Spørsmål om forholdet mellom plan- og bygningsloven og energiloven for etablering og rehabilitering av distribusjonsnett

Spørsmålene er knyttet til rekkevidden av unntaket fra utarbeiding av reguleringsplan i plan- og bygningsloven § 1-3 andre ledd og konsesjon etter energiloven § 3-1 første ledd. Det er blant annet hevdet at det foreligger uklarheter i rundskriv T-2/09, om ikraftsetting av ny plandel i plan- og bygningsloven fra daværende Miljøverndepartement om samvirket mellom de nevnte bestemmelsene i de to lovene. Videre er det stilt spørsmål om forståelsen av plan- og bygningsloven § 12-1 om reguleringsplikten.

Gjeldende plan- og bygningsloven har et omfattende regelverk om forholdet mellom arealplaner og konsesjon etter energiloven. Konsesjon etter energiloven er også gitt en særstilling i forhold til andre sektorlover i plan- og bygningsloven.

Rekkevidden av unntaket i plan- og bygningsloven § 1-3 andre ledd

Ordlyden i de gjeldende bestemmelser i energiloven § 3-1 tredje ledd og plan- og bygningsloven § 1-3 andre ledd, avklarer forholdet mellom lovene for anlegg som omfattes av anleggskonsesjon etter § 3-1 første ledd i energiloven.

Bakgrunnen for reglene om forholdet mellom energiloven og plan- og bygningsloven er nærmere gjennomgått i Ot.prp. nr. 32 (2007-2008), jf. side 40, der det bl.a. heter:

«Konsesjonsbehandlingen etter energi- og vannressurslovgivningen ivaretar langt på vei kravene til saksbehandling etter plan- og bygningsloven. Dette gjelder særlig for de tiltakene som faller inn under plan- og bygningslovens bestemmelser om konsekvensutredning. Dette vil alltid være tilfellet for kraftledninger i sentral- og regionalnettet, for vindkraftanlegg på mer enn 10MW og for større vannkraftutbygginger. For disse sakene vil kravene til offentlighet, medvirkning og dokumentasjon av virkninger alltid innebære mer omfattende prosesser enn det en ordinær reguleringssak etter plan- og bygningsloven krever. Det foreslås også justeringer som vil ivareta den kommunale innflytelsen i prosessene, samtidig som berørte statlige myndigheters interesser ivaretas gjennom å innføre en innsigelsesordning i konsesjonsbehandlingen.

For å sikre en effektiv og forutsigbar behandling av de store anleggene for produksjon og overføring av elektrisk energi, foreslås det en lovfesting av at kraftledninger i sentral- og regionalnettet bare trenger konsesjonsbehandling og ikke omfattes av planbestemmelsene i plan- og bygningsloven.»

I særmerknadene til § 1-3 andre ledd på side 173 flg. heter det bl.a.:

«Med anlegg for overføring eller omforming av elektrisk energi med tilhørende elektrisk utrustning og bygningstekniske konstruksjoner, menes blant annet kraftledninger, transformatorstasjoner, koblingsanlegg og bygningstekniske konstruksjoner som er umiddelbart knyttet til de elektriske anleggene og deres funksjon. Unntaket gjelder for ethvert anlegg eller konstruksjon av denne art som er omfattet av konsesjonen og vilkårene og som er nødvendig for de elektriske anleggenes funksjon, bygging, drift og atkomst.

Produksjonsanlegg faller utenfor. Alle typer nettanlegg som ikke omfattes av eller bygges i medhold av energiloven § 3-2 om områdekonsesjon, omfattes av unntaket, herunder produksjons- og forbruksartikler som behandles etter § 3-1 første ledd.»

I henvendelsen er det stilt spørsmål om omtalen av § 1-3 i ikrafttredelsesrundskriv (T-2/09) fra daværende Miljøverndepartement. Dette gjelder spesielt femte avsnitt på side 4, der det står følgende:

«Nettanlegg som bygges i medhold av energiloven § 3–2 om områdekonsesjon omfattes ikke av unntaket. Produksjonsanlegg er heller ikke unntatt. Det vil si at plan- og bygningsloven gjelder for slike anlegg med de unntak som følger av enkeltbestemmelser eller forskrift, jf. for eks. § 12-1 i plandelen om unntak fra plikten til å utarbeide reguleringsplan for konsesjonspliktige anlegg for produksjon av elektrisk energi.» Forklaringen av rettsregelen i sitatet fra særmerknadene til bestemmelsen i Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) og i ikrafttredelsesrundskriv (T-2/09), har etter departementets oppfatning samme meningsinnhold.

