Avgrensning av det offentlige ansvarsområdet for havbruksnæringen

Med havbrukspolitikk forstås her summen av den forvaltning som eksplisitt er rettet mot næringen eller som i særlig grad har relevans for den. Havbrukspolitikken kan ikke avgrenses må være gjenstand for løpende tilpasning. Den vil inneholde aspekter knyttet til sykdom, miljø, lønnsomhet, distriktsutvikling osv. Den til enhver tid gjeldende havbrukspolitikk vil derved være en avveiing av mål og tiltak innenfor dette samlede området.

Utgangspunktet for en avgrensning av det offentlige ansvaret vil være lovverket som til enhver tid gjelder for havbruksvirksomhet.

Markedsadgang

Arbeidet for å åpne markedsadgangen for oppdrettsproduktene står svært sentralt innen havbruksforvaltningen. Uhindret tilgang til de ulike markeder er viktig for dagens havbruksnæring, såvel som for dens videre utvikling.

Regjeringen vil prioritere arbeidet for næringens adgang til ulike markeder. Næringens eget ansvar vil ligge innenfor foreliggende avtalerammer og sørge for dialog med næringsorganisasjoner i andre land.

Kvalitet, fiskehelse, miljø og arealbruk

Et annet sentralt arbeidsområde innen havbruksforvaltningen er knyttet til kvalitet, helse og miljø. Det overordnede ansvaret må plasseres hos det offentlige, mens den enkelte næringsutøver vil være ansvarlig for å følge pålegg fra det offentlige. På dette området vil det være mulig å utvikle relativt presise og målrettede forvaltningstiltak som definerer næringsutøvernes eget ansvar og gir rammer for deres virksomhet.

Ansvar i forbindelse med kvalitet innebærer at det offentlige fastsetter kriterier for kvalitet på råvarer som skal benyttes til menneskeføde. Kriterier som skal legges til grunn for dette kan endres over tid. Kvalitet kan ta utgangspunkt i selve fisken slik den er når den forlater anlegget, men også de forhold som produktet er skapt under. Det er imidlertid ikke en offentlig oppgave å arbeide etter utvidede kvalitetsdefinisjoner av typen Èrett produkt til riktig tid til riktig prisÈ.

Helsetilstanden hos oppdrettsorgansimene betyr mye for lønnsomheten i det enkelte oppdrettsanlegg og oppdretteren har både egeninteresse i og ansvar for dette forholdet. En stabil markedsadgang og videreutvikling av næringen forutsetter også tilfredsstillende helseforhold. Myndighetene vurderer det som en offentlig oppgave å ta forholdsregler som kan forebygge og begrense fiskesykdommer i Norge. Som ledd i denne oppgaven skal næringen trekkes aktivt med og ta selvstendig ansvar der dette er naturlig. I tillegg til effekter innad i næringen gir sykdom konsekvenser for villfauna langs kysten. Forebygging og bekjempelse av sykdom er et element forvaltningen av næringen.

Ivaretakelse av miljøet i den norske kystsonen ut fra langsiktige og allmenne interesser er også en offentlig oppgave. Dette omfatter regulering av utslipp som følge av produksjon, og regulering av avfallshåndtering og rømmingssikring. Alle næringsutøverne vil ha et selvstendig ansvar for å fylle krav til miljømessig forsvarlig drift. De vil også ha egeninteresse i en høy miljøstandard, ettersom dette bidrar til et bedre produkt og derved økt lønnsomhet. På samme måte som sykdomsdimensjonen bør også miljødimensjonen sees som en integrert del av den generelle havbruksforvaltning.

Tilsyn med helse, miljø og sikkerhet for arbeidstakerne i havbruksnæringen er også en offentlig oppgave. Arbeidsgiverne innen næringen har ansvar for å oppfylle lovbestemte krav til et forsvarlig arbeidsmiljø.

Regjeringen vil legge til rette for aktiv bruk av kystsonen til gjennomføringen av de distriktspolitiske målsettingene. Planlegging av bruk av arealer i kystsonen slik at utviklingspotensialet for norsk havbruk kan realiseres innenfor en miljø- og helsemessig forsvarlig ramme, vil være et sentralt ansvar for myndighetene. Som ledd i myndighetenes havbrukspolitikk må næringens behov klarlegges og inngå som premiss i den offentlige arealplanleggingen, der det må tas høyde for variasjonen og dynamikken i næringsutviklingen.

Produksjonsstyring, markedstilpasning og næringsutvikling

Initiering av aktiviteter knyttet til denne kategorien vil i hovedsak måtte bero på næringsutøvernes eget initiativ.

Myndighetene er gjennom oppdrettsloven tillagt et visst ansvar for styring av næringsutviklingen. Siden gjeldende oppdrettslov trådte i kraft i 1985 har ansvaret for en balansert utvikling av en lønnsom og livskraftig distriktsnæring vært utøvet gjennom rammestyring konsesjonssystemet representerer. På denne måten har det vært satt grenser for den totale produksjonskapasiteten. Regjeringen vil fortsatt fastsette de ytre rammer for kapasiteten i næringen gjennom tildeling av konsesjoner.

Utgangspunktet er at styring av produksjonen i forhold til markedet, primært skal være næringens eget ansvar. Dette anbefales fremdeles som ramme for arbeidsdelingen myndigheter/næring. For å sette næringen i stand til å utøve ansvaret for produksjonstilpasning mer målrettet, er Regjeringen innstilt på å tilby næringen virkemidler med hjemmel i lov. I tråd med drøftingene i Lilleholt-utvalget bør en mulighet for kopling mellom produksjonsstyring og markedstilpasning etableres.

Ansvaret for produktutvikling, markedsføring, avlsarbeid og andre tiltak for den eksisterende delen av næringen, skal i størst mulig grad tilligge næringen selv.

