Sørum kommune - kommuneplanens arealdel 2015–2027 - innsigelse til næringsområde på Bjørkemoen

Saken er oversendt fra Fylkesmannen i Oslo og Akershus i brev datert 15. november 2016 for behandling etter plan- og bygningsloven § 11-16 andre ledd. Bakgrunnen er at fylkesmannen som landbruksmyndighet har innsigelse til et foreslått areal for næringsbebyggelse på Bjørkemoen.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet godkjenner det foreslåtte området for næringsbebyggelse på Bjørkemoen, i samsvar med kommunestyrets vedtak. Departementet legger vekt på at området er i samsvar med kommunens strategi for næringsutvikling, og at alternative lokaliseringer er vurdert å ha større negativ konsekvens for jordvern, naturmangfold og trafikkbelastning.  Rekkefølgekrav om oppdyrking av areal mellom næringsområdet og E6 har ikke hjemmel i plan- og bygningsloven, og gjøres derfor om til retningslinje.

Bakgrunn for saken

Kommuneplan for Sørum 2015–2027 med samfunnsdel og arealdel ble behandlet og vedtatt i kommunestyret 24. juni 2015. Det forelå da innsigelse fra fylkesmannen som landbruksmyndighet til et foreslått næringsareal på Bjørkemoen, i tillegg til seks andre innsigelser. Det foreslåtte arealet for næringsbebyggelse har fått benevnelsen 48/51 Bjørkemoen i planen, etter at to innspill angitt som 48 Bjerkemoen og 51 Bjerkehagen ved høring og offentlig ettersyn er slått sammen til ett område.

48/51 Bjørkemoen er 287 dekar stort, hvorav 233 dekar er dyrkbar mark. I forrige kommuneplan var området satt av til landbruks-, natur- og friluftsformål. Området ligger inntil E6 og Gardermobanen i øst og fylkesveg 260 Trondheimsvegen i vest. Området ligger også inntil et foreslått massemottak, område 86 Bjørkemoen. Dette må etableres før næringsområdet kan realiseres, og skal blant annet bidra til å sikre stabiliteten i området. Deler av det foreslåtte næringsområdet og hele området for massemottak ligger innenfor område vist med hensynssone ras- og skredfare på grunn av forekomst av kvikkleire. Vegatkomst til området og geotekniske forhold er ikke avklart på kommuneplannivå og forutsettes løst i reguleringsplan.

Til næringsområdet har kommunen vedtatt rekkefølgebestemmelser om flere tiltak som skal være gjennomført før igangsettingstillatelse for næringsbygg kan gis. Bjørkemoen massemottak skal være ferdigstilt, og atkomst til Trondheimsvegen og gang- og sykkelveg langs Trondheimsvegen skal være opparbeidet. Dyrkbart areal mellom næringsområdet og E6 skal være dyrket opp før utbygging. Kommunen har også vedtatt en bestemmelse om at det ikke skal være arbeidsintensiv næring i området, men at trafikkintensiv virksomhet tillates. Næringsområdene skal ha minimum 50 % BYA.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus som landbruksmyndighet fremmet i brev datert 18. mai 2015 innsigelse til forslaget til næringsarealer 48 Bjerkemoen og 51 Bjerkehagen med tilhørende atkomstveger. Innsigelsen er begrunnet med at områdene består av dyrkbar jord av svært god kvalitet, og er del av større sammenhengende landbruksområder og kulturlandskap. Fylkesmannen viser til at kommunen har foreslått omfattende arealer dyrka og dyrkbar mark til næring og masseutfyllinger uten at behovet ser ut til å være godt nok dokumentert, og at de samlede konsekvensene for dyrka og dyrkbar jord, kulturlandskap og ravineområder i liten grad synes å være vurdert.

Fylkesmannen støtter Sørum kommunes strategi om at store næringsetableringer for lager og logistikk skal legges langs E6, men peker på at kommunen i gjeldende plan har store næringsarealer i disse områdene, som ikke er utbygd. I brev datert 20. mai 2016 viser fylkesmannen til at i regional plan for areal og transport i Oslo og Akershus er fremtidige regionale næringsområder for gods og logistikk pekt ut andre steder. Fylkesmannen viser også til at de bare er villig til å trekke innsigelsen dersom hoveddelen av de viktige dyrkingsreservene bevares, og at en slik ny avgrensning bør gjøres med bistand fra landbruksfaglig kompetanse.

