Skedsmo kommune - innsigelse til kommuneplanens arealdel 2015-2026

Det vises til oversendelse fra Fylkesmannen i Oslo og Akershus 8. juli 2016 av kommuneplanens arealdel for Skedsmo 2015-2026. Saken er sendt til Kommunal- og moderniseringsdepartementet for avgjørelse etter plan- og bygningsloven § 11-16 om innsigelse og vedtak av departementet. Bakgrunnen er at Akershus fylkeskommune og fylkesmannens miljøvernavdeling og landbruksavdeling har fremmet innsigelser til planen. Innsigelsene er fremmet ut fra nasjonalt og regionalt mål om å redusere biltrafikk og klimagassutslipp samt ut fra hensynet til jordvern. Departementet skal på denne bakgrunn vurdere om planens parkeringsbestemmelse, og planlagt omdisponering av dyrket mark til nytt idrettsanlegg, kommer i konflikt med nasjonale eller vesentlige regionale interesser.

Departementet godkjenner planens bestemmelser om parkering med endring i planbestemmelsen punkt 1-8.9 slik at krav til maksimum antall biler for barne- og ungdomsskole, videregående skole og barnehage/barnepark utenfor fortettingsområdene endres fra 1,5 til 1 for hver ansatt. I avgjørelsen legger departementet vekt på at Akershus fylkeskommune har tatt stilling til saken, og at fylkeskommunen mener parkeringsnormen må skjerpes fordi den er i strid med vesentlige regionale interesser. Regional plan for areal og transport i Oslo og Akershus ble vedtatt i desember 2015, og det må tas hensyn til at det er behov for å ha noenlunde like parkeringsbestemmelser innen og mellom kommunene. 

Kommunal- og moderniseringsdepartementet godkjenner ikke planlagt omdisponering av Lundjordet til idrettsformål. Departementet legger vekt på at det ikke er gjort tilstrekkelig vurdering av alternative arealer. Det legges også vekt på at Stortinget har satt som mål at årlig omdisponering av dyrket mark skal reduseres til under 4 000 dekar innen 2020.

Bakgrunn

Skedsmo kommune vedtok 10. juni 2015 kommuneplan for Skedsmo 2015-2026. Skedsmo kommune har videreutviklet tidligere kommuneplan. Den nye planen legger større vekt på befolkningsvekst, folkehelse og kommunens energi- og klimaplan. Kommuneplanen legger opp til fortetting og transformasjon, men også omdisponering av landbruks-, natur- og friluftsformål til arealformålet bebyggelse og anlegg. Dette gjelder blant annet omdisponering for idrettsanlegg. Kommunen har også tatt inn parkeringsbestemmelser i kommuneplanen. Det ble fremmet 17 innsigelser til planen. Etter mekling og behandling i kommunen gjenstår det nå to innsigelser som skal behandles i Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

Parkeringsbestemmelser
Den ene innsigelsen gjelder parkeringsbestemmelsen i kommuneplanen for Skedsmo 2015-2026. Bestemmelsene stiller krav til antall parkeringsplasser, og skiller mellom områder innenfor og utenfor angitte fortettingsområder. Innsigelsen gjelder parkeringsbestemmelsen utenfor fortettingsområdene. I utgangspunktet var parkeringsnormen utenfor fortettingsområdet fastsatt som et minimumskrav for hvor mange biloppstillingsplasser som skal etableres til ny bebyggelse. Antallet plasser varierer og er avhengig av om bebyggelsen har formål som forretning, kontor, institusjon, skole eller barnehage mv. Innenfor fortettingsområdet er det satt et maksimumskrav.