Myndighetene vil ta initiativ til at det utarbeides internasjonale standardiserte krav om etikk innenfor fiskeoppdrett. Norge vil være pådriver overfor FAO og EU for å få slike felles etiske regler.

Myndighetene vil fortsatt ha et hovedansvar for FoU, men ønsker at næringen skal bidra til finansieringen av dette. På denne måten vil næringens mulighet til å påvirke prioriteringen mellom FoU-aktiviteter også øke.

Det er et mål å utvikle næringsmessig oppdrett av flere arter enn laks og ørret. Myndighetene vil forsatt ha det sentrale ansvar for dette gjennom forskning. Regjeringen vil også bidra til å bringe den enkelte art over i ordinær næringsvirksomhet når det foreligger et tilstrekkelig faglig fundament for dette, og når det økonomiske potensialet vurderes å være til stede.

Myndighetenes formelle ansvar for næringsutviklingen

Myndighetenes formelle næringsmessige ansvar for havbruksvirksomhet vil baseres på følgende grunnlag:

• Tildeling av tillatelser til oppdrett av fisk og skalldyr i medhold av oppdrettsloven,
• Ufravikelige vilkår for etablering av akvakulturanlegg i medhold av oppdrettslovens ¤5. Vilkårene er knyttet til:
  • fare for utbredelse av sykdom på fisk eller skalldyr,
  • fare for forurensning og
  • oppdrettsanleggenes omkringliggende miljø, lovlig ferdsel og annen utnytting av området.
• Godkjenning av eventuell iverksetting av utvidet virkeområde for produsentorganisasjoners avsetnings- og produksjonsregler. De enkelte medlemsstater i EU har i følge markedsforordningen denne rollen. Dersom norsk havbruksnæring er organisert over PO-lest for europeisk samhandel, vil dette godkjenningsansvaret tilligge Fiskeridepartementet.

Opplegg for framtidig styring av havbruksnæringen

Forslaget til endring i den offentlige styringen av havbruksnæringen baseres på en forståelse av at det norske regelverket må være forenlig med EUs regelverk for å hindre tiltak mot norsk oppdrettsnæring fra dets viktigste marked.

Når det gjelder de ufravikelige vilkår i dagens oppdrettslov, vil regjeringen anbefale at disse står fast. Det er de næringspolitiske bestemmelsene som gjøres til gjenstand for forslaget om endring. Fiskeridepartementet ser det som ønskelig at oppnås en bedre tilpasning av produksjonen til markedet, og at næringen selv skal ha et hovedansvar for denne tilpasningen. Regjeringen finner det ikke formålstjenlig å legge innstillingen fra Næringslovutvalget2) til grunn for den framtidige politikken på havbruksområdet.

2)Næringslovutvalget ble oppnevnt av Regjeringen 2.2.90 for å fremme forslag til forenklinger i næringslovgivningen. I en delinnstilling fra utvalget, avgitt 17.10.90, ble oppdrettsloven anbefalt opphevet.

Kjernen i endringsforslaget er derfor at det fastsettes virkemidler for tilpasning av produksjonen til markedet, og at myndighet til å anvende disse virkemidlene delegeres til organ som næringen etablerer. Som en styringsramme rundt denne kjernen anvendes en konsesjonsordning som hovedsakelig tilsvarer dagens ordning. For å øke næringens mulighet til å påvirke utøvelsen av denne rammestyringen knyttet bl.a. til tildeling av nye konsesjoner, og derved også kunne oppnå mer langsiktig samsvar mellom marked og produksjon, avholdes kontaktmøter med næringen etter behov.

Konsesjonssystemet

Næringen skal sikres en balansert utvikling med en formålstjenlig næringsstruktur. Hensynet til distriktsutviklingen inngår i denne målsettingen. Konsesjonsordningen vil være myndighetenes virkemiddel til å nå denne målsettingen. Fordi våre hovedmarkeder kan iverksette handelshindringer av avgjørende betydning for næringens framtid, er det viktig at myndighetene setter visse rammer for næringens produksjonskapasitet.

Innenfor rammen av overordnet fiskeripolitikk kan håndhevingen av konsesjonsordningen variere. Pr. i dag tildeles eksempelvis ikke nye konsesjoner for oppdrett av laks og ørret, ettersom det for tiden er stor kapasitet i produksjonsleddet i forhold til dagens tilgjengelige marked.

Departementet ønsker imidlertid å gjøre systemet for tildeling av konsesjoner mer tilpasningsdyktig i forhold til endringer i markedsmuligheter for ulike arter i oppdrett. Produksjon av laks og ørret har hatt en sterk dominans i oppdrettsnæringens historie. Det er grunn til å tro at denne formen for oppdrettsvirksomhet også vil stå sterkt i årene framover. Ikke desto mindre er det en sentral oppgave å bidra til større mangfold i norsk oppdrett og å stimulere til styrking av båndene mellom ulike former for oppdrett og andre kystnæringsaktiviteter. Med utgangspunkt i lokal tilpasningsdyktighet er målet å utnytte nisjene i norske og utenlandske markeder bedre.

Det foreslås at oppdrettsloven endres til å omfatte bare Ñn type konsesjon for fisk og Ñn type for skalldyr. Gjennom forskrifter, som er et mer fleksibelt redskap, vil det bli bestemt hvilke arter konsesjon kan tildeles for til ethvert tidspunkt. De næringsmessige utsiktene og myndighetenes intensjon om å stimulere til vekst innen visse områder, vil ligge til grunn for de til enhver tid gjeldende forskrifter.

På denne måten vil fremdeles den enkelte tillatelse fortsatt bli spesifisert med hensyn på art. Forskriften vil imidlertid åpne mulighet til å søke om endring av den arten tillatelsen er gitt for, til andre arter forskriften omhandler. Mulighetene for oppstart av lakseoppdrett vil ikke øke, så lenge forventet produksjon er i overkant av hva markedet kan ventes å avta.

