppen skal vurdere hvilke områder som er aktuelle for taretråling og legge fram en langsiktig forvaltningsplan for tareressursene. Forvaltningsplanen vil danne grunnlaget for myndighetenes beslutning om hvor taretråling skal tillates. I arbeidet med forvaltningsplan forutsettes det at faggruppen også trekker inn eventuelle kommunale og fylkeskommunale kystsoneplaner. Dette er viktig for å få en tidlig avklaring av om det er områder som er disponert til formål som ikke er forenlig med taretråling.

I forbindelse med fastsetting av nye forskrifter om hvilke områder som kan høstes, vil forholdet til verneområder etter naturvernloven være et vesentlig tema.

Inntil det blir fastsatt nye områdeforskrifter er forholdet mellom fiskeri og tang og tarehøsting regulert gjennom eksisterende forskrifter for fylkene Rogaland, Hordaland, Sogn og Fjordane og Møre og Romsdal.

Målet med den nye forvaltningsordningen er å sikre at tarenæringen får en tilgang på algeråstoff som gjør det mulig å planlegge produksjonen, samtidig som en tar vare på miljø- og fiskerimessige hensyn.

4.2.2. Rundskriv om skjellsand, sand og grus

I rundskriv av 1. april 1993 fra Nærings- og energidepartementet er det gitt retningslinjer for fylkeskommuner om saksbehandling og tildeling av konsesjoner i henhold til Kontinentalsokkelloven. Retningslinjene kommer til anvendelse «på søknad om utforskning og utnyttelse av forekomster av skjellsand, sand og grus på havbunnen i indre norsk farvann, norsk sjøterritorium og den del av kontinentalsokkelen som er undergitt norsk statshøyhet.» Retningslinjene gjelder kommersiell utnyttelse av nevnte forekomster. Det er presisert at de ulike planer som vedtas i medhold av pbls regelverk vil være retningsgivende for behandling og innvilgelse av konsesjoner. Fylkeskommunen kan ikke treffe vedtak om konsesjoner i strid med bindende arealplaner. Masseopptak er meldepliktig i henhold til byggesaksbestemmelsene i pbl, jf §§ 81 og 84. Uttak over en nærmere angitt størrelse vil være meldepliktige i henhold til reglene om konsekvensutredninger, jf. § 2 i) i forskrift om konsekvensutredninger etter lovens kap. VII- a. Det vil også kunne være behov for særlig tillatelse etter annet lov- og regelverk f.eks. etter havne- og farvannsloven. Konsesjon skal i alminnelighet gis på de vilkår som er nærmere beskrevet i rundskrivet.

4.3. Lov av 19. juni 1970 nr. 63 om naturvern

Med hjemmel i naturvernloven kan områder med spesielle natur- eller landskapskvaliteter vernes. Loven forvaltes av Miljøverndepartementet. Områdevern benyttes først og fremst for å sikre variasjonsrikdommen på lang sikt. Loven har forskjellige verneformer; nasjonalparker, landskapsvernområder, naturreservater og naturminner. Hvilken verneform som velges, er blant annet avhengig av hvilke restriksjoner som er nødvendige for å beskytte verneinteressene i det enkelte området. Til hvert enkelt område gis det vernebestemmelser som blant annet regulerer hvilke aktiviteter som er tillatt.

Loven gjelder også i sjø, og en rekke verneområder i kystsonen omfatter også sjøareal. Formålet har hovedsakelig vært vern av leveområder for sjøfugl og kystsel. Marint områdevern, som primært er rettet mot undersjøiske naturverdier, er imidlertid et nytt felt. Det er foretatt en naturvitenskapelig kartlegging av områder som kan være aktuelle for slikt områdevern. Også andre lover enn naturvernloven vil være aktuelle for å ivareta marine naturverdier, for eksempel pbl, saltvannsfiskeloven og lov av 17. desember 1976 nr. 91 om Norges økonomiske sone.

Det er Kongen i statsråd som fatter vedtak om vern etter naturvernloven. Direktoratet for naturforvaltning er delegert myndighet til å fatte vedtak om midlertidig vern, mens fylkesmannen har myndighet til å gi dispensasjon fra vernebestemmelsene i det enkelte området.

Prosessen fram til et endelig vernevedtak kan treffes er imidlertid lang og omstendelig. Innledningsvis foretas det faglige og vitenskapelige kartlegginger for å få dokumentert naturkvaliteter som grunnlag for nærmere vurdering av aktuelle områder. Etter § 18 stilles det omfattende krav til informasjon, medvirkning og høring fra berørte myndigheter og organisasjoner på alle stadier i prosessen. På et tidlig tidspunkt i forberedelsen av vernetiltaket skal det søkes samarbeid med offentlige myndigheter/organisasjoner m.v. som har særlig interesser i arbeid (jf rundskriv T-4/90)

Fylkeskommunen og berørte kommuner skal trekkes inn i prosessen for å drøfte avgrensningen av området, innholdet i vernebestemmelsene og for øvrig spørsmål av betydning for kommunens og fylkeskommunens planarbeid. Den formelle prosessen videre etter § l8 innebærer kunngjøring og utlegging til offentlig ettersyn m.v. i to faser etter samme modell som behandlingen av reguleringsplaner.

Områder som er vernet i medhold av loven skal tas inn i kommuneplanen, jf pbl § 20-4 første ledd nr. 4. Når det gjelder områder som er foreslått vernet, bør disse vises i kommuneplanen, jf omtalen av naturområder under kapittel 5 nedenfor.