Sørum kommune begrunner det foreslåtte næringsområdet med at høy befolkningsvekst gir behov for flere arbeidsplasser i regionen, noe som reduserer behovet for pendling. Kommunen har i dag høy grad av utpendling, og lokal næringsutvikling kan bidra til å skape ressurser lokalt, redusere transportbehovet og forenkle hverdagen for innbyggerne. Kommunen peker på at området har en gunstig beliggenhet mellom Oslo og Gardermoen når det gjelder transportintensiv næringsvirksomhet. Kommunen har vurdert alternative næringsarealer langs E6 i siling av arealinnspill, og mener Bjørkemoen i mindre grad enn alternativene er konfliktfylte når det gjelder dyrka mark, raviner med høy verneverdi eller trafikale forhold ved boligområder. Kommunen peker på at flere av de tidligere godkjente næringsarealene har vist seg vanskelige eller tidkrevende å regulere og bygge ut, og mener det derfor bør settes av flere næringsområder i kommuneplanen enn det er behov for på kort sikt.

Kommunen har vurdert å redusere størrelsen på området, men mener det er behov for et relativt stort areal om det skal være økonomisk bærekraftig. Området må trolig bidra til massemottak ved Bjørkemoen og finansiere atkomst, mulig beredskapsveg under E6 mot Bjerke næringsområde i sør, og gang- og sykkelveg langs Trondheimsvegen. Kommunen legger også vekt på at området kan bidra til nødvendig rassikring langs Jekslabekken.

Mekling ble gjennomført 2. november 2015. Konklusjonen fra meklingen var at partene skulle fortsette dialogen for om mulig å komme fram til en omforent løsning om næringsarealet på Bjørkemoen. Sørum kommunestyre fattet 3. februar 2016 vedtak om et nytt rekkefølgekrav for området: «Før igangsettingstillatelse til utbygging av næringsbygg skal dyrkbart areal mellom næringsområdet og E6 dyrkes opp.» Fylkesmannen opprettholdt likevel sin innsigelse i brev av 20. mai 2016, og mente rekkefølgebestemmelsen ikke er relevant for innsigelsen. Sørum kommunestyre vedtok i møte 15. juni 2016 å opprettholde arealet for næringsbebyggelse på Bjørkemoen, og kommunen ba i brev av 24 oktober 2016 om at saken oversendes Kommunal- og moderniseringsdepartementet for endelig avgjørelse.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus anbefaler i sin oversendelse til departementet at innsigelsen fra fylkesmannen som landbruksmyndighet ikke tas til følge. Fylkesmannen mener avveining mellom vekst og vern i hovedstadsregionen er en utfordring både for regional stat og kommunene. Fylkesmannen har i sin vurdering lagt vekt på kommunestyrets behandling av meklingsresultatet, med vedtak om nytt rekkefølgekrav som sikrer oppdyrking av arealene mellom næringsområdet og E6, før utbygging av næringsområdet.

Møte og befaring ble gjennomført 16. januar 2017 med representanter fra Sørum kommune, Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Landbruksdirektoratet, Landbruks- og matdepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet. I tillegg var representanter for Kløfta vel, naboer, grunneiere og eiendomsutviklere til stede.

Landbruks- og matdepartementet anbefaler i brev datert 6. februar 2017 at innsigelsen fra Fylkesmannen i Oslo og Akershus ikke tas til følge. Landbruks- og matdepartementet peker på at det foreslåtte næringsområdet omfatter en betydelig mengde dyrkbar mark av stor verdi i et større sammenhengende jordbruksområde. Landbruks- og matdepartementet viser til at målene om å redusere den årlige omdisponeringen av dyrka mark, øke norsk matproduksjon og å styrke nasjonal matsikkerhet tilsier at man bør være tilbakeholden med å godkjenne utbygging også på dyrkbar mark i slike områder.

Landbruks- og matdepartementet legger stor vekt på fylkesmannens vurdering og tilråding om ikke å ta innsigelsen til følge, og legger ellers vekt på kommunens vurderinger i saken. Landbruks- og matdepartementet konkluderer med at hensynet til lokaldemokratiet og utviklingen av næringsvirksomhet i Sørum kommune må veie tungt i denne saken. Landbruks- og matdepartementet forutsetter at hensynet til rasfaren i området blir godt ivaretatt i de videre planprosessene, og ser positivt på at kommunen arbeider for å få til oppdyrking i de aktuelle tilgrensende områdene.