Næringen må så selv, på nasjonalt, evt. på regionalt, og på individuelt nivå, foreta en løpende tilpasning av selve produksjonen av hver enkelt art til de muligheter som fins eller som kan skapes i markedene.

I dag er det ikke antallsbegrensning for konsesjoner for oppdrett av saltvannsfiskearter (marine arter). Den som fyller visse minimumskriterier kan få den nødvendige tillatelse dersom lokaliteten klareres. Departementet legger ikke opp til å gi innehavere av marinkonsesjoner fortrinnsrett ved eventuelle framtidige tildelinger av lakse- og ørretkonsesjoner. Dette er i tråd med tidligere praksis. Dersom slike konsesjoner skal tildeles, vil søkerne bli vurdert etter nærmere kriterier, der engasjement i oppdrett av marin fisk kan være ett blant flere som kan vektlegges.

Gevinsten ved den oppmykingen i systemet som slike artsovergripende konsesjoner vil representere, ligger i muligheter for mer langsiktig og fleksibel styring av den samlede nærings videre utvikling. Et sentralt moment vil være å kunne gjennomføre en optimal utnyttelse over tid av de samlede arealressurser næringen disponerer. Tillatelse til samlokalisert oppdrett av flere arter er eksempel på driftsformer som kan representere arealmessige gevinster.

Regjeringen vil komme tilbake med en lovproposisjon til Stortinget om ovennevnte endring.

Tilpasning av produksjonen til markedet

I tilfelle alvorlige markedsforstyrrelser igjen skulle oppstå bør det etter Fiskeridepartementets mening være anledning til å styre produksjonen. I tråd med avklaringen over om ansvarsfordelingen mellom myndighetene og næringen, har næringen et hovedansvar for slik tilpasning til markedet. Fiskeridepartementet går derfor inn for at det etableres lovhjemmel for at produsentorganisasjoner (PO) som i særlige tilfeller får disponere produksjonsregulerende virkemidler.

Fiskeridepartementet vil sikre at muligheten næringen får til slik markedstilpasning, er i overensstemmelse med regelverket gitt gjennom EUs markedsforordning. Videre bør regelverket være i tråd med den norske konkurranselovgivningen. I medhold av konkurranselovens ¤3.8 forbys samarbeid. Unntatt fra dette forbudet er produsenter eller produsentorganisasjoner innen fiskerinæringen. Samlet sett medfører hensynet til EU-regelverket og norsk konkurranselovgivning at PO-ordningen må legges til grunn.

Med den nødvendige endringen i det norske lovverket vil det formelle grunnlaget for næringens produksjonsstyring etableres. Dette vil framstå som et tilbud til næringen. Fiskeridepartementet understreker at det er næringen selv som må bestemme om, når og hvordan denne hjemmelen skal tas i bruk. Dersom næringen tar initiativ til å organisere seg i medhold av hjemmelen, vil vedtektene til den enkelte produsentorganisasjon måtte godkjennes av Fiskeridepartementet.

I forlengelsen av markedsforordningens bestemmelser om PO-dannelse, ligger muligheten for disse organisasjonene til å be om godkjennelse av at spesielle tiltak gjennomføres ved Èutvidet virkeområdeÈ. Dette vil innebære at også ikke-medlemmer av POene blir underlagt det aktuelle tiltaket. Utvidet virkeområde kan utelukkende iverksettes når POene ber om det, og må godkjennes av Fiskeridepartementet i hvert enkelt tilfelle. Utvidet virkeområde kan bare gis begrenset virketid. I EUs regelverk er denne satt til ett år. Den kan imidlertid forlenges.

Utvidet virkeområde på oppdrettssektoren vil bare bli godkjent i Norge ved spesielle behov. Hvis slike tiltak skal kunne virke, vil det være viktig at også andre europeiske produsenter iverksetter tilsvarende tiltak samtidig.

Eksempler på aktuelle produksjonsregulerende mekanismer der virkeområdet kan utvides ut over POenes medlemmer, er tilpasning av rogninnlegg og yngel- og settefiskproduksjon, regulering av sjøsetting av smolt etc. Redusert foring for å begrense vekst og slaktekvantum er også aktuelle virkemidler dersom en alvorlig situasjon oppstår.

Det tas i meldingen ikke sikte på å tegne den nærmere organisasjonsmodellen for et PO-system, eller skissere hvilke funksjoner disse organisasjonene skal påta seg overfor sine medlemmer. Mens PO-ordninger er svært utbredt i de tradisjonelle fiskerier i Europa, er de så langt ikke etablert i noe vesentlig omfang for oppdrettsprodukter. Slike ordninger har vært drøftet mellom norske og europeiske lakseprodusenter, og drøftingene pågår stadig. Irske og skotske oppdrettere har kommet langt i sine forberedelser til å danne produsentorganisasjoner.

Regjeringen vil imidlertid understreke at en eventuell dannelse av POer ikke innebærer at produksjonsregulering vil eksistere i normaltilfelle. Ikke-medlemmer opererer således ordinært i full uavhengighet av POene.

Regjeringen tar sikte på å legge fram en lovproposisjon om endringer i oppdrettsloven for Stortinget.

Organiseringen av det felles markedsarbeidet

Generisk markedsføring gjennom markedsråd og ulike markedsordninger er en meget utbredt form for markedsføringsarbeid innen bioproduserende næringer over hele verden.

Nivået på markedsføringsinnsatsen varierer mellom land og produktområder. Som eksempel kan nevnes at det drives generisk markedsføring av melk for 1,6 mrd. kroner pr. år i USA. I Norge stilles 27 mill. kroner til disposisjon for fellesmarkedsføring av kjøtt. Alaska Seafood Marketing Institute fellesmarkedsfører sine produkter for 75 mill. kr. ute og hjemme. Utfra tilgjengelige kunnskaper viser det seg at landbruksbaserte næringer bruker større ressurser på generisk markedsføring enn sjømatindustrien. Omfanget av generisk markedsføring øker.