4.4 Lov av 9. juni 1978 nr. 50 om kulturminner

Lovens formål er å sikre at kulturminner og kulturmiljøer vernes både som del av norsk kulturarv og identitet, og som ledd i en helhetlig miljø- og ressursforvaltning. Etter loven er det kulturhistoriske og arkitektoniske kulturminner og kulturmiljøer som kan fredes. Loven forvaltes av Miljøverndepartementet.

Lovens stedlige virkeområde omfatter også kyst og sjøområder innenfor grunnlinjen. I forhold til disse områdene er fredning av verdifulle brygger, fyrstasjoner og annen kystrelatert virksomhet som vitner om folks bo- og arbeidsforhold langs kysten viktig for kulturminnevernet.

Som hovedregel er fylkeskommunen sektormyndighet for kulturminnevern i saker etter pbl, i visse tilfeller også Riksantikvaren, jf. Miljøverndepartementets rundskriv T-4/92. Etter § 9 tredje ledd plikter kommunen ved utarbeidelse av reguleringsplaner og bebyggelsesplaner å undersøke om planen vil komme i konflikt med automatisk fredete kulturminner (kulturminner fra før 1537), jf § 4. I sjøområder gjelder § 9 også skipsfunn m.v. eldre enn 100 år. Slike marine kulturminner er ofte av stor sjøfartshistorisk betydning.

Det er Kongen i statsråd som fatter vedtak om fredning av kulturmiljøer etter § 20. Riksantikvaren er delegert myndighet til å fatte vedtak om fredning av enkeltobjekter og områder rundt et fredet kulturminne, jf §§ 15 og 19. Fylkeskommunen er delegert myndighet til å fatte vedtak om midlertidig fredning etter § 22 nr. 4 jf §§ 15,19 og 20.

Saksbehandlingen frem til vedtak om fredning etter loven følger av § 22 med en behandlingsprosess lik den som gjelder for reguleringsplaner etter pbl. I fredningsarbeidet skal det på et tidlig tidspunkt tas kontakt med berørte kommuner for å drøfte avgrensing av området, innholdet i fredningsbestemmelsene og spørsmål for øvrig av betydning for kommunens og fylkeskommunens planarbeid. Forholdet til eksisterende planvedtak vil dermed bli klargjort på et tidlig tidspunkt i prosessen. I tillegg skal det i forberedelsen av fredningssaken også søkes samarbeide med offentlige myndigheter, organisasjoner m.v. som har særlige interesser i tiltaket, jf § 22 nr. 1.

4.5 Lov av 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensninger og om avfall (forurensningsloven)

Loven har som formål å verne det ytre miljø mot forurensning, redusere eksisterende forurensning, redusere mengden av avfall og å fremme en bedre behandling av avfall. Etter § 6 er forurensning blant annet utslipp i luft, vann og grunn, støy og rystelser og påvirkning av temperatur. Et sentralt utgangspunkt i loven er det generelle forbudet mot å forurense nedfelt i § 7. Unntak fra forbudet kan gjøres på flere måter. For det første unntas i § 8 såkalt vanlig forurensning, f.eks fra fiske, jordbruk og skogbruk m.fl. Videre kan det i medhold av § 9 gis forskrifter som fastsetter grenseverdier for lovlig forurensning m.v. og endelig kan det etter § 11 gis særskilt tillatelse til virksomhet som kan medføre forurensning.

I kystsonen har loven bl.a. betydning ved at alle oppdrettsanlegg for fisk må ha utslippstillatelse. Alle anlegg for oppdrett av skalldyr med en årsproduksjon på mer enn 150 tonn må ha tillatelse. Anlegg for oppdrett av skalldyr med en årsproduksjon under 150 tonn må ha tillatelse dersom det benyttes fôr, gjødsel eller kjemikalier.

Av betydning i denne sammenheng er også forskrift av 8. juli 1980 nr. 8 om dumping og forbrenning av stoffer og gjenstander til sjøs. I forskriften settes det absolutt forbud mot dumping av enkelte stoffer, mens det for andre stoffer stilles krav om særskilt tillatelse. Forskriften er fastsatt av Miljøverndepartementet, og er gitt i medhold av sjødyktighetsloven ( lov av 9. juni 1903 nr. 7) og vannvernloven ( lov av 26. juni 1970 nr. 75) som ble erstattet av forurensningsloven. Forskriften er for tiden under revisjon. Bestemmelser gitt i lov eller forskrift kan nærmere konkretiseres gjennom vilkår i utslippstillatelsen, eksempelvis stilles det krav om avfallsbehandling i tillatelser til oppdrettsvirksomhet.

Loven forvaltes av Miljøverndepartementet, men myndighet etter loven er i stor grad delegert til Statens forurensningstilsyn (SFT) og fylkesmannen. Fylkesmannen har myndighet til å treffe førsteinstansvedtak i en rekke saker, blant annet oppdrettssaker. Fylkesmannens behandling av oppdrettssaker er omhandlet i Miljøverndepartementets rundskriv T-3/93.

SFT er klageinstans og har instruksjonsmyndighet overfor fylkesmannen, mens Miljøverndepartementet er klageinstans for vedtak truffet av SFT.