Kommunal- og moderniseringsdepartementets vurdering

Innsigelsen til kommuneplanens arealdel 2015–2027 for Sørum kommune behandles etter plan- og bygningsloven § 11-16 andre ledd. Departementet avgjør om innsigelsen skal tas til følge, og kan i den forbindelse gjøre de endringer i kommuneplanens arealdel som finnes påkrevd. I denne saken avgjør departementet om det foreslåtte området for næringsbebyggelse 48/51 Bjørkemoen i så stor grad er i strid med nasjonale og viktige regionale interesser at kommunens vedtak må settes til side.

I nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging, vedtatt ved kongelig resolusjon 12. juni 2015, står det at det er en viktig oppgave i planleggingen å ta vare på god matjord, samtidig som jordvernet balanseres mot storsamfunnets øvrige behov. I statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging, fastsatt ved kongelig resolusjon av 26. september 2014, er det blant annet lagt vekt på betydningen av alternativvurderinger, herunder kartlegging av potensialet for fortetting og transformasjon ved forslag om omdisponering av verdifull dyrka eller dyrkbar jord.

Regional plan for areal og transport i Oslo og Akershus ble vedtatt i fylkestinget 14. desember 2015 og i Oslo bystyre 16. desember 2015. Av den regionale planen går det på side 33 fram at «[det er] viktig å unngå at lagerområder sprer seg langs hovedveinettet og bidrar til nedbygging av landskapsverdier, dyrka mark osv. Konsentrasjon til et begrenset antall områder gir en oversiktlig struktur og sparer arealer.» Et regionalt næringsområde er vist ved Bergerkrysset ca. 6 km sør for Bjørkemoen, og omtalt som et eksisterende område som bør videreutvikles, særlig med tanke på mer effektiv arealbruk. Samtidig står det at «[n]æringsområder som ikke har en slik regional rolle, håndteres lokalt.» Handlingsprogrammet til den regionale planen legger i punkt H7 opp til at arbeidet med å utvikle en regional struktur for gods og logistikk i Oslo og Akershus skal videreføres, herunder vurdere behov for prosjekt for regionale næringsområder.

Med en gunstig beliggenhet langs E6 og Trondheimsvegen, er det neppe tvil om at næringsområdet vil kunne få en regional funksjon. Ut fra dette er departementets vurdering at området trolig er i strid med føringene for lokalisering av slike områder i den regionale planen. Samtidig har denne problemstillingen ikke vært grunnlag for innsigelsen fra fylkesmannen, selv om det pekes på som et tilleggsmoment. Fylkeskommunen har heller ikke fremmet innsigelse med dette som grunnlag. Departementet vurderer derfor at forholdet til den regionale planen ikke er så klart at det kan tillegges avgjørende vekt. Departementet mener også at området kan ses på som en videreutvikling av Bjerke næringsområde på andre siden av E6. Departementet viser til at Bjørkemoen er i samsvar med kommunens strategi for næringsutvikling, slik den er uttrykt i samfunnsdelen.

Både fylkesmannen som landbruksmyndighet og Landbruks- og matdepartementet peker på at det foreslåtte næringsområdet omfatter en betydelig mengde verdifull dyrkbar mark som ligger i et større sammenhengende jordbruksområde. Spørsmålet er om en omdisponering av arealet i så stor grad er i strid med nasjonale interesser at kommunens vedtak må settes til side. Departementet viser her til Landbruks- og matdepartementets uttalelse om at hensynet til lokaldemokratiet og utviklingen av næringsvirksomhet i Sørum kommune bør veie tyngre enn ivaretakelsen av det aktuelle arealet med dyrkbar mark. Kommunal- og moderniserings­departementet har forståelse for kommunens ønske om å utvikle attraktive næringsarealer nær E6, og legger vekt på at alternative lokaliseringer er vurdert å ha større negative virkninger for jordvern, naturmangfold og trafikkbelastning enn det foreslåtte arealet på Bjørkemoen. Kommunal- og moderniseringsdepartementet støtter også kommunens vurdering av at en reduksjon av arealet vil gjøre det vanskelig å gjennomføre de aktuelle rekkefølgekravene.