Det er foretatt to økninger av eksportavgiften for laks det siste året. Foreløpig har det ikke vært anledning til å foreta en grundig evaluering av hvordan de økte ressursene er benyttet. Fra forskjellige hold i laksenæringen er det ytret ønske om en ytterligere økning i denne avgiften for å kunne styrke satsingen på markedsføring av norsk oppdrettsfisk ytterligere.

I dag belastes eksportørene eksportavgiften direkte. Regjeringen vurderer å endre fiskeeksportloven slik at avgiften til markedsarbeid kan belastes både produsenter og eksportører. Spørsmålet om lovendring er imidlertid ennå ikke endelig avklart.

Økt markedsføringsinnsats og mer vekt på integrasjon og samarbeid vil, sammen med stabil markedsadgang, ha stor betydning for potensialet for verdiskapning i laksenæringen. Det er viktig og nødvendig for laksenæringen å satse på et mer overgripende samarbeid, bl.a. i form av samarbeid om generisk markedsføring. Målet er at Eksportutvalget for fisk i stadig økende grad skal kunne bli næringens samlingspunkt i dette arbeidet.

Eksportutvalget for fisk sin strategi for markedsarbeidet fremover

Midlene Eksportutvalget for fisk disponerer til generisk markedsarbeid har økt betydelig siden utvalget ble etablert. For 1995 har Eksportutvalget for fisk i utgangspunktet budsjettert med totale kostnader på 130 mill. kr. Det legges opp til å benytte omlag 110 mill. kroner, eller i underkant av 85 prosent av totalutgiftene, til generisk markedsføring av norsk fisk. Av dette legges det opp til å benytte i størrelsesorden 50 mill. kroner til markedsføring av laks.

Eksportutvalget utarbeidet i fjor en generell strategi for sitt markedsføringsarbeid, herunder en spesifikk strategi for laks. Arbeidet med strategien har foregått i nær kontakt med markedsgruppen for laks og ørret. Målet er at Eksportutvalget for fisk skal skape økt etterspørsel etter norsk laks på lang sikt. Dette er et operativt og naturlig mål fordi Eksportutvalget som organ ikke rår over viktige faktorer som pris, kvantum, leveringstid eller -sted. Gjennom strategien tas det sikte på å skape økt kjennskap, kunnskap og preferanse for norsk oppdrettslaks og -ørret. Dette skal gjøres ved hjelp av en enhetlig kommunikasjon og en markedsføringsmix som tilpasses best mulig til sluttbruker.

Gjennom både strategiutformingen, planleggingen og utøvelsen av markedsaktiviteter søker Eksportutvalget for fisk å dra størst mulig veksler på næringsutøverne. Utvalget består av representanter for de forskjellige sektorer i fiskerinæringen som har erfaring og daglig kontakt både med markedet og primærproduksjonen. I de forskjellige rådgivende markedsgruppene sitter folk med tilsvarende kompetanse spesifikk for den aktuelle bransjen. Dette sikrer at innrettingen på det arbeidet som gjøres blir best mulig tilpasset næringens behov.

Koordinering av markedsføringen av mange forskjellige fiskeprodukter gir betydelig synergieffekt mellom laks og andre fiskeslag. I markeder hvor laks er kjent, kan denne kunnskapen utnyttes for å skaffe innpass for andre fiskeslag. Det motsatte vil kunne være tilfelle i markeder der andre produkter er kjent, f.eks. tørrfisk i Italia og klippfisk i Portugal. Her kan disse produktenes posisjon gi norsk laks raskt innpass som følge av at forbrukerne er kjent med kvaliteten av fisk med norsk opprinnelse.

Ved gjennomføring av konkrete fellesaktiviteter søker Eksportutvalget for fisk å legge til rette for at enkeltaktørene i størst mulig grad skal kunne utnytte aktiviteten. Aktørene skal i god tid informeres om aktiviteter, og de skal i slike sammenhenger fritt kunne disponere felles kampanjemateriale.

Våren 1995 ble det eksempelvis gjennomført en tung satsing på TV-reklame i Spania og Frankrike som ledd i målsettingen om å øke forbruket av laks utenom de typiske sesongene. I de innledende planleggingsfaser ble de mest aktive aktørene i Norge og utlandet konferert for å finne fram til best egnet tidspunkt.

I satsingen framover vil det legges vekt på å beholde et sterkt engasjement i de markeder hvor Norge er markedsleder. Dette gjelder i særlig grad Frankrike, Spania, Tyskland og Italia hvor en ser det som et norsk ansvar å få opp det generelle lakseforbruket.

Et annet svært viktig satsingsområde i tiden framover vil være nye markeder. Her tenker en spesielt på Sørøst-Asia og fastlands-Kina, som det stilles store forventninger til. Japan er verdens største marked for laks, og norsk laks har foreløpig relativt lave markedsandeler her. En langsiktig strategi for utviklingen av et større marked for Norsk Laks er under utarbeidelse og vil bli iverksatt tidligst høsten 1995.

I tillegg satses det sterkt i Norge, som sammen med Sverige utgjør vårt nærmarked som vil ha et stort potensiale i tiden framover.

Forskning og utvikling

Havbruksforskningen skal frambringe kunnskap som gir forvaltningen og næringen det nødvendige beslutningsgrunnlag, kunnskap som bidrar til å løse eksisterende og framtidige problemer i havbruksnæringen og kunnskap som bidrar til å åpne nye muligheter for næringsutvikling.