På avløps- og avfallssektoren er myndighet og ansvar etter loven for en stor del delegert til kommunene. Klagesystemet er hierarkisk bygget opp med Miljøverndepartementet som klageinstans for vedtak fattet av SFT. SFT er klageinstans for vedtak fattet av fylkesmannen. For vedtak fattet av kommunen gjelder forvaltningslovens regler om klageinstans i § 28 annet ledd, der klageinstans er kommunestyret/fylkestinget eller kommunal klagenemnd. Imidlertid er fylkesmannen klageinstans for vedtak fattet av kommunen etter forurensingsloven § 47, og også for vedtak fattet av kommunestyret eller fylkestinget, og vedtak fattet på kommunalt nivå etter delegert myndighet.

Behandlingen av utslippssøknader skal etter § 11 tredje ledd samordnes med planlegging etter pbl. Her heter det for det første at forurensningsspørsmål om mulig skal søkes løst for større områder under ett gjennom planbehandling. En nærmere redegjørelse for dette er gitt i rundskriv T-3/93 fra Miljøverndepartementet.

Videre inneholder bestemmelsen i § l l tredje ledd en ren samordningsregel: Dersom virksomheten vil være i strid med endelige planer, skal utslippstillatelse bare gis dersom planmyndigheten samtykker. Statens forurensningstilsyn og Direktoratet for Naturforvaltning har utarbeidet forslag til retningslinjer for miljøkvaliteter for vannforekomster. De forutsettes tilpasset lokale behov gjennom planprosessen etter pbl.

Loven gir forurensningsmyndighetene en rekke virkemidler for å kunne håndheve bestemmelser i og enkeltvedtak truffet med hjemmel i loven. Virkemidler av særlig betydning i kystsonen er adgangen til å pålegge den ansvarlige for en virksomhet, f.eks. oppdrettsanlegg, å bekoste granskning av resipienten, og hjemmelen til å endre eller trekke tilbake en gitt utslippstillatelse etter vilkårene i § 18.

I tillegg til de plikter som forurensningsmyndighetene ved enkeltvedtak kan pålegge en tiltakshaver, har den ansvarlige for virksomheten også en del plikter som følger direkte av loven, bl.a. til å sette iverk nødvendige tiltak for å unngå forurensning ved nedleggelse eller driftsstans, varslingsplikt ved akutt forurensning eller fare for akutt forurensning, og en generell opplysningsplikt overfor forurensningsmyndighetene.

4.6 Lov av 29. mai 1981 nr. 38 om viltet

Lovens formål er å forvalte viltet og viltets leveområder slik at naturens produktivitet og artsrikdom bevares. Den gjelder både på land og i vann, og virkeområdet omfatter også Norges økonomiske sone. Overordnet forvaltningsmyndighet er Miljøverndepartementet. Etter § 7 skal hensynet til viltinteressene innpasses i oversiktsplanleggingen etter pbl i kommune og fylke, herunder i sjø- og kystområder. I områder som har særlig verdi for viltet, kan Kongen fastsette forbud mot anlegg, bygging og annen virksomhet dersom det er nødvendig for å bevare viltets livsmiljø. Behandlingen av vedtak om biotopvern skjer etter bestemmelsene i naturvernloven.

4.7 Lov av 22. juni 1990 nr. 44 om midlertidig lov om tiltak mot sjukdom hos akvatiske organismer (fiskesjukdomsloven)

Formålet med loven er å forebygge, begrense og utrydde sykdommer hos akvatiske organismer dvs. vannlevende dyr inklusive deres kjønnsprodukter, hvile- og forplantningsstadier. For marine arter, d.v.s. arter som lever eller kan leve hele sitt liv i saltvann, gjelder loven bare for akvatiske organismer i fangenskap. For arter som lever/kan leve hele eller deler av sitt liv i ferskvann, gjelder loven for akvatiske organismer i både fanget og vill tilstand. Loven gjelder for de sykdommer Landbruksdepartementet til enhver tid bestemmer. Loven er forlenget til å gjelde ut 1997 og det tas sikte på å vedta en permanent sykdomslov innen den tid.

Det er gitt en rekke forskrifter som danner grunnlaget for sykdomsforebyggende og – bekjempende tiltak. De viktigste forhold er av forebyggende karakter og omfatter bl.a.:

– Innføring av smittehygieniske soner

– Generasjonsadskillelser

– Fylkesveterinærens godkjenning av lokalisering

– Obligatoriske helsekrav ved omsetning av rogn, yngel og smolt

– Forbud mot usikre vannkilder til klekkerier og settefiskanlegg

– Forbud mot flytting av sjøsatt fisk

– Sikring av smitteforhold ved transporter

– Smittehygienisk behandling av avfall fra slakterier, tilvirkningsanlegg m.v.

Opprettelse av tiltakssoner og påleggelse av restriksjoner ved mistanke om eller påvisning av sjukdom i enkeltanlegg kan ha stor betydning. Fylkesveterinæren kan i denne sammenheng fatte vedtak som regulerer blant annet innføring av levende organismer inn og ut av sonen, utsett og transport av akvatiske organismer, brakklegging og bruk av lokaliteter.

Avstand mellom anlegg, type anlegg, topografi og strømforhold, forhold til annen oppdrettsrelatert virksomhet som f.eks slakteri og avfallsbehandlinganlegg, avstand til lakseførende vassdrag, størrelse på villfiskpopulasjon og dens vandreruter er faktorer som har betydning for den veterinærmedisinske vurderingen av en lokalitet eller område for oppdrett.

Loven forvaltes av Landbruksdepartementet. Myndighet etter loven og tilhørende forskrifter er delegert dels til Statens Dyrehelsetilsyn (SDT) bestående av fylkesveterinærer og distriktsveterinærer, og dels til Fiskeridirektoratet ved Kontrollverket.