Kommunen mener at parkeringsbestemmelser med minimumsnormer vil kunne slå uheldig ut i den lokale konkurransen om attraktive næringsetableringer. På denne bakgrunn har kommunen endret parkeringsbestemmelsen fra minimumsnorm til maksimumsnorm for visse arealformål, blant annet for forretninger og kontor. For andre arealformål mener kommunen det ikke bør innføres maksimumsnormer. Etter kommunens syn vil for eksempel en restriktiv maksimumsnorm for antall parkeringsplasser for boligblokk/terrassehus utenfor fortettingsområdet, føre til at utbyggere må selge boligenheter uten parkeringsplass. Slik kommunen ser det, kan dette skape problemer for igangsetting av boligprosjekter fordi boligkjøpere som er avhengig av bil, ikke finner disse attraktive nok. Kommunen viser også til at det er nødvendig med god parkeringsdekning fordi det er dårlig kollektivdekning utenfor fortettingsområdene.

Etter at innsigelsene ble fremmet, har Skedsmo kommune endret parkeringsbestemmelsene slik at det også utenfor fortettingsområdene er gitt en maksimumsnorm for arealformålene forretning, kontor, institusjoner, barne- og ungdomsskole, videregående skole og barnehager. For øvrige arealformål, blant annet bolig, er minimumsnormen opprettholdt. For øvrig ble det ikke gjort endringer i nivået for parkeringsnormen.

Omdisponering av Lundjordet
Den andre innsigelsen gjelder omdisponering av 124 dekar fulldyrket jord på Lundjordet (IA4). Omdisponeringen skal legge til rette for idrettsanlegg.

Kommunen viser til at det er behov for areal til nytt idrettsanlegg for å dekke dagens behov. Boligfeltene på Skedsmokorset utgjør samlet omlag en tredel av kommunens innbyggere, og Skedsmokorset ligger etter andre deler av kommunen når det gjelder utbygging av anlegg til idrettsformål. Eksisterende arealer avsatt til formålet idrett og rekreasjon er ikke tilstrekkelig. Utbyggingen vil være arealkrevende, og kommunen viser til at mye areal på Skedsmokorset allerede er nedbygd. Alternativt areal ligger i ulendt terreng. Kommunen viser til at Lundjordet er flatt og har en størrelse som gir rom for den ønskede utbygging. Området vil også gi arealreserver for eventuell ytterligere utbygging, som vil dekke en framtidig befolkningsvekst på Skedsmokorset.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus ved miljøvernavdelingen og landbruksavdelingen har fremmet innsigelser til kommuneplanen ved brev av 23. september 2014. Innsigelsen til parkeringsbestemmelsene er begrunnet i nasjonalt og regionalt mål om å redusere biltrafikk og klimagassutslipp. For å nå disse målene, mener fylkesmannens miljøvernavdeling at det er nødvendig med strengere krav, og at det må angis maksimumsnormer.

Innsigelsen til omdisponeringen av Lundjordet er begrunnet i nasjonale jordverninteresser. Fylkesmannens fagavdeling mener det ikke er gjort en tilstrekkelig vurdering av behovet for å omdisponere arealet til idrettsformål. Videre pekes det på at alternative arealer ikke er godt nok utredet og vurdert. Fylkesmannens landbruksavdeling sier også at ut fra tanken om flerbruk, kunne det være naturlig å vurdere lokalisering av idrettsanlegg i tilknytning til en skole. Fylkesmannens landbruksavdeling viser til at det er snakk om en stor utbygging, som synes å dekke mer enn det lokale behovet på Skedsmokorset. Et eventuelt regionalt anlegg bør etter fylkesmannens syn utredes og avklares i en regional sammenheng.

Fylkeskommunen har gitt innsigelse til planen 15. september 2014. Innsigelsen gjelder parkeringsbestemmelsene utenfor fortettingsområdene. Fylkeskommunen mener at bestemmelsene om parkering må være felles for hele kommunen, uavhengig av forettingsområder, og at normen må skjerpes betydelig. Fylkeskommunen viser blant annet til at andre kommuner i fylket har strengere normer for skoler og barnehager. For eksempel har Asker kommune og Jessheim en norm på 0,3 parkeringsplass per ansatt, der Skedsmo kommune har lagt opp til en norm på 1,5 plasser per ansatt. 

