Svar på henvendelse om forholdet mellom grad av utnytting i kommuneplan og reguleringsplan, og om byggegrense mot sjø

Planer uten grad av utnytting

Vi vurderer først spørsmålet om planer uten grad av utnytting. Utgangspunktet for spørsmålet er at reguleringsplaner som mangler utnyttelsesgrad ikke er gyldig som utbyggingsgrunnlag. Spørsmålet er om det er mulig å reparere slike mangler gjennom bestemmelser til kommuneplanens arealdel. Det er vist til et eksempel fra Gjesdal kommune. Departementet vil ikke vurdere det konkrete eksempelet, men svare generelt på problemstillingen.

Departementet har hatt en tolkning av plan- og bygningsloven som tar utgangspunkt i at reguleringsplaner må ha angitt en form for utnyttelsesgrad for å være gyldig som utbyggingsgrunnlag. Det å fastsette utnyttingsgraden har vært regnet som noe av det mest sentrale ved en reguleringsplan helt fra første bygningslov for byene i 1924. Etter dette har vi hatt en langvarig forvaltningspraksis som baserer seg på at fastsetting av grad av utnytting i reguleringsplaner er et krav for å kunne gjennomføre utbygging. Departementet har konsekvent veiledet om at grad av utnytting er et krav. Samme utgangspunkt finnes flere steder i juridisk teori.

Sivilombudsmannen har i uttalelse av 12. juni 2020 i sak 2019/1839 funnet at lovens ordlyd og forarbeidene taler imot en slik tolkning. Sivilombudsmannen viser til utgangspunktet om at enhver grunneier fritt kan utnytte sin eiendom innenfor de materielle grensene som er nedfelt i lov eller i bestemmelser gitt i medhold av lov. Sivilombudsmannen påpeker at en reguleringsplan uten grad av utnytting og som heller ikke på annen måte angir, f.eks. sammen med annet plangrunnlag, hva som er lovlig byggevolum, vil være mindre egnet som styringsverktøy og vil gi liten grad av forutberegnelighet for borgerne. Ombudsmannen la til grunn at det er gode grunner som taler for at det må være gitt en bestemmelse om grad av utnytting for at det skal kunne sies å foreligge en plan som kan gi grunnlag for bygging i plan- og bygningslovens forstand. Samtidig mener Sivilombudsmannen at den rettskildemessige forankringen for å oppstille et absolutt minstekrav om at graden av utnytting må være fastsatt, er svak.

På bakgrunn av denne uttalelsen fra Sivilombudsmannen vil Kommunal- og moderniseringsdepartementet endre sin tolkning. Planjuss 1/2012 side 18 vil ikke lenger være dekkende for synet på virkningen av at en reguleringsplan ikke har regulert utnyttelsesgrad. Selv om det ikke er krav om utnyttingsgrad i reguleringsplan, mener departementet likevel at reguleringsplaner bør inneholde dette.

Da vi ikke har grunnlag for å si at utnyttelsesgraden må være fastsatt, blir heller ikke spørsmålet om den manglende utnyttelsesgraden kan repareres gjennom kommuneplanen relevant. Det blir etter dette mer riktig å si at en reguleringsplan uten utnyttelsesgrad kan suppleres av bestemmelser i en kommuneplan. Noen av spørsmålene får således relevans.

Detaljerte arealavklaringer skal gjøres på reguleringsplannivå, og departementet er på generelt grunnlag enig i at det derfor kan være et problem å utfylle en reguleringsplan ved bestemmelser på kommuneplannivå. Samtidig gir plan- og bygningsloven stor fleksibilitet når det gjelder å velge detaljeringsgrad i kommuneplanen, og åpner også for fremstilling av planer med høy detaljeringsgrad innenfor rammen av forvaltningsloven, se reguleringsplanveilederen pkt. 2.3. Departementet mener derfor at det kan gis supplerende bestemmelser om utnyttingsgrad i kommuneplanen.

En for detaljert kommuneplan vil falle inn under forvaltningslovens bestemmelser om enkeltvedtak i kapittel IV. Dette kan innebære at det kan være krav om forhåndsvarsling og eventuelt klagerett. Dersom detaljeringsgraden er høy og planen går inn i spørsmål og avklaringer som har stor betydning for enkeltgrunneiere eller andre berørte, bør man som hovedregel velge reguleringsplan.

Byggegrense mot sjø

Utgangspunktet i problemstillingen er at det er fastsatt en byggegrense som omfatter alle tiltak, og spørsmålet er om man likevel kan definere spesifikt hvilke tiltak som ikke er lovlige innenfor beltet mellom byggegrensen og 100-meterslinjen. Spørsmålet blir således om dette er problematisk, sett opp imot at en byggegrense som bare har virkning for visse tiltak ikke tilfredsstiller kravet til byggegrense etter § 1-8 tredje ledd.

Dersom vi tar utgangspunkt i at det fastsettes en byggegrense som tilfredsstiller kravet til byggegrense i § 1-8 tredje ledd, så er det ingenting i veien for å planlegge med restriksjoner for bygging også lenger vekk fra sjøen enn denne grensen. I en reguleringsplan vil bestemmelser (knyttet opp mot eksempelvis bestemte byggeformål eller spesielle felt innenfor et byggeområde) ofte gi slike restriksjoner. En kommuneplan som er mer overordnet og ikke legger opp til direkte utbygging har sjeldnere slike bestemmelser, men plan- og bygningsloven § 11-9 gir hjemmel til mange relativt like bestemmelser som i reguleringsplan jf. § 12-7. Stor detaljeringsgrad kan medføre at bestemmelsen hører hjemme på reguleringsplannivå, men fleksibiliteten i bruk av bestemmelser er i utgangspunktet stor. På plankartet kan det for eksempel tegnes opp et bestemmelsesområde mellom fastsatt byggegrense og 100-meterslinjen. Til området kan det knyttes bestemmelser av den karakter som nevnes i eksemplene; at det ikke tillates nye fritidsboliger/boliger, bestemmelser om plassering, landskapstilpasning o.l.

Slik planlegging følger opp lovens § 1-8 første ledd, hvor det står at i 100-metersbeltet skal det tas særlig hensyn til natur- og kulturmiljø, friluftsliv, landskap og andre allmenne interesser. Hensynene skal ivaretas selv om forbudet i annet ledd er erstattet av en byggegrense i en arealplan, og denne byggegrensen er nærmere sjøen enn 100 meter.

Vi vil presisere at vi nå snakker om området som er lenger vekk fra sjøen enn byggegrense fastsatt i kommuneplan eller reguleringsplan, slik at dette ikke gjelder byggegrensen etter § 1-8 tredje ledd.