Ved etablering og drift av oppdrettsanlegg stiller oppdrettslovens § 5 bl.a. krav om at anlegget ikke må volde fare for utbredelse av sjukdom på fisk eller skalldyr. Ved behandling av konsesjonssøknader skal fylkesveterinæren, som forvalter av fiskesjukdomsloven, vurdere og godkjenne søknaden ut fra veterinærmedisinske aspekter. Distriktsveterinæren er det lokale, statlige forvaltningsledd som skal bistå kommunen i planarbeidet. Fylkesveterinæren vil være statlig, regional fagmyndighet i planprosessen etter pbl, med innsigelsesadgang.

Det er forutsatt etablert et samordningsorgan under ledelse av Fiskeridepartementet. Organet tar sikte på å samordne og koordinere havbruksrelaterte spørsmål vedrørende fiskehelse.

4.8 Lov av 15. mai 1992 nr. 47 om laksefisk og innlandsfisk m.v.

Lovens formål er å sikre bestandene og leveområdene for anadrome laksefisk, innlandsfisk og andre ferskvannsorganismer. Den gjelder både i ferskvann og i sjøen. Miljøverndepartementet er overordnet forvaltningsmyndighet.

Etter § 7 skal hensynet til fiskeinteressene og fiskens leveområder innpasses i oversiktsplanleggingen etter pbl i kommune og fylke. Etter annet ledd kan Kongen i områder som har særlig verdi for fiskeressursene fastsette forbud mot anlegg, bygging og annen virksomhet eller bruk av vannressursene, dersom det er nødvendig for å bevare eller utvikle fiskens livsmiljø. Behandling av slikt vedtak skjer etter § l8 i naturvernloven. Fiske etter anadrome laksefisk i sjøen foregår hovedsakelig med faststående redskap. Fiske med faststående redskap er en grunneierrett, og fiske drives på eller i nær tilknytning til den grunn fiskeren eier eller leier. De fleste stedene drives fisket i områder som er dypere enn 2 meter, dvs. utenfor det området som normalt regnes som privat grunn. Redskapen står vanligvis plassert på de samme stedene hvert år. I den tiden redskapet står ute er det forbudt å drive annet fiske nærmere fangstsiden av redskapet enn 200 meter, og for øvrig ikke nærmere enn 50 meter.

4.9 Lov av 24. juni 1993 nr. 39 om sjøfarten (sjøloven)

Loven gir hjemmel for såkalte sjøveisregler, som blant annet kan omfatte fartsbegrensninger. Med hjemmel i loven har Sjøfartsdirektoratet fastsatt forskrift av 24. februar 1983 om begrenset fart ved passering av badende og om forbud mot ferdsel m.v. innenfor oppmerkede badeområder. Forskriften er fastsatt med hjemmel i lov av 20. juli 1893 om sjøfarten og gjelder i kraft av overgangsbestemmelser i sjøloven av 1993. Etter forskriften gjelder en fartsgrense på 5 knop ved passering nærmere enn 50 meter fra stedet hvor bading pågår. Med unntak av ervervsmessig låssetting av fisk i posenot, er det forbud mot ferdsel med motorbåter og seilbåter, herunder seilbrett, og ankring innenfor oppmerkede badeområder.

5. Kystsoneplanlegging i kommuneplanens arealdel

Generelt

Etter hvert har flere kystkommuner tatt sjøområdene med i kommuneplanleggingen. Om kommunene velger å lage egen kommunedelplan for kystsonen eller i nødvendig utstrekning tar sjøområdene med i kommuneplanen, er et hensiktsmessighetsspørsmål.

Kommuneplanprosessen er viktig for å avveie de ulike interesser og formål som den økte aktivitet og de nye utnyttingsmuligheter i sjø fører med seg. Det gjelder både selve areal- og naturressursdisponering til ulike bruks- og verneformål, og i forhold til det behov det er for rettslig avklaring og styring mellom de ulike formål og berørte.

Kap. 3 og 4 foran viser hvordan viktige sektorlover forvalter og styrer virksomhet i sjø- og kystområder. Pbl inneholder de prosessuelle regler for samordning av konkurrerende arealbehov, og for fastlegging av arealdisponeringen. For at dette skal skje etter en samlet vurdering, har fiskerimyndighetene og andre fagmyndigheter rett og plikt til å fremlegge sine behov i den planprosess som gjennomføres av kommunen. I en helhetlig vurdering av arealbruk og virksomhet er det viktig at arealplanleggingen på land og sjø sees i sammenheng, og som en prosess der pbl og sektorlovverket virker sammen.

Nedenfor vil arealbruksformål i forhold til kommuneplanlegging i sjø bli gjennomgått. Det vil bli gitt eksempler på forskjellige bruks- og verneformål som viser hvordan pbl og sektorlovverket kan supplere hverandre.

§ 20-4 første ledd

De hovedkategorier av formål kommuneplanens arealdel kan omfatte er:

«1. Byggeområder.

2. Landbruks-, natur- og friluftsområder.

3. Områder for råstoffutvinning.

4. Andre områder som er båndlagt eller skal båndlegges for nærmere angitte formål i medhold av denne eller andre lover og områder for Forsvaret.

5. Områder for særskilt bruk eller vern av sjø og vassdrag, herunder ferdsel-, fiske-, akvakultur-, natur- og friluftsområder hver for seg eller i kombinasjon med en eller flere av de nevnte brukskategorier.

