Svar på spørsmål om konsesjonsprosesser for vindkraft på land og forholdet til konsultasjoner

Statsforvalteren i Troms og Finnmark anmodet Kommunal- og distriktsdepartementet og daværende Olje- og energidepartementet (nå Energidepartementet) i brev 3. mai 2023, om å uttale seg om konsesjonsbehandling for vindkraft på land etter plan- og bygningsloven og energiloven, og forholdet til konsultasjoner etter sameloven. Bakgrunnen for henvendelsen var en instruks fra OED fra 8. april 2022, hvor OED innførte kommunalt samtykke som en forutsetning for at Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) skal kunne ta meldinger om
nye vindkraftverk på land til behandling.

Etter at Statsforvalteren ba om veiledning, har det kommet nye regler for behandling av saker om vindkraft på land i plan- og bygningsloven og energiloven. De nye lovreglene innebærer at konsesjon etter energiloven ikke kan gis før tiltaket er planavklart etter plan- og bygningsloven, jf. Prop. 111 L (2022-2023) Endringer i energiloven og plan- og bygningsloven (vindkraft på land) og Innst. 483 L (2022-2023). Dette innebærer som
hovedregel at det må være vedtatt en områderegulering som avklarer overordnede arealmessige forhold for vindkraftanlegget. Behandling av vindkraftanlegg må dermed følge de nye reglene i plan- og bygningsloven og energiloven, der det ikke er fattet vedtak om konsesjon før 1. juli 2023.

De lovmessige rammene ble altså endret etter statsforvalterens brev, og dermed forutsetningene for de spørsmålene statsforvalteren stilte i brevet. For ordens skyld vil vi likevel kommentere spørsmålet om konsultasjoner i vindkraftsaker etter de nye reglene og opplyse om regjeringens videre planer for veiledning i denne type saker. 

2 Behandling av saker om landbasert vindkraft

Departementet viser til at utarbeiding av arealplaner etter plan- og bygningsloven og konsesjonsbehandlingen etter energiloven er to ulike prosesser. Prosessene kan gjennomføres parallelt, eller helt eller delvis etter hverandre. 

Kommunens behandling av kommuneplanens arealdel, kommunedelplan, områderegulering og detaljregulering skal følge reglene i plan- og  bygningsloven. En eventuell arealavklaring gjennom dispensasjon, kan kun skje dersom de overordnede arealmessige forutsetningene er tilstrekkelig utredet i kommune(del)plan, i samme omfang og fastsatt med samme
detaljeringsnivå som kravene til en områderegulering, og de alminnelige kriteriene for å gi dispensasjon ellers er til stede.

En konsesjonssøknad etter energiloven skal behandles av Norges  vassdrags- og energidirektorat (NVE), med eventuell klagebehandling av Energidepartementet. Beslutningsmyndigheten for saker etter energiloven ligger med andre ord på et annet forvaltningsnivå enn for planlegging etter plan- og bygningsloven. Når NVE mottar en melding med forslag til program for konsekvensutredninger, starter behandlingen etter
energiloven. Behandlingen av områderegulering etter plan- og bygningsloven skjer før eller samtidig med behandling av konsesjon etter energiloven. For kommunenes saksbehandling i tidlig fase i konsesjonssaken, er det saksbehandlingsreglene som følger av
forvaltningsloven, kommuneloven og reglene om konsultasjoner i sameloven, som legger føringer for kommunens behandling av saken.

Departementet peker videre på at utarbeidelse av kommuneplaner og reguleringsplaner (områderegulering og detaljregulering), vil være et tiltak etter sameloven § 4-4 første ledd. Dermed vil både forslag til områderegulering (den kommunale prosessen) og melding med
konsekvensutredningsprogram for vindkraftverk i samiske områder (den statlige prosessen), utløse konsultasjonsplikt, og denne plikten må være oppfylt tilstrekkelig i begge prosessene, jf. sameloven §§ 4-4 og 4-3, jf. også Prop. 111 L (2022-2023) punkt 5.4. Konsultasjonsreglene gjelder derfor i tillegg til de øvrige medvirknings- og utredningskravene
som stilles i en konsesjonsprosess, slik også Statsforvalteren legger til grunn.

Det er gitt en ny bestemmelse i plan- og bygningsloven § 3-7 fjerde ledd, som gir konsesjonsmyndigheten (NVE) mulighet til å sende forslag til områderegulering for vindkraftanlegg på høring og legge det ut til offentlig ettersyn. En slik ordning, der NVE koordinerer behandlingen av både melding og forslag til planprogram, forutsetter et samtykke
fra kommunen. Et kommunalt samtykke, som forutsatt i plan- og bygningsloven § 3-7 fjerde ledd, er ikke i seg selv konsultasjonspliktig, da dette kun er prosessledende, og handler om at det er kommunen selv eller konsesjonsmyndigheten som sender forslaget på høring. NVE
vil gjennom et slikt samtykke ikke få noen reell myndighet i den videre planprosessen, men nærmest fungere som en «postkasse» for innsendte innspill. Kommunen er fortsatt planmyndighet på vanlig måte, og den videre oppfølgingen av innspillene vil fortsatt ligge hos kommunen.

Ved utarbeiding av planer vil det derimot foreligge konsultasjonsplikt etter reglene i sameloven. Som departementet redegjorde i tolkningsuttalelse 30. juni 2022, kan plikten til å konsultere oppstå allerede ved varsel om oppstart og høring av planprogram for planarbeidet. I saker av sentral betydning for samisk kultur og næring, slik som vindkraftsaker, bør det vurderes om det skal konsulteres før det varsles oppstart av planarbeidet.