Meklingsmøte ble gjennomført 1. juni 2015. Med bakgrunn i fylkesmannens mekling fant partene en løsning for flere av innsigelsene. Partene kom imidlertid ikke til enighet for de to innsigelser som er sendt til departementet for avgjørelse.

Fylkesmannen har ved oversendelse av saken 16. april 2016 anbefalt at departementet tar begge innsigelsene til følge.

Fylkesmannen mener parkeringsbestemmelsene må være strenge, og at den samme parkeringsnormen bør gjelde i hele kommunen. Fylkesmannen viser til at strenge bestemmelser vil hindre at arbeidsplassintensive og besøksintensive næringer som forretninger og kontorer, lokaliserer seg spredt i kommunen, og dermed undergraver strategien om en konsentrert utvikling av Lillestrøm, Strømmen og Kjeller. Fylkesmannen viser også til at alle kommuner i Akershus bør behandles likt, for å unngå skjevheter i den regionale konkurransen om næringsetableringer og lokaliseringsmønster.

Når det gjelder innsigelsen til Lundjordet, har fylkesmannen vurdert jordvernet opp mot andre viktige samfunnsinteresser, og kommet til at jordvernet må veie tyngst. Fylkesmannen viser til at det er stort press på omdisponering av dyrkbar mark i regionen. Videre sier fylkesmannen at Lundjordet er en del av et stort sammenhengende jordbruksområde, og at det ikke er tilstrekkelig synliggjort at alternativer er blitt utredet og vurdert.

Befaring med møte ble gjennomført 14. juni 2016 med deltagere fra kommunen, fylkes­mannen, fylkeskommunen, Miljødirektoratet, Klima- og miljødepartementet, Landbruks- og matdepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

Klima- og miljødepartementet sier i høringsuttalelse av 5. september 2016 at innsigelsen til parkeringsbestemmelsen må tas til følge. Etter Klima- og miljødepartementet sitt syn er den foreslåtte parkeringsbestemmelsen i strid med nasjonale eller vesentlige regionale interesser på klimaområdet. Klima- og miljødepartementet viser til at parkering i flere analyser anses som et meget viktig virkemiddel for å regulere trafikk og trafikkmønstre.

Landbruks- og matdepartementet tilrår i høringsuttalelse av 11. oktober 2016 at innsigelsen til omdisponering av Lundjordet til idrettsformål tas til følge. Landbruks- og matdepartementet legger vekt på Stortingets fastsatte mål om at årlig omdisponering skal reduseres til under 4 000 dekar innen 2020, og at området i denne saken består av kornareal av svært høy kvalitet. Videre vises det til at grunneierne er imot omdisponeringen, og at privat eiendomsrett må veie tungt.

Kommunal- og moderniseringsdepartementets vurderinger

Saken behandles etter plan- og bygningsloven. Etter § 5-4 første ledd kan berørt statlig og regionalt organ fremme innsigelse til forslag til kommuneplanens arealdel og reguleringsplan i spørsmål som er av nasjonal eller vesentlig regional betydning, eller som av andre grunner er av vesentlig betydning for vedkommende organs saksområde. Etter § 11-16 andre ledd avgjør departementet om innsigelsene til kommuneplanen skal tas til følge. I behandlingen av saken kan departementet gjøre nødvendige endringer i kommuneplanens arealdel. 

Parkeringsbestemmelsene i kommuneplanen
Spørsmålet som skal vurderes, er om den foreslåtte parkeringsbestemmelsen i så stor grad er i strid med regionale og nasjonale interesser at det tilsier at kommunens vedtak her må settes til side. Det følger av plan- og bygningsloven at planlegging skal fremme en bærekraftig utvikling, og at det skal tas klimahensyn gjennom løsninger for transport, jf. plan- og bygningsloven §§ 1-1 og 3-1 første ledd bokstav g). 

De nasjonale interessene i planleggingen synliggjøres i Statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal og transportplanlegging. I punkt 3 annet ledd sies det at "[u]tbyggingsmønster og transportsystem bør fremme utvikling av kompakte byer og tettsteder, redusere transportbehovet og legge til rette for klima- og miljøvennlige transportformer. I henhold til klimaforliket er det et mål at veksten i persontransporten i storbyområdene skal tas med kollektivtransport, sykkel og gange."