6. Viktige ledd i kommunikasjonssystemet.»

Arealbrukskategoriene, unntatt nr. 5, er uttømmende angitt i loven, men de kan, bortsett fra nr. 2, spesifiseres nærmere, f.eks. kan byggeområder omfatte både industri-, hytte- og boligområde.

Etter § 20-4 annet ledd, jf bokstavene a) til f) er det adgang til å knytte bestemmelser til arealdelen som ytterligere binder opp arealbruken i planområdet. (Dette gjelder imidlertid ikke arealbrukskategori 5, jf omtale nedenfor). Ordningen kan sammenlignes med reguleringsbestemmelser til reguleringsplan, men for kommuneplanens arealdel er bestemmelsene uttømmende fastsatt i loven. Sammen gir arealbruksformål og bestemmelser det rettslige grunnlag for bindende planvedtak både på land og sjø.

§ 20-4 første ledd nr. 5

Bestemmelsen i § 20-4 første ledd nr. 5, som fikk sin nåværende ordlyd ved lovendring i 1989, har en noe annen karakter enn de øvrige, og lyder slik: «Områder for særskilt bruk eller vern av sjø og vassdrag, herunder ferdsel-, fiske-, akvakultur-, natur- og friluftsområder hver for seg eller i kombinasjon med en eller flere av de nevnte brukskategorier.»

Oppregningen av bruks- og verneformål er ikke uttømmende fastlagt i loven, men kan utfylles, jf formuleringen «herunder». Eksempler på slik utfylling kan være områder for kulturminner. Ved planlegging i sjø er det dertil adgang til å legge ut formålene både hver for seg og i kombinasjon. Dette innebærer at det i sjøområder er åpnet for en planlegging av flerbruksområder der mer spesifikk bruk av sjøen ikke er temaet.

Akvakultur er med i oppregningen over formål. Selv om de areal som tas i bruk til akvakulturanlegg som hovedregel ikke samtidig kan nyttes til andre formål, vil ikke det forhold at slikt anlegg beslaglegger mindre arealer innenfor et større sjøområde endre områdets hovedkarakterer av å være et flerbruksområde. I slike tilfeller kan det være naturlig at akvakultur inkluderes i formålsoppregningen og ikke legges ut for seg. Loven åpner også for at det i sjøområder legges ut områder for allmenn flerbruk som FFNF ( ferdsel, fiske, natur og friluftsområder).

I St.meld. nr. 48 (1994-95) om Havbruk er det anført at «arealbrukskategorier som utestenger oppdrett bør brukes med forsiktighet og etter at konflikt potensialet er vurdert konkret.»

Hvilke enkeltformål og kombinasjoner som skal med i planen avgjøres gjennom kommuneplanprosessen, der det tas hensyn til de behov kommunen selv har, og til de behov statlige fagmyndigheter, fylkeskommunen, og andre berørte organisasjoner m.v. legger fram.

Det er ikke knyttet utfyllende bestemmelser direkte til denne arealbrukskategorien. Spørsmålet om behovet for egne bestemmelser til § 20-4 første ledd nr. 5 ble tatt opp i forbindelse med lovendringen i 1989. Det ble i den sammenheng fremhevet at bestemmelsene etter § 20-4 annet ledd kan brukes også i sjøområder så langt de passer dersom ett av de øvrige formål i første ledd anvendes. For øvrig er det et moment at flere av bruks- og vernekategoriene også reguleres gjennom eget lovverk.

Områder for ferdsel

Områder for ferdsel kan legges ut for seg selv, eller sammen med ett eller flere av de øvrige arealbruksformålene.

I kommuneplanens arealdel kan det alt etter de behov som foreligger, også legges ut ferdselsområder etter § 20-4 første ledd nr. 6 som viktige ledd i kommunikasjonssystemet og det overordnede nett for bl.a. kollektivtrafikk, havner, overføringsanlegg for elektrisk kraft o.l. Det vil være opp til kommunen i samråd med Kystverket, fiskerisjefen, vegmyndighetene og andre berørte som deltar i prosessen å vurdere behovet for og innholdet av ferdselsområdene. I forhold til annen bruk av områdene er det viktig at f.eks. farleder tas med og blir markert på plankartet. Dette kan gjelde både farleder som kommunen har ansvaret for og hovedleder. Skal det inntegnes farleder må dette skje i samråd med Kystverket.

I forhold til havneutbygginger og i bruken av sjøarealene for ferdsel generelt, vil arealdisponeringen på land være et viktig tema som må trekkes inn i planprosessen. Det kan skje som en del av planen, eller i planvurderinger der kommunen, lokale havnemyndigheter, Kystverket og berørte sektorer og interesser deltar.

Der farled er lagt ut etter pbl § 20-4 første ledd nr. 5 som ferdselsområde, eller etter nr. 6 som viktig ledd i kommunikasjonssystemet, følger det av pbls rettsvirkningsbestemmelse at ferdsel skal kunne gjennomføres. Andre tiltak som vil være til ulempe for ferdselen, f.eks. plassering av merder, brygger, bøyer eller dumping av masser eller gjenstander kan ikke skje i strid med formålet.

Både innenfor og utenfor havnedistrikt vil pbl og havne- og farvannsloven gjelde, og lovene vil til dels utfylle og supplere hverandre i sjøområder. Der det foreligger plan for sjøområdet vil havne- og farvannslovens bestemmelser være et nyttig supplement. I områder som ikke er planbehandlet gjelder havne- og farvannsloven alene. Det er derfor viktig at myndighetsutøvelsen etter de to lover skjer i et samspill, der plan- og bygningsmyndighetene og Kystverket inngår i et smidig samarbeid. Det vises til den nærmere omtale av havne- og farvannslovens regler i kap. 3 i rundskrivet.