I Regjeringens forskningsmelding (St. meld. nr. 36 (1992-93)) Forskning for fellesskapet) er rammene for norsk forskningspolitikk de kommende år trukket opp. Næringsrettet forskning er et satsingsområde i Forskningsmeldingen. Det legges vekt på at forskningen skal bidra til å nå målene om bærekraftig utvikling og økt sysselsetting og verdiskaping. Havbruksforskningen har vært et av innsatsområdene i norsk forskning. I Forskningsmeldingen slås det fast at de utvalgte innsatsområdene representerer forskningsfelt der stor innsats fortsatt er påkrevd, og at de derfor opprettholdes som innsatsområder. Når det gjelder havbruksforskningen, påpekes det at kystnæringene står overfor store utfordringer og at en fortsatt satsing på havbruksforskning er sentralt for en videre utvikling av disse.

I forbindelse med evaluering av innsatsområdene i norsk forskning ble havbruksforskningen evaluert i 1991-1992. Det vises til nærmere omtale av dette i kapittel 5. Evalueringen fastslo at deler av norsk havbruksforskning er verdensledende. Det ble imidlertid også pekt på muligheter for forbedringer i innsatsen innen norsk havbruksforskning. De nærings- og forskningspolitiske mål og evalueringen av havbruksforskningen danner utgangspunktet for den videre innsatsen innen havbruksforskningen.

Innen havbruk kombineres faglig styrke i norske forskningsmiljøer med naturgitte forutsetninger, og i dette ligger et stort potensiale for næringsutvikling. Utfordringer og prioriteringer innen havbruksforskningen framover blir nærmere omtalt under punkt 8.3.

Organisering og finansiering av havbruksforskningen

I evalueringen av innsatsområdene ble det påpekt at disse områdene ikke brakte den samordning og helhet i forskningen som var en av de overordnete forskningspolitiske målsettingene.

Flere departementer og forskningsråd var på evalueringstidspunktet engasjert i havbruksforskning. I forbindelse med omorganiseringen av forskningsrådsstrukturen og opprettelsen av Norges forskningsråd i 1993, ble det også foretatt en ansvarsavklaring på departementsnivå og hovedansvaret for havbruksforskningen ble lagt til Fiskeridepartementet. I tillegg finansieres noe havbruksforskning over Landbruksdepartementets budsjett. I Norges forskningsråd er ansvaret for havbruksforskningen lagt til området ÈBioproduksjon og foredlingÈ. Forholdene er nå lagt til rette for en enhetlig og samlet innsats innen havbruksforskningen framover.

I kapittel 3 redegjøres det for finansieringen av havbruksforskningen i årene 1988-1994. Den offentlige innsatsen har økt jevnt fra ca. 209 mill. kroner i 1988 til ca. 280 mill. kroner i 1992. Rundt 93/94 var det en nedgang på ca. 40 mill. kroner Den private innsatsen innen havbruksforskningen har ligget på omlag 100 mill. kroner med en nedgang i slutten av perioden.

Evalueringen fastslo at deler av norsk havbruksforskning er verdensledende. Innsatsen innen forskning og utvikling på havbrukssektoren har bidratt vesentlig til næringens utvikling. Næringen står også i årene som kommer overfor store utfordringer. Forskning og utvikling er et sentralt virkemiddel for å møte disse utfordringene.

Som det framgår over, har den totale innsatsen innen havbruksforskningen hatt en nedgang de siste årene. Det er derfor et mål at innsatsen innen havbruksforskningen blir økt til det nivået den hadde før nedgangen. Økningen i omfanget vil i de kommende år hovedsakelig måtte skje ved næringens egen innsats.

I Forskningsmeldingen påpekes det at privatfinansiert FoU ligger på et beskjedent nivå i Norge. Norsk næringsliv har gjennomgående lavere FoU-intensitet enn næringslivet i andre OECD-land. Det legges i meldingen vekt på at det er privat sektors FoU-innsats som i de kommende år må øke mest.

Det er flere grunner til at det er ønskelig at privat sektor engasjerer seg sterkere i forskning og utvikling. Et sterkere privat engasjement er viktig for å få en god kopling til brukerne, og til brukernes vurdering av forskningens relevans og nytteverdi og brukernes kompetanse når det gjelder å ta FoU-resultater i bruk.

Det legges også stor vekt på at virkemidlene i Norges forskningsråd utformes slik at de utløser et sterkere privat engasjement innen havbruksforskning og -utvikling. Virkemidler som brukerstyrte programmer og nyskapingsmidler, der det forutsettes en medfinansiering fra næringen, og andre tiltak som tilrettelegger for et sterkere privat deltakelse innen FoU er viktig for å øke næringens engasjement i nyskapende virksomhet.

I evalueringen av havbruksforskningen ble det påpekt at en hovedinnvending mot havbruksforskningen var en for svak satsing på grunnleggende forskning. Det offentlige har et ansvar for å sikre at det finnes grunnleggende kompetanse innen anvendte forskningsfelt av samfunnsøkonomisk betydning. Jo mer markedsnær FoU-innsatsen er, desto større må imidlertid næringslivets ansvar for å utføre og finansiere forskning og utvikling være. Som det framgår av vedlegg V, er den kunnskapsmessige status ulik innen de forskjellige felter av havbruksforskningen. Av samme kapittel framgår det at den offentlige og den private satsingen innen havbruksforskningen hittil i stor grad har vært på samme felt. Det bør tilstrebes en arbeidsdeling mellom det offentlige og det private FoU-engasjementet innen havbruksforskningen, hvor den offentlige innsatsen i større grad rettes mot de mer grunnleggende problemstillingene mens næringens engasjement økes når det gjelder de mer anvendte problemstillingene.