I kommentarene til de statlige planretningslinjene for klima- og energiplanlegging i kommunene, fremheves parkeringsrestriksjoner som et virkemiddel som kan bidra til å redusere personbiltrafikken. Føringene må ses i lys av at Norge skal omstilles til et lavutslippssamfunn innen 2050.

Regional plan for areal og transport i Oslo og Akershus ble vedtatt i desember 2015. Den regionale planen peker på at det er behov for parkeringsbegrensninger for å unngå vekst i biltrafikken. Planen viser til at arbeidsplassintensive virksomheter bør ha lav parkeringsdekning for bil. I retningslinje R11 sies det at i den "regionale areal- og transportstrukturen forventes det at det legges til rette for høy arealutnyttelse, lokalisering av arbeidsplassintensive virksomheter nærmest mulig kollektivknutepunkt, og lav parkeringsdekning for bil." Ordlyden i retningslinje R15 om samordnet parkeringspolitikk sier at "[d]et forventes at kommunene utarbeider en parkeringspolitikk i tråd med føringene i regional plan." Retningslinjene er en ledesnor for arealplanlegging, slik at regionen kan oppnå felles målsetninger. Retningslinjene vil også kunne være grunnlag for innsigelse. I den regionale planen for areal og transport legges det til grunn at ulik parkeringspolitikk mellom kommuner og ulike deler av samme kommune, kan innebære konkurransevridninger mot områder med gode muligheter for parkering.

Regional plan viser også til målene om nullvekst i biltrafikken, og å konsentrere veksten til prioriterte vekstområder. På denne bakgrunn fremhever planen at det er nødvendig å samkjøre parkeringspolitikken for sammenlignbare områder. Selv om parkeringsbestemmelsene ikke nødvendigvis skal være like i alle områder, legger planen til grunn at parkeringspolitikken og normer må samordnes slik at de henger sammen. Den regionale planen for areal og transport ble vedtatt etter at kommunen traff vedtak om revidert kommuneplan. Etter departementets syn vil det allikevel være relevant å legge vekt på den regionale planen når parkeringsbestemmelsene nå skal vurderes opp mot regionale og nasjonale interesser.

Etter Kommunal- og moderniseringsdepartementets syn har kommunen innført relativt restriktive parkeringsnormer for arealformålene forretning, kontor og institusjon utenfor fortettingsområdene ved å endre bestemmelsen fra minimumsnorm til maksimumsnorm. Med bakgrunn i innsigelsene ser departementet at det prinsipielt kan argumenters for at parkeringsnormene ikke bør være mindre restriktive utenfor fortettingsområdene enn innenfor. Den regionale planen for areal og transport legger imidlertid ikke opp til at parkeringsbestemmelsene skal være like i alle områder. Departementet finner derfor ikke grunnlag for at parkeringsnormene for arealformålene forretning, kontor og institusjon utenfor fortettingsområdene i så stor grad er i strid med regionale og nasjonale interesser at kommunens plan må settes til side.

For arealformålene videregående skole, barne- og ungdomsskole og barnehage synes parkeringsbestemmelsene i Skedsmo kommune å være mindre restriktive. Det vises til at parkeringsnormen som er vedtatt av Skedsmo kommune legger opp til at det kan være opp til 1,5 parkeringsplass per ansatt. Til sammenlikning er normen for grunnskole i Lørenskog satt til maks 0,8 per årsverk, i Vestby og Jessheim 0,7 per årsverk og i Asker og Sørum 0,6 per årsverk. Etter departementets syn er normene ikke tilstrekkelig avstemt med andre kommuner. Kommunal- og moderniseringsdepartementet slutter seg til vurderingene til Klima- og miljødepartementet når det gjelder skoler og barnehage.  Departementet viser også til at Akershus fylkeskommune har tatt stilling til saken, og at fylkeskommunen mener parkeringsnormen må skjerpes utenfor fortettingsområdene.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet konkluderer med at innsigelsene tas delvis til følge, og at parkeringsbestemmelsene for videregående skole, barne- og ungdomsskole og barnehage skjerpes slik at parkeringsnormen endres fra 1,5 til 1 bil per ansatt utenfor fortettingsområdene.