Det vises videre til Nikolai K. Winge Kampen om arealene – rettslige styringsmidler for en helhetlig utmarksforvaltning (Universitetsforlaget 2013) side 389 om hva unntaket i § 1-3 andre ledd omfatter:

«Dette innebærer at større kraftlinje prosjekter er unntatt fra plan- og byggesaksbestemmelsene i plan- og bygningsloven. Følgen av dette er at større kraftlinjeprosjekter kun trenger konsesjon etter energiloven, og kan bygges og drives uavhengig av hvordan arealbruken som berører anleggene er fastsatt i rettslig bindende arealplan.»

Unntaket i plan- og bygningsloven § 1-3 andre ledd gjelder således for kraftledninger i sentral- og regionalnettet. Anlegg som omfattes av eller bygges i samsvar med konsesjon etter energiloven § 3-2 (områdekonsesjon) skal med andre ord behandles etter reglene plan- og bygningsloven. Dette i tillegg til produksjonsanlegg.

Rekkevidden av reguleringsplikten i plan- og bygningsloven § 12-1

I henvendelsen er det stilt spørsmål om når unntaket fra reguleringsplikten i plan- og bygningsloven § 12-1 tredje ledd siste setning inntrer, og om unntaket også gjelder for rehabilitering av distribusjonsnettet. Videre er det stilt spørsmål om når den generelle reguleringsplikten eventuelt gjelder for kraftledninger i distribusjonsnettet.

Generelt om reguleringsplikten
Reguleringsplikten er i utgangspunktet rettet mot kommunestyret, jf. § 12-1 andre ledd.

Når det i bestemmelse til kommuneplanens arealdel er stilt krav om utarbeiding av reguleringsplan, er reguleringsplikten også rettet mot andre. Kommunen kan avslå søknad om tiltak med hjemmel i slike bestemmelser i kommuneplanens arealdel. Tillatelse kan da kun gis enten ved at kravet om reguleringsplan oppfylles, eller ved dispensasjon fra plankravet. Reguleringsplikten inntrer også for gjennomføring av «… større bygge- og anleggstiltak og andre tiltak som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn …», jf. § 12-1 tredje ledd første punktum.

Tiltak som er omfattet av konsesjon etter energiloven § 3-2 skal behandles etter plan- og bygningsloven, med mindre annet er sagt i direkte i en bestemmelse i plan- og bygningsloven.

Plan- og bygningsloven § 12-1 tredje ledd tredje punktum unntar reguleringsplikt for konsesjonspliktige anlegg for produksjon av energi etter bl.a. energiloven.

Distribusjonsnettet er ikke et «… anlegg for produksjon av energi», og unntaket gjelder således ikke for distribusjonsnettet.

Særlig om rehabilitering av distribusjonsnettet

I henvendelsen er det stilt spørsmål om rehabilitering av distribusjonsnettet vil være reguleringspliktig i henhold til § 12-1 tredje ledd første punktum. Det er i denne sammenheng også vist til plan- og bygningsloven § 20-6 og forskrift om byggesak (SAK) 4-3 bokstav c, som sier at distribusjonsanlegg er unntatt søknadsplikt etter plan- og bygningsloven kap. 20.

Etter departementets mening er spørsmålet om søknadsplikt eller ikke etter bygningsdelen av plan- og bygningsloven, i utgangspunktet ikke av betydning for reguleringsplikten etter § 12-3 tredje ledd. Bakgrunnen er at søknadsplikt etter § 20-1 og byggesaksbehandlingen skal ivareta andre hensyn enn hensynene som kommer inn ved avklaring av arealbruk i en planprosess. Byggesaken skal ivareta byggtekniske kvaliteter, krav til kvalifiserte aktører mv, mens planprosessen skal ivareta ulike hensyn knyttet til hvordan arealer skal utnyttes, medvirkning mv.