Utfordringer og prioriteringer innen havbruksforskningen

Det har vært en periode med sterk satsing på anvendt forskning på havbrukssektoren. Dette må ses i sammenheng med fortløpende krav om løsning av mer umiddelbare problemer. I evalueringen av havbruksforskningen påpekes det at satsing på grunnforskning og målrettet grunnforskning har vært svak i forhold til satsing på anvendt forskning. Det er svært viktig at tilstrekkelig ressurser avsettes framover til å opprettholde og videreutvikle det faglige fundamentet innen havbruksforskningen.

Laks vil i overskuelig framtid utgjøre tyngden av norsk oppdrettsnæring, og en står fortsatt overfor en rekke utfordringer når det gjelder produksjonen av laksefisk. Produksjonen må bli mer kostnadseffektiv, samtidig som den til enhver tid må tilpasses helse- og miljøkrav. Det må arbeides for bedre samsvar mellom markedets krav til kvalitet og kvalitet på produktet som leveres (markedsstyrt produksjon). Med det betydelige produksjonsvolum næringen i dag representerer og den bevegelse en ser i viktige markeder, er det vesentlig at denne siden av næringen vies tilstrekkelig oppmerksomhet. Slik den kunnskapsmessige status innenfor lakseforskningen nå er, bør næringen påta seg et større ansvar for forskningen innen dette området.

Utvikling av nye arter og metoder for oppdrett er av sentral betydning for å etablere et bredere næringsgrunnlag innen havbrukssektoren. Dette kan gi grunnlag for økt fleksibilitet når det gjelder å utnytte kystområdenes produksjonspotensiale. Gjennom forskning og praktiske forsøk er det vist at arter som kveite, torsk, steinbit, piggvar, ål, kamskjell og østers kan være aktuelle som oppdrettsarter i Norge. På kortere sikt antas i første rekke kveite og dernest skjell (kamskjell) å ha det beste næringsutviklingspotensialet. I et mer langsiktig perspektiv, kan flere av de nevnte artene representere interessante næringsutviklingsmuligheter.

Kveite har de siste 15 årene blitt vurdert som den mest lovende nye art for norsk oppdrettsnæring. En har nå nådd et kunnskapsnivå som gir grunnlag for oppskalering til en kommersiell produksjon, og det er anslått et markedspotensiale i Europa på ca. 20.000 tonn. Det er imidlertid nødvendig med en betydelig forskningsinnsats når det gjelder alle stadier av kveitas livssyklus før produksjonen blir sikker og kostnadseffektiv. En sentral utfordring er å få redusert kostnadene ved yngelproduksjonen. En annen viktig oppgave er å få etablert en settefiskproduksjon gjennom større deler av året. Produksjon av kveite foregår i dag i landbaserte anlegg. Det gjennomføres forsøk med sikte på å vurdere mulighetene for produksjon også i sjøbaserte anlegg. Dette kan redusere kostnadene, og åpne for at kompetanse og teknologi innen lakseproduksjon kan anvendes her. Det er knyttet usikkerhet til anslaget for markedspotensialet for kveite, og det er også usikkert hvilke kvaliteter (størrelse, bearbeidingsgrad m.m.) markedet ønsker. Det er viktig at disse problemstillingene vies den nødvendige oppmerksomhet innen den videre forskningsinnsatsen på kveite. Det finnes bedrifter som har tilegnet seg kompetanse innen kveiteoppdrett. I arbeidet på dette feltet framover er det viktig at kunnskapen overføres til bedrifter med ressurser til og interesse for å delta i den videre utviklingen av kveiteoppdrett. Det må forventes at næringens engasjement øker når kveiteoppdrett i økende grad gir grunnlag for næringsinntekt, og at offentlige midler da kan dreies mot mer grunnleggende problemstillinger.

Det er etablert et kunnskapsgrunnlag for oppdrett av skjell, og i Europa er det et stort marked for skjell til konsum. Skjell representerer en god utnytting av den biologiske produksjonen i sjøen, og i motsetning til de store skjellproduserende land i Europa har Norge ikke noen alvorlige sykdoms- eller parasittproblemer på skjell. For tiden synes kamskjell å være den mest lovende skjellarten for oppdrett i Norge både fordi en her har kommet lengst rent faglig, og fordi markedsmulighetene her synes å være de beste. Forskningen innen dette feltet er foreløpig av mer grunnleggende og langsiktig karakter enn forskningen når det gjelder laks og kveite. Det er imidlertid viktig å trekke næringen inn i de deler av forskningsinnsatsen som kan knyttes til kommersielle siktemål, jf. også 6.5.

I en perspektivanalyse utarbeidet av Norges forskningsråd anslås behovet for teknologiske nyinvesteringer innen havbrukssektoren på verdensbasis til ca. 10 milliarder kroner pr. år i perioden fram mot år 2010. Norge er allerede verdensledende innen dette området, og bør ha mulighet til å kunne gjøre seg gjeldende i betydelig grad i dette markedet. Sentrale utfordringer er videreutvikling av teknologi og anlegg for smolt- og matfiskproduksjon og kvalitet i produksjonen av fisk. I forhold til eksportmulighetene ligger det interessante muligheter i å tilpasse norsk teknologi til arter med komparative fortrinn under andre klimatiske forhold. Med utviklingen av stadig større merder og mulighetene som ligger i ordrestyrt produksjon må det arbeides videre med overvåkningsinstrumenter for biomasse og adferdskontroll. Sist men ikke minst vil utvikling av mer robuste og rømmingssikre anlegg være et viktig bidrag til å redusere miljøeffektene knyttet til interaksjon mellom villaks og rømt oppdrettslaks.

Det tas sikte på å igangsette et arbeid vedrørende strategi og tiltak for utstyrsindustrien. I den forbindelse vil bruken av forskningsmidler til utvikling av ulike anleggstyper bli evaluert, med sikte på hvordan denne kunnskapen kan styrke konkurransesituasjonen for den norske oppdrettsnæringen. Resultatene av dette arbeidet vil danne et utgangspunkt for den videre forskningsinnsatsen innen feltet.