Dersom det er behov for ferdselsregulering i tilknytning til farleder, enten direkte i leden eller av hensyn til generell båttrafikk, kan kommunen innenfor havnedistrikt fastsette regler om hastighetsbegrensning i medhold av forskrift av 30. desember 1988 nr 1182 gitt av Fiskeridepartementet etter havne- og farvannslovens § 6 annet ledd, og følge dette opp gjennom informasjon i plandokumentet. Utenfor havnedistrikt er denne myndighet lagt til Kystverket.

For større havneutbygginger og broforbindelser som gjennom kommuneplanens arealdel avklares i forhold til en rekke andre sektorinteresser på land og sjø, vil bruk av bestemmelse etter § 20-4 annet ledd bokstav a) om reguleringsplankrav, eventuelt med retningslinjer for utbyggingen, kunne være viktig. Større havneanlegg vil også kunne omfattes av bestemmelsene om konsekvensutredninger i pbl.

For veganlegg med bro og bygninger og anlegg i tilknytning til havner som forutsetter nye eller endrede seilingsforhold, vil det være viktig med planbehandling som sikrer en samordnet vurdering av de berørte interesser på land. Det vil imidlertid også være nødvendig med tillatelse fra Fiskeridepartementet etter havne- og farvannslovens § 6.

Fiske

Fiske etter saltvannsfisk i sjøen er i utgangspunktet fritt for alle, men fiskerilovgivningen, i første rekke saltvannsfiskeloven, etablerer en rekke restriksjoner. Loven inneholder fullmakter som gir muligheter for å regulere utøvelsen av fiske, fangst-mengder, -tider, -redskaper og arter.

Å legge ut fiskeområde i kommuneplanens arealdel kan være aktuelt både når det dreier seg om et område som er viktig for yrkesmessig fiske og når det er et område som er mye brukt av fritidsfiskere. Innenfor et fiskeområde holdes muligheten åpen for både yrkesfiske og fritidsfiske. Den innbyrdes bruken av et fiskeområde, f.eks regulering av forholdet mellom fritidsfiskere og yrkesfiskere vil skje i medhold av sektorlovverket, først og fremst saltvannsfiskeloven.

Formålet fiskeområde kan videre brukes for f.eks. kaste- og låssettingsplasser, og for gyte- og oppvekstområder for fisk. Når det gjelder kaste- og låssettingsplasser, kan de omfatte større områder, men også enkeltstående mindre områder, mens gyte- og oppvekstområder for fisk stort sett vil gå over forholdsvis store sammenhengende områder.

Vedtatt arealdel vil innebære at i utlagte fiskeområder går fiske foran annen bruk av området, og at arealbruk som vil hindre eller være til vesentlig ulempe ikke kan skje i strid med formålet, jfr. pbl § 20-6 annet ledd. Tiltak som har denne virkning, kan f.eks. være plassering av anlegg, fortøyningsinnretninger og dumping av masse eller gjenstander.

Når det legges ut fiskeområde i sjø, er planleggingen og bruken av tilstøtende landareal avgjørende. F.eks. kan industri-, bolig- eller hytteområder ut fra den forurensningsfare og mindre tilgjengelighet dette vil medføre, komme til å vanskeliggjøre eller være til ulempe for fiske. Her vil bestemmelse etter pbl § 20-4 annet ledd bokstav a) med krav om reguleringsplan for utbygging og etter bokstav f) om hytteforbud i områdene på land inntil fiskeområde i sjø være aktuelle virkemiddel.

Saltvannsfiskelovens § 25 første og annet ledd inneholder bestemmelser om visse rettigheter på land i forbindelse med fortøyning av slepekast og om ferdelsreguleringer inntil steng. Det er viktig å se hen til disse reglene ved planlegging på land.

Fiskeområde i sjø kan også gjelde for fiske etter anadrome laksefisk med faststående redskap, jfr lakselovens § 16. Dersom det er fastsatt restriksjoner på annet fiske inntil faststående redskaper, kan det være aktuelt å ta med informasjon om dette i plandokumentet. Det samme gjelder dersom det etter lakselovens § 7 er nedlagt forbud mot anlegg eller bygninger.

Når det gjelder spørsmålet om tang- og taretråling, vil det i utgangspunktet ikke være behov for å legge ut slike områder i plan. Denne virksomheten vil kunne utføres både innenfor allmenne flerbruksområder og innenfor områder som er lagt ut til fiskeområder, naturområde m.v. under forutsetning at den ikke vesentlig vanskeliggjør gjennomføringen av det planformål området er disponert til, jf. § 20-6 i pbl.

Akvakultur

Områder for akvakultur kan legges ut som eget formål eller sammen med ett eller flere av de øvrige formål etter pbl § 20-4 første ledd nr. 5. Dersom akvakultur er med i kombinasjonen, vil muligheten for fremtidige anlegg være åpen. Etablering av slike anlegg vil likevel ikke være avklart etter oppdrettsloven og annet regelverk selv om det inngår i arealplan. I flerbruksområdene vil det ikke være foretatt en prioritering mellom formålene.