Vurderingen av om et konkret tiltak faller innenfor eller utenfor kriteriene for reguleringsplikt i § 12-3 tredje ledd første punktum beror på en bred sammensatt vurdering av behovet for å sikre en forsvarlig planavklaring. Hva slags tiltak det er snakk om vil være relevant i vurderingen. For tiltak som gjelder rehabilitering og oppgradering av eksisterende anlegg vil behovet for planavklaring være begrenset, blant annet fordi arealbruken allerede er avklart. Departementet er etter dette av den oppfatning at reguleringsplikt etter plan- og bygningsloven § 12-1 tredje ledd første punktum, normalt ikke gjelder for rehabilitering av distribusjonsnettet. Det må likevel gjøres en konkret vurdering i hver enkelt sak.

Forholdet til plan- og bygningsloven § 1-6 andre ledd

Departementet viser til at selv om tiltak som inngår i en områdekonsesjon verken er reguleringspliktig eller søknadspliktig, så kan andre bestemmelser i plan- og bygningsloven kreve at tiltaket likevel må avklares etter loven.

I plan- og bygningsloven § 1-6 andre ledd heter det at iverksetting av tiltak ikke må være i strid med «… lovens bestemmelser med tilhørende forskrifter, kommuneplanens areadel og reguleringsplan.» Ifølge andre punktum i andre ledd gjelder dette også for tiltak som er unntatt fra søknadsplikten etter § 20-6.

Er tiltak som nevnt i plan- og bygningsloven § 1-6 i strid med arealplan, skal det søkes om dispensasjon fra den eller de aktuelle arealplanene. Dispensasjonssøknaden skal fremmes i henhold til § 19-1.

I arealdelen til kommuneplanen vil distribusjonsnettet normalt være satt av som trasé for teknisk infrastruktur, jf. plan- og bygningsloven § 11-7 andre ledd nr. 2. Sentralnettet vil normalt være angitt som en hensynssone etter plan- og bygningsloven § 11-8 tredje ledd bokstav b) (høyspenningsanlegg).

Tilsvarende gjelder for reguleringsplan, her vil distribusjonsnettet normalt være regulert til trasé for teknisk infrastruktur (andre tekniske infrastrukturtraseer), jf. plan- og bygningsloven § 12-5 nr. 2 og vedlegg 1 til kart- og planforskriften.

Dispensasjon fra arealplan

Kommunen kan etter nærmere vilkår i plan- og bygningsloven § 19-2 gi dispensasjon fra gjeldende arealplan. De materielle begrensningene fremgår av § 19-2 andre ledd.

Hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, kan ikke bli vesentlig tilsidesatt. I tillegg må fordelene ved å gi dispensasjon være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering. Vurderingen av om disse forholdene gjør seg gjeldende er anse som rettsanvendelsesskjønn.

I særmerknadene til § 19-2 i Ot. prp. nr. 32 (2007-2008) side 243 står følgende:

«Når det gjelder tiltak som konsesjonsbehandles etter vannressursloven, vassdragsreguleringsloven og energiloven legges det til grunn at sektormyndighetens syn avklares og tas stilling til gjennom konsesjonsbehandlingen, jf. forslaget om å innføre innsigelsesadgang i slike saker for de samme organer som har innsigelsesrett til arealplaner etter plan- og bygningsloven. Vilkårene for å gi dispensasjon vil alltid være til stede når det foreligger en endelig konsesjon etter disse lovene.»

De materielle vilkårene vil således alltid være til stede for tiltak det er gitt konsesjon for etter energiloven.

Når de materielle vilkårene er oppfylt er det opp til kommunens skjønn om dispensasjonen skal innvilges, jf. § 19-2 første ledd. Kommunen må imidlertid ha en saklig grunn for ikke å dispensere.

Oppsummering

Etablering av distribusjonsnettet er i utgangspunktet omfattet av plan- og bygningsloven. Etablering av distribusjonsnettet er reguleringspliktig. Rehabilitering av distribusjonsnettet vil normalt ikke være omfattet av reguleringsplikten. Tiltak knyttet til distribusjonsnettet er ikke søknadspliktig. Gjeldende arealplan på tidspunktet tiltaket skal igangsettes, kan medføre at det uansett vil være nødvendig å søke om dispensasjon. Det skal mye til for at det ikke kan gis dispensasjon.

Departementet vil bemerke at kraftselskapene bør delta aktivt i kommunens planprosesser, spesielt i arbeidet med kommuneplanens arealdel, slik at selskapene kan oppfylle sin leveringsplikt til f.eks. boligområder. En slik aktiv deltakelse vil sannsynligvis minske behovet for dispensasjon for bygging og utbedring av distribusjonsnettet.

Med hilsen