Det har vært et relativt lavt engasjement i markedsforskning innen havbrukssektoren. Samtidig er det et stort behov for kunnskap om markedsmessige problemstillinger, både når det gjelder laks og marine arter.

Markedsforskningen har tidligere vært organisert i et eget program i Norges forskningsråd, men er fra 1995 integrert i de andre forskningsprogrammene. Det er svært viktig at oppbygging av markedskunnskap og -kompetanse vektlegges og synliggjøres i de relevante forskningsprogrammene i samsvar med prioriteringen av dette feltet. Næringens engasjement i forhold til disse problemstillingene må styrkes.

De nye mulighetene EØS gir fiskeindustrien medfører krav til markedstilpasning, markedsforståelse og kvalitetssikring fra råstoff til ferdig konsumprodukt. Som ledd i strategien for å øke verdiskapningen i havbruksnæringen vil regjeringen satse på næringsmiddelforskning. Det er et mål å tilføre den norsk næringsmiddelindustrien, herunder fiskeindustrien, kompetanse og teknologi som kan gjøre den mer konkurransedyktig i et internasjonalt marked.

En videre utvikling av Marin bioteknologi og genteknologi vil være en forutsetning for å kunne etablere en norsk bioindustri med utgangspunkt i marint råstoff. Etablering av en slik bioindustri er et viktig element i regjeringens strategi for en kunnskapsbasert kystnæring, ikke minst i tilknytning til næringsmiddelindustrien.

Genteknologi er en sentral del av moderne bioteknologi, og omfatter et nytt forvaltningsområde som i betydelig grad vil berøre fiskeri- og havbruksforvaltningen. Regjeringen har en positiv grunnholdning til de muligheter genteknologi åpner for, men er svært opptatt av miljø- og sikkerhetsmessige konsekvenser av denne nye teknologien. Det er derfor viktig at det raskt bygges opp tilfredsstillende kompetanse innen både forskningsmiljøer og forvaltningsmyndigheter for å vurdere samfunnsmessige, økonomiske og etiske sider ved anvendelse av genteknologi. Regjeringen vil arbeide for at Europa utvikler en felles etikk for utvikling og bruk av genteknologi også innenfor havbruksnæringen.

Av miljøvirkninger fra havbruk er det spesielt de negative effektene på villaksen som nå er i fokus. Det gjelder overføring av sykdom fra oppdrettsfisk til villfisk, enten direkte eller via rømt oppdrettsfisk, og eventuelle genetiske effekter av blanding av rømt oppdrettslaks og villaks. Fokus må særlig rettes mot negative virkninger på villfisk og miljø knyttet til utbredelsen av lakseparasitten Gyrodactylus Salaris innen oppdrettsnæringen. Det er et mål gjennom forskning å øke kunnskapsgrunnlaget om smittemekanismer mellom oppdrettede og ville populasjoner. Eventuelle sammenhenger mellom infeksiøse sykdommer hos oppdrettsfisk og spredning til ville populasjoner må klarlegges. Videre må de langsiktige konsekvenser av genetiske interaksjoner mellom vill og oppdrettet laksefisk kartlegges. Oppdrett av laks må ikke utgjøre noen trussel mot de ville laksestammene.

Anvendelse av medisiner og kjemikalier gir utslipp til miljøet. En har idag ikke full oversikt over effektene av slike utslipp. Spesielt gjelder dette opptak og omsetning av antibiotika i det marine miljø, resistensutvikling hos marine bakterier og effekter av utslipp av parasitt-, antigro- og desinfeksjonsmidler. Det må være et mål gjennom forskning å dokumentere eventuelle miljøeffekter av aktuelle legemidler og kjemikalier med hensyn på resistensutvikling, nedbrytning i miljøet og toksiske effekter på planter og dyr.

God helse er betinget av godt miljø. Forskningen innenfor ÈoppdrettsøkologiÈ må fortsette for å utvide forståelsen av samspillet mellom biologiske, fysiske og kjemiske faktorer i åpne oppdrettssystemer. Kunnskap om dette kan være grunnlaget for utarbeiding av beslutningsverktøy som kan benyttes av forvaltning og oppdrettere til optimal lokalisering av produksjonsstyring av åpne matfiskanlegg. Lokalitetens bæreevne med hensyn på utslipp av organisk materiale og næringssalter må kunne beregnes slik at produksjonen kan tilpasses de lokale forhold. Dette kan bidra til å opprettholde varig balanse mellom miljø, fiskehelse og verdiskapning i lokaliteten.

En forsvarlig næringsforvaltning med hensyn til forebygging og bekjempelse av sykdommer forutsetter høy faglig kompetanse. I så måte er både grunnforskning og anvendt, forvaltningsrettet forskning vesentlige virkemidler. Epidemiologisk kunnskap er imidlertid grunnleggende for effektiv forebygging og bekjempelse av såvel infeksiøse (smittsomme) som ikke-infeksiøse sykdommer, og er således et særlig viktig grunnlag for forvaltningsmessige beslutninger.

Gode diagnostiske metoder er også et grunnleggende verktøy for effektiv sykdomsbekjempelse og forebygging. Forskning og bedre kunnskap innen virusdiagnostikken vil være et vesentlig virkemiddel for forvaltningen.

Resultater av de siste års forskning og utvikling av effektive vaksiner mot sykdommer som furunkulose, kaldtvannsvibriose og vibriose, viser hvor betydningsfullt dette er for god helsestatus. Videre utvikling av effektive vaksiner mot sykdommer som ikke kan påregnes å utryddet, vil også i framtiden være viktig.

Etisk forsvarlig dyrehold tilsier også oppmerksomhet omkring stressreaksjoner og smerte hos oppdrettsfisk.