For akvakulturanlegg i sjø vil først og fremst arealbrukskategorien i § 20-4 første ledd nr. 5 være den mest aktuelle. En del anlegg vil imidlertid kunne være avhengig av anlegg på land, eller innebære en slik bruk at «byggeområde» etter nr. 1 med underspesifisering kan være et alternativ. Dette må vurderes ut fra de faktiske forhold, og «byggeområde» antas å være mest relevant ved oppdrett som har tilknytning til land eller som anlegges som et permanent anlegg med faste konstruksjoner i sjø (kunstig øy). Dersom området legges ut som byggeområde for akvakulturanlegg, kan bestemmelsene i § 20-4 annet ledd bokstav a) om reguleringsplankrav for utbygging og bokstav b) om bl.a. utbyggingsrekkefølge, lokalisering innenfor området og om bygningers størrelse og form, tas i bruk.

Natur- og friluftsområder

Virkningen av at et sjøområde er lagt ut for disse formål enten i kombinasjon eller hver for seg, vil være at aktiviteter i sammenheng med ferdsel, fiske, naturvern og friluftsliv skal kunne utøves, mens oppføring av bygninger, plassering av anlegg og tiltak som vil være til vesentlig ulempe ikke kan skje. Eksempel på slike tiltak er plassering av ulike anlegg, brygger og andre fortøyningsinnretninger, utfylling i sjø, sand- og grusuttak, dumping, oppankring og forurensning. En del av de konkurrerende tiltak vil gjelde tiltak i sjø, f.eks. akvakulturanlegg og opplagsplasser, mens en stor del vil være en følge av arealdisponeringen på land, f.eks. utbyggingsområder for industri, boliger, hytter m.v. Det er derfor også her avgjørende at områdene på sjø og land planlegges eller vurderes i sammenheng.

Naturområde

Naturområde i sjø er en parallell til «natur» i kombinasjonen LNF på land, men i motsetning til rettssituasjonen der, kan det i sjø legges ut naturområde for seg. Hensikten med å legge ut naturområder kan være å markere at området har spesielle naturkvaliteter f.eks:

– områder med spesielt fugleliv

– områder med bunnvegetasjon som bidrar til å hindre erosjon av spesielt sårbar og verdifull strandsone

– områder med verneverdige marine biotoper som f.eks. tareskog og koraller

Det siste vil ha et nasjonalt perspektiv, og må avgjøres i prosessen med marineverneområder.

Arealbrukskategorien naturområde kan også være aktuell for å sikre viktige biotoper mot uønskede ytre påvirkninger, f.eks. ved elvemunninger.

Kommuneplanens arealdel kan på denne måte være et alternativ eller supplement til naturvernlov m.v. for å få vurdert lokalisering og innhold av vernetiltak i plansammenheng. Gjennom planprosessen vil motstridende interesser og forholdet mellom sektorene bli vurdert og fastlagt.

Hvis det er behov for sterkere båndlegging enn det som følger av § 20-6 om rettvirkningen av kommuneplanens arealdel, må området vernes gjennom vedtak etter sektorlov eller ved reguleringsplan.

Der hensikten med utlegging til naturområde er fuglelivsfredning, vil det nærmere innhold i bestemmelsene, f.eks. ferdselsreguleringer til bestemte tider og vern mot jakt best kunne gjennomføres i vedtak etter naturvernloven.

Så lenge det ligger innenfor havne- og farvannslovens formål, kan opplag av skip hindres i naturområde etter reglene i havne- og farvannsloven § 11 nr. 7, eventuelt § 6.

Friluftsområder

Friluftsområder i sjø er på samme måte som «naturområde» en parallell til «friluftsområder» i LNF kategorien på land, og vil i første rekke ha betydning som del i flerbruksformålet «ferdsel-, fiske-, natur- og friluftsområder». Eksempler på friluftsområde som legges ut for seg selv kan være områder for bading, evt dykking, båtbruk herunder (områder for roing, seiling, småbåtleder, regattabaner), m.v. Slike underformål kan kombineres i den grad det er hensiktsmessig. Friluftsområde for seg selv kan legges ut både i tilknytning til områdene på land og i mer avgrensede sjøområder. Stort sett antas eget friluftsområde i sjø å være en fortsettelse av et friluftsområde på land, selv om friluftsområder i sjø også kan forekomme.

I et friluftsområde vil rettsvirkningen etter planen innebære at tiltak m.v. som vil være til ulempe for formålet ikke kan plasseres der. Bakgrunnen vil være ønsket om en viss begrensning av de øvrige formål til fordel for spesielle aktiviteter, f.eks. badeområde, spesielle båtsportområder o.l.

Et friluftsområde i sjø med tilknytning til land vil være avhengig av den arealbruk som skjer på land, og vil kunne kreve en samordnet planlegging av arealene under ett. Tilgjengelighet på land vil kunne være en nødvendig forutsetning for å nå formålene med åpne områder for ulike typer friluftsliv, som bading, camping og båtsport. I den grad noen av tiltakene i sjø forutsetter utbygging, f. eks. campingplass, båthavn, marinaer o.l., kan det være aktuelt å bruke arealkategoriene «byggeområde», og så sette krav om reguleringsplan i medhold av § 20-4 annet ledd bokstav a) for å styre tilretteleggingen. Tiltaket må også avklares i forhold til annet regelverk.