Bjørkemoen næringsområde er sett i sammenheng med etablering av Bjørkemoen massemottak, som skal bidra til rassikring langs Jekslabekken og gi nødvendig stabilitet i området. Under møte og befaring viste kommunen til at deler av massemottaket må planlegges på nytt for å oppnå nødvendig sikkerhet for næringsområdet og gi tilstrekkelig høyde for atkomstvegen. Kommunen har ivaretatt dette i bestemmelsene § 2.1 med krav om at massemottaket etableres før utbygging i næringsområdet. Det går videre fram av risiko- og sårbarhetsanalysen at det er risiko knyttet til kvikkleire i området. I plankartet er dette håndtert ved at deler av området er markert som hensynssone ras- og skredfare, jamfør bestemmelsene § 10.3. Bestemmelsene § 8.5 sikrer at nødvendige geotekniske undersøkelser gjennomføres ved utarbeidelse av reguleringsplan. Departementet vurderer at risikoen i området er tilfredsstillende ivaretatt i kommuneplanens arealdel, og forutsetter at det følges opp i reguleringsplan med tilhørende risiko- og sårbarhetsanalyse.

Sørum kommune har i bestemmelsene § 2.1 også vedtatt følgende rekkefølgekrav for Bjørkemoen næringsområde: «Før igangsettingstillatelse til utbygging av næringsbygg skal dyrkbart areal mellom næringsområdet og E6 dyrkes opp.» I sin uttalelse skriver Landbruks- og matdepartementet at de ser positivt på at kommunen vil arbeide for å få til nydyrking ved området, men har kommet til at det ikke er hjemmel for en rekkefølgebestemmelse om nydyrking i kommuneplanen. Kommunal- og moderniseringsdepartementet støtter Landbruks- og matdepartementets vurdering av at det ikke er hjemmel i plan- og bygningsloven for en slik bestemmelse til kommuneplanens arealdel. Dette innebærer at bestemmelsen kun får virkning som retningslinje. Bestemmelsene rettes opp i samsvar med dette.

Vurdering etter naturmangfoldloven
Etter naturmangfoldloven § 7 skal prinsippene i §§ 8–12 legges til grunn som retningslinjer ved utøvelse av offentlig myndighet som berører naturmangfold. Område 48/51 Bjørkemoen er skogkledt og består blant annet av ravinedaler. Ravinedaler er listet som en sårbar naturtype i Norsk rødliste for naturtyper, som sist ble utgitt av Artsdatabanken i 2011. Fylkesmannen vurderer i sin oversendelse til departementet, datert 15. november 2016, at dette området ikke har noen vesentlig verdi som ravinedal, og peker også på at området er mindre i konflikt med naturverdier enn andre områder kommunen har vurdert. Kommunal- og moderniseringsdepartementet vurderer etter dette at kunnskapsgrunnlaget er tilstrekkelig og at det ikke er fare for skade på naturmangfoldet som følge av utbygging i området.

Vedtak

I medhold av plan- og bygningsloven § 11-16 godkjenner Kommunal- og moderniseringsdepartementet område avsatt til næringsbebyggelse navngitt 48/51 Bjørkemoen i kommuneplanens arealdel for Sørum kommune 2015–2027, i samsvar med kommunestyrets vedtak 24. juni 2015.

Følgende rekkefølgekrav til Bjørkemoen næringsområde, vedtatt som tillegg til bestemmelsene § 2.1 i kommunestyret 3. februar 2016, flyttes under tabellen og vises som retningslinje: «Før igangsettingstillatelse til utbygging av næringsbygg skal dyrkbart areal mellom næringsområdet og E6 dyrkes opp.»

Kommunen er gjort kjent med departementets vedtak ved kopi av dette brevet. Departementet forutsetter at kommunen endrer bestemmelsene i samsvar med dette vedtaket. For kunngjøring av planen gjelder plan- og bygningsloven § 11-15 andre ledd.
 

Med hilsen

Jan Tore Sanner

 

Kopi:
Sørum kommune
Akershus fylkeskommune
Landbruks- og matdepartementet
Landbruksdirektoratet