For det tilfellet kommunen overlater til konsesjonsmyndighetene å sende forslag til områderegulering på høring og legge det ut til offentlig ettersyn, er det hensiktsmessig at konsesjonsmyndighetene også gis ansvaret for å koordinere konsultasjoner med samiske interesser på vegne av kommunen, slik at konsultasjonene, så langt det er mulig, samordnes
og gjennomføres som en felles prosess etter begge lovverk, jf. Prop. 111 L punkt 5.4. Selv om NVE gjennomfører konsultasjonsprosessen om områdereguleringen på vegne av kommunen, ligger ansvaret for at konsultasjonsplikten overholdes, fremdeles hos kommunen. NVE kan ikke overta kommunens ansvar etter sameloven kapittel 4.

3 Klage og kontroll

Statsforvalteren ønsker tilbakemelding på hvem som skal veilede kommunene i konsultasjonslovgivningen. 

Departementet viser til at reglene i forvaltningsloven og reglene i særlov, slik som plan- og bygningsloven, gjelder ved siden av konsultasjonsreglene i sameloven, jf. sameloven § 4-10. Beslutninger som gjøres i forbindelse med konsultasjoner, herunder spørsmålet om det skal tilbys konsultasjoner eller ikke, er ikke et enkeltvedtak etter forvaltningsloven, og kan derfor ikke påklages, jf. Prop. 86 L (2020-2021) punkt 5.4.1. Det er kun endelige vedtak som kan påklages, dersom vilkårene for å klage er oppfylt, jf. fvl. § 28. Klage skal sendes til det organet som har fattet vedtaket. Hvem som er klageinstans, varierer. Det kan være statsforvalteren eller en kommunal klagenemnd.

Når det gjelder veiledningsansvaret i saker om områderegulering etter plan- og bygningsloven, gjelder dette på samme måte som for utarbeiding av andre arealplaner. Statsforvalteren har ansvaret for å føre tilsyn med at kommunene oppfyller plikten til planlegging etter loven, og fylkeskommunen har ansvaret for å veilede og bistå kommunene i
deres planarbeid, jf. pbl. § 3-2 siste ledd. At loven legger hovedansvaret for å veilede og bistå kommunene på fylkeskommunen, er imidlertid ikke til hinder for at kommunene i konkrete enkeltsaker søker veiledning fra andre, for eksempel statlige sektormyndigheter.

Det kan også, gjennom en lovlighetskontroll, bli aktuelt for statsforvalteren å ta stilling til om et kommunalt vedtak er lovlig, herunder kan kontrollen dreie seg om en vurdering av om reglene i sameloven om konsultasjoner er brutt. Departementet presiserer at det bare er endelige vedtak som kan lovlighetskontrolleres. Det betyr at beslutninger som gjøres i
forbindelse med konsultasjoner ikke kan lovlighetskontrolleres, for eksempel manglende varsel (etter sameloven § 4-5) eller manglende overholdelse av informasjonsplikten (sameloven § 4-6). Statsforvalteren kan oppheve vedtaket hvis det er gjort feil som gjør vedtaket ugyldig.

Kommunal- og distriktsdepartementet er klageinstans for enkeltvedtak etter plan- og bygningsloven, jf. pbl. § 1-9 siste ledd. Myndigheten er delegert til statsforvalteren, jf. rundskriv T-2/09 kapittel 2.3 om oppgavefordelingen mellom myndighetene, som viderefører
delegasjon gitt i rundskriv T-8/86. I Prop. 111 L (2022-2023) ble det varslet at klagebehandlingen på vedtak om områderegulering for vindkraftanlegg vil bli løftet fra statsforvalteren til Kommunal- og distriktsdepartementet. Det samme gjelder for klagebehandling av vedtak om dispensasjon fra kravet om områderegulering. Departementet følger nå opp dette. Kommunal- og distriktsdepartementet er også ansvarlig for reglene om
konsultasjoner i sameloven. Uavklarte innsigelser til kommunale arealplaner avgjøres på vanlig måte av Kommunal- og distriktsdepartementet, jf. pbl. § 5-6.

Energidepartementet og NVE behandler saker etter energiloven, og vil ikke være klageinstans for behandling av klage over vedtatt områderegulering eller vedtak om dispensasjon. Det er kun kommunestyrets vedtak av en områderegulering eller vedtak av om det skal gis, eller ikke gis dispensasjon, som kan påklages. Beslutninger underveis i planprosessen, herunder samtykke til at NVE legger ut forslag på høring og offentlig
ettersyn, kan heller ikke påklages, jf. pbl. § 1-9. Klage på konsesjonsvedtak behandles av Energidepartementet. Energidepartementet avgjør også uavklarte innsigelser til konsesjonssøknaden. Det er gjennom vedtak om konsesjon det tas endelig stilling til om det skal tillates oppført et vindkraftverk i det aktuelle planområdet. 

Regjeringen la 20. desember 2023 frem tiltak for å legge til rette for bedre ivaretakelse av reindriften ved planlegging og utbygging av energi. Regjeringen varslet at Kommunal- og distriktsdepartementet og Energidepartementet skal starte et arbeid med utarbeidelse av en
veileder for behandling av vindkraftverk etter plan- og bygningsloven og energiloven. Veilederen skal blant annet tydeliggjøre hvordan medvirkning skal gjennomføres i konsesjonsprosesser og hvordan samordning av konsultasjoner i saken etter plan- og bygningsloven og energiloven skal skje.

 

Med hilsen

Marit Aaberg (e.f.)
avdelingsdirektør

Iris Nathalie Wigelius
seniorrådgiver