For de øvrige arealformål, blant annet bolig, kan departementet ikke se at parkeringsbestemmelser utenfor forettingsområdene i så stor grad er i strid med regionale og nasjonale interesser, at det tilsier at kommunens plan må settes til side.

Omdisponering av Lundjordet
Departementet skal her vurdere om den planlagte omdisponeringen av Lundjordet kommer i konflikt med nasjonale jordverninteresser fordi området består av fulldyrket jord av god kvalitet.

Nasjonale interesser går frem av de Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging, som ble fastsatt ved kongelig resolusjon 12. juni 2015, jf. plan- og bygningsloven § 6-1. I de nasjonale forventningene sies det at det er en viktig oppgave i planleggingen å ta vare på god matjord, samtidig som jordvernet skal balanseres mot storsamfunnets øvrige behov. Omdisponeringen har vært betydelig, og god matjord er krevende å erstatte. I de nasjonale forventningene vises det til at fylkeskommunene og kommunene gjennom sin planlegging skal fastsette regionalt utbyggingsmønster og trekke langsiktige grenser mellom by- og tettstedsområder og store sammenhengende landbruks-, natur- og friluftsområder.

Nasjonale interesser i planleggingen fremgår også av Statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal og transportplanlegging fastsatt ved kongelig resolusjon 26. september 2014. I retningslinjene er det lagt vekt på betydningen av alternative vurderinger, herunder kartlegging av potensialet for fortetting og transformasjon, ved forslag om omdisponering av verdifull dyrket eller dyrkbar jord.

Ved Stortingets behandling av regjeringens jordvernstrategi 8. desember 2015 ble det årlige målet for omdisponering av dyrket mark satt til 4 000 dekar. Målet skal nås gradvis innen 2020.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet er enig i Landbruks- og matdepartementets vurdering av hensynet til jordvernet. Omdisponeringen av Lundjordet gjelder et kornareal på 124 dekar av svært høy kvalitet. I vurderingen av saken er det således sett hen til Stortingets jordvernmål. Kommunal- og moderniseringsdepartementet legger videre vekt på at det ikke er gjort tilstrekkelig vurdering av alternative arealer for idrettsanlegget, sett i sammenheng med anleggets størrelse og funksjon. I denne sammenheng kan det også vises til at Skedsmo kommune har lagt kommunedelplan for idrett, friluftsliv og fysisk aktivitet 2017-2027 ut på høring i 2016. Det sies her at kommunen avventer en avklaring for Lundjordet, og at kommunen vil vurdere andre arealer dersom området ikke godkjennes. 

Vedtak

I medhold av plan- og bygningsloven § 11-16 andre ledd godkjenner Kommunal- og moderniseringsdepartementet vedtak av 10. juni 2015 om kommuneplan for Skedsmo 2015-2026 med endring i planbestemmelsen punkt 1-8.9 slik at krav til maksimum antall biler for barne- og ungdomsskole, videregående skole og barnehage/barnepark utenfor fortettingsområdene endres fra 1,5 til 1 for hver ansatt.

I medhold av plan- og bygningsloven § 11-16 annet ledd godkjenner ikke Kommunal- og moderniseringsdepartementet planlagt omdisponering av Lundjordet (IA4) til idrettsformål. Området videreføres som landbruks-, natur- og friluftsområde i kommuneplanen.

Departementets vedtak er endelig og kan ikke påklages. Når det gjelder kunngjøring av planen vises det til plan- og bygningsloven § 11-15 andre ledd.

 

Med hilsen                                                       

Jan Tore Sanner
 

 

Kopi:
Akershus fylkeskommune
Klima- og miljødepartementet
Landbruks- og matdepartementet
Miljødirektoratet
Skedsmo kommune