Kommunen vil innenfor rammene av formålet med havne- og farvannsloven kunne fastsette fartsbegrensninger i sjøen innenfor havnedistriktet og gi informasjon om dette i tilknytning til kommuneplan. Der det ikke er etablert havnedistrikt, har Kystdirektoratet denne myndigheten. Det vises til den nærmere omtalen av havne- og farvannslovens regler i kap. 3. Gjelder det et badeområde, bør det i tilknytning til plandokumentet også kunne gis informasjon om forskriften etter sjøfartsloven om fartsbegrensinger ved passering av områder der bading pågår, og om forbudet mot båter, seilbrett og oppankring innenfor oppmerkede badeområder. I intensivt brukte friluftsområder kan det videre være aktuelt for kommunen å bruke friluftslovens hjemmel i § 15 til å fastsette adferdsregler. Etter forholdene kan det være aktuelt å kreve tillatelse etter forurensningsloven for aktiviteter som medfører mye støy, f.eks. kappkjøringsbaner eller baner for vannskisport.

Bebyggelse i strandkanten med private brygger og bøyer m.v. kan innebære at formålet med å legge ut friluftsområde i sjø ikke kan oppfylles. For å markere en klar oppfatning av arealbruken på land, vil bestemmelsen i pbl § 20-4 annet ledd bokstav e) om byggeforbud mot hytter m.v. kunne være aktuelle.

I naturområder og friluftsområder kan plassering av bøyer o.l. som vil være til ulempe for formålet i utgangspunktet ikke plasseres der. Kommunen kan etter behov vurdere bruk av forskrifter om orden i og bruk av havnen, og om konkurrerende bruk av farvann i havnedistrikter – herunder blandt annet om plassering av bøyer og andre fartøysinnretninger etter havne- og farvannslovens § 16.4. ledd. Utenfor havnedistrikt vil regulering av bøyer og andre fortøyningsinnretninger i sjø, dumping m.v. være avhengig av forskrifter i medhold av havne- og farvannsloven §§ 6 og 11. Myndighet etter disse bestemmelsene er tillagt Fiskeridepartementet, og/eller Kystverket.

Der det er behov for styring av motorisert ferdsel i forbindelse med friluftsliv (vannski, sjøfly m.v.) vil det kunne være viktig å få dette markert i kommuneplanen med sikte på senere regulering.

I enkelte friluftsområder, enten de legges ut alene eller i kombinasjon med de øvrige formål, kan det være aktuelt å gi informasjon om at midlertidige og transportable konstruksjoner og anlegg skal meldes til kommunen, og at de ikke kan plasseres slik at de hindrer allmenn ferdsel eller friluftsliv. I tilfelle kommunal vedtekt til pbl § 85 om at midlertidige konstruksjoner og anlegg bare kan plasseres i nærmere bestemte områder eller på nærmere bestemte vilkår er brukt, bør det gis informasjon om dette i tilknytning til planen.

6. 0ppsummering

Ved kommuneplanlegging i sjø- og kystområder står vi overfor planspørsmål til dels nokså forskjellige fra dem på land, samtidig som de varierer fra sted til sted. I noen landsdeler vil offentlig kommunikasjon, allmenn ferdsel, og friluftsliv være dominerende, mens andre steder vil næringsinteresser som oppdrett, yrkesfiske, fiskerihavner o.l. anlegg være det viktigste. Formålet med rundskrivet har vært å redegjøre for regelverket som gjelder for planlegging i og forvaltningen av sjø- og kystområdene, og for hvordan dette kan bidra til å forebygge konflikter gjennom god samordning og tilrettelegging av ressurs- og arealdisponeringen.

Pbl og sektorlovverket for virksomhet i sjøområdene gjelder ved siden av hverandre og har hver sine funksjoner. Viktige sektorlover som saltvannsfiskeloven, oppdrettsloven og havne- og farvannsloven forvalter og styrer virksomhet i sjø. Pbl inneholder de prosessuelle regler for samordning av konkurrerende arealbehov, og for fastleggingen av arealdisponeringen. For at areal- og ressursdisponeringen skal skje etter en samlet vurdering, er det avgjørende at de berørte bruker- og sektorinteresser deltar i prosessen rundt utarbeiding av plan, og at det skjer på et så tidlig tidspunkt i planleggingsarbeidet som mulig. Behovet for planlegging i sjø vil i første rekke gjelde de kystnære områder der det er arealbrukskonflikter. Den nærmere avklaring av hvor store deler av kommunens sjøareal som skal tas med i plan må skje gjennom kommuneplanprosessen.

Som på land er kommuneplanens arealdel i sjøområdene en viktig arena for avveining mellom de ulike interesser og formål, der statlige fagorganer, berørte brukerinteresser og berørte parter presenterer sine interesser og sammen påvirker løsningene. Men i sjø der størstedelen av områdene ikke er privat eid, blir kommuneplanens arealdel i større grad enn på land i første rekke en oversiktsplan som viser hvordan områdene er disponert for forskjellige formål og virksomheter. Siden det stort sett dreier seg om andre tiltak enn bygninger og anlegg, blir det spesielt viktig å presisere de formål som tas opp i planen for på den måten å få tydeligere fram om og i hvilken grad tiltaket vil være til ulempe for gjennomføring av planen.

Kystsoneplanlegging er forholdsvis nytt. Ved bruken av pbl i kystsonen vil det komme opp problemstillinger utover det som er omhandlet her. Behovet for en utfyllende bestemmelse er ikke tatt opp i denne sammenheng, men må vurderes etter hvert. Fiskeridepartementet og Miljøverndepartementet tar sikte på å komme tilbake med nærmere veiledning.

Ytterligere eksemplarer av rundskrivet kan fås ved henvendelse til Fiskeridepartementet og Miljøverndepartementet.