Planlegging for havbruk i kystsonen

Som ledd i behandlingen av søknader om tillatelse til oppdrett og om klarering av lokaliteter til dette, avklares flere spørsmål som berører forholdet mellom oppdrett og andre interesser, jfr. oppdrettslovens ¤5, 3. ledd. Søknaden underkastes en omfattende høring blant annet i kommunen anlegget søkes plassert i..

Mens oppdrettsloven skal styre virkemidler knyttet til oppdrett av fisk og skalldyr, forutsettes plan- og bygningsloven å samordne statlig, fylkeskommunal og kommunal virksomhet, jfr. kap. 4. Mange avveininger i forholdet mellom oppdrett og andre interesser kan skje i forbindelse med behandlingen av lokalitetssøknader etter oppdrettsloven.

Regjeringen ønsker å utvikle slik planlegging etter plan- og bygningsloven til et velegnet virkemiddel for å avveie og avklare næringshensyn, miljøhensyn og andre interesser knyttet til arealbruk i kystsonen. For å realisere dette vil det være nødvendig å bedre grunnlaget for utarbeiding av kystsoneplaner, og Miljøverndepartementet og Fiskeridepartementet samarbeider for tiden om et rundskriv om rettstilstanden i kystsonen. Formålet med rundskrivet er å redegjøre for regelverket som gjelder for planlegging i sjø og kystnære områder og for hvordan dette kan bidra til at konflikter forebygges gjennom god samordning og tilrettelegging av ressurs- og arealdisponeringen.

Det er viktig at kommunene blir mer bevisst det næringspotensialet som ligger i kystsonen. Muligheten til å kombinere flere formål er spesiell for kystsonen og muliggjør fleksibilitet i planleggingen. En god plan og en aktiv bruk av plansystemet bør kunne sikre utviklingsmulighetene og gi en mer helhetlig struktur på oppdrettsvirksomheten i den enkelte kommune. Der det kan være aktuelt å etablere oppdrettsvirksomhet, bør flerbruksområder nedfelles i kommuneplanen for ikke å utestenge visse interesser. En rekke aktuelle bruksformer i sjøen kan skje innen det samme området, uten å være i konflikt med hverandre.

Nasjonale mål og regionale havbruksplaner

Etter de erfaringer som til nå er gjort med planlegging i kystsonen, vil det være nødvendig å gi klarere retningslinjer til kommunene og fylkeskommunene om planlegging i forhold til havbruksnæringen. Derved vil en sikre en tydelig formidling av nasjonale mål knyttet til økonomisk vekst, til sysselsetting og bosetting i kystnære områder samt til bærekraftig utvikling innen oppdrettsnæringen.

For å nå mål på det fordelingspolitiske området, kreves vurderinger som i stor grad bygger på kriterier som går ut over det enkelte fylkes eller kommunes grense. Fiskerimyndighetene vil derfor ha en sentral rolle i planlegging av arealbruken i kystsonen, slik at blant annet det økonomiske potensialet i en miljø- og helsemessig forsvarlig havbruksnæring kan realiseres til beste for landet.

Regjeringen angir i denne meldingen generelle mål for utviklingen av havbruksnæringen. I sitt videre arbeid tar Fiskeridepartementet sikte på å formulere disse målene mer spesifikt, slik at de kan danne et utgangspunkt for arealplanlegging knyttet til havbrukssektoren i de enkelte fylker og kommuner. På denne bakgrunnen vil det bli utviklet regionale havbruksplaner. Slike planer skal peke på regionale eller fylkesvise arealkrav som følger av de nasjonale målene for næringen. Planene vil inneholde en overordnet arealmessig vurdering av mulige utviklingstrekk for ulike oppdrettsformer og -arter.

Siktemålet med arbeidet med havbruksplaner vil være å gi myndigheter på alle nivå som arbeider med kystsoneplaner, verneplaner etc. et bedre grunnlag for å vurdere oppdrettsnæringens arealbehov i et dynamisk perspektiv. Havbruksplanene vil være retningsgivende, men ikke bindende for kommune- og fylkesplanarbeidet etter plan- og bygningsloven.

Veileder for planlegging for havbruk i kommunene

Blant planleggerne i kommunen er det varierende kjennskap til vilkårene for havbruksvirksomhet. Fiskeridepartementet ønsker å bidra til kompetanseheving på dette området, og derved sikre bedre forståelse for næringens behov tidlig i planprosessen. Departementet tar derfor sikte på å utarbeide en veileder for planlegging for akvakultur i kommunene. Ytre fiskerietat vil stå sentralt i utarbeidelsen, ut fra den erfaring som der er opparbeidet med de aktuelle problemstillingene. Fiskerisjefer og -rettledere antas også å få egen nytte av veilederen som hjelpemiddel i sin dialog med kommuneplanleggerne.

Mens havbruksplanene er tenkt å angi mål for næringsutviklingen, vil veilederen være av teknisk og praktisk karakter, og den vil ha en nasjonal tilnærming. Veilederen vil bygge på det eksisterende regelverket og oppdateres når det foretas vesentlige endringer i dette. Dokumentet vil ta utgangspunkt i havbruksplanene som er beskrevet over. Det skal orientere om nødvendig praktisk tilrettelegging fra kommunens side for de ulike sidene av havbruksnæringen. Ett tema vil være hvilke arealbehov oppdrettsanlegg av ulike typer har.

Veilederen vil beskrive det lovverket som regulerer oppdrett direkte, og gi råd om hvilke typer oppgaver som bør henvises til prosedyrene knyttet til dette regelverket. Under utarbeidingen av dokumentet vil det bli lagt vekt på tilpasning til rundskrivet om rettstilstanden i kystsonen, som er under utarbeiding.

O. Fredr. Arnesen